Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Пассивное избирательное право: понятие и история развития
1.1. Понятие и сущность пассивного избирательного права 20-52
1.2. Пассивное избирательное право в системе политических прав и свобод российских граждан 53-76
1.3. История становления и развития института пассивного избирательного права в России 77-103
Глава 2. Конституционный принцип равенства прав граждан России в системе принципов пассивного избирательного права
2.1. Понятие и система принципов российского пассивного избирательного права 104-126
2.2. Содержание конституционного принципа равенства прав граждан России в пассивном избирательном праве 127-149
Глава 3. Механизм реализации конституционного принципа равенства прав граждан России в пассивном избирательном праве
3.1. Реализация принципа равенства прав граждан России при осуществлении выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) 150-181
3.2. Реализация принципа равенства прав кандидатов, избирательных объединений в период проведения предвыборной агитации 182-206
Заключение 207-212
Библиографический список 213
- Понятие и сущность пассивного избирательного права
- Пассивное избирательное право в системе политических прав и свобод российских граждан
- Понятие и система принципов российского пассивного избирательного права
- Реализация принципа равенства прав граждан России при осуществлении выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время избирательная система России интенсивно развивается. Совершенствуя институты избирательного права, российский законодатель уделяет немаловажное внимание развитию пассивного избирательного права. Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2008 г. указывал на необходимость укрепления созданных демократических институтов. Для этого следует «доверять все большее число... политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению. Поэтому прежде всего предлагаю принять меры... способные обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь»1. В 2009 г. Президент РФ отметил, что необходимо «...продолжить совместную работу по улучшению качества народного представительства»".
В настоящее время, когда все мировое сообщество отказалось от недемократичных избирательных цензов и наделило граждан всеобщим избирательным правом, особое значение приобретает принцип равенства пассивного избирательного права. Требование его обеспечения пронизывает практически все общепризнанные международные стандарты в сфере прав человека. Степень реализации принципа равного пассивного избирательного права является определяющей при оценке не только правового статуса гражданина, но и демократичности политического режима в государстве. Принцип равенства избирательных прав кандидатов, избирательных объединений стал основным критерием справедливых, честных, демократических выборов, а также легитимности выборных органов публичной власти и должностных лиц. Исходя из этого, значение исследуемого принципа сложно переоценить.
Актуальность исследования обусловлена проведением политико-правовой реформы, связанной с необходимостью выстраивания
1 Российская газета. 2008. 6 нояб.
2 Российская газета. 2009. 13 нояб.
политической системы государства с опорой на развитие многопартийности, которая, к сожалению, не обеспечивает равенство прав граждан быть избранными в органы публичной власти. Фактически установлено неравенство пассивного избирательного права по признаку принадлежности гражданина к политической партии.- Политические партии сегодня оказались единственным коллективным участником избирательного процесса. Устранив от участия в выборах избирательные блоки и общественные объединения, государство ограничило возможности граждан на выдвижение своей кандидатуры на выборные должности посредством этих общественных институтов.
Законодатель, наделяя политические партии избирательной правосубъектностью, распространил на них принцип равенства в избирательном процессе. При этом наметился отход от соблюдения принципа равенства прав беспартийных кандидатов и кандидатов, выдвинутых политической партией.
Актуальным остается вопрос определения юридической природы пассивного избирательного права. От понимания этого права как права выдвижения своей кандидатуры или как права быть избранным зависит степень реализации конституционного принципа равенства в пассивном избирательном праве — возможность гражданина иметь равные права не только на выдвижение, но и защиту данного принципа на всех стадиях избирательного процесса. Поэтому исследование института пассивного избирательного права необходимо прежде всего в плане создания научно-теоретической базы для развития законодательства, ориентированного на проведение равных и справедливых выборов.
Следует отметить, что среди многообразной проблематики, посвященной избирательному праву и выборам, исследование проблем правового регулирования и практической реализации пассивного избирательного права занимает особое место. Однако системного анализа проблем теоретического обоснования и практической реализации
конституционного принципа равенства прав граждан в пассивном избирательном праве в науке до настоящего времени не проведено. В связи с этим представляется необходимым комплексное исследование правового регулирования данной проблемы.
В диссертации решена научная задача установления соответствия законодательного регулирования конституционного принципа равенства прав граждан в пассивном избирательном праве и практики его реализации.
Целью диссертационного исследования является проведение комплексного анализа теоретических и практических проблем реализации конституционного принципа равенства прав граждан в пассивном избирательном праве; гарантий и правовых ограничений равного пассивного избирательного права (права быть избранным) в Российской Федерации на основных стадиях избирательного процесса.
Ставится цель разработать комплекс практических предложений по совершенствованию действующего избирательного законодательства России в части обеспечения принципа равенства пассивного избирательного права.
Для достижения указанных целей автором поставлены следующие задачи:
проанализировать понятие и сущность пассивного избирательного права граждан;
определить место пассивного избирательного права в системе конституционных политических прав и свобод граждан, их взаимообусловленность;
исследовать становление и развитие института пассивного избирательного права, выявить на основе проведенного историко-правового анализа факторы, влиявшие на возможность реализации пассивного избирательного права с позиции закрепления принципа равенства;
определить понятие принципов пассивного избирательного права и рассмотреть систему данных принципов, получивших конституционно-правовое закрепление в Российской Федерации;
6 рассмотреть содержание конституционного принципа равенства прав граждан в пассивном избирательном праве;
выявить проблемы реализации принципа равенства пассивного избирательного права на основных стадиях избирательного процесса;
выработать рекомендации по совершенствованию действующего избирательного законодательства в области обеспечения принципа равенства прав кандидатов, избирательных объединений.
Степень научной разработанности темы исследования. Анализу различных вопросов теории избирательного права и практики применения законодательства о выборах в последние годы посвящено много работ. Однако вопрос теоретического осмысления и практической реализации конституционного принципа равенства прав граждан в пассивном избирательном праве освещается, как правило, бессистемно и недостаточно полно. Тема диссертационного исследования анализировалась в качестве одного из аспектов в работах с более широкими объектами исследований, посвященных избирательным правам, принципам избирательного права.
Изучение проблем теории и истории российского избирательного права, содержания избирательных прав граждан Российской Федерации на различных стадиях избирательного процесса нашло отражение в работах таких ученых, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, П.А. Астафичев, М.В. Баглай, А.В. Бесштанько, Р.Т. Биктагиров, СВ. Большаков, Н.С. Бондарь, И.Б. Борисов, В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, А.А. Вешняков, В.В. Габриэлян, В.П. Горбунов, Ю.А. Дмитриев, O.K. Застрожная, З.М. Зотова, А.В. Иванченко, В.Б. Исраелян, С.Д. Князев, А.И. Ковлер, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, Г.Н. Комкова, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, В.И. Лысенко, А.Е. Любарев, М.С. Матейкович, В.Д. Мостовщиков, B.C. Нерсесянц, Л.А. Нудненко, И.В. Петров, В.В. Полянский, А.Е. Постников, В.В. Пылин, Г.Д. Садовникова, И.В. Советников, А.В. Теперик, Н. Э. Шишкина, С. В. Юсов.
Проблемы развития избирательного законодательства затрагивают в своих работах Ю.А. Веденеев, В.Н. Волченко, В.Я. Гельман, И.В. Зайцев, Е.И. Колюшин, В.И. Козин, С.Г. Кузьменко, В.В. Луговой, М.С. Матейкович, А.Е. Постников, О.Г. Румянцев, Е.Е. Скосаренко, СВ. Судакова.
Среди серьезных исследований, посвященных проблемам реализации принципов пассивного избирательного права, в том числе и принципа равенства, следует выделить кандидатские диссертации: А.Х. Руппель «Принципы избирательного права как критерий демократичности избирательных систем» (М., 1993); СВ. Юсов «Принципы избирательного права и их реализация в условиях формирования новой российской государственности» (Ростов н/Д, 1999); И.В. Петров «Реализация принципа равенства избирательных прав граждан в Российской Федерации» (Саратов, 2004); В.В. Шуленин «Правовое обеспечение в Российской Федерации равенства прав кандидатов и избирательных объединений при проведении предвыборной агитации» (М., 2006); А.В. Жигачев «Защита конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина Конституционным Судом Российской Федерации» (Саратов, 2006); докторскую диссертацию: Г.Н. Комкова «Конституционный принцип равенства прав и свобод человека в России» (Саратов, 2003).
Однако специального комплексного исследования, посвященного изучению конституционного принципа равенства прав граждан в пассивном избирательном праве, не проводилось. Кроме того, процесс постоянного реформирования политической и избирательной систем требует особого внимания к данной теме.
Объект исследования - общественные отношения в сфере обеспечения конституционного принципа равенства прав граждан в пассивном избирательном праве.
Предметом настоящего исследования выступают конституционно-правовое законодательство и практика выборов в Российской Федерации в части, касающейся правового регулирования и реализации пассивного
избирательного права. Кроме того, в предмет исследования включены общепризнанные принципы и нормы международного права, отраслевое законодательство (административное, уголовное, уголовно-процессуальное), предусматривающее ответственность за нарушение различных аспектов принципа равенства пассивного избирательного права.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда РФ, акты Центральной избирательной комиссии РФ, содержащие нормативные разъяснения применения норм избирательного законодательства.
Эмпирическую основу исследования составляют решения и определения Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях, правоприменительная практика реализации принципа равного пассивного избирательного права, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
В качестве методологической основы исследования использовались как общенаучные методы познания объективной реальности, так и специальные способы и приемы, характерные для юридических наук: диалектический, историко-правовои, методы логической дедукции и индукции, системно-структурный подход, сравнительный (сравнительно-правовой), формально-юридический методы и другие.
Диалектический метод познания позволил всесторонне и полно исследовать теоретические проблемы конституционного принципа равенства прав граждан в пассивном избирательном праве.
Исследованию развития правового регулирования принципа равенства пассивного избирательного права и выявлению факторов, влияющих на его реализацию, способствовало применение историко-правового метода познания.
Системно-структурный метод использовался при разработке системы принципов пассивного избирательного права, а также при определении в этой системе места принципа равенства пассивного избирательного права.
Сравнительно-правовой метод исследования применялся автором в аспекте сопоставления международных избирательных стандартов с нормами российского права в области правового регулирования принципа равенства пассивного избирательного права. Это позволило более полно раскрыть содержание рассматриваемого принципа.
Сравнительный анализ также проводился в аспекте сопоставления федерального и регионального законодательства на предмет выявления особенностей реализации принципа равенства пассивного избирательного права при применении различных избирательных систем, обеспечении права граждан быть избранными.
В определенном объеме (для анализа эмпирического материала) в работе использовался ряд специальных методов: функциональный, статистический, конкретно-социологический и другие.
Применение в комплексе различных методов позволило раскрыть предмет диссертационного исследования в обобщающих закономерностях и разнообразными способами решить поставленные перед исследователем задачи.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые проведено специальное комплексное исследование теоретических и практических проблем реализации принципа равенства пассивного избирательного права в России.
В работе обозначены основные тенденции развития избирательного законодательства в сфере обеспечения пассивного избирательного права граждан Российской Федерации. Автором проведен анализ действующего законодательства о выборах в Российской Федерации с точки зрения его соответствия конституционному принципу равенства прав граждан, международным стандартам в этой области, что позволило сформулировать
предложения по решению ряда проблем и совершенствованию избирательного законодательства в части регулирования порядка выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, а также предвыборной агитации.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Сущность пассивного избирательного права заключается в том, что
гражданин наделен не просто правом выдвинуть свою кандидатуру и
пассивно ожидать результатов волеизъявления избирателей, а правом в
конкурентной борьбе при равных правовых условиях быть избранным на
выборную должность.
Государство должно взять на себя обязательство создавать равные правовые условия для реализации пассивного избирательного права в процессе выдвижения и регистрации, предвыборной агитации и на стадии голосования.
2. Представляется допустимым установление разумных и
обоснованных правовых барьеров избираемости. Целесообразно, например,
ввести ценз оседлости для граждан Российской Федерации на выборах в
органы местного самоуправления сроком не более одного года.
При этом эти правовые барьеры не должны носить дискриминационного характера, допускать произвольное толкование таких ограничений, должны соответствовать Конституции РФ. С этой целью необходимо установить правило введения цензов только на федеральном уровне, а региональному законодателю оставить возможность закрепления дополнительных гарантий реализации пассивного избирательного права. В связи с этим автор предлагает исключить из п. 8 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» право субъектов Федерации конституцией (уставом), законом субъекта РФ устанавливать дополнительные условия реализации гражданином России
11 пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста, закрепить на федеральном уровне возрастной ценз для кандидатов на региональных и местных выборах.
С позиции повышения значения пассивного избирательного права обязательность демократических принципов избирательного права не должна выглядеть следствием логических умозаключений, основанных на интерпретациях международных договоров во взаимосвязи с установками Конституции России. Поэтому автором предлагается включить в число фундаментальных положений Конституции РФ, составляющих основы конституционного строя России, принципы пассивного избирательного права. Следует дополнить статью 3 Конституции РФ частью 5, в которой закрепить всеобщее, равное избирательное право, свободное и добровольное участие в выборах, состязательность (конкуренцию) кандидатов, избирательных объединений, открытость и гласность выборов, а также периодичность выборов.
Содержание конституционного принципа равенства прав граждан в пассивном избирательном праве состоит в том, что граждане Российской Федерации участвуют в выборах на равных основаниях, имеют реальную возможность в равной степени реализовывать свое пассивное избирательное право при выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления. Такое понимание норм о равном пассивном избирательном праве предполагает, что принцип равенства в Российской Федерации обеспечивается едиными правилами проведения конкретных выборов в течение всего периода с момента их назначения до определения результатов, равной защитой законом и судом пассивного избирательного права всех граждан.
Помимо этого, в содержание принципа равенства включается положение о равенстве шансов кандидатов в предвыборной борьбе. Здесь имеется в виду не абсолютное равенство кандидатов, а равенство их стартовых возможностей. Закон должен закреплять принципиально
одинаковое отношение государства к кандидатам в ходе предвыборной кампании, предоставляя им равные (без какой-либо дискриминации) условия для участия в выборах. Все изложенное справедливо как в отношении кандидатов, так и для политических партий, имеющих право выдвигать кандидатов.
Создание неконкурентных преимуществ для отдельных состязающихся субъектов нарушает всю логику избирательного процесса. В связи с этим недопустимо создание электоральных преференций для отдельных политических партий, а также предоставление преимуществ кандидатам, выдвинутым этими политическими партиями, по сравнению с независимыми кандидатами.
Однако исследование практики реализации указанных положений свидетельствует о том, что избирательный процесс в реальных условиях политической кампании проходит не в строгом соответствии с указанными принципами и нормами.
5. Новеллы избирательного законодательства в основном способствуют снижению конкуренции на российских выборах, которая во многих случаях и так не слишком велика. Это касается следующих положений: введения пропорциональной избирательной системы (исключающей индивидуальное представительство) на выборах депутатов Государственной Думы и ее элементов на региональных выборах, при необдуманных механизмах составления списков кандидатов и распределения депутатских мандатов; лишения права выдвижения списков кандидатов иных, кроме политических партий, общественных объединений; отмены избирательного залога при недостаточно продуманной процедуре сбора подписей и проверки подписных листов, а также наличии проблемы административного ресурса.
Указанное обстоятельство требует пересмотра отдельных положений избирательного законодательства, в том числе:
а) установить максимальную величину заградительного барьера на
федеральных выборах в размере 5 процентов, на региональных - от 3 до 5
процентов, на местных — отменить вообще;
б) изменить основные параметры избирательной системы для
региональных и муниципальных выборов: проведение выборов в
представительные органы публичной власти и по партийным спискам, и по
одномандатным округам (не менее 1/3 депутатов) для обеспечения права
граждан добиваться выборных постов в личном качестве;
в) расширить круг коллективных участников избирательного процесса,
вернув избирательную правосубъектность на региональных и местных
выборах общественным объединениям (организациям и движениям);
г) отказаться от института сбора подписей в целях обеспечения
равенства кандидатов и политических партий;
д) включить в число лиц, которые на период выборов должны
освобождаться от исполнения должностных или служебных обязанностей,
лиц, замещающих государственные и муниципальные должности (за
исключением Президента РФ, Председателя Правительства РФ,
исполняющего обязанности Президента РФ, депутатов представительных
органов власти), в целях ограничения использования административного
ресурса.
6. При общем демократическом режиме распространения информации в период выборов и свободной деятельности кандидатов и политических партий по ведению своей избирательной кампании нередко ведется целенаправленная работа по упрочению позиций отдельных политических сил. В связи с этим представляется необходимым дополнить механизм обеспечения равного доступа кандидатов, избирательных объединений к информационным, финансовым и иным ресурсам в процессе выборов:
1)применить к порядку информирования избирателей средствами массовой информации о кандидатах и политических партиях правила, аналогичные методике учета объема эфирного времени, затраченного на
освещение деятельности парламентских партий в межвыборный период. Утвердить перечень ключевых слов и словосочетаний, содержащихся в информационных сообщениях, указывающих на принадлежность информации к учету объема эфирного времени, затраченного на освещение деятельности кандидатов, избирательных объединений;
б) исключить п. 1.1 из ст. 50 Федерального закона от 12 июня 2002 года
№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым
кандидаты и избирательные объединения (выдвинувшие на ближайших
предыдущих выборах списки кандидатов), которые получили менее
установленного законом числа голосов избирателей, принявших участие в
голосовании, лишаются права на бесплатное эфирное время, бесплатную
печатную площадь на следующих соответствующих выборах. Политическая
партия, имеющая хоть сколько-нибудь голосов избирателей в свою
поддержку, и выдвинутые ею кандидаты должны иметь право на доступ к
средствам массовой информации на равных с другими партиями и
кандидатами условиях;
в) вернуть в ст. 53 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» норму, согласно которой
предвыборная агитация и публичные выступления зарегистрированных
кандидатов на мероприятии, финансируемом, организуемом и проводимом
для населения органами государственной власти, местного самоуправления,
государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями,
допускались только в случае, если об этом мероприятии были извещены все
зарегистрированные кандидаты (политические партии) по данному
избирательному округу и им была предоставлена возможность выступить на
этом мероприятии, а также предусмотреть в ст. 5.52 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях ответственность за ее
нарушение кандидатов с момента выдвижения, избирательных объединений с момента выдвижения списков кандидатов.
г) установить ответственность кандидатов и избирательных
объединений в виде отмены регистрации или административной
ответственности за любое выступление на публичных мероприятиях,
организуемых государственными и (или) муниципальными органами,
организациями независимо от формы собственности;
д) установить запрет на участие государственных и муниципальных
служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные выборные
должности, в предвыборной агитации не только в рабочее, но и свободное от
работы время;
е) определить предельные размеры избирательных фондов кандидатов
(избирательных объединений) примерно одинаковые для всех субъектов
Российской Федерации с определенным процентом варьирования их
размеров, например, путем введения региональных коэффициентов.
7. В избирательном процессе прослеживается тесная связь пассивного избирательного права с другими политическими правами. Многие избирательные действия осуществляются посредством реализации политических прав и свобод. Часто право быть избранным зависит от степени реализации данных прав.
Например, нарушение законодательства об интеллектуальной собственности при проведении предвыборной агитации через средства массовой информации влечет отмену регистрации кандидата. Это является, по мнению автора, несоразмерным и необоснованным ограничением права быть избранным. Представляется необходимым исключить из п. 7 ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» такое основание отмены регистрации кандидатов, списка кандидатов, как «нарушение законодательства РФ об интеллектуальной собственности».
16 По мнению автора, следует исключить как посягающую на свободу слова, политических дискуссий, а также лишающую эффективности право быть избранным норму, запрещающую кандидатам, избирательным объединениям использовать для проведения предвыборной агитации бесплатные и платные эфирное время и печатную площадь против других кандидатов, избирательных объединений.
Представляется целесообразным также внести предложение о закреплении обязательного требования к предвыборным агитационным материалам кандидатов, избирательных объединений о достоверности размещаемой в них информации. Недопустимо, когда победа кандидата становится возможной за счет обмана или злоупотребления доверием избирателей.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором проведено комплексное исследование механизма реализации конституционного принципа равенства прав граждан в пассивном избирательном праве. Авторская концепция способствуют всестороннему и полному пониманию сущности принципа равного пассивного избирательного права. Материалы диссертации могут использоваться для последующих научных исследований в данной области.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автор предлагает конкретные меры по развитию и совершенствованию реализации рассматриваемого принципа на основных стадиях избирательного процесса. Диссертантом обоснована необходимость конституционно-правовой реформы в сфере регулирования равного пассивного избирательного права.
Практический интерес диссертационного исследования состоит также в том, что его результаты могут быть применены в учебном процессе в рамках курса по конституционному (государственному) праву России, спецкурса по избирательному праву и процессу.
Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения диссертационного исследования на заседаниях кафедры
конституционного права ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина».
Автором доложены результаты исследований на Международном конституционном форуме «Конституционный принцип справедливости: проблемы реализации» (Саратов, 2009); Международной научно-практической конференции «Конституционные принципы: понятие, содержание, механизм реализации» (Саратов, 2007); всероссийских научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы организации публичной власти в России» (Саратов, 2001); «Актуальные проблемы реализации конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации» (Саратов, 2002); «Закон, человек, справедливость: философско-правовые проблемы» (Саратов, 2003); «Реформирование государственной службы как стабилизирующий фактор становления гражданского общества в России» (Саратов, 2005); «Права человека, гражданское общество и безопасность государства» (Саратов, 2005); «Законодательная и правоприменительная практика реализации избирательного законодательства в современной России» (Саратов, 2007); «Актуальные проблемы нормотворчества», посвященной 10-летию Института законотворчества СГАП (Саратов, 2009); межвузовской научно-практической конференции «Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики» (Саратов, 2002); «круглом столе» «Право и законодательство: история, теория, практика», посвященном 50-летию всероссийского научно-теоретического журнала «Известия высших учебных заведений. Правоведение» (Саратов, 2007).
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в десяти научных статьях, две из них изданы в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.
Материалы диссертационного исследования применяются автором в преподавании учебной дисциплины конституционного (государственного) права России, спецкурса по избирательному праву и процессу, на курсах
повышения квалификации организаторов выборов и членов территориальных избирательных комиссий. Результаты исследования использованы также в электронном учебнике по конституционному (государственному) праву России.
Теоретические выводы применяются в практике деятельности Избирательной комиссии Саратовской области.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка.
Понятие и сущность пассивного избирательного права
В юридической науке право принято делить на объективное и субъективное. В объективном смысле право не зависит от воли отдельных индивидов и не приурочено к какому-либо определенному субъекту, а является государственной волей общества. Под объективным правом в теории понимают систему официально признаваемых и действующих в данном государстве юридических норм в их материалистическом понимании . Отсюда спорным представляется предложенное Бондарем Н.С. и Ждагаряном А.А. определение избирательного права как «обеспечиваемого системой принципов, норм и институтов избирательного законодательства порядка общественных отношений, складывающихся в ходе реализации и проведения выборов, осуществления избирательных прав граждан и реализации ответственности за их нарушение»4. В данном случае избирательное право рассматривается не как система норм, устанавливающих порядок общественных отношений, складывающихся по поводу выборов, а как сам этот порядок, который, по сути, является результатом воздействия права, а не самим правом5.
В объективном значении избирательное право представляет собой совокупность юридических норм и институтов, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления6, в том числе порядок или условия осуществления этого права7. В зависимости от предпочтений специалистов-государствоведов данную совокупность норм именуют подотраслью конституционного права либо ее правовым институтом . Отдельные авторы, принимая во внимание значение и объем нормативного массива о выборах, склонны полагать, что избирательное право есть самостоятельная отрасль национального права России10.
По нашему мнению, избирательное право является подотраслью конституционного права, имеющей собственные предмет, метод и систему правового регулирования.
В силу того, что избирательным правом регулируются наиболее важные отношения по поводу осуществления одной из высших форм народовластия, по поводу формирования органов государственной власти, составляющие предмет конституционного права, оно является частью последнего. Кроме того, за рамками избирательного права находятся общественные отношения по вопросам организации и проведения референдумов, отзывов депутатов и выборных должностных лиц. Правовое регулирование указанных общественных отношений осуществляется в рамках соответствующих институтов конституционного права.
Обширность правового регулирования выборов в РФ, обилие актов избирательного законодательства и достаточно четкая структурированность правовых институтов, входящих в избирательное право, позволяет утверждать, что оно является не институтом, а подотраслью конституционного права. Ее элементами являются самостоятельные институты, нацеленные на регулирование различных этапов выборного процесса и определение юридического статуса его участников. Первая группа - этапные институты - регламентируют процедуру избирательного процесса (от назначения выборов до порядка голосования и установления результатов). Вторая группа - статусные институты - раскрывают определение правосубъектности участников выборного процесса (статус избирателей, кандидатов, избирательных объединении, избирательных миссий, доверенных лиц и т.д.)11.
Метод избирательного права заключается в особом режиме правового регулирования избирательных отношений, свидетельствующий, наряду с указанными выше обстоятельствами, о выходе избирательного права за традиционные рамки института и обретении статуса подотрасли конституционного права. Следует согласиться с учеными, которые не видят перспективы в выявлении какого-то генерального метода, являющегося определяющей характеристикой конкретной отрасли права12. В избирательном праве выделяют как специфический для всех отраслей публичного права императивный метод правового регулирования, так и отдельные элементы договора (возникновение отношений, построенных на началах юридического равенства сторон). В.Д. Сорокин, отмечает высокую универсальность метода правового регулирования, реализующегося посредством дозволения, запрещения и обязывания . Именно от соотношения этих компонентов зависят особенности метода правового регулирования . В силу признания того, что определяющим в выборе метода является юридическое положении личности15, - особенности правового регулирования избирательного права проявляются в процессе реализации этих прав.
При определении предмета правового регулирования избирательного права, одни ученые включают в него все общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления16, другие - только порядок выборов (способ формирования) органов государственной власти и органов местного самоуправления17. Представляется, что первое определение является более приемлемым, так как предметом правового регулирования данной подотрасли права помимо порядка организации, подготовки и проведения выборов являются общественные отношения, лежащие на периферии выборов, но оказывающих на них значительное влияние: регистрация избирателей, образование избирательных округов, организация и деятельность политических партий, информационное обеспечение выборов, защита и восстановление избирательных прав граждан и другие. Являясь важнейшим гарантом осуществления избирательных прав граждан, современное российское избирательное право ориентировано на создание надлежащих юридических предпосылок реализации и защиты их избирательных возможностей не только во время организации и проведения выборов, но и в межвыборный период.
Пассивное избирательное право в системе политических прав и свобод российских граждан
Пассивное избирательное право является разновидностью субъективных политических прав граждан. Поэтому при его рассмотрении необходимо не ограничивать данную сферу лишь реализацией права быть избранным, а взглянуть на проблему более широко, оценив, что происходит со всей системой политических прав и свобод (в особенности с правом на объединение или правом на свободу массовой информации) в период выборов .
Политические права имеют более длительную историю по сравнению с другими правами и свободами личности, их относят к первому поколению, так как это самое «старое» из общепризнанных прав человека поколение. Оно выросло из европейской и американской философии и политико-правовой практики XVIII в. Борьба за независимость США и Великая Французская революция 1789 г. стали важным этапом в утверждении идеи политических прав и свобод человека, что привело к небывалой политизации населения. Это нашло отражение и деятельности различных политических клубов, народных обществ и других демократических организаций.
Декларация независимости, принятая 4 июля 1776 г., а также Конституция США, принятая 17 сентября 1787 г., провозгласили право на свободу, независимость, избирательные права. Исторической вехой на пути продвижения к политическому равенству стала принятая 26 августа 1789 г. Национальным Собранием Франции Декларация прав человека и гражданина. Одним из значительных прав человека Декларация провозгласила «свободное выражение мысли и мнений», равное право каждого «высказываться, писать и печатать свободно под угрозой ответственности лишь за злоупотребление свободой в случаях, предусмотренных законом» (ст. 11). Тем самым утверждался один из важнейших атрибутов демократии — гласность и плюрализм.
В современный период концепция политических прав человека нашла, в частности, отражение в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. (вступил в силу 23 марта 1976 г.)77. Пакт устанавливает, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (ст. 25).
Политические права и свободы нашли полное отражение в Конституции РФ. Российская Федерация в соответствии со ст. 1 Конституции РФ является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Это предопределяет необходимость наличия у граждан государства разнообразных политических прав, предоставляющих им возможность активно участвовать в жизни страны. На это также указывает ст. 3 Конституции РФ, установившая, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Граждане РФ на ее территории обладают всеми правами, предусмотренными Конституцией РФ (ст. 6), и в том числе, конечно, политическими правами (ст. 29-33). Признание, соблюдение и защита указанных прав в силу статьи 2 являются обязанностью государства.
Политические права и свободы - это права и свободы индивида как гражданина на участие в политической жизни и осуществление государственной власти. Главная особенность политических прав и свобод заключается в том, что они существуют и реализуются в сфере политики, т.е. в сфере человеческой жизнедеятельности, связанной с отношениями между классами, нациями, социальными группами, с решением проблем обладания и реализации государственной власти, с участием в управлении делами государства, определением форм, задач, содержания его деятельности.
Относительно пассивного избирательного права Н.В. Артамонова справедливо отмечает: «Если это право, то право политическое, принадлежащее человеку только как гражданину государства и непосредственно преследующее интересы государства, а не лица» . Данное право стоит в центре процессов формирования органов государства, т.е. носит властеобразующий характер. Избирательное право в наибольшей степени дает ощущение принадлежности гражданина к своему государству. Оно предстает, как конкретное воплощение установленного Конституцией РФ права граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Более того, именно реализация политических прав в целом, и пассивного избирательного права в частности, и то, каким образом она осуществляется, позволяет говорить о правовом режиме, установившемся в государстве. Демократия, по мнению Роберта Даля, предполагает наличие следующих условий: должна быть узаконена свобода слова и распространения информации; в государстве не должно быть преследования по политическим мотивам; граждане могут объединяться и создавать независимые организации, в том числе политические партии79.
Ю.А. Веденеев отмечает, что «избирательное право выступает базовой юридической структурой, в рамках которой через избирательные правила и процедуры, стандарты и ограничения осуществляется становление, формирование и преобразование демократической государственности, ее конституирование в качестве публично-правовой формы организации народовластия» . К примеру, без предоставления гражданам РФ широких политических прав не могут быть реализованы закрепленные в ст. 13 Конституции РФ положения об идеологическом и политическом многообразии и многопартийности81.
С другой стороны Конвенция о защите прав человека и основных свобод закрепляет, что соблюдение прав и свобод обеспечивается только «подлинно демократическим политическим режимом» . В Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. государства-участники обязались обеспечить такое состояние политической и правовой системы, которое гарантировало бы соблюдение политических прав и свобод. И.Б. Борисов утверждает, что «только создав устойчивую политическую систему, государство может ставить своей первоочередной задачей заботу о политических правах и свободах граждан в полном объеме в соответствии с международными принципами и обязательствами государства» . Поэтому уровень демократичности политического режима и степень реальности политических прав взаимообусловлены и не могут существовать отдельно друг без друга. Следовательно, избирательные права выступают как индикатор демократичности политического режима.
Понятие и система принципов российского пассивного избирательного права
Пассивное избирательное право базируется на основных гарантиях избирательных прав граждан, обеспечивающих реализацию данного права. Ядром этих гарантий являются принципы конституционного избирательного права.
Само слово «принцип» латинского происхождения и в буквальном переводе означает первый, начальный.155 На русском языке принцип понимается как основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения и т.п.156
В теории принципы права принято рассматривать как основополагающие начала, исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права, определяют и выражают его сущность157. Принцип права - это нормативное отражение объективного порядка вещей, общественной практики, закономерностей общественного развития. Принципы представляют собой наиболее ценные правовые установления, поскольку выступают в качестве основы, фундамента правового порядка, это сущностные образования в системе права158.
Принципы избирательного права лежат в основе конституционно-правового регулирования общественных отношений по поводу формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления. Под принципами избирательного права понимаются обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными159, основные начала демократии, имеющие руководящее значение для выборов, выражающие сущность народовластия в государстве160. Предлагается рассматривать принципы избирательного права как многоуровневую систему основных начал, определяющих главное содержание и процесс реализации институтов избирательного права, избирательных прав граждан в рамках демократических и свободных процедур избирательного процесса161.
Таким образом, принципы избирательного права есть руководящие правовые идеи, фиксирующие представление о выборах как о форме проявления суверенитета народа (народовластия) и раскрывающие с этой точки зрения сущность и содержание избирательного права. В развитие и в соответствии с принципами выстраивается вся система норм избирательного права.
Исходя из целей нашего исследования, необходимо определить понятие и систему принципов субъективного пассивного избирательного права.
Возможность и необходимость рассмотрения принципов как объективного, так и субъективного права обосновывают видные теоретики Матузов Н.И. и Малько А.В.162
Комкова Г.Н. определяет принципы субъективного права как исходные начала правового положения личности163. Отсюда принципы пассивного избирательного права можно рассматривать как исходные начала, обязательные требования и условия реализации субъективного права граждан быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Принципы пассивного избирательного права определяют фундамент правового регулирования пассивного избирательного права, гарантий, процедур и технологий, обеспечивающих построение единой и внутренне сбалансированной избирательной системы, гарантирующей стабильность и преемственность в деятельности выборных органов государственной и муниципальной власти.
Соблюдение принципов пассивного избирательного права придает выборам действительно демократический характер, и делает их результаты легитимными. Серьезные отступления от этих принципов или их нарушения приводят к подрыву доверия к выборам.
Основные принципы избирательного права были сформулированы и закреплены в международных актах исходя из мирового опыта реализации принципа народовластия. Принципы международного права «являются нормами общего характера, в соответствии с которыми должны устанавливаться все остальные его нормы»164. Принципы права предопределяют возникновение конкретных правил проведения, которые должны согласовываться с принципами. В соответствии с этими принципами устанавливаются не только нормы международного, но и национального права. Поэтому принципы избирательного права, закрепленные в международных правовых документах, являются своего рода стандартом демократических свободных выборов, стандартами в области обеспечения пассивного избирательного права.
В России ряд демократических принципов избирательного права получил свое закрепление в Конституции РФ. Так, ст. 32 провозглашает всеобщее избирательное право, т.е. право избирать и быть избранным для всех граждан РФ, достигших 18 лет (ст. 60). Основные начала выборов Президента РФ (всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании) сформулированы в ст. 81. В отношении выборов депутатов всех уровней, глав муниципальных образований последние принципы прямо не прописаны в Конституции РФ. Они раскрываются как в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»163, так и в принятых на его основе Федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания»166 и «О выборах Президента Российской Федерации» , а также в законах, регулирующих выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления.
Реализация принципа равенства прав граждан России при осуществлении выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов)
Конституционный принцип равенства прав граждан предъявляет требования ко всему избирательному процессу, который является способом обеспечения реализации и защиты пассивного избирательного права граждан и принципов его реализации.
Принцип равного пассивного избирательного права распространяется на кандидатов и избирательные объединения, и относится к условиям их участия в выборах, к порядку осуществления избирательных действий на всех стадиях избирательного процесса, включая выдвижение и регистрацию кандидатов, предвыборную агитацию, голосование, вплоть до определения результатов выборов.
Важной стадией избирательного процесса является выдвижение и регистрация кандидатов. Именно на этой стадии происходит первоначальный отбор тех людей, из числа которых в дальнейшем будут выбраны депутаты, выборные должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации241. Термин «кандидат» действующее избирательное законодательство применят как родовое понятие, объединяющее как выдвинутого, так и зарегистрированного кандидата.
Международные избирательные стандарты гарантируют равенство пассивного избирательного права путем предъявления равных требований по выдвижению и регистрации кандидатов. Пункт 6 статьи 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ гласит: «Подлинные выборы предполагают равные и справедливые правовые условия для регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций). Регистрационные требования должны быть ясными и не содержать условий, способных стать политических партий и от ее региональных отделений, что противоречило бы самой идее структурирования политического пространства .
Кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз (п. 21 ст. 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Законом Саратовской области «О выборах депутатов Саратовской областной Думы» предусмотрено, что в случае нарушения требования однократной баллотировки «действительным считается выдвижение, о котором избирательная комиссия была уведомлена раньше, если в течение суток после более позднего уведомления избирательной комиссии кандидат не подаст заявление об отзыве ранее представленных документов» (п. 5 ст. 25 Закона Саратовской области). Представляется, что закрепленная Законом возможность однократной регистрации кандидата отвечает принципу равного избирательного права и препятствует злоупотреблению правом избирать и быть избранными в органы публичной власти в ущерб избирательным правам других граждан.
Исключение допускается в отношении выдвижения кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. Конституционный Суд РФ не усмотрел в этой норме нарушения принципа равенства. Главное, чтобы соблюдалось правило, согласно которому «граждане на равных основаниях при соблюдении соответствующей процедуры могут быть зарегистрированы как по одномандатному, так и по федеральному избирательному округу»" . Однако на практике, в этом случае предоставляется преимущество кандидатам от политических партий по : сравнению с независимыми кандидатами, выдвинутыми в одномандатных округах. Во-первых, последние имеют основанием для привилегий либо ограничений дискриминационного характера. Не допускается произвольное или дискриминирующее применение норм о регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций)».
Российское избирательное законодательство предусмотрело нормы, гарантирующие равные правовые условия выдвижения кандидатов. Так, кандидат на одних и тех же выборах не может быть выдвинут и зарегистрирован по нескольким избирательным округам, не может дать согласие более чем одному инициатору выдвижения (п.п. 9, 10 ст. 32, п. 19 ст. 38 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»)242. Избирательное объединение в избирательном округе вправе выдвинуть число кандидатов равное количеству подлежащих замещению в этом округе депутатских мандатов (п. 1 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). При этом авторы комментария к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указывают на то, что политическая партия и ее региональное, местное и другое отделение не являются двумя или тремя избирательными объединениями на одних и тех же выборах, напротив, это единый коллективный субъект выдвижения -избирательное объединение, т.е. права политической партии по участию в выборах реализуются через ее региональное либо местное отделение, либо иное структурное подразделение (орган) в порядке, предусмотренном уставом политической партии.
