Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика муниципально-правовои политики
1. Правовая политика современной России: содержание и основные разновидности 13
2. Понятие и признаки муниципально - правовой политики 24
3. Цели, принципы и приоритеты муниципально - правовой политики 37
ГЛАВА II. Формы и средства реализации муниципально-правовои политики: проблемы совершенствования
1. Муниципальная правотворческая политика 49
2. Муниципальная правоприменительная политика :.. 68
3. Муниципальная договорно-правовая политика 89
4. Муниципальные правовые акты как средство реализации муниципально-правовой политики 100
5. Согласование различных уровней правовой политики как один из важнейших путей их оптимизации 127
Заключение 142
Библиография 150
- Правовая политика современной России: содержание и основные разновидности
- Понятие и признаки муниципально - правовой политики
- Муниципальная правотворческая политика
- Муниципальные правовые акты как средство реализации муниципально-правовой политики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный этап развития Российской Федерации можно охарактеризовать как этап формирования гражданского общества и построения правового государства. Необходимой предпосылкой становления гражданского общества является развитие института местного самоуправления. Власть на местах собственно и не отличалась самостоятельностью, решения всегда спускались «сверху», а отсутствие местных бюджетов - доказательство финансовой зависимости территорий. А ведь в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. На современном этапе развития нашего государства реформирование института местного самоуправления стало необходимостью.
В ходе реформы местного самоуправления возникает множество вопросов и проблем, связанных с проведением в жизнь Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении). В него вносились и вносятся изменения и дополнения, которые направлены на устранение недостатков, выявленных в ходе реализации данного закона. В частности, изменения, внесенные Федеральным законом от 8 ноября 2007 года (вступление их в силу произошло с 1 января 2009 года), говорят о необходимости введения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. И с этим нововведением необходимо согласиться, так как известно, что на федеральном уровне систематизация нормативных правовых актов осуществляется, на уровне субъектов Российской Федерации — недостаточно, а на уровне муниципальных образований нормативные правовые акты вообще не приведены в систему. А сколько еще изменений и дополнений
4 будет внесено в Закон о местном самоуправлении неизвестно. Это говорит о том, что политика государства в сфере местного самоуправления до конца еще не продумана.
Основная цель реформы местного самоуправления - приблизить власть к народу. Принятие Закона о местном самоуправлении ознаменовало начало очередного этапа реформирования местного самоуправления. Предусмотренный порядок постепенного реформирования и установление переходного периода до 1 января 2009 года могут сказать о значимости и сложности предлагаемых преобразований. Способствовать более четкой организации деятельности органов местного самоуправления в данный период может, на наш взгляд, полноценная муниципально-правовая политика.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость диссертации состоит в том, что сформулированные выводы и рекомендации вносят определенный вклад в развитие теории правовой политики и гражданского общества.
Результаты настоящего исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках по проблемам реализации муниципально-правовой политики.
Настоящая диссертация содержит выводы и предложения, которые могут быть учтены в практической деятельности органами местного самоуправления и их должностными лицами при осуществлении муниципально-правовой политики.
Теоретические и практические разработки могут найти применение при подготовке учебных пособий и учебников для студентов, а также использованы в учебном процессе.
Степень научной разработанности темы исследования. Муниципально-правовая политика есть разновидность правовой политики. Последней в настоящее время уделяется значительное внимание. Так, особая заслуга в изучении данного вопроса принадлежит Н.В. Исакову, А.П.
5 Коробовой, А.В. Малько, Н.И. Матузову и другим, которые в своих исследованиях раскрывают само понятие «правовая политика», анализируют ее структуру и принципы, формы реализации и уровни, определяют общую концепцию правовой политики. Также вопросам правовой политики посвящены работы Ю.Ю. Ветютнева, В.А. Затонского, М.П. Петрова, О.И. Цыбулевской, К.В. Шундикова. Отдельные виды правовой политики исследуют С.Ф. Афанасьев, Р.С. Байниязов, Л.В. Голоскоков, Д.Н. Горшунов, Е.В. Дугина, В.К. Дуюнов, А.А. Зелепукин, Н.В. Исаков, О.М. Киселева, А.П. Мазуренко, В.В. Мамонов, Т.В. Милушева, А.С. Мордовец, И.С. Морозова, А.И. Овчинников, Е.В. Покачалова, СВ. Поленина, И.М. Приходько, В.А. Рудковский, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, В.А. Терехин, В.В. Толкачев, B.C. Хижняк, Н.И. Химичева и другие. В основу диссертационного исследования легли труды и специалистов в области конституционного и муниципального права, таких как СА. Авакьян, Л.П. Волкова, В.В. Журик, В.Б. Зотов, И.Е. Козлова, Г.Н. Комкова, Н.М. Конин, О.Е. Кутафин, Б.Г. Радченков, Ю.Н. Старилов, А.В. Фадеев и других.
Проблемы местного самоуправления исследуют М.А. Арефьев, В.Г. Баев, А.Г. Давыденкова, М.В. Контарев, B.C. Мокрый, Ю.В. Осинцев, К.В. Поляков, В.Н. Синцов, Г.В. Стельмашук, Ж.Т. Тощенко, P.M. Усманова, Г.А. Цветкова, Е.В. Шешукова и многие другие.
Вопросам же муниципально-правовой политики уделяется явно недостаточно внимания. Этими проблемами в последнее время занимается лишь СВ. Корсакова. Отсюда острая необходимость именно на общетеоретическом уровне исследовать такую разновидность правовой политики как муниципально-правовую политику.
Объект и предмет исследования. Обьектолі диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи и по поводу осуществления муниципально-правовой политики, связанные с процессом ее формирования и реализации. Предмет исследования
составляет муниципалыю-правовая политика, её сущность, формы и средства реализации.
Цели и задачи исследования. Цель работы заключается в общетеоретическом комплексном анализе муниципально-правовой политики как особой разновидности правовой политики, исследовании специфики и проблем ее реализации.
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены следующие задачи:
проанализировать муниципально-правовую политику как самостоятельный вид правовой политики;
выработать авторское определение и выделить признаки муниципально-правовой политики;
представить общую характеристику целей муниципально-правовой политики в современной России;
раскрыть природу принципов российской муниципально-правовой политики;
выделить приоритеты муниципально-правовой политики в современной России;
исследовать муниципальную правотворческую политику как одну из форм реализации муниципально-правовой политики и определить причины несовершенства правотворчества органов местного самоуправления;
дать характеристику муниципальной правоприменительной политики и выделить ее признаки;
раскрыть сущность и значение муниципальной договорно-правовой политики;
- проанализировать значение муниципальных правовых актов как
основного средства реализации муниципально-правовой политики;
- выработать рекомендации по оптимизации механизмов согласования
муниципально-правовой политики с правовой политикой различных уровней.
7 Методологическая и теоретическая основы диссертации.
Методологической основой диссертационного исследования является материалистическая диалектика, с позиции которой муниципально-правововая политика рассматривается в контексте современного развития общества. При исследовании автором использовались общенаучные и частнонаучные методы. Активно применялись методы анализа, синтеза, системный подход. Диссертант оперировал такими частнонаучными методами, как, конкретно-социологический, статистический, сравнительно-правовой, формально-юридический.
Теоретической основой диссертационного исследования явились монографические работы, научные статьи и публикации российских ученых, активно занимающихся исследованием вопросов правовой политики Российской Федерации.
Эмпирическая основа работы. Эмпирическую основу диссертации составляет обширный нормативно-правовой материал, охватывающий Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные акты, законы субъектов Российской Федерации, а также муниципальные нормативные правовые акты, относящиеся к теме исследования. В процессе работы над диссертацией автором проанализирована практика реализации действующего законодательства по вопросам, связанным с осуществлением муниципально-правовой политики.
Научная новизна исследования обусловлена целью и заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное общетеоретическое исследование муниципальпо-правовой политики как особой разновидности правовой политики.
По сути, развивается теория правовой политики, специальным видом которой выступает муниципально-правовая политика, впервые рассматриваемая именно с общетеоретической точки зрения. При этом активно используется опыт Оренбургской области.
Сформулированы авторские определения понятий «правовая
политика», «муниципально-правовая политика», «муниципальное
правотворчество», «муниципальная правотворческая политика»,
«муниципальная правореализациониая политика», «муниципальная правоприменительная политика», «муниципальная договорно-правовая политика», «муниципальный правовой акт», выделены признаки, принципы и приоритеты муниципально-правовой политики.
Дается детальный анализ достигнутых положительных результатов, недостатков и ошибок реформы местного самоуправления. На основе общетеоретических обобщений современной правовой ситуации автором формулируются собственные предложения и рекомендации по оптимизации муниципально-правовой политики Российской Федерации.
На защиту диссертантом выносятся следующие основные теоретические положения:
Муниципально-правовая политика - это последовательная и целенаправленная деятельность органов государства и местного самоуправления, не противоречащая правовой политике субъекта РФ и государства в целом, осуществляемая в интересах населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования и направленная на оптимизацию муниципально-правового регулирования.
Основной целью муниципально-правовой политики является: повышение уровня и качества жизни жителей муниципальных образований, особенно вновь образованных. Достичь поставленной цели можно путем создания дополнительных рабочих мест (возрождая производство), обеспечивая достойный уровень заработной платы, социальных гарантий, высокое качество медицинских услуг, возможность получения качественного среднего образования, организуя досуг молодежи (открывая спортивные секции, физкультурно-оздоровительные комплексы), развивая сферу ЖКХ. Муниципально-правовая политика преследует и такие цели, как реформирование системы местного самоуправления, создание эффективных
9 механизмов реализации прав и свобод жителей муниципальных образований в сфере осуществления местного самоуправления, совершенствование муниципального правотворчества, повышение качества принимаемых муниципальных правовых актов.
3. Принципами муниципалыю-правовой политики являются:
гласность, законность, научность, приоритет прав человека, сочетание
муниципально-правовой политики с политикой Российской Федерации
других уровней, демократизм, профессионализм и компетентность
муниципальных служащих, ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления за проведение муниципально-правовой политики.
4. Приоритетами муниципально-правовой политики в современной
России можно считать содействие построению гражданского общества и
правового государства, улучшению жизни каждого человека, обеспечение
реализации и защиты прав человека, а также повышение уровня
профессиональной подготовки муниципальных служащих, формирование
стабильной системы нормативных актов, обеспечивающих проведение
реформы местного самоуправления и устранение пробелов и коллизий в этой
системе, систематизацию актов органов местного самоуправления.
5. Муниципальная правотворческая политика - это форма реализации муниципально-правовой политики, представляющая собой научно обоснованную, последовательную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, направленную на совершенствование организации правотворческого процесса. Муниципальной правотворческой политике присущи принципы законности, гласности, научности. Необходимо создать отделы нормотворчества при органах местного самоуправления, так как специалистам юридических отделов достаточно сложно контролировать всю правовую работу, осуществляемую на уровне муниципального образования. Коллектив высококвалифицированных специалистов, прошедших предварительное обучение по вопросам организации и осуществления
10 муниципального правотворческого процесса, занимался бы только нормотворчеством. От этого качество муниципальных нормативных правовых актов становилось бы только выше.
6. Муниципальная правоприменительная политика — это одна из форм
реализации муниципалыю-правовой политики, представляющая собой
научно обоснованную, последовательную деятельность компетентных
органов и лиц государства, а так же органов и должностных лиц местного
самоуправления, направленную на совершенствование организации
правоприменительной деятельности на территории муниципального
образования. Муниципальная правоприменительная политика
осуществляется не достаточно активно. Но здесь основная причина -отсутствие стабильного законодательства.
7. Муниципальная договорно-правовая политика - это одна из форм
реализации муниципально-правовой политики, представляющая собой
планомерную, последовательную деятельность органов местного
самоуправления, направленную на заключение муниципальных контрактов с
целью реализации вопросов местного значения. Важная черта такой
деятельности - ее планомерный характер. Признаки муниципальной
договорно-правовой политики: наличие особого субъекта, собственной
сферы регулируемых отношений — вопросы местного значения, она должна
вписываться в пределы договорно-правовой политики других уровней,
осуществляться с учетом потребностей жителей муниципального
образования и особенностей развития территории, материальных и
финансовых возможностей муниципального образования.
8. Муниципальный правовой акт - это акт муниципального
правотворчества, содержащий нормы права, регулирующие общественные
отношения в сфере осуществления вопросов местного значения, а также
отдельных государственных полномочий, принимаемый органами и
должностными лицами местного самоуправления, а также населением
муниципального образования в ходе референдума.
9. Согласованности общефедералыюй, региональной и муниципальной правовой политики препятствует изолированность каждого уровня власти, отсутствие единых целей и приоритетов по вопросам социально-экономического развития территорий, обособленность интересов. Способствовать их единству могут только объединение усилий всех уровней власти в решении общей цели - повышение качества жизни граждан Российской Федерации и полноценная региональная правовая политика в сфере местного самоуправления.
Целесообразно, на наш взгляд, в целях оптимизации взаимодействия общефедеральной, региональной и муниципальной правовой политики принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», в котором четко указать иерархию муниципальных нормативных правовых актов, а также подробно расписать порядок их разработки, принятия и вступления в силу, а регионам принять законы «О региональных и муниципальных правовых актах», отобразив в них специфику правотворчества своего субъекта.
Также следует внести изменения в Закон о местном самоуправлении, отменив процедуру публичных слушаний о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования, если они вносятся федеральными законами.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры истории и теории государства и права Бузулукского гуманитарно-технологического института (филиала) ГОУ «Оренбургский государственный университет», нашли отражение в опубликованных статьях. По избранной проблематике автор выступал на Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Проблемы реализации и защиты прав человека» (Самара, 11-12 апреля 2002 года); принимал участие в работе «круглого стола» журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь» на тему: «Правовая
12 политика и правовая реформа в современной России» (Самара, 10—11 июня 2008 года); подготовил главу «Муниципально-правовая политика современной России: проблемы формирования» в коллективную монографию. Диссертант принимал участие в обсуждении проекта концепции правовой политики, подготовленной в Саратовском филиале Института государства и права РАН, выступал экспертом по разработке проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Достоверность выводов, основанных на научных положениях подтверждается актами о внедрении результатов настоящей работы, полученных автором в Бузулукском гуманитарно-технологическом институте и Саратовском филиале Института государства и права РАН.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка.
Правовая политика современной России: содержание и основные разновидности
Правовую политику принято рассматривать как особый вид политики. В толковом словаре русского языка сказано, что политикой называют деятельность органов государственной власти и управления, отражающую общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность классов, партий и других общественных группировок, определяемую их интересами и целями.
Да, политика обычно ассоциируется с деятельностью государства на том или ином этапе его развития, осуществляется группой лиц, преследующей конкретные цели. Политика государства в зависимости от того, в какой сфере общественной жизни реализуется, может быть внутренней и внешней. По сферам деятельности государства политика может быть: экономической, социально-культурной, научно-технической, военной, информационной и т.д.
Говоря о политике Российского государства, хотелось бы отметить, что в Послании Федеральному Собранию РФ 2005 года В.В. Путин говорил: «Вы знаете, что в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных и общественных институтов. Но, в то же время, обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед. Мы вместе разбирали завалы и постепенно продвигались дальше. И в этой связи политика стабилизации фактически была политикой реагирования на накопленные проблемы. Эта политика в целом оправдала себя. Но к настоящему времени себя уже исчерпала. Теперь ей на смену должна прийти политика, устремленная в будущее»1. В настоящее время все больший акцент наше государство делает на активизацию социальной политики, политики движения России вперед. Основная цель этой деятельности - формирование современной социальной среды вокруг человека, улучшение его здоровья, образования, жилья, условий труда. И не случайно 2008 год был объявлен Годом семьи, 2009 - Годом молодежи. Усилия государства направлены на обеспечение россиян доступным жильем. Особое внимание при этом уделяется молодым семьям. В планах государства и борьба с бедностью среди пенсионеров. «Основа социальной политики — это адекватный уровень доходов людей», - отметил в своем выступлении В.В. Путин . «Основу нашей политики должна составить идеология, в центре которой - человек как личность и как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности, а жизненный успех которого зависит от его личной инициативы и самостоятельности, от его способности к новаторству и творческому труду. И сейчас это для нас важнее, чем когда бы то ни было», -говорит Д.А. Медведев. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2008 года Д.А. Медведев затрагивает и институт местного самоуправления, отмечая: «Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства» . При этом подчеркивается, что, несмотря на завершение переходного периода введения в действие всех положений Закона о местном самоуправлении, совершенствование этого законодательства будет продолжаться. Как видим, меняются приоритеты политики нашего государства. Думается, это касается и политики правовой, и политики муниципально-правовой. Что же такое правовая политика?
По мнению Н.И. Матузова, «правовая политика - это политика, основанная на праве. В более широком плане правовая политика, будучи одной из разновидностей политики вообще (как родового понятия), представляет собой комплекс мер, идей, задач, целей, программ, методов, реализуемых в сфере действия права и посредством права» .
А.И. Демидов отмечает, что «правовая политика - это деятельность государства, направленная на развитие системы законодательства, применение и охрану права» 2.
А.П. Коробова считает, что «правовая политика - это средство разумной и эффективной организации правовой жизни общества, представляющее собой деятельность государства, индивидов и их объединений в сфере правового регулирования, состоящую в выработке и реализации правовых идей стратегического характера»
Обратим внимание на определение, данное А.В. Малько. Так, по его мнению: «правовая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и мунгщипальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достиэ/сении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и граэюданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры в оісизни общества и личности» .
Понятие и признаки муниципально - правовой политики
В источниках юридической литературы отражено, что в мировой практике принято различать три модели местного управления: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую. Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.
В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. Ученые зарубежных стран при анализе места и роли местных органов в политической системе главный упор обычно делают на то, что они являются составной частью механизма государства.
Принятый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов - на их локальный характер.
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.
Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном ст. 130 Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.
В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных подразделениях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции).
Реформой начала 80-х годов во Франции была несколько снижена степень соподчиненное между различными уровнями местных органов. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами.
В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального характера, и можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х годах). Функционирование обеих моделей строится на многих сходных
принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов. Иначе обстоят дела в ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или же континентальная модель местного управления выступает лишь в качестве внешней оболочки авторитарного по своей сути политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивидуума на выборах имеет во многом несамостоятельный характер.
Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) сходно как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о «смешанных» формах управления на местах.
Принципиальное отличие от двух вышеуказанных моделей имеет так называемая советская модель, к настоящему времени во многом отошедшая в историю и представляющая собой, поэтому не столько практический, сколько сугубо академический интерес. Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких, как Китай, Куба, КНДР1.
Как указывает В.В. Яковлев, существующие модели взаимоотношений местного самоуправления и государства условно можно обобщить в три основные концепции, выражающие разные формы взаимосвязи этих явлений.
Муниципальная правотворческая политика
Правовая политика современной России включает следующие основные формы ее реализации: 1) правотворческую; 2) правоприменительную; 3) интерпретационную; 4) доктринальную; 5) правообучающую и т.п. Но не все эти формы свойственны муниципально-правовой политике. Так, интерпретационную, доктринальную и правообучающую деятельность органы местного самоуправления практически не осуществляют, и говорить о соответствующих формах реализации муниципально-правовой политики мы не будем. Остановимся лишь на следующих: правотворческой, правореализационной, правоприменительной, добавив договорно-правовую форму реализации муниципально-правовой политики.
Прежде чем раскрыть содержание муниципальной правотворческой политики, обратим внимание на само понятие «правотворчество», на его виды. Так, М.Н. Марченко отмечает, что, правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение1. По мнению И.Н. Сенякина, правотворчество представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества. С позиции В.К. Бабаева, правотворчество - это деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов2.
На наш взгляд, правотворчество — это деятельность государственных органов, должностных лиц, общественных объединений по принятию, изменению и отмене норм права.
С.С. Алексеев определяет два основных способа правотворчества: санкционирование государственной властью норм, которые сложились, реально существуют в виде фактического обычая либо в виде нормативных положений и прямая правоустановительная деятельность компетентных государственных органов.
В.М. Корельский выделяет виды правотворчества по субъектам: непосредственное правотворчество народа; правотворчество государственных органов; правотворчество органов местного самоуправления, общественных организаций и других негосударственных структур.
В.В. Лазарев различает три способа правового нормотворчества: «непосредственную правоустановительную деятельность полномочных государственных органов; санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая или выработаны негосударственными организациями и непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума)».
Три основных формы правотворчества выделяет А.С. Пиголкин: принятие нормативных актов органами государства; непосредственно народом путем референдума и заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права.
С.А. Комаров различает четыре основных вида правотворчества: «принятие нормативно-правовых актов компетентными государственными органами; непосредственное правотворчество парода в ходе референдума; санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями; заключение нормативных соглашений, устанавливающих правовые предписания».
Пять видов правотворчества выделяет Ю.А. Тихомиров: законотворчество, подзаконное правотворчество, локальное нормотворчество местного самоуправления, прямое непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество1.
Как видим, каждый автор предлагает свое определение, вкладывая в него наиболее существенные признаки, выдвигает собственную классификацию, называя виды. Но не все выделяют самостоятельным видом правотворчество органов местного самоуправления.
На наш взгляд, к числу субъектов правотворчества можно отнести и органы местного самоуправления - самостоятельный субъект правотворчества, который принимает соответствующие муниципальные правовые акты. В соответствии со статьей 2 Закона о местном самоуправлении муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Муниципальные правовые акты как средство реализации муниципально-правовой политики
Прежде чем говорить о муниципальных правовых актах остановимся на самом понятии «правовой акт».
В теории права термином «правовой акт» называют и акт-действие, и акт-документ. Отмеченный дуализм дает основания для подразделения правовых актов на четыре разновидности: - нормативные правовые; - правоприменительные; - интерпретационные (акты толкования); - акты реализации прав и обязанностей
Ю.А. Тихомиров понятие правового акта дает через его свойства как документа. Он пишет, что «для правового акта как разновидности документа характерны, прежде всего, такие общие свойства как документальное фиксирование информации, как официально признанное закрепление и как выражение ее в документах строго определенных образцов. Вместе с тем правовой акт среди документов обладает специфическими признаками. К их числу можно отнести, прежде всего, круг субъектов, управомоченных разрабатывать и принимать правовые акты. Таковыми являются носители властных функций и полномочий. Правовой акт рассчитан на установление норм и их реализацию, то есть на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Гарантией акта является юридическая сила, понимаемая и обеспечиваемая в двух аспектах. Во-первых, в смысле общеобязательности в соотношениях с другими системами. Во-вторых, в смысле непререкаемой обязательности для исполнения всеми гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами»
Известно, что во всех сферах общественной жизни достаточно активно используется термин «нормативный правовой акт», хотя специального закона, где бы раскрывалась система нормативных правовых актов, нет до сих пор. И уже давно назрела необходимость принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», где бы давалось четкое определение этого понятия.
Причем до принятия уже упоминавшегося Закона о местном самоуправлении, в котором дана дефиниция «муниципального правового акта», рассматриваемый термин использовался в своем доктринальном значении. В 1996 году в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания от 11 ноября 1996 года № 781-Н ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» было подчеркнуто: «В действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
И это далеко не единственное определение нормативного правового акта. Предположительно, признаки муниципальных правовых актов должны отражать: l.Kpyr субъектов, имеющих право принимать муниципальные правовые акты. .Свой предмет правового регулирования. .Определенный порядок разработки и принятия. .Пределы действия муниципальных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц. Требования к содержанию.
С учетом названных критериев раскроем признаки муниципальных правовых актов. Во-первых, муниципальные правовые акты принимаются только уполномоченными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а так же населением муниципального образования непосредственно. Как видим, круг субъектов, имеющих право принять муниципальные правовые акты, ограничен законодательно.
Во-вторых, муниципальные правовые акты имеют свой предмет правового регулирования - это вопросы местного значения. Как мы уже отмечали, само понятие раскрывается в статье 2 Закона о местном самоуправлении. А более подробный их перечень отражен в главе 3 названного закона. Причем идет детализация на вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа. Так же органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В-третьих, муниципальные правовые акты принимаются в особом порядке, определенном законодательно. Причем, Закон о местном самоуправлении эту процедуру раскрывает недостаточно подробно. Так, в соответствии со статьей 46 названного закона, проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.
