Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Соотношение демократии, права и экономических с прав российских граждан 15
1. Демократия, право и экономические права российских граждан: очерк послеоктябрьской истории проблемы с. 15
2. Опыт административно-правового обеспечения экономических прав граждан с.33
Глава 2. Административно-правовые проблемы либерализации экономики в России с.71
1. Административно-правовые проблемы приватизации с.71
2. Административно-правовые условия и смежные проблемы развития предпринимательства с. 103
3. Административно-правовые проблемы валютно-финансового и налогового регулирования с. 129
Глава 3. Проблемы демократизации и усиления административно-правовой защиты экономических прав граждан с. 146
1. Влияние демократизации на право с. 146
2. Аспекты демократизации административного права и администрирования с. 171
3. Условия и факторы демократизации административной ответственности с.202
Заключение с. 227
Литература, использованная при работе над диссертацией с.240
- Демократия, право и экономические права российских граждан: очерк послеоктябрьской истории проблемы
- Опыт административно-правового обеспечения экономических прав граждан
- Административно-правовые проблемы приватизации
- Влияние демократизации на право
Введение к работе
Актуальность темы. События в нашей стране, происшедшие в последние десятилетия, выдвинули в качестве наиболее острого жизненного противоречия конфликт между свободой и властью, правом и принуждением, законом и волюнтаризмом, повлекший за собой обострение отношений между многими другими противоположностями общественного и государственного бытия. Все эти противоречия, насколько бы они ни казались разрозненными, в конечном итоге отражают общее противостояние властного, административного по сути принуждения, с одной стороны, и права и демократии - с другой. В определенном смысле это извечная дилемма, переходящая в новый век, когда будет продолжено решение проблем, накопленных в нашей стране за годы советской власти.
Главное здесь - преодоление по сути командного устройства всего социального порядка, когда антидемократизм и правовой нигилизм, переходящий в бесправие, определяли существо административно-правового мышления, систему и функции органов государственного управления, характер и стиль их деятельности, Положение практически каждого человека в конечном счете всецело зависело от однопартийно-государственной машины, не связывавшей себя "условностя-ми" подлинного права и реальной демократии: они представлялись не иначе как буржуазные и антисоветские.
В полной мере актуальность действительного значения и взаимовлияния демократии и права в сфере государственного управления отчетливо выявилась в завершающей стадии "застойного периода" - к началу 1980-х годов, когда в
осложнившейся экономической и политической ситуации стал неизбежен переход на непривычную для отечественной традиции почву демократии. При этом ни административное право, ни практическое администрирование оказались не в силах предотвратить ширившиеся социальные конфликты и сами превратились в объект серьезнейших реформ.
Поиски наилучшего соотношения демократии и административного права (практически - государственного управления) имеют сегодня особое значение для обеспечения гаранти-рованности прав и свобод человека и гражданина, недопустимости их подмены популистским декларированием, или "волевым" беззаконием, локализации и прекращения межнациональных, межконфессиональных и острейших политических столкновений, массовых нарушений общественного порядка и безопасности, угрожающих самому существованию основ государственного строя.
В условиях взрывной либерализации всех сфер жизни общества и государства отрицательную роль играет явная недооценка возможностей и перспектив административно-правовой охраны нарождающейся Российской демократии вообще и в сфере экономики в особенности. Принципиально новые требования в связи с этим предъявляются к органам государственной власти, прежде всего власти исполнительной, и должностным лицам всех уровней, осуществляющим администрирование. Особую актуальность приобрела эта проблема в связи с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года — базового политико-правового документа переходного к иной, чем ранее, общественно-экономической формации периода.
Степень разработанности проблемы. В дошедших до нас источниках право в общем смысле рассматривается как зримое воплощение справедливости власти. Уже в памятниках римского юридического искусства, а затем в Дигестах Юстиниана (Y1 в.) и политико-правовых актах раннего средневековья предпринимались попытки найти наилучшее для той эпохи соотношение объективного права, властвования и субъективных прав подданных, граждан. Здесь же формировались и первые научные представления о правах и обязанностях государства, власти, администрации и, опосредованно, о демократии как форме государственного правления и политико-правового режима властвования, включая и администрирование.
Как полагают историки права и государства, сквозной идеей этих поисков было стремление найти гуманистические формы сближения возникших тогда начал административного права как юридической основы государственного управления и демократии как наилучшей формы организации и функционирования государственной власти.
Основные направления правовой мысли о типах права, правопонимания и правоприменения стремились выявить его разумность, обосновать естественность неотчуждаемых основных прав и свобод граждан, необходимость контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц, исходя из максимы, идущей еще от Цицерона: "Несправедливый закон не создает право". Отсюда, фундаментальные теоретические представления о сложном характере взаимосвязи демократии, административного права, государственного управления и практического администрирования. Гроцций, Гоббс, Локк, Монтескье, Руссо, Кант, Гегель - каждый по своему отобразил
правовую специфику меры демократизма государственного управления эпохи феодализма.
Историческая школа права, сложившаяся в Германии в начале XIX века, Гражданский кодекс Наполеона и социологические школы права конца XIX начала XX века свидетельствовали об активном воздействии демократических идей на правовые основы государственного управления, на всю систему правопорядка, на утверждение идеи обеспечения прав, и законных (прежде всего имущественных экономических) интересов физических и юридических лиц. Эту идею, уже с формально-юридических позиций, реализовала и нормативистская концепция права, столь характерная для отечественного правопонима-ния и внеполитического правоприменения, прежде всего — в сфере функционирования исполнительной власти.
Идеи соотношения демократии, административного права
и государственного управления получили основательную разра
ботку в трудах западноевропейских и российских правоведов.
М.Вебер, А.Токвиль, Л.Дюги и другие развиввали эту проблему
как общетеоретическую, связанную с философскими, социоло
гическими, психолого-педагогическими, историко-
культурологическими представлениями своего времени и своих
стран. Е.Н.Данилевский, А.Н.Елистратов, Б.А.Кистяковский,
И.М.Коркунов, Е.Н.Трубецкой и другие российские правоведы,
активно поддерживавшие прогрессивные концепции админи
стративного права, углубили их положениями, важными для
развития теории и практики государственного управления при
менительно к отечественным условиям.
Проблематика соотношения демократии, административного права и различных направлений административной
практики нашла отражение в трудах С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, Г.П.Бондаренко, Ю.А.Веденеева, А.Б.Венгерова, И.И.Веремеенко, Н.В.Витрука, А.П.Герасимова, М.И.Еропкина, П.Ф.Елисейкина, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, В.В.Лазарева, Н.И.Матузова, А.С.Ловинюкова, И.В.Мартемьянова, А.В.Наумова, А.В.Оболенского, С.М.Петрова, М.И.Пискотина, Л.Л.Попова, Л.М.Розина, В.М.Савицкого, В.Л.Сальникова, В.ФСиренко, В.В. Скитовича, Ю.П.Соловья, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, В.И.Чиркина, А.П.Шергина, Б.С.Эбзеева, Л.С.Явича и других ученых, представляющих разные отрасли отечественной правовой науки.
Самые разные вопросы, частично или полностью относящиеся к этой проблеме, разрабатываются в русле многоаспектного политологического и политико-экономического анализа, что особенно характерно для отечественной литературы последних 5-7 лет. Тематика взаимовлияния демократии и административной деятельности представлена в работах современных западных исследователей, а также в работах правоведов и политологов бывших социалистических стран. Автор стремился творчески использовать соответствующие источники.
Разработанность проблемы характеризуется наличием теоретических обобщений и выводов, раскрывающих сущность, специфику и тенденции генезиса демократических структур власти в условиях гражданского общества с развитой или развивающейся рыночной экономикой, когда административное право играет ключевую или заметную роль в системе организации и осуществления государственного управления и обеспечения законности и правопорядка в сфере практического админи-
стрирования в экономической сфере. В настоящее время каждая сколько-нибудь значительная разработка в области гражданского, хозяйственного, финансового и банковского, уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права так или иначе связана с проблемами демократизации различных проявлений государственной власти и административной деятельности с акцентом на приоритет прав и свобод человека и гражданина.
И тем не менее вплоть до настоящего времени библиография научных трудов российских ученых не богата крупными исследованиями, посвященными демократическим тенденциям и факторам развития административного права и государственного управления. Принципиальные, поистине формационные перемены в жизни России еще не получили теоретической разработки и научно обоснованной правовой оценки с точки зрения степени и характера их текущего и перспективного влияния на сущность и проявления демократических преобразований в сфере экономики.
Понятия, категории, принципы и формы демократии, и прежде всего экономической, не изучены с административно-правовых позиций, задач совершенствования административного нормотворчества, предмета и метода административного права. Существующие в отрасли нормы и нормативные правовые акты во многом нуждаются в обосновании с позиций реалий экономики и политики современной России.
Проблемы валютно-финансового, налогового, таможенного регулирования не всегда понятны и доступны именно из-за неразработанности идеологии демократического подхода к развитию административного права и административной деятель-
ности в соответствующих сферах экономики. Правовое образование и воспитание еще не обеспечены теоретической и учебно-методической базой, которая отвечала бы требованиям всеобщего устремления к демократизации общественной, политической и экономической жизни Российской Федерации.
Хотелось бы надеяться, что данная диссертация послужит началом активных научных исследований проблематики административно-правового обеспечения экономических прав российских граждан, а шире — экономики России.
Цель диссертации — обоснование теоретической и теоретико-прикладной концепции административно-правового обеспечения экономических прав российских граждан и реформируемых административных правоотношений в сфере экономики в условиях нарастающей демократизации, федерализации и децентрализации государственного управления. Это не могло не побудить к рассмотрению сущности предмета, системы и субъектов административного права и проблем демократизации административной ответственнности, хотя, возможно, не все акценты при этом расставлены равнозначимо.
Объект диссертационного исследования составляют как урегулированные административным правом, так и требующие соответствующего правового опосредования общественные отношения в сфере обеспечения и реализации прав и свобод гражданина в сфере современной экономики России — экономических прав российских граждан.
Предметом исследования явились нормативные правовые акты и нормы административно-правового и, частично, уголовно-правового характера, связанные с охраной прав российских граждан в сфере экономики, а главное — теоретические про-
блемы администрирования в условиях нарастания экономической свободы.
Научная новизна работы определяется самой темой и выбранными подходами к ее раскрытию. Диссертация представляет собой комплексное исследование проблемы взаимовлияния демократии, административного права и государственного управления (практического администрирования). Анализ соответствующих связей и зависимостей позволил раскрыть их как системно взаимодействующие факторы (феномены, явления), решающим образом влияющие на процесс становления в России демократического федеративного правового государства, призванного обеспечить эффективную реализацию и защиту экономических прав граждан.
К наиболее существенным результатам, полученным в процессе реализации задач диссертационного исследования и выно-CJШJУJMJHJLЗAШЩ1> относятся следующие:
обосновано положение, согласно которому в теории административного права одно из приоритетных мест должна занять проблема влияния его самого и государственного управления на демократические процессы в сфере реформируемой экономики;
широко использовано получившеей сегодня новое звучание понятие (и термин) "администрирование";
- доказано, что формирование социально-эффективного
административного законодательства в условиях построения
правового демократического федеративного государства долж
но учитывать власть общественных сил и движений, особенно
предпринимательских. Последние, обладая собственными
структурами и оценочно-регулятивными механизмами, могут
способствовать повышению эффективности государственного управления в условиях современной России;
- показано, что соотношение демократии, администра
тивного права и государственного управления, не будучи по
стоянным и неизменным, выявляется в различных теоретических
течениях, идеологии и массовом сознании; поэтому для успеш
ного проведения реформ особого внимания требуют методы из
учения правосознания и формирования общественного мнения
относительно состояния законности администрирования в сфере
экономики;
впервые в административно-правовой науке сформулирована теоретико-прикладная модель правоохранительной деятельности в валютно-финансовой и таможенной сферах, соответствующая объективным политическим и экономическим реалиям России; предпринята попытка укрупненной систематизации правовых норм, обеспечивающих административно- правовую охрану экономических прав граждан органами внутренних дел; обоснованы предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего административную деятельность органов внутренних дел по вопросам защиты экономических прав граждан, а также, опосредованно, юридических лиц;
изучено влияние административного права и практического администрирования на характер экономических преобразований в обществе;
проанализированы сущность и содержание администра-тиво-правовой охраны демократических тенденций в российском обществе и государстве с акцентом на обеспечение и защиту экономических прав граждан;
осуществлена оценка состояния нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел по обеспечению экономических прав граждан, особенно в сфере предпринимательства;
проанализировано соответствие компетенции органов внутренних дел современным требованиям обеспечения законности и правопорядка в сфере нарастающей экономической активности граждан.
Методологической и эмпирической основой исследования послужили положения и выводы представителей отечественной и зарубежной правовой науки. В диссертации использованы элементы историко-правового анализа и сравнительного правоведения, законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие экономические права граждан, широкий круг статистических данных о ходе экономической реформы в Российской Федерации, состоянии законности и правопорядка в сфере экономики. В своем исследовании автор опирался на личный опыт научной, административной и профессиональной деятельности в органах внутренних дел.
Теоретическое значение диссертации (а она носит преимущественно теоретический характер) состоит в разработке и попытке научного обоснования основ административно-правовой охраны экономической демократии. Кроме того, в диссертации сделан акцент на разработку начал правового исследования проблемы соотношения демократии и административного права (в том числе практического администрирования), которая на протяжении многих лет в силу исторических причин не находилась в поле внимания не только академической науки, но и ведомственных - прежде всего МВД - исследований и разработок.
Практическое значение диссертации определяется общими выводами, акцентирующими внимание участников законодательного и нормотворческого процессов, научных и практических работников на вопросах теории и практики применения норм административного права, направленных на обеспечение гарантий прав и свобод, наиболее отчетливо выражающих сущность демократии в сфере экономики.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы работниками правоохранительных органов, особенно органов внутренних дел, в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе юридических учебных заведений, преподающих курсы административного права и административной деятельности (причем, думается, не только органов внутренних дел), а также при проведении целевых занятий в рамках повышения квалификации практических работников правоохранительных органов.
Апробация и практическая реализация результатов исследо-вания.- Результаты, полученные в процессе работы над диссертацией, использованы в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, в практике органов внутренних дел, при подготовке учебных пособий по административному праву для слушателей Юридического института МВД России, курса лекций для работников органов внутренних дел, обучающихся в учебных заведениях системы МВД, а также при составлении тематических планов специальной подготовки личного состава органов внутренних дел и других правоохранительных органов.
Основное содержание проделанной соискателем работы отражено в монографии "Демократия и современное админи-
стративное право" ( МГУ, 1996г. - 24,5 п.л.), однако настоящий текст в целом ряде мест существенно уточняет и развивает суждения, высказанные в названной работе.
Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в целом ряде авторских публикаций, которые, хотелось бы надеяться, хорошо известны тем, кто профессионально работает в органах внутренних дел и "смежных" структурах.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Демократия, право и экономические права российских граждан: очерк послеоктябрьской истории проблемы
Демократия и право, исторически находясь в сложных процессах соотношения и взаимовлияния, в каждую историческую эпоху наполняются своим содержанием и значением. Поскольку взаимовлияние демократии и права проявляется в том, что право получает полное развитие и наилучшим образом выполняет свои функции только в условиях демократии, постольку демократия способствует прогрессу и цивилизации на основе развитого государства посредством передового для своего времени права. Как только право прекращает служить исключительно власти и превращается в гаранта свободы общества и личности, оно поднимается до роли общечеловеческого закона, господствующего в правовом государстве.
Демократия для многих стран и народов на протяжении веков была и остается недостижимым идеалом, а право - благим пожеланием. В современном демократическом обществе право связывает государственную власть посредством естественных оснований, обретая более совершенное и формально отработанное содержание, становясь единым с независимым и сильным правосудием1.
Думается, что наиболее отчетливо соотношение демократии и права характеризуется тем, как государство определяет свое место в системе преодоления преступности. Например, в СССР представления о демократии и праве отражали суть взаимоотношений государства с преступником в том духе, что, как утверждалось в 20-е годы, советскому уголовному праву не нужно сообразовывать наказание с объективной тяжестью деяний, поскольку уголовно-правовые гарантии прав личности якобы удовлетворяются советским уголовным правом уже постольку, поскольку они отвечают интересам коллективизма. В условиях "красного террора" демократией считалось право подавления. "Мы уничтожаем класс буржуазии. Поэтому нет нужды доказывать, выступало ли то или иное лицо словом или делом против Советской власти", - подчеркивал М.Лацис, заместитель председателя ВЧК. "Первое, что мы должны спросить у арестованного, это следующее: к какому классу он принадлежит, откуда он происходит, какое воспитание он имел и какова его специальность.
Эти вопросы должны решать судьбу арестованного. Это и есть квинтэссенция красного террора".
Игнорирование демократии и права означало, что в условиях борьбы с "классовым врагом" нужно было преодолеть "буржуазный подход" к юридическим нормам и юридической традиции. Например, одним из принципиальных положений административного права является установление ответственности лишь за совершение конкретного правонарушения, аналогично тому, как это установлено и в уголовном праве. В руководящих началах по уголовному праву РСФСР 1919 г., а позже в УК РСФСР 1922 г. в этой связи отмечалось, что закон считает правонарушением не образ мыслей, а лишь противоправное деяние. Но затем подобные вполне правовые представления фактически заменяются иными. Например, в ст.22 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик 1924 г. (ст.7 УК РСФСР 1926 г.) говорилось о ссылке и высылке не только лиц, осужденных за совершение конкретного преступления, но и лиц, признанных общественно опасными "по связи с преступной средой в данной местности". Практически это означало, что не только преступник, но и лицо, не совершившее никакого правонарушения, привлекалось к ответственности непосредственно по нормам уголовного права только за прошлые или настоящие контакты с преступной средой.
Абсолютизация классового подхода исключила простейшие начала демократии и права в печально известном постановлении ЦИК и СНК СССР "Об особом совещании при народном комиссаре внутренних дел СССР" 1928 г., которое позволяло применять в отношении лиц, признанных общественно опасными, заключение в исправительно-трудовой лагерь на срок до 5 лет. Подобное установление оснований преюдиции существенно упрощало задачу осуждения в целом ряде довоенных и послевоенных как закрытых, так и гласных процессов, построенных на идеологических подозрениях и доносах.
УК РСФСР 1926 г. содержал роковую для многих статью 58-1в, которая вводила уголовную ответственность совершеннолетних членов семьи военнослужащего в случае совершения им измены Родине и предусматривала ссылку в отдаленные районы Сибири на пять лет с лишением избирательных прав. Это наказание следовало даже в тех случаях, когда семья ничем не помогала виновному или даже ничего о нем не знала - достаточен был факт совместного проживания или нахождения семьи на иждивении военнослужащего.
Подмена демократии и права директивами классового преследования означала объективное вменение и привлечение к уголовной ответственности ни в чем не повинных людей. В целом вопрос об аналогии, тесно связанный с понятием преступления и законности, первоначально вызвал дискуссии, особенно в начале 20-х годов, в связи с подготовкой проектов Уголовного кодекса. Тогда многие интересовались вопросом о том, должен ли будущий УК содержать исчерпывающий перечень преступных деяний или это необязательно. После непродолжительных дебатов норма аналогии была включена в УК РСФСР 1922 г. Впоследствии она была воспроизведена в УК РСФСР 1926 г.
Опыт административно-правового обеспечения экономических прав граждан
Формирование в России правового государства возможно лишь при условии, если удастся освободиться от вульгарного, сугубо "волевого" подхода, при котором права и свободы граждан представляются как дар государства народу, а власть трактуется как благодетельница, дарующая людям справедливость, а не как естественный гарант юридического равенства и взаимной ответственности государства и гражданина. Даже примерный перечень этих гарантий и обязательств позволяет понять, насколько далеки мы пока от их реального воплощения. В правовом государстве, которым провозглашена Российская Федерация в ее Конституции 1993г., должны соблюдаться следующие права и свободы человека и гражданина: - право на жизнь; - право на свободу мнений и убеждений; - право на идеологическую, религиозную и культурную свободу; - право на участие в политической жизни и управлении го сударством; - право на свободу печати и слова; - право на доступ к любым постам и должностям в государственных органах в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой; - право на имущественную компенсацию морального ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц; - право обжаловать в суд незаконный арест, задержание, отказ в возбуждении уголовного дела или его прекращении; - право на имущественную компенсацию в случае незаконного задержания, ареста, осуждения, незаконного отстранения от должности, незаконного помещения в психиатрическое учреждение; - право на свободу передвижения и выбор места жительства внутри страны; - право покинуть свою страну и возвратиться в нее; - право защищать свои права и свободы в соответствии с установленными законом процедурами; - право на здоровую окружающую среду; право на жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья, благосостояния и достоинства человека; - право на забастовку; - ряд прав, гарантирующих соблюдение интересов человека и гражданина его политическими, обращенными к власти действиями (это статьи 29, 30, 31, 31, 33 Конституции).
В рамках предмета данного исследования к числу современных экономических прав российских граждан (они же права в сфере экономики) следует отнести: - право частной собственности, которой каждый вправе владеть, пользоваться и распоряжаться как единолично, так и совместно с другими лицами, и обусловленное этим правом право наследования (статья 35 Конституции), — это исходное, базовое экономическое право граждан; - право частной собственности граждан и их объединений на землю, условия реализации которого должны быть определены на основе федерального закона ( статья 36 Конституции); - право на интеллектуальную собственность (статья 44 Конституции); - право на предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность (статья 34 Конституции).
Думается, что к названным правам прямо примыкают такие, как право на жилище и право на интеллектуальную собственность и, отсюда, на информацию (соответственно статьи 40, 44, и 24 Конституции), которая вполне представима в качестве товара, опосредованного соответствующими отношениями собственности.
Административно-правовые проблемы приватизации
Наиболее значимо взаимовлияние демократии и права в условиях коренных политических и социально-экономических преобразований на пути к созданию правового государства и рыночной экономики проявляется в правовых и управленческих проблемах приватизации. Ясно, что то или иное их решение фундаментально значимо для реформирования экономики, для радикальных преобразований в отношениях собственности1. Возрастающее значение приобрели в связи с этим административно-правовое регулирование и государственное управление. Ресурсы силового решения проблемы, в сущности, исчерпаны, а опыт политической конфронтации не прошел даром, и ни одной из политических сил не приходится рассчитывать на безусловную поддержку и безоговорочное доверие2 .
Тенденции XIX и XX столетий - общая демократизация рынка. Однако при этом экономику освободили от демократических принципов личной свободы и всеобщего равенства, как и человека - от его естественного права на труд и продукты своего труда, тогда как общий закон свободы должен содержать социальные обязанности властвующих, которые имеют источником право на равенство.
Распределение прав собственности в ходе первой волны российской приватизации произошло таким образом, что подавляющая часть ее объектов оказалась под контролем "инсайдеров" - работников предприятий, но особенно - их администраций. Поскольку единственным инсайдером, способным сконцентрировать в своих руках значительный пакет акций, является администрация, а финансовым источником для их приобретения выступали средства самого предприятия, то понятно, почему в ходе приватизации большинство из них не только не получило эффективного собственника, но и столкнулось с фактическим оттоком инвестиций: их средства направлялись на выкуп акций в пользу администрации2. Этот процесс происходил и продолжается в условиях острых политических дискуссий и столкновений. Идеология традиционных представлений либерализма ведет к резкому социальному расслоению, к росту социальной несправедливости, а в области политики - к ограничению демократии, к созданию общества демократии для меньшинств3, а в конечном счете - к олигархии.
На административную власть, администрирование существуют два основных взгляда — либеральный и государственный. Согласно либеральной концепции, участие государства в экономических процессах по общему правилу неэффективно и должно быть минимальным. Однако чиновничество широко использует инструменты администрирования: разреше ния, регистрацию, лицензирование, контроль, согласование. Административная исполнительная власть, стремясь к ограничению экономических прав граждан, вольно или невольно приходит к тому, что, вместо подчинения административному праву, стремится к бесконтрольности и отделению от законодательной и судебной власти, иногда умышленно создавая ситуации "чрезвычайного положения", позволяющего возможно более расширять границы усмотрения исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц.
Административная власть достигает вершин в условиях то талитаризма, но тоталитарные или, как минимум, авторитарные устремления возможны и в условиях, когда политическая жизнь не предвещает каких-либо видимых антидемократических изме нений. Дело в том, что она, эта власть, всегда находится у ис точника кадровых назначений на самые различные должности информационного, организационного, материально- технического и финансового обеспечения представительных и юрисдикционных служб, она, наконец, "хозяин" так называемых силовых структур. Это — ядро государственной конституции исполнительной власти.
Господство административно-бюрократической власти имеет мало общего с объективной общественной потребностью в правовом государстве, в демократических преобразованиях в сфере управления на основе системы издержек и противовесов в деятельности государственного аппарата как такового. Однако, пока в нашем обществе потребность в эффективной реализации экономических прав и свобод граждан, законодательства о предпринимательской деятельности и инвестициях, также как и практическое развитие предпринимательства далеко не всегда отвечают интересам органов государственной власти и особенно в субъектах Российской Федерации.
После распада СССР кризис на новом уровне государственных отношений, ставший логическим продолжением кризиса административно-политических отношений, привел к потенциально конфликтогенной структуре интеграции в форме СНГ, которая не обеспечивает баланс взаимных интересов бывших союзных республик, их развитие и даже просто выживание. Отсюда, вместо рыночной экономической системы началось формирование различных версий административно-командной модели регулирования; взамен различных модификаций системы политической демократии акцент смещается на создание новой бюрократической или этнократической государственности1. В основе этого процесса так или иначе лежит принцип приоритета интересов административно-правового подхода, решения всех проблем за счет перераспределения власти и функции управления под прикрытием демократических преобразований, зачастую лишь декларативных.
Влияние демократизации на право
В реформируемой России административное право, соответствующая наука и, конечно, административное правоприменение начинают во многом новую жизнь. Процессы демократизации и политический курс на построение федеративного правового государства, наряду с другими, актуализировали проблему уточнения предмета административного права и административно-правовой науки, поскольку администрирование и применение административной ответственности в условиях жесткой властной вертикали и командного стиля отношений государства к гражданам — это одно, а в условиях их расширяющихся прав и свобод — во многом принципиально другое. Особое влияние на динамику предмета административного права в современных условиях оказывают происходящие в стране рыночные преобразования. В ходе них государственная экономика периода социализма подвергается глубокому разгосударствлению и трансформируеся в структуры гражданского общества. Естественно, что столь же глубинную реформацию переживает, как административно-правовое регулирование экономики, так и практика государственного управления экономическими процессами. В основе современных экономических процессов - широкая сеть освобождающиеся от пут командного администрирования экономических интересов, свободное развитие которых -главный движитель рыночных механизмов. Обеспечить же это можно лишь дав надежную защиту и гарантии всей системе гарантированных Конституцией России экономических прав и свобод граждан.
По предмету административно-правовой науки мало специальных работ, хотя эта проблема нашла отражение в трудах Д.Н.Бахраха, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, Л.А.Николаевой, В.Д.Сорокина. Интересна защищенная в 1995 году кандидатская диссертация В.И.Ивакина "Предмет науки административного права".
Понятие предмета науки административного права (в западной трактовке — административной науки) и, отсюда, круга субъектов административной ответственности толкуется неоднозначно, что вызвано особой сложностью проблемы. Но большинство исследователей объединяет нацеленность преимущественно на административно-правовые нормы, представляемые в качестве ее предмета. Исключение, по-видимому, лишь названная работа В.И.Ивакина. Но в любом случае чрезвычайно актуальна задача определения предмета административного права и соответствующей деятельности, особенно юрисдикци-онной, в новых социально-экономических и политико-правовых условиях в качестве объекта познания, складывающегося из трех основных элементов: административно-правовых норм, административно-правовых категорий и практики органов исполнительной власти. В процессе познания данного объекта накапливаются, осмысливаются и систематизируются знания о понятиях и категориях административной практики, изучаемых в качестве взаимосвязанных элементов, образующих целостный предметный узел, в котором понятие нормы как бы стягивает в одно целое все другие элементы, имеющие "подсобный" характер.
Административно-правовые категории издавна называют априорными, "доопытными" понятиями, составляющими ис ходную основу освоения государственно-управленческой дей ствительности. Другая важная проблема - понимание состава основных элементов, их функциональных характеристик и вза имосвязей внутри предмета административного права, которые раскрываются в работах классиков этой науки Е.И.Андреевского, Э.Н.Берендтса, Н.Е.Елистратова, С.С.Студеникина, И.Т.Тарасова. Большой вклад в разработку этих проблем внесли видные отечественные административисты, 60-90-х годов А. П.Алехин, И.Л.Бачило, Д.Н.Бахрах, К.С Вельский, Ю.М.Козлов, А.П.Коренев, Б.М.Лазарев, В.М. Манохин, В.Д.Сорокин, Г.А.Туманов, Ц.А.Ямпольская и другие. Большой интерес представляет разработка ряда важных аспектов теории права, в том числе государственного и административного, в исследованиях С.С.Алексеева, А.М.Василь-ева, А.Б.Венгерова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, В.В.Лаза-рева, Н.А.Михалевой.
Один из важнейших аспектов — сущность государственного управления и исполнительной власти, в разные периоды по-разному проявляющих себя в отношении демократии, права и обеспечения прав граждан. По этому поводу А.Е.Елистратов, в частности, отмечал: "В изучении связанных с властным характером государства особенностей правовых отношений правящей власти с управляемыми и лежит главное назначение науки административного права"1. В таком понимании именно отношения управляющих и управляемых составляют центральный момент взаимодействия демократии и права.
