Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОСВЕЩЁННОГО АБСОЛЮТИЗМА 52
1. О содержании понятия просвещённого абсолютизма 52
2. Истоки политической философии просвещённого абсолютизма 59
3. Эволюция политики государственного реформизма в России в 1750-е - начале 1760-х гг. 68
4. Уложенная комиссия 1754 - 1763 гг. и разработка принципов общей реформы права 83
5. Эволюция публично-правовой доктрины абсолютизма 99
[ Выводы по 1-й главе ] 101
Глава 2. ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ДОКТРИНА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПРОГРАММА ПРОСВЕЩЁННОГО АБСОЛЮТИЗМА 103
1. Екатерина II и идея государственной реформы 103
2. «Наказ Комиссии о сочинении проекта нового уложения» 108
[ Выводы по 2-й главе ] 133
Глава 3. КОМИССИЯ О СОЧИНЕНИИ ПРОЕКТА НОВОГО УЛОЖЕНИЯ 1767 Г 136
1. Организация и правовые основы деятельности Комиссии 137
2. Деятельность Собрания депутатов: 1767 - 1770 гг. 147
3. Правительственное руководство Комиссией 157
4. Деятельность частных законопроектных комиссий 161
5. Завершение работ Комиссии уложения 206
[ Выводы по 3-й главе ] 209
Глава 4. РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ 212
1. Создание высшего правительственного Совета 212
2. Преобразование деятельности и статуса Сената 222
3. Видоизменение практики верховного управления 228
4. Реформирование центрального ведомственного управления 235
5. Реформа местного управления 242
[ Выводы по 4-й главе ] 250
Глава 5. ЭВОЛЮЦИЯ СОСЛОВНО-ПРАВОВОИ ПОЛИТИКИ МОНАРХИИ 252
1. Развитие законодательства о статусе дворянства . 253
2. Развитие законодательства о статусе духовенства и положении церкви 281
3. Становление законодательства о статусе непривилегированных сословий 289
[ Выводы по 5-й главе ] 301
Глава 6. ПРЕОБРАЗОВАНИЕ СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ 303
1. Реформирование судебной организации и судебного права. 303
2. Модификации уголовной политики 317
3. Реформирование системы полицейского управления 331
[ Выводы по 6-й главе ] 33 7
Глава 7. КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИДЕЕ ПРОСВЕЩЁННОГО АБСОЛЮТИЗМА 339
1. Идея непременных законов в доктрине законной монархии 339
2. Проект Свода государственных установлений. 342
[ Выводы по 7-й главе ] 356
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 358
Список использованных источников и литературы 363
Сокращения, используемые в постраничных ссылках и в библиографических указаниях [4-5]
- О содержании понятия просвещённого абсолютизма
- Екатерина II и идея государственной реформы
- Организация и правовые основы деятельности Комиссии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Территория - неотъемлемый признак государства, пространственный предел государственной власти. Соединение населения и государственной власти в границах некоторой территории рождает определенный тип общества и означает, что государственная власть распространяется на всю данную территорию и на всех людей, составляющих ее население. Государство как территориальная система предполагает единство и взаимосвязь отдельных составных частей (субъектов) государства, независимо от их размеров, различий в правовом статусе или организации внутреннего устройства государства. Территориальное устройство государства обусловливается его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов. Наиболее наглядно это прослеживается при анализе особенностей формирования административно-территориального устройства России.
В начале XXI века особую актуальность для юридической науки приобрели исследования территории федеративного государства и составляющих его субъектов. Потребность в таких исследованиях обусловлена, прежде всего, тем, что единый государственный механизм, единая культура, единое общественное сознание (в том числе и правовое), существовавшие в СССР, оказались разорванными на части. Элементы прежнего государства, вошедшие в состав новой государственной системы, с одной стороны, претерпели кардинальные изменения, с другой - стали основой для формирования современного Российского государства. Безусловно, важнейшими в такой трансформации государственного организма выступили вопросы государственного строительства и определения правового статуса
субъектов, составивших обновленную Российскую Федерацию, их прав, обязанностей и компетенции.
Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения правами и полномочиями субъектов Федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов Федерации, еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации «находятся» в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в Федерацию. Реальная региональная политика в Российской Федерации предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное - с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой Российской государственности.
Административно-территориальное деление государства не является чем-то неизменным, не поддающимся корректировке. В Российской Федерации вопросы законодательного определения правовых процедур изменения административных границ между различными субъектами Федерации не получили своей исчерпывающей нормативной правовой регламентации. Необходимость анализа вопросов территории Российской Федерации и территорий субъектов Российской Федерации, потребность в разработке мер по развитию административно-территориального устройства Российской Федерации обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по
вопросам формирования и развития административно-территориального устройства Российской Федерации, федеративных отношений, проблемы обеспечения территориальной целостности, регулирования правовых режимов различных видов территорий, прежде всего, территорий субъектов Российской Федерации остаются одними из наиболее важных для отечественного государствоведения и права. Продолжают нуждаться в анализе и различные аспекты практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по развитию административно-территориального устройства Российской Федерации, урегулированию ряда неразрешенных вопросов между субъектами Российской Федерации.
При подготовке диссертационного исследования автор диссертации использовал достижения мировой правовой мысли, работы современных отечественных и иностранных исследователей, специалистов в сфере конституционного права, теории и истории государства и права, всеобщей и отечественной истории. Подвергнута анализу советская и российская политико-правовая литература, прежде всего, работы Р.Г.Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, Ю.Г. Барсегова, И.Н. Барцица, Р.Ф. Васильева, Л.И.Воловой, О.А.Жидкова, Д.Л. Златопольского, И.А. Исаева, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Б.М. Клименко, Ю.М. Колосова, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Г.В. Осипова, А.С.Пиголкина, М.И. Пискотина, А.А. Порка, Т.Н. Радько,
А.С. Саломаткина, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.А. Тишкова, И.А.Умновой, Н.А. Ушакова, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и др.
Нормативную базу исследования составляют конституционные акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации), нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, решения органов конституционного правосудия, договоры, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, международные конвенции и договоры.
Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации, автор использует ряд постановлений и определений Конституционного Суда РФ в период с 1992-2002 гг.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данного диссертационного исследования является комплексный анализ территории субъекта Федерации как одной из важнейших категорий государствоведения и теории государственного строительства, теоретическое исследование механизмов ее формирования и эволюции, а также анализ ее взаимодействия с иными категориями юридической науки.
Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:
- обоснование понятия «территория субъекта Федерации» с позиции его правовых характеристик, отвечающих современному уровню развития науки, юридической практики и национально-государственных интересов;
- анализ формирования административной системы территориальной организации государства;
- характеристика особых правовых режимов частей государственной территории, значения территориального фактора при осуществлении функций субъектов Федерации как государственных образований;
- изучение особенностей правовых отношений, возникающих при осуществлении деятельности по государственному признанию,
установлению и изменению административных границ субъектов Российской Федерации;
- разработка институтов и норм разрешения территориальных вопросов между субъектами Российской Федерации.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений в сфере правового регулирования статуса, правового режима и принципов правового регулирования территории субъектов Российской Федерации, изменения границ между субъектами Российской Федерации.
Предметом исследования выступили теоретические и практические вопросы конституционно-правового регулирования территории и границ субъектов Российской Федерации, конституционно-правовые принципы изменения границ субъектов РФ, поддержания стабильности и обеспечения единства государственного управления на всей территории страны. В диссертационном исследовании рассматриваются, в частности, вопросы осуществления территориального суверенитета в Российской Федерации, применения особых (специальных) правовых режимов, соблюдения принципов неприкосновенности и целостности территории Российской Федерации, установления административных границ, разрешения территориальных разногласий между субъектами Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования является системный, комплексный подход к анализу вопросов статуса, правового режима территории и границ субъектов Российской Федерации. Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравни-тельно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, теоретико-прогностический, а также теоретические положения в сфере конституционного права, международного права и отраслевых юридических наук.
В частности, конкретно-исторический метод использован при исследовании вопросов становления современного административно-территориального деления Российской Федерации; сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении вопросов закрепления вопросов территории и границ субъектов Российской Федерации в Конституциях (Уставах), других нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации; теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, анализе законопроектов.
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативно-правовых документов, а также конкретной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является комплексной разработкой проблемы территории субъекта Федерации посредством аналитического подхода к ее различным аспектам: административной системы территориальной организации государства, территории субъекта в федеративном устройстве Российской Федерации, территориального суверенитета, особенностей правового режима территории субъектов РФ, вопросов изменения границ субъектов Федерации, территориальных споров.
Новизна состоит и в самой постановке целей и задач исследования и их решении. Диссертация является комплексным исследованием положений, выносимых на защиту, получивших ранее недостаточное развитие в отечественной юридической науке.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые и выносятся на защиту:
- Пространственные пределы территории современных субъектов Российской Федерации являются результатом процесса
административно-территориальных преобразований, юридически
законсервированных мораторием на изменение границ между субъектами Российской Федерации Законом Российской Федерации от 3 июля 1992 г. "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации". Закрепление конституционно-правового статуса и неизменности границ современных субъектов Российской Федерации оформляет процесс постепенного преобразования административно-территориальных единиц, какими, по сути, являлись края и области в системе советского национально-государственного устройства, в подлинных субъектов Федерации, каковыми они является сегодня.
- Конституционное положение, согласно которому территория Российской Федерации (п. "б" статьи 71) не исключает, по мнению диссертанта, того, что она, т.е. территория, выступает как общий объект властных отношений для Российской Федерации и ее субъектов. Из смысла статей 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит субъекту Федерации. Наличие указанного права означает, что субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют систему административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Анализ данных положений позволяет диссертанту предложить, что в отношении территории Российской Федерации надлежит законодательно распределить права между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом незыблемым должен оставаться принцип монополии Российской Федерации как единого федеративного государства на осуществление государственного суверенитета и всех обусловленных этим государственно-властных полномочий.
Руководствуясь конституционными положениями о верховенстве принципов российского федерализма, с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности, а также разделяя определение территории
государства как пространства самоопределения народа, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет и свою юрисдикцию, диссертант предлагает следующее определение территории субъекта Федерации: «Территория субъекта Российской Федерации представляет собой составную часть территории единого государства, в пространственных пределах которой субъект Российской Федерации обладает всей полнотой государственной власти. В правовом смысле территория субъекта Российской Федерации определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, требует разграничения их полномочий. При этом территориальное верховенство государства распространяется на все виды его территории, в соответствии с чем принципы правового регулирования (режима) территории Российской Федерации являются основополагающими для правового режима административных территорий субъектов Федерации». Пределы территории субъекта Федерации, то есть пространственные пределы осуществления государственной власти в рамках предоставленных полномочий и предметов ведения, регламентированных Конституцией Российской Федерации, определяются административной границей субъекта Российской Федерации. Под административной границей субъекта Российской Федерации понимается государственно признанная и установленная линия, определяющая пределы территории субъекта Российской Федерации. Под сопредельными субъектами Российской Федерации понимаются субъекты Российской Федерации, имеющие общую административную границу.
Механизм признания и установления административных границ субъектов Федерации представлен в проекте Федерального закона " Об
административных границах субъектов Российской Федерации", участие в разработке которого принимал автор данного диссертационного исследования.
- Элементы признания и установления границ являются, по мнению диссертанта, факторами, создающими правовой режим государственно-признанной границы между субъектами Российской Федерации. При отсутствии таких границ речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Указанные элементы - необходимое, но недостаточное условие для конституирования административной границы. Только элемент сохранности территории государства придает границе смысл, а потому может быть признан необходимым условием существования границы субъекта Федерации.
Признание, установление и изменение административных границ субъектов Российской Федерации осуществляется органами государственной власти Российской Федерации при утверждении межсубъектных соглашений о признании, установлении (изменении) административной границы субъектов Российской Федерации, описания ее прохождения и альбома топографических карт - федеральным законом Российской Федерации, в порядке, определенном Конституцией Российской Федерации.
Сложившаяся практика разрешения территориальных противоречий не должна оставаться без внимания при совершенствовании норм федерального коллизионного права. Определение процедур разрешения юридических споров, коллизий, в том числе территориальных вопросов между субъектами Федерации, является исключительной прерогативой Федерации. Именно федеральные органы государственной власти и управления признаются субъектами, принимающими окончательное решение в коллизионнных ситуациях.
Инструменты, свойственные коллизионному праву, должны применяться, прежде всего, при разрешении противоречий между субъектами Российской Федерации, а также предусматривать процедуры разрешения вопросов, связанных с территориями и административными границами субъектов Федерации. Это особенно актуально в условиях постоянного расширения круга общественных отношений, регулируемых нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Однако, сами коллизионные нормы, процедуры рассмотрения и преодоления спорных ситуаций между субъектами Федерации должны содержаться в федеральном законодательстве.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик территории субъекта Федерации, рассматривается правовой режим территорий субъектов Российской Федерации, исследуется территориальный фактор в ходе реализации органами государственной власти субъектов Федерации их функций. В работе разрабатывается система понятий, раскрывающих и характеризующих категорию «территория субъекта Федерации», рассматриваются наиболее значимые вопросы территории субъекта Федерации в современных условиях.
Диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, при принятии политических и юридических решений, касающихся различных территориальных вопросов как внутри субъекта Федерации, так и в отношениях между субъектами Федерации. В настоящее время на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами Государственной Думы по Астраханской области внесен законопроект, разработка которого стала частью настоящего диссертационного исследования. Указанный проект Федерального закона позволит начать работу по регламентации административных границ
субъектов РФ в рамках общего процесса государственного строительства Российской Федерации. Кроме того, материал настоящего исследования может быть использован в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права и некоторых других юридических дисциплин
Апробация результатов исследования Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательное собрание Астраханской области. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
О содержании понятия просвещённого абсолютизма
Понятие просвещённого абсолютизма принадлежит к числу чисто научных, историко-политических категорий. Оно сложилось в научной литературе как вторичная характеристика политико-правовых явлений XVIII века уже после того, как сами эти явления стали достоянием истории, и одновременно как модель государственно-политической организации.
Понятие просвещённого абсолютизма (или просвещённого деспотизма) было сформировано германской государствоведческой и политической литературой второй четверти XIX в. - примерно тогда же, когда утвердилось и обозначение абсолютизм для монархий XVII - XIX вв. По своему происхождению, которое в свою очередь не могло не отразиться на изначальном понимании, понятие тесно увязано с характеристиками монархии как абсолютной и политической деятельности власти как просвещённой.
Характеристика монархии как абсолютной, понимая под этим некое новое особое качество, восходит к Ж. Бодену: в его теоретико-политическом дискурсе, в связи с обоснованием суверенности королевской власти, появляется монархия совершенного могущества (1а puissance absolue). Политическая семантика, следуя общей христианской традиции, выразила в этой новом определении монархии свойства её совершенности и наиполноты, как бы создающих новое качество. В английской политико-правовой литературе XVII в. категория абсолютная монархия применяется уже устойчиво и определённо в историко-политическом смысле - как противоположная монархии ограниченной3 В трудах Д.Локка, сыгравших особую роль для становления в европейской научной литературе новых политико-правовых и историко-политических понятий, это - устойчивое обозначение такой государственности, где «единая произвольная, верховная власть и управление всеми делами по божественному праву сосредотачиваются в одном человеке» и где соответственно пренебрежены все человеческие законы.
Разработанная немного позднее и разошедшаяся почти по всей правовой и политической литературе XVIII в. классификация государственных форм в «О духе законов» Ш. Монтескье понятия абсолютной монархии не знала. Отчасти это компенсировалось сложившейся на рубеже XVII - XVIII вв. на основе мощной традиции политической мысли, идущей от античной классики, категорией дедпо-тизма. Для французского политического дискурса деспотичное правление было своего рода синонимом власти произвольной, пагубной для страны - широкому распространению своему эта характеристика обязана моралистическому роману Ж.Фенелона «Приключения Телемака» (1699). В классическом для политологии Просвещения тексте - «Диалогах А В, С» Вольтера - деспотизм определён как «злоупотребление монархией».6 Позднее обозначение монархии как абсолютной стало более нейтральным и даже политически благожелательным: в «Энциклопедии» Д.Дидро и Д Аламбера так характеризовалась единоличная (не избирательная и не ограниченная) монархия, где власть и её деятельность строго соответствуют «природе правления», намерениям управляемых и т.н. «фундаментальным законам».7 Параллельный термин абсолютизм впервые фиксируется в конце XVIII в. для обозначения им «режима абсолютной власти вообще»;8 в применении к монархии т.н. «старого режима» его применяли такие политические писатели как Э.Бёрк и Ф.Р.Шатобриан. Закрепление в научной литературе этого термина именно в применении к старой монархии, а не только как отвлечённая характеристика «неограниченности и полновластности правителя» вообще, происходит только в 1840-е гг.
Тогда же в научной литературе оформилось и понятие просвещённого абсолютизма как особого вида и одновременно особого этапа исторической эволюции монархии. Первая более-менее детальная историко-политическая конструкция такого рода присутствует в трудах немецкого государствоведа и политэконома В.Рошера. В этой конструкции, «просвещённый деспотизм» есть строгая форма монархии и продукт естественного права в процессе общественной эволюции; исторически - это третья фаза видоизменений монархии:
Екатерина II и идея государственной реформы
С восшествием на престол в 1762 г. императрицы Екатерины II явно обозначившиеся в государственной политике 1750х - начала 1760х гг. стремления к правовой реформе государственных порядков в духе новой политической идеи получили двойной стимул. Во-первых, для новой власти (тем более испытывавшей известные сложности с легитимацией) необходимо было найти практическое разрешение разнородных проблем внутренней политики и правоприменения, которые были очевидными уже с конца 1750х - начала 1760х гг.; по поводу многих из таких проблем общественные настроения характеризовала явно кризисная ситуация.1 Во-вторых, само продвижение определёнными группировками правящей элиты на российский престол нового монарха - нового по своему идейно-политическому облику - имело корни не столько в недовольстве практическими политическими мероприятиями правительства Петра III (в конце концов, здесь свергнутому императору можно было предъявить упреки лишь демагогического характера ), сколько в стремлении в ещё большей степени упрочить реформирование политико-правовых отношений абсолютной власти и дворянства, правящих элит, в особом направлении.3
Новый монарх - Екатерина II - по своему идейно-политическому облику, по сложившемуся ко времени восшествия на престол во многом под влиянием идей Просвещения либеральному мировоззрению и морально-политическим стремлениям,4 не только вполне соответствовала скрытым или явным ожиданиям элит в этом отношении. Она сама выступила активным реформатором государственных и правовых порядков в стране, привнесла в государственную политику лично ей представлявшиеся оптимальными политические и правовые идеалы, которым стала стремиться подчинить - нередко вразрез более прагматическим целям правящей элиты или бюрократии - правительственное стремление к целостной реформе государства.
На место частичного государственного обновления и упорядочения правовой системы смыслом предполагаемой Государственной Реформы было провозглашено утверждение в российском обществе идеала законной монархии, которая якобы единственно способна без крупных потрясений обеспечить каждому искомое общественное благополучие и устранить на будущее перманентные конфликты между Властью и Обществом, а тем самым - и постоянные претензии со стороны последнего к Власти.
Эта идея была декларирована уже в самых первых законодательных актах новой власти. Хотя чисто формально её появление было обязано законотворчеству Г.Н.Теплова - видного сановника екатерининского правительства 1760х гг,5 - декларации сформировали новое слово в официальной публично-правовой доктрине. Верховная власть «наиторжественнейше обещала...узаконить такие государственные установления, по которым бы правительство любезного нашего отечества в своей силе и принадлежащих границах течение своё имело так, чтоб и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всём порядка, и тем предохранить целость империи и самодержавной власти».6 Положения о «силе и принадлежащих границах» государственных учреждений, о необходимых для власти «пределах и законах» присутствуют и в последующих законодательных деклараци-ях. Ещё немного позднее сама Екатерина II в одном из правительственных документов характеризовала правительственное стремление этих лет как в том числе намерение «отделить права вечные от прав ныне настоящих»8 - т.е. намерение сформировать качественно новый слой позитивного законодательства.
Контуры замысла правовой реформы, которую сама императрица предполагала необходимой, характеризуют её литературные документы - главным образом выписки из политической литературы (рубежа 1750х - 1760х гг.);9 выписки во многом были навеяны рассуждениями по поводу книги Ш.Монтескьё «О духе законов». Как видно из содержания выписок, главная идея, интересующая здесь Екатерину, - это наилучшее государственное устройство. Следуя идеям времени, в представлении о таковом Екатерина объединяла предположение о правильной организации власти (в её учреждениях и институтах) с идеей о правильной цели государственной политики.
В отношении наилучшей для страны формы правления Екатерина однозначно высказалась в пользу монархии по основаниям условного естественно-географического прагматизма (восходившего к политологии Монтескье): «Великая империя, подобная России, разрушится, если будет учреждено иное, кроме самодержавного [Despotique] правление; ибо оно единственно может служить потребной быстроте для нужд отдалённых областей, а всякая другая форма - гибельна по медлительности сих действий. Итак, возмолим единственно Господа о даровании нам разумных властителей, сообразующихся с Законами и не творящих оные иначе, как по длительном опыте и исключительно в видах добра их подданных». Соотношение власти монарха и интересов подданных виделось Екатерине исключительно на этико-политической основе «добрых помыслов» «разумного правителя». Именно такой практикой установилось бы законное правление, направленное к благой цели. Этим гарантировалось бы и необходимое для правителя, не желающего переживать «перевороты государства», «доверие народа»: «Желаю, чтобы страна и подданные были богаты - вот начало, от коего я отправляюсь ... Желаю не рабов, но чтобы повиновались законам. Желаю всеобщей цели - сделать счастливыми,. Власть без доверия нации - ничто».
Организация и правовые основы деятельности Комиссии
России, выраженному в «Наказе», правительственная идея правовой реформы преобразовалась, как было показано, в идею полного законодательного обновления правовой системы и перевода всего законодательного регулирования на качественно новый уровень. Под влиянием, очевидно, предыдущих опытов кодификации права в России, рождённых идеологией просвещённого абсолютизма новых представлений о взаимоотношениях Власти и Общества, а также ряда привходящих политических соображений, связанных с поисками новой легитимности власти,1 Екатерина II (в согласии с узким кругом ближайших сановников) пришла к мысли о созыве новой уложенной комиссии, основанной на достаточно широком для своего времени общественном участии.
Непосредственный процесс зарождения и оформления в законодательной программе Екатерины II идеи такой общественно-представительной комиссии по имеющимся на сегодня документальным материалам не прослеживается. Первые наброски замысла относятся ко второй половине 1766 г. и показывают идею уже вполне сложившейся, поскольку были связаны с разработкой конкретных принципов участия населения в работе комиссии и форм её деятельности; в этой части работы политическая мысль императрицы взаимодействовала с предположениями некоторых правительствен-ных сановников. Итогом стал созыв в 1767 г. Комиссии о сочинении проекта нового уложения, формально существовавшей на протяжении всего царствования Екатерины II (до 1796 г.), но фактически свернувшей свои работы в 1772 - 1774 гг. На период реальной работы Комиссии (1767 - 1774 гг.) Екатерина II практически приостановила осуществление задуманных модификаций правовой политики.
Созыв и деятельность Комиссии уложения изучены в историографии обстоятельно только в отношении участия в ней сословных представителей и содержания представленных наказов. Самостоятельное значение Комиссии как элемента нового политического режима и как формы разработки правовой политики в историографии практически отрицалось, поскольку влияние её на законодательный курс правительства в дальнейшем оценивалось как незначительное и в этом смысле общим местом стало указывать на т.н. «неудачи» Комиссии уложения.4 Между тем в интересах общей проблемы наибольший интерес представляют именно организационно-правовые стороны деятельности Комиссии, с тем чтобы выяснить её реальное, а не предполагаемое (в связи с теми или иными концепци-онными соображениями) место в законодательной политике правительства и содержание собственно выполненных законопроектных (кодификационных) работ.
1. Организация и правовые основы деятельности Комиссии. Организационные и регламентные документы. Помимо «Наказа», которым определялось как бы содержание будущих законопроектных работ, формы деятельности Комиссии были заданы пятью регламентирующими документами, опубликованными как законы. Все они были составлены лично Екатериной II после окончания работы над «Наказом» или в первый год работ Комиссии.
14 декабря 1766 г. (до официальной публикации «Наказа») был обнародован именной указ Сенату о решении созвать кодификационную комиссию и с поручениями по её организации, а также обширный манифест «Об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового уложения и о выборе в оную депутатов».5
В манифесте, составленном в традициях официальной идеологии, созыв Комиссии увязывался с желанием власти реализовать провозглашённую ещё в 1762 г. политическую идею «узаконить государственные установления», которые бы были сохранены навечно и служили «к соблюдению доброго во всём порядка». По манифесту, состояние дел в империи, особенно в части судопроизводства и правоприменения вообще, требовало широкого обсуждения недостатков государственных институтов, чтобы определить способы их исправления: «Несовершенное различие между непременными и временными законами, а паче всего, что чрез долгое время и частые перемены разум, в котором прежние гражданские узаконения составлены были, ныне совсем не известен сделался, при том же и страстные толки часто затмевали прямый разум многих законов, сверх того ещё умножила затруднения разница тогдашних времён и обычаев, несходных вовсе с нынешними...» Из такой критической оценки состояния правовой системы следовало, что задача Комиссии будет заключаться не в систематизации или обновлении старых законов, но в составлении совершенного нового законодательства, приноровленного к нынешнему состоянию нравов общества и основанного на «новом разуме законов». Для сочетания, этой цели с нуждами и потребностями «общества» предполагалось участие в работе Комиссии выборных депутатов от сословий. Созывались они верховной властью, предполагалось, что ею же будут и распущены. Подготовленные законы также должны быть утверждены верховной властью. От депутатов власть ожидала «благодарность и послушание», тем самым сохранится «благоденствие, тишина и спокойствие государственные».8
