Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эффективность законодательства как проблема общей теории права
1. Понятие и основные тенденции развития российского законодательства 10
2. Современные подходы к трактовке эффективности права и правового регулирования 31
3. Критерии, условия и методики изучения эффективности правовых норм 54
Глава 2. Структурно-функциональный анализ эффективности российского законодательства
1. Система российского законодательства и проблемы ее эффективности 82
2. Федеративный аспект эффективности системы российского законодательства 96
3. Эффективность построения вертикальной структуры российского законодательства 116
Глава 3. Некоторые направления повышения эффективности российского законодательства
1. Проблемы научного обеспечения законотворческого процесса 146
2. Роль юридической техники в повышении эффективности российского законодательства 166
3. Юридические коллизии и способы их разрешения 186
Библиография 208
- Понятие и основные тенденции развития российского законодательства
- Современные подходы к трактовке эффективности права и правового регулирования
- Система российского законодательства и проблемы ее эффективности
- Проблемы научного обеспечения законотворческого процесса
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Коренное реформирование всех сфер государственной и общественной жизни радикальным образом отразилось и на российском законодательстве. За последние годы законодательство Российской Федерации существенно обновилось. Некоторые его отрасли создаются заново. С 1990 года по настоящий момент уже принято более 1000 законов. Однако их количественный рост не всегда сопровождается качественным.
Действующее законодательство противоречиво, излишне декларативно и чаще всего не снабжено механизмом реализации. Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению внутренней логики отраслей законодательства. Заметно отстают темпы «расчистки» действующего законодательства и приведение его в соответствие с новыми законами. Явно недостаточно внимания уделяется обеспечению внутренней согласованности, беспробельности и научной обоснованности принимаемых законов. Имеют место многочисленные нарушения конституционной процедуры принятия законов и правил законодательной техники и т.д.
Такое положение существует не только на федеральном уровне. Реализация субъектами Российской Федерации своих полномочий привела к «буму» регионального законотворчества. Безусловно, становление и развитие полноценных правовых систем регионов является необходимым условием формирования российской правовой системы. Вместе с тем нельзя не видеть того, что региональное законотворчество стало фактически неконтролируемым. Так, по данным Министерства юстиции РФ, в 19 из 21 республик, входящих в состав Российской Федерации, приняты конституционные акты, противоречащие Основному Закону РФ.
Признание норм международного права составной частью национальной правовой системы, поставили перед юридической наукой и законотворческой практикой ряд серьезных проблем. Среди них - необходимость сохранения са мобытности правовой системы России в условиях международной интеграции и взаимопроникновения правовых систем государств, принадлежащих к различным правовым семьям; формирование механизма имплементации норм международного права, международных договоров России в отечественную правовую систему; выявление и устранение противоречий между нормами международного права и нормами национального законодательства и др.
Несовершенство и коллизионность законодательства отрицательно сказываются на работе государственных органов и должностных лиц по решению стоящих перед ними задач, ослабляют режим законности, снижают уровень правопорядка в стране. Все это свидетельствует о неэффективности правового регулирования.
Отмеченные проблемы современного российского законодательства имеют комплексный характер. Именно поэтому в Российской Федерации так остро стоит вопрос о повышении эффективности законодательства. Этим определяется актуальность и практическая значимость исследований в области эффективности российского законодательства.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является научное осмысление и анализ теории эффективности как целостной проблемы современной правовой действительности, интерпретация ее роли в новых условиях, обобщение уже накопленного в данной области опыта, выработка практических рекомендаций и предложений по повышению эффективности российского законодательства.
Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:
- исследовать понятие «законодательство», так как без понимания его природы невозможна успешная деятельность по созданию эффективных законов, неизбежны дефекты сущности, содержания и формы законодательных актов;
-проанализировать современное состояние и тенденции развития российского законодательства;
-обобщить основные подходы к трактовке эффективности права, отграничить эффективность от иных правовых явлений;
- определить критерии и условия эффективности, обобщить и оценить современные методики изучения эффективности права (законодательства);
-рассмотреть основные тенденции, характерные для развития системы российского законодательства;
-более глубоко изучить федеративный аспект эффективности российского законодательства;
-подвергнуть анализу проблемы функционирования вертикальной структуры законодательства;
-показать значение научного обеспечения в деле повышения эффективности российского законодательства;
-обратить внимание на необходимость соблюдения правил законодательной техники в создании качественного нормативного акта;
-дать анализ условий, причин и видов юридических коллизий,
-предложить рекомендации по предупреждению и устранению коллизий в законодательстве с целью повышения его эффективности.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал концептуальные положения диалектико-материалистического метода, а также такие известные научные методы познания объективной реальности, как: исторический, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, метод правового моделирования и правового прогнозирования.
Работа проводилась с использованием автоматизированных информационно-поисковых систем.
Эмпирическую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты РФ, конституции, уставы и современная законотворческая практика субъектов РФ, в первую очередь Саратовской области, практика Конституционного Суда РФ, судебная практика Верховного Суда РФ по гражданским делам.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых-правоведов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.М. Ведяхина, Н.В. Витрука, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, О.А. Гаврилова, С.А. Глазырина, Т.Д. Зражевской, Ю.Х. Калмыкова, В.Н. Кар-ташова, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, И.И. Лукашука, А.В. Малько, СЮ. Марочкина, Н.И. Матузова, Л.Х. Мингазова, Н.А. Михалевой, А.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.И. Никитинского, Е.А. Павлодского, А.С. Пашкова, СВ. Полениной, А.С. Пиголкина, В.Д. Попкова, Н.В. Ралдугина, Т.Н. Рахманиной, В.П. Сальникова, И.С Самощенко, И.Н. Се-някина, В.Н. Синюкова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, Х.Я. Хабриевой, А.Ф. Черданцева, Л.Д. Чулюкина, Б.С. Эбзеева и других;
Научная новизна работы обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что данное теоретическое исследование является одним из первых в современных условиях, в котором эффективность российского законодательства рассматривается как комплексная проблема в общей теории права.
Новизной отличается и подход к исследованию проблемы эффективности, основанный на структурно-функциональном анализе строения системы российского законодательства.
В диссертации наряду с исследованием общетеоретических аспектов проблемы, значительное место уделяется практическим проблемам современного российского законодательства, а также направлениям повышения его эффективности.
Новизна исследования выражается также в том, что соискателем проведено исследование практики Конституционного Суда РФ и судебной практики Верховного Суда РФ по гражданским делам (с 1994 по 1999 г.) по проблемам эффективности прямого действия норм Конституции РФ, сделаны необходи т мые выводы.
Учитывая сложность и многогранность проблемы, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех аспектов выбранной темы. Работа посвящена исследованию ее наиболее важных, концептуальных вопросов, имеющих теоретическое и практическое значение.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Прежде всего обращается внимание на то, что отсутствие четкого, нормативно закрепленного определения понятия «законодательства» создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, вносит элементы дезорганизации в процесс учета и систематизации нормативных правовых актов. Из-за неясного понимания законодательства законодательные органы в целях усиления роли закона неоправданно детализируют его, подменяют содержание подзаконных актов законами. С другой стороны, издаются подзаконные акты, противоречащие законам, вторгающиеся в их компетенцию.
Показывая основные позиции ученых по данному вопросу, автор выступает за «узкое» понимание законодательства, т.е. как совокупность законов в собственном смысле. «Широкое» понимание законодательства, по его мнению, І подрывает верховенство закона, ведет к расширению пределов регулирования , соответствующих общественных отношений непарламентскими актами, прежде всего актами органов исполнительной власти.
2. Необходим не только количественный, но прежде всего качественный подход к реформированию российского законодательства с целью повышения V его эффективности. Причем научные положения по этому вопросу должны во площаться в соответствующие нормативно-правовые акты.
3. Автор определяет «эффективность правовых норм» как их способів.
Ч ность в соответствии с целями правового регулирования оказывать благоприят ное воздействие на общественные отношения. Обращается внимание на то, что практически очень сложно сформулировать универсальное понятие эффектив ности права (правовых норм), так как те или иные черты или свойства понятия неизбежно будут находится вне определения.
4. Главным в разграничении критериев и показателей эффективности является понимание того, что критерий определяет качественное состояние объекта (в нашем случае - эффективна ли норма вообще), а показатель - количественное (насколько, в какой степени эффективна данная норма).
5. Основными критериями эффективности правовых норм, позволяющим в принципе (качественно) судить об эффективности являются цель, средства и результат правового регулирования. А показателями - различные положительные варианты их соотношения.
6. Эффективность правовых норм зависит от целого комплекса условий, относящихся как и самому праву так и сфере его действия.
7. Успешное изучение эффективности современного законодательства возможно только в разрезе структурно-функционального анализа системы российского законодательства.
8. Для повышения эффективности российского законодательства необходимы обоснованные научные рекомендации, базирующиеся на соответствующих эмпирических исследованиях.
9. Последовательное соблюдение правил современной законодательной техники и разрешение юридических коллизий является, наряду с другими, необходимым условием повышения эффективности российского законодательства
Научное и практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее материалов в дальнейшей научной разработке проблем эффективности российского законодательства, а также в учебном процессе. Кроме того, автор надеется, что настоящая работа окажется полезной депутатам и работникам аппаратов законодательных органов, другим лицам, принимающим участие в процессе правотворчества и правоприменения.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждалась по главам и в целом на кафедре теории государства и права Саратовской государственной академии права. По теме диссертации опубликован ряд статей в журналах и сборниках. Основные теоретические положения диссертации были изложены на международной конференции «Права человека в России и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Саратов, 1996), на заседании «круглого стола» журнала «Правоведение» «Приоритеты правовой политики в современной России» (Саратов, 1997).
Материалы диссертационного исследования используются автором в своей преподавательской деятельности в Саратовском юридическом институте МВД РФ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, и библиографии.
Понятие и основные тенденции развития российского законодательства
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует четкое, нормативно закрепленное определение понятия «законодательства». Данная ситуация создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, вносит элементы дезорганизации в процесс учета и систематизации нормативных правовых актов.
Из-за неясного понимания законодательства законодательные органы в целях усиления роли закона неоправданно детализируют его, подменяют содержание подзаконных актов законами. С другой стороны, издаются подзаконные акты, противоречащие законам, вторгающиеся в их компетенцию.
Сложность усугубляется еще и тем, что по этому вопросу нет общего мнения и в правовой науке - как зарубежной, так и в отечественной. Однако практически везде понятие законодательства связывается с существующей в государстве «концепцией закона» и сложившейся законодательной практикой.
В странах общего права (англосаксонской системы права), также странах, испытавших значительное влияние его доктрины и практики, различают закон в узком и широком смысле1. В узком смысле закон - это всегда акт парламента (статут). При этом под парламентом понимается высший представительный орган совместно с главой государства, законодательная компетенция которого предметно не ограничена.
Законом в широком смысле признается любая норма писаного и неписаного права, подлежащая судебной защите. Так, например, согласно ст. 13 Конституции Индии 1950 г. понятие «закон» включает любой указ, предписание, нотификацию, обычай, обыкновение, имеющие на территории страны силу закона. Следовательно, в этом смысле закон теряет специфичные признаки и отождествляется с широким понятием «законодательство». На наш взгляд, указанная концепция и ее практическое применение подрывают верховенство закона, ведут к расширению пределов регулирования соответствующих общественных отношений непарламентскими актами, прежде всего актами органов исполнительной власти.
В странах континентального права преобладает иная концепция закона. Она основывается на понимании закона как акта, принятого исключительно парламентом. В тоже время в странах с континентальной или близкой к ней системой права широкое распространение получила теория, согласно которой, закон рассматривается не только в формальном смысле (акт парламента) но и в материальном. Впервые она была воплощена в конституции Франции 1958 г., которая предметно ограничила законодательную власть парламента, определив круг вопросов, по которым он может принимать законы (ст. 34)1. Все иные вопросы регулируются регламентами, то есть нормативными актами исполнительной власти (ст. 37). Таким образом, закон понимается как акт парламента принятый по определенным вопросам, например, гражданство, избирательное право, основные права и обязанности граждан, местное управление и некоторые другие.
Необходимо все же заметить, что многие западные юристы, отстаивая суверенитет парламента и верховенство закона, отвергают концепцию закона в формальном и материальном смысле. Так, немецкий государствовед К. Хессе указывает, что эта концепция «несовместима с демократическим порядком...». «Законодательство при демократическом строе... неразрывно связано с парламентом».
Анализ отечественной научной литературы дает основание выделить два основных подхода к пониманию законодательства.
Первый - это характеристика законодательства в широком смысле слова. Законодательство при данном понимании представляет собой совокупность внешних форм выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление1. Следовательно, законодательство есть система юридических актов, содержащих нормы права (нормативных правовых актов).
Причиной широкого понимания законодательства выступает, прежде всего, правотворческая и правоприменительная практика. Так, во многих нормативных правовых актах законодательство трактуется как совокупность не только законов, но и нормативных актов Президента РФ, Правительства, других органов. Приведем некоторые примеры:
Ст. 3 Закона РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определяет, что «законодательство Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - санитарное законодательство) основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии и с ними законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных актов субъектов РФ» .
Ст. 2 Закона РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г. устанавливает: « законодательство о природных лечебных ресурсах ... основывается на положениях Конституции и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ»3.
Подобные формулировки содержатся в Законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., в Законе РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г., В Законе РФ «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26 сентября 1992 г. Примеры такого понимания можно продолжать и продолжать.
Вывод о широком понимании термина «законодательство» в юридической практике можно сделать и на основании содержания официального источника опубликования - Собрания законодательства Российской Федерации. В нем публикуются как законодательные акты, так и акты Президента РФ, а также акты Правительства РФ.
Таким образом, представители широкого понимания включают в понятие «законодательство»: собственно законы, нормативные акты Президента РФ, нормативные акты Правительства РФ, Решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ, нормативные ведомственные акты1.
Следует отметить, что в настоящее время меняется роль законов, возрастает их авторитет и доля в общем массиве нормативных актов. Закон по настоящему становиться основным источником права в Российской Федерации, непосредственно регулируя главные сферы жизни российского общества. Данная тенденция заставляет менять подходы к определению понятия «законодательство».
Узкая трактовка термина «законодательство» как системы взаимосвязанных законов используется не только в науке2. Необходимо подчеркнуть, что в ряде нормативных актов, принятых в последнее время, закреплено именно такое понимание. Так, в ст. 4 «Законодательная основа муниципальной службы» Закона РФ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 8 января 1998 г. указывается, что муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ1.
Ст.З Федерального Закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. устанавливает, что законодательство РФ в области обороны основывается на Конституции РФ, международных договорах РФ и включает в себя федеральные конституционные законы, федеральные законы, настоящий Федеральный закон и законы Российской Федерации в области обороны .
Таким образом, решение вопроса, связанного с определением понятия законодательства, представляется сложным в теоретическом и практическом плане. Сегодня пока нельзя сказать однозначно, что следует пользоваться только понятием законодательства в самом узком смысле (как совокупностью законов) и полностью отвергать другие варианты. В ближайшее время избавиться от широкого понимания законодательства практически невозможно, поскольку Сводом законов предполагается охватить не только собственно законы, но и нормативные указы Президента и постановления Правительства. В таких условиях необходимо постепенное движение к однозначному толкованию термина «законодательство» от широкого к узкому3.
В качестве примера отказа от широкого понимания законодательства можно привести также его замену на термин «правовые основы». Согласно ст. 3 Закона РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. устанавливает, что правовой основой является Конституция РФ, настоящий федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ в области обороны, воинской обязанности, военной службы и статуса военнослужащих, международные договоры РФ.
Современные подходы к трактовке эффективности права и правового регулирования
Закон — основная категория законодательной системы страны. Поэтому его изучение занимает центральное место в юридической теории и законодательной технике. Теория закона опирается, прежде всего, на соотношение содержания и формы права.
Любой предмет, явление или процесс обладает и своим содержанием, и своей формой. Нет содержания без формы, равно как и формы без содержания. Вместе с тем каждый предмет, явление или процесс имеет свое специфическое содержание и соответствующую ему форму, особенности их связи, соотношения и взаимодействия. Любая субстанция превращается в содержание благодаря своему оформлению. Это относится и к такому сложному социальному образованию, каковым является право и его проявление, в частности, в законодательстве.
Проблема содержания и формы права, в том числе и законодательства, может рассматриваться в различных аспектах, поскольку имеет множество связей, сторон, граней и взаимопереходов одного в другое. При этом важно иметь в виду: во-первых, что право выполняет роль содержания по отношению к законодательству как одной из форм его проявления; во-вторых, любое правовое явление (или процесс) выступает в качестве содержания по отношению к одним правовым явлениям (или процессам) (например, правосознание по отношению к норме права в ходе ее создания) или в качестве формы по отношению к иным правовым явлениям (или процессам) (например, правоотношение в качестве одной из основных форм реализации правовой нормы).
Государственная воля должна быть соответствующим образом выражена, т.е. иметь определенную форму. И, наоборот, форма не может быть мыслима вне содержания. Но если содержание и форма представляют неразрывно связанные категории, существующие вместе как две стороны любого предмета,
явления (или процесса) объективного мира, то, следовательно, и в законотворчестве содержание и форма — это не только связанные между собой категории, но стороны одного и того же — закона, законодательства в целом1.
Во взаимодействии содержания и формы закона определяющая роль принадлежит содержанию, так как форма закона, будучи структурной организацией соответствующего содержания и его внешнего выражения, зависит от того, что именно ими организуется и выражается.
Содержанию закона присуще постоянное развитие, непосредственно отражающее движение и изменение общественной жизни; развитие же закона, законодательства является опосредствованным, происходит через изменение направленности цели и функций содержания. Однако определяющую роль содержания закона по отношению к его форме не следует абсолютизировать: на возникновение и развитие той или иной формы закона влияют и иные факторы социальной реальности (особенности исторической обстановки, национальные традиции, опыт законотворчества и т. д.).
На основании сказанного, мы считаем, что проблема исследование проблем эффективности российского законодательства должно опираться прежде всего на положениях теории эффективности права (правовых норм). При этом необходимо иметь ввиду, что форма нормативного акта безусловно влияет на эффективность его действия. Данный вопрос будет затронут в главе 2 настоящего исследования.
В современной отечественной юридической науке можно выделить два основных этапа в активном изучении эффективности права и законодательства:
Первый этап (конец шестидесятых - начало восьмидесятых годов) характеризовался выработкой понятия эффективности права (правовых норм), критериев, условий и методик исследования. Таким образом, ученые ставили перед собой две группы проблем. К первой группе относились проблемы, касающиеся содержания самого понятия эффективности норм и институтов, ее критериев, отграничения эффективности от других свойств действия правовой нормы. Вторая группа проблем связана с разработкой способов и приемов измерения эффективности1. Цель данных исследований заключалась в создании общей теории эффективности права, для того, чтобы специалисты каждой отрасли правовой науки не оказывались перед необходимостью начинать свою работу по определению эффективности соответствующих норм с разработки вопросов, имеющих общее значение2. На наш взгляд, работы, изданные в этот период, обозначили и современные направления в изучении эффективности права и законодательства.
Период с начала 90-х годов по настоящий момент можно рассматривать как очередной этап исследования в области эффективности права. Обращение взглядов ученых к этой проблематике не случайно и вызвано необходимостью изучения современного состояния законодательства вследствие произошедших в нем коренных изменений. Термин «эффективность» применительно к праву и законодательству в последнее время широко употребляется как в юридической литературе, так и в нормативных актах. Согласно осуществленному нами исследованию более 1500 действующих нормативных правовых актов РФ содержат различные предписания, касающиеся повышения эффективности правового регулирования. Однако и сейчас нет единства взглядов по вопросу о том, что же следует понимать под эффективностью правовых норм.
В 60-е года, когда юридическая наука только начинала обсуждение проблемы эффективности права, это понятие иногда полностью или частично отождествлялось с оптимальностью, правильностью, обоснованностью, целесообразностью самих норм права3. В данном случае изучались лишь процесс право- творчества, само право и общие условия его действия, а не действие права как таковое, не результаты этого действия. Да и впоследствии, когда эффективность права стала трактоваться как результативность его действия, обсуждение этой проблемы шло прежде всего в плане анализа мер обеспечения эффективности1, характеристики условий эффективности2 и т.д.
Дальнейшее изучение проблем эффективности привело к пониманию того, что эффективность правовых норм неразрывно связана не только целями норм, но и с их действием, реализацией.
Проведенный анализ юридической литературы по данной проблематике показал, что большинство авторов склоняются к пониманию эффективности права (правовых норм) как соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты. Значительный вклад в такое понимание эффективности права внесли Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В.3
«Популярность» приведенного понимания объясняется тем, что оно в принципе приемлемо как для определения эффективности отдельных норм, так и для определения эффективности самых различных правовых комплексов (институтов, отраслей права и др.). Конечно, при этом следует учитывать, что эффективность правовых комплексов - это свойство действия не столько конкретных норм, сколько их системы.
В последние годы проблема эффективности привлекает внимание и зарубежных авторов: X. Булла, В. Коплина, Э. Бленк-Кнокке, В. Бочарта, Р. Фишера и др. В их исследованиях затрагиваются как общеметодологические проблемы эффективности, так и конкретно-социологические, социально-психологические, аксиологические методы и подходы к изучению эффективности норм права.
Так, например, X. Булла считает, что для определения эффективности нормы следует установить имеется ли соответствие между действием субъекта и предписываемым нормой права поведением. Причем отдельные случаи невыполнения норм права еще не свидетельствуют о неэффективности права в целом1.
Американский ученый В. Коплин пишет, что правовая система эффективна, если имеется определенный уровень симметрии между действиями членов общества и моделями поведения, установленными правом .
В зарубежной правовой литературе много внимания уделяется исследованию так называемого принципа эффективности - проблеме связи права и факта, юридического и фактического.
В данных работах эффективность понимается как выражение отношения между некоторым фактическим состоянием при социальной реальности (фактами, поведением субъектов и т.д.) и нормой права или тем, что считается правом в определенный момент. Это соотношение может быть двоякого рода: с одной стороны, фактические обстоятельства могут полностью соответствовать праву в данный конкретный момент. С другой стороны, может быть расхождение между этими двумя элементами. Если первый случай не вызывает проблем, то дело обстоит иначе в другом случае, когда возникает расхождение между правом и фактическими отношениями. Новые фактические отношения вызывают потребность в изменении или отмене устаревших правовых норм или создание новых3.
Система российского законодательства и проблемы ее эффективности
В настоящее время обновление законодательства справедливо считается важнейшим условием общественных преобразований в России. Причем законодательство не может рассматриваться как механическая совокупность законодательных и иных актов. Оно представляет собой системно организованный нормативно-правовой массив, со своей структурой, внутренними частями и связями.
В научной литературе выделяются следующие общесистемные характеристики российского законодательства1: а) общие принципы правовой системы, законодательства; б) конституционная классификация нормативных правовых актов, в том числе законов; в) критерии выделения и соотношения структурных частей законодательства; г) ведущее положение Конституции как основы законодательства; д) общие научные понятия и юридические термины.
Основное интегративное свойство законодательства как системы заключается в том, что оно в целом является юридическим источником и формой выражения права. В этом главный смысл целостности законодательства как особого явления, причина его относительно самостоятельного существования и функционирования . Следовательно, проблемы эффективности российского законодательства не могут рассматриваться без учета системного подхода, который имеет целью выявление «жизни», т.е. функционирования и развития объекта в его внутренних и внешних характеристиках3.
Система законодательства -это сложное теоретическое понятие, отражающее многообразие связей и взаимозависимостей в структуре законодательства любого государства. На наш взгляд, исследование проблем эффективности российского законодательства невозможно без анализа путей построения и развития этой системы.
Говоря о факторах, определяющих построение и развитие системы законодательства, необходимо остановиться на характере влияния на этот процесс системы права. Известно, что система права складывается объективно в соответствии с существующими в стране видами общественных отношений, система же законодательства является результатом его целенаправленного формирования и упорядочения. Познанная наукой, объективно существующая система права служит ориентиром законодателю при принятии того или иного конкретного решения. В конечном счете, научное понимание и обоснование системы права необходимо именно для того, чтобы ее выводы помогали практике создания законодательства как внутренне согласованной, непротиворечивой системы. А без этого не может быть обеспечено единообразное применение законов, подзаконных актов, всех правовых норм, действующих в государстве. Как показывает анализ действующего законодательства, каждая отрасль права так или иначе отражается в системе законодательства, предопределяя основные подразделения его структуры. Таким образом, системы права оказывает определяющее влияние и на структуру формы права — законодательство, где соответственно вычленяются нормативные предписания, институты (субинституты), подотрасли и отрасли законодательства. Все это во многом определяет предмет издаваемых законов и подзаконных актов, наличие в них разделов, глав, частей и даже преамбул1.
Познание и использование законодателем в процессе нормотворчества выявленной наукой системы права есть одновременно процесс привнесения объективного начала в строящуюся под влиянием разнообразных факторов систему законодательства1. Так, например, система права позволяет сохранить стабильность правового регулирования при проведении различного рода реформ законодательства. Правовые реформы, выражающиеся, как правило, в изменении содержания нормативных актов, осуществляются, тем не менее, в соответствии с объективным строением права. По этому поводу Р. Давид писал: «Нормы права могут меняться от росчерка пера законодателя, но в них не мало таких элементов, которые не могут быть произвольно изменены, поскольку они теснейшим образом связаны с нашей цивилизацией и нашим образом мыслей. Законодатель не может воздействовать на эти элементы, точно так же как на наш язык или нашу манеру размышлять»".
Система права, являясь устойчивой к изменениям законодательства, служит определенным механизмом преемственности правового прогресса. Так, в переломные, революционные эпохи, когда глубоким изменениям подвергается практически все законодательство, правовое регулирование не прекращается, а новые нормы конструируются на постоянную основу отраслей и институтов права.
Вместе с этим следует отметить и обратное влияние системы законодательства на систему права. Высказывается мнение, что накопление законодательства в регулировании определенного круга общественных отношений выдвигает выделение новых звеньев системы права. Так, например, развитие законодательства о предпринимательской деятельности выдвинуло идею о формировании предпринимательского права3. Следовательно, система права характеризуется не только устойчивостью правовых положений, но разумным динамизмом, который выражается в изменении, дополнении системы права новыми правовыми институтами, отраслями права.
Однако, система права - главная, но не единственная внутренняя системообразующая связь законодательства. Даже самое элементарное сравнение набора отраслей права и крупных кодифицированных актов законодательства показывает, что они не совпадают.
На построение и развитие системы российского законодательства непосредственное влияние оказывает так же государственно-территориальное устройство России. В связи с этим, в Российской Федерации можно выделить два взаимосвязанных уровня систем законодательства: федеральный и региональный.
Другим фактором, непосредственно влияющим на формирование системы законодательства, является основанная на концепции разделения властей система органов государственной власти Российской Федерации. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Именно данная система влияет на иерархию нормативных актов, обуславливая их деление на законы и подзаконные акты.
В процессе построения и развития системы законодательства важна также роль науки. Разработанные и обоснованные в науке положения, определения, конструкции, выводы, выявленные закономерности развития государства и общества учитываются законодателем как при подготовке соответствующих нормативных актов, так и при формировании системы законодательства в целом. Научные исследования помогают обнаружить пробелы, коллизии и иные дисфункции действующего законодательства, и, следовательно, определить возможные и наиболее оптимальные пути совершенствования законодательства и его системы.
Проблемы научного обеспечения законотворческого процесса
Активизация роли науки в законотворчестве, считает СВ. Поленина -необходимое условие повышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм1. Действительно, в условиях резкого увеличения масштабов законотворческой деятельности ее научное обеспечение приобретает особое значение. Это подтверждает и общемировая тенденция. Наука, в лице экспертов, консультантов, советников и т.п. играет все более существенную роль в подготовке правовых решений2.
Говоря о повышении эффективности российского законодательства нельзя не остановиться на средствах обеспечения научной обоснованности нормативных правовых актов. К ним относятся: экспертиза законопроектов, социально-правовой эксперимент, научное прогнозирование3 и законодательное планирование, исследование общественного мнения и другие. Приведенные способы апробирования законопроектов направлены на выявление законотворческих ошибок и просчетов и их своевременного устранения.
Самым распространенным в этой связи является экспертиза законопроектов, понимаемая чаще как общеправовая оценка качества законопроекта.
Как отмечает Н.В. Ралдугин первым, исходным элементом понятия экспертизы является исследование какого-либо конкретного предмета специалистом в определенной соответствующей области знаний.
Вторым существенным элементом этого понятия выступает заключение составляемое по результатам проведенного исследования, содержащее ответы на стоящие перед экспертом вопросы и оформленное в виде официального документа, подтверждающего проведение исследования.
Сегодня можно сказать, что правовая экспертиза законопроектов получила признание в качестве непременного и обязательного компонента законодательного процесса, сопровождающего рассмотрение законопроектов и предшествующего принятию законов.
Введение в современных условиях института правовой экспертизы в деятельность законодательного органа Российской Федерации, несомненно, следует рассматривать как позитивное начало в создании правового государства, как средство совершенствования законоподготовительной и собственно законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов, повышения их эффективности .
Значение правовой экспертизы в процессе осуществления парламентом законодательной деятельности обусловливается рядом факторов. Например, нельзя не учитывать такой объективный фактор, как состав депутатов Государственной Думы (да и членов Совета Федерации), когда подавляющая часть депутатского корпуса не имеет специальной подготовки в области юриспруденции, высшего юридического образования. Так, число депутатов Государственной Думы с высшим юридическим образованием, избранных в 1993 г., составляло 86 человек (19% от общего числа депутатов палаты), в 1995 г. соответственно 62 человека (13% от общего числа депутатов палаты). И лишь отдельные из них имели непосредственное отношение к работе по составлению проектов нормативных актов, к правотворческой деятельности, что также показывает значимость использования специальных юридических знаний, необходимых для качественной подготовки законопроектов, для обеспечения легитимности и эффективности всего законодательного процесса.
Поэтому использование знаний квалифицированных специалистов-юристов при работе большей части депутатов с проектами федеральных законов на всех стадиях законодательного процесса является насущной потребностью.
Вопрос о необходимости правовых экспертиз ставился в науке давно. Однако в нормативном виде он разрешился в связи с принятием Регламента Государственной Думы, который предусмотрел проведение правовой и лингвистической экспертизы законопроектов1.
Согласно Регламенту и Распоряжениям Председателя Государственной Думы от 20 января и15 апреля 1995 г. осуществление экспертиз возложено на Правовое управление Аппарата Государственной Думы. В данных актах отмечалось, что заключения Правового управления по законопроектам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы, в обязательном порядке включаются в пакет документов, сопровождающих законопроект.
Обязательность проведения правовой экспертизы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации согласно Регламенту этой палаты выражается в том, что отсутствие заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации на проект федерального конституционного закона, федерального закона является основанием для невключения данного вопроса в повестку дня заседания этой палаты (п. 4 ст. 104 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).
В литературе отмечается, что в зависимости от сложности законопроектов различают комплексную и специализированную экспертизы. Если законопроект касается нескольких сфер законодательного регулирования, целесообразно проведение комплексной экспертизы с участием специалистов соответствующих областей, в отличие от законопроектов, касающихся какой-либо одной области (сферы) законодательного регулирования, когда достаточно проведения специализированной экспертизы .
Большее число экспертиз, проводимых Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, носит комплексный характер. В их проведении принимают участие эксперты, специализирующиеся в разных областях законодательства, например конституционного законодательства, административного, уголовного и уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, бюджетного, налогового, финансового законодательства, специалисты в области международного права. Число законопроектов, правовая экспертиза по которым проводится специалистом одной отрасли, относительно невелико. Такие законопроекты обычно не выходят за пределы какой-либо самостоятельной отрасли законодательства.
Следует также отметить, что законодательством РФ предусмотрено проведение следующих экспертиз законопроектов.
Финансовая экспертиза законопроектов проводится Счетной палатой Российской Федерации в отношении проектов федерального бюджета, законов и иных нормативно-правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации, в том числе предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Это установлено ст. 7, 9 Феде-рального закона «О Счетной палате Российской Федерации» . В ст. 20 данного закона определен конкретный перечень вопросов, по которым Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения.
Финансовая экспертиза может проводиться также Национальным банковским советом, созданным при Банке России. Согласно ст. 21 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» осуществление экспертизы законопроектов и иных правовых актов в области банковского дела является одной из функций Национального банковского совета1.
Экологическая, экспертиза, введенная Федеральным законом от 23 ноября 1995 г.", подразделяется на два вида — государственную экологическую экспертизу и общественную экологическую экспертизу. В перечне объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, указаны проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду (абз. 1 и 2 ст. 11 данного закона).
Научная экспертиза законопроектов, внесенных в Государственную Думу, предусмотрена Регламентом Государственной Думы. Она может осуществляться научными институтами, высшими учебными заведениями, специализированными научно-исследовательскими учреждениями и организациями, ведущими учеными. Особенностью этого вида экспертизы является то, что он находится в сочетании со специализированными видами экспертиз, не противопоставляется им и, образно говоря, находится впереди них, возвышается над ними и используется преимущественно по наиболее сложным законопроектам, когда необходим более высокий уровень и превосходящий объем профессиональных знаний, особенно при решении новых комплексных проблем.
Научную экспертизу обычно называют независимой экспертизой (даже если она и выполняется государственными организациями). Решение о направлении законопроекта на научную экспертизу может принять Комитет Государственной Думы, ответственный за данный проект федерального закона. Он устанавливает и срок представления материалов экспертизы.
Независимая научная экспертиза может проводиться также в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»1.
Согласно данной статье проекты федеральных законов могут быть результатом научной деятельности, разновидностью научных проектов, предусматриваться программами научной деятельности. И хотя в этой статье не говорится напрямую о независимой экспертизе проектов федеральных законов, ее проведение в отношении их вполне правомерно, так как основано на указанных выше положениях Регламента Государственной Думы.
Правовая, экспертиза проводится по всем без исключения законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой, вне зависимости от того, каких сфер общественной или государственной жизни касается: тот или иной проект федерального закона, будь то права и свободы граждан, борьба с правонарушениями, различные аспекты социально-политической, экономической жизни, бюджетные, финансовые вопросы и т. д.
