Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты экспертизы законопроектов и законодательных актов
1.1. Понятие и виды экспертизы законопроектов и законодательных актов 14-36
1.2. Объект, предмет, субъектный состав экспертизы законопроектов и законодательных актов 37-53
Глава 2. Методологические и правовые основы экспертизы законопроектов и законодательных актов
2.1. Методология проведения и функции экспертизы законопроектов и законов. Экспертное заключение 54-75
2.2. Принципы, лежащие в основе экспертизы принимаемых и изданных законов 76-89
2.3. Правовое обеспечение экспертизы законопроектов и законов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации 90-109
Глава 3. Значение экспертизы в системе мониторинга законодательства и правоприменительной практики
3.1. Экспертная оценка нормативного правового акта как составляющая мониторинга законодательства 110-130
3.2. Экспертиза правоприменительной практики как способ установления обратной связи правоприменения с правотворчеством 131-147
Заключение 148-154
Библиографический список 155-178
- Понятие и виды экспертизы законопроектов и законодательных актов
- Методология проведения и функции экспертизы законопроектов и законов. Экспертное заключение
- Правовое обеспечение экспертизы законопроектов и законов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации
- Экспертная оценка нормативного правового акта как составляющая мониторинга законодательства
Введение к работе
Актуальность исследования. Эффективность, сбалансированность государственно-правовой политики, качество проводимых реформ и преобразований в обществе напрямую зависят от законодательной базы, регулирующей как уже сформировавшиеся политико-правовые, экономические и социальные общественные отношения, так и создаваемые новые институты в обществе и государстве. Важнейшую роль в обеспечении эффективности действующего в стране законодательства играет экспертиза как уже принятых законов, так и законопроектов, что позволяет обеспечить должное качество нормативно-правовых документов, принимаемых представительными органами власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
Особое значение экспертиза законодательства приобретает в современный период, поскольку количество принимаемых законов и поправок к ним из года в год увеличивается1.
Проблемы правового регулирования экспертизы законодательства обусловлены как недостаточной теоретической проработанностью, так и незначительным вниманием к этим вопросам со стороны органов государственной власти. И это в условиях, когда экспертизу нормативных правовых актов можно с полным основанием отнести к необходимым инструментам управления делами государства и развития гражданского общества.
Теоретические и практические проблемы законодательства образуют значительную по своим масштабам часть общей теории государства и права, а экспертиза законодательных актов (законопроектов) является неотъемлемой составляющей данной теории. Тем не менее на современном этапе развития российской юриспруденции, при увеличивающейся базе законодательства не
В настоящей работе понятие экспертизы законодательства включает в себя экспертизу законопроектов и принятых законодательных актов.
разработана общая теория экспертизы. Данное исследование представляет собой попытку внести посильный вклад в разработку теории экспертизы законодательства и тем самым восполнить имеющийся в этой области юридической науки пробел.
При всем многообразии видов экспертизы и разнообразии экспертных технологий, опирающихся на потенциал современной науки, все они должны осуществляться в рамках закона и подчиняться основополагающим принципам экспертной деятельности. Без этого не может быть обеспечен современный уровень экспертизы и ее эффективность.
В юридической науке имеются отдельные исследования различных видов экспертизы нормативных правовых актов (экологической, антикоррупционной и т.д.), но отсутствует единый теоретический подход к определению понятия экспертизы законодательства. Недостаточно разработаны также принципы, виды, функции и методы проведения экспертизы законопроектов и действующих законодательных актов.
Исследование института экспертизы принятых законов и законопроектов имеет значение для развития теории правотворчества, совершенствования системности законодательства и правоприменительного процесса.
Данная работа представляет собой попытку исследования вопросов эффективного и качественного развития законотворческой деятельности через раскрытие общих теоретико-правовых аспектов одного из основных инструментов, используемого в сфере создания и реализации нормативных правовых актов - экспертизы законопроектов и действующего законодательства.
Степень научной разработанности. Анализ научных публикаций отечественных ученых в области теории права позволяет сделать вывод о том, что избранная диссертантом тема не рассматривалась в рамках комплексного (в том числе межотраслевого) исследования, посвященного экспертизе законодательства.
Законотворческий процесс, его стадии и эффективность стали предметом анализа в работах А.С. Автономова, Н.С. Барабашевой, В.Б. Исакова, И.Ф. Казьмина, Д.А. Керимова, Н.П. Колдаевой, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Ю.А. Тихомирова, В.М. Сырых, P.O. Халфиной и других ученых.
Вопросам системности законодательства посвятили свои работы советские и российские ученые, такие как С.Н. Братусь, А.Б. Венгеров, В.Г. Графский, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, И.С. Самощенко и другие.
Теоретические проблемы построения и функционирования системы законодательства раскрываются в работах советских и российских ученых С.С. Алексеева, О.С. Иоффе, И.Ф. Казьмина, Д.А. Керимова, СВ. Полениной, Н.В. Сильченко и других. Работы А.И. Закирова, К.С Захаровой, А.А. Разуваева, Н.В. Ралдугина, И.Н. Сенякина, Е.В. Скурко, О.Е. Сурковой затрагивают вопросы, связанные с экспертизой законодательства сквозь призму принципов права.
Одним из первых видов экспертизы, получивших доктринальное закрепление в работах Н.Н. Аверьяновой, А.Б. Андрейкина, Р.С Белкина, А.И. Винберга, A.M. Зинина, И.Ф. Крылова, Н.П. Майлиса, В.В. Романова, Е.Р. Российской, СА. Смирновой, В.В. Хохлова и других, стала судебная экспертиза.
Исследованию различных видов экспертиз законодательства (правовой, лингвистической и т.д.) посвящены работы Л.Ф. Апт, В.М. Баранова, М.А. Васильева, В.В. Гордиенко, И.А. Закирова, Н.А. Калининой, Т.В. Кашанинои, Р.К. Надеева, Т.Н. Радько, Н.В. Ралдугина, Э.В.Талапиной, В.А. Толстика, Д.В. Чухвичева и других.
Экспертизе в правотворчестве в своих работах уделяют значительное внимание Ю.Г. Арзамасов, И.С Андреев, Т.В. Губаева, Н.А. Калинина, Р.К. Надеев, Н.В. Ралдугин, В.Ю. Туранин.
К ним примыкают работы В.Я. Колдина, который рассматривает экспертизу как один из инструментов права, и А.А. Разуваева3, который исследует экспертизу в контексте процесса правореализации.
В сфере методологии экспертной деятельности в целом, и в частности экспертизы законодательных актов, особо следует выделить работы по мониторингу законодательства в Российской Федерации, который проводится на базе Совета Федерации Федерального Собрания России.
Следует отметить, что все перечисленные работы не охватывают в комплексе многоотраслевой институт экспертизы законодательства и, следовательно, не снижают новизны исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе законотворческой деятельности через призму значения экспертизы законопроектов и законов.
Предмет исследования представляет систему понятийного, видового,
институционально-функционального, методологического содержания
экспертизы законопроектов и законов.
Целью работы является исследование экспертизы законопроектов и законодательных актов как неотъемлемого элемента законотворческой деятельности, разработка структурных элементов экспертизы законодательства, выявление закономерностей влияния экспертизы законодательства на правотворчество и правоприменительную практику.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач: изучить и обобщить накопленный на теоретическом и практическом уровне материал, касающийся предмета исследования;
сформулировать на основе сущностных признаков авторское определение понятия «экспертиза законодательства»;
2 См., например, Колдин В.Я. Экспертиза как инструмент права // Проблемы юридической
техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Н.Новгород: Нижполиграф, 2000
3 Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса
правореализации (вопросы теории и практики) / Дисс. канд. юридических наук. — Саратов,
2006.
исследовать принципы экспертизы действующих законов и законопроектов;
выявить функции экспертизы законодательства и раскрыть их содержание;
учитывая многовариантность экспертиз законодательных актов, дать развернутую классификацию ее видов по различным основаниям;
проанализировать методологию проведения в Российской Федерации экспертиз законопроектов и принятых законодательных актов;
исследовать правовое обеспечение экспертизы законодательства;
провести сопоставительный анализ содержания мониторинга законодательства с экспертизой законодательства;
выявить закономерности влияния экспертизы законопроектов и законов на правотворчество;
сформулировать выводы, рекомендации и предложения по улучшению на правовом уровне института экспертизы законопроектов и законодательных актов.
Методологической основой исследования стали общенаучные методы
системного и комплексного анализа, логические методы синтеза, сравнения,
обобщения. Диалектический подход, использованный в работе, позволил
всесторонне и объективно проанализировать экспертизу законодательства,
степень ее теоретической разработанности в юридической науке.
Исторический метод позволил обратиться к идеям формирования и развития института экспертизы в целом и экспертизы законодательства в частности. Использование инструментального метода способствовало выработке практических рекомендаций о совершенствовании качества и эффективности экспертной деятельности в законодательном процессе. В работе также использованы сравнительно-правовой и формально-юридический методы.
Теоретическая и научно-практическая значимость работы заключается в том, что исследование экспертизы законодательства, рассмотрение вопросов ее практической реализации в современном законотворческом и правореализационном процессах позволят в значительной степени улучшить эффективность, качественность, жизнеспособность действующих законов в
Российской Федерации на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость состоит в том, что сделанные в диссертации обобщения, выводы, предложения, рекомендации могут быть использованы в ходе исследования проблемы экспертизы законодательных актов на федеральном, региональном уровнях в отраслевых и межотраслевых науках, а также в рамках совершенствования процессов, связанных с правотворчеством и правоприменением. Проведенное исследование позволило сформулировать ряд предложений по совершенствованию экспертизы законодательства в Российской Федерации. Интересными с практической точки зрения могут быть названы положения работы, посвященные методологии проведения экспертизы законодательства и оценки экспертного заключения.
Кроме того материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении курса теории государства и права, конституционного права России, сравнительного правоведения, истории отечественного и зарубежного государства и права и других дисциплин, а также в рамках законодательных процедур, связанных с институтом законодательной техники.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых, так^или иначе затрагивающих рассматриваемую проблему.
При изучении экспертизы диссертант руководствовался работами представителей теории государства и права, а также других юридических наук: В.М. Баранова, С.Н. Братусь, Р.С. Белкина, А.Б. Венгерова, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.Я. Колдина, В.Н. Кудрявцева, И.Ф. Крылова, В.В. Лазарева, СВ. Липень, Е.А. Лукашевой, Н.М. Марченко, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, В.М. Никифорова, Ю.К. Орлова, Т.Н. Радько, А.А. Разуваева, Е.Р. Российской, В.М. Сырых, В.А. Толстика, А.Р. Шляхова, В.Н. Хропанюка и многих других.
В целях более глубокого и всестороннего изучения института экспертизы законодательства помимо работ юридического профиля автор обращался к
трудам представителей гуманитарных наук В.И. Захаровой, Е.А. Иванова, А.П. Коробова, В.А. Лукова, СМ. Соловьева, С.А. Смирновой, А.Г. Спиркина, Т.В. Троицкой, А.Х. Тригуловой, С.А. Чибиряева и ряда других.
Отдельные аспекты исследуемой темы отражены в диссертационных исследованиях, А.И. Закирова, В.И. Захаровой, К.С. Захаровой, М.В. Кострицкой, А.П. Коробова, В.А. Рагозина, А.А. Разуваева.
Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составляют нормативные правовые акты федерального уровня (Конституция РФ, Федеральные законы «О государственной судебно-экспертной деятельности», «Об экологической экспертизе», «О противодействии коррупции» и др.), а также Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской <, Федерации».
В работе представлена практика экспертизы законодательства
регионального уровня, в частности на материалах республик Мордовия, Марий Эл, Калужской, Иркутской, Нижегородской областей.
В процессе работы изучались материалы правотворческой, правоприменительной практики, источники периодической печати.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является одним из первых общетеоретических комплексных межотраслевых исследований экспертизы принятых законов и законопроектов. Новизной обладает также сформулированное автором понятие экспертизы законодательства, раскрытие в свете новых подходов ее принципов и функций. В работе впервые предпринята попытка разработки структурных элементов экспертизы законодательства, которые могут быть положены в основу ее теории. В результате исследования выявляются закономерности влияния экспертизы законодательства на правотворчество и правоприменительную практику, проводится анализ места и роли экспертизы законодательства в
механизме правового регулирования и правореализации, рассматривается взаимосвязь экспертизы законодательства с его мониторингом, раскрывается авторская позиция о целесообразности экспертизы правоприменительной практики для установления обратной связи правоприменения с правотворчеством.
Основные положения, выносимые на защиту:
Представляется авторское определение понятия «экспертиза законодательства», под которой понимается публично-правовая деятельность лица (группы лиц), обладающих специальными знаниями, направленная на проведение исследования законопроекта или законодательного акта на предмет его соответствия объективным требованиям в определенной сфере общественных отношений, а так же подготовку, оформление выводов и рекомендаций (заключений) по данному законопроекту или законодательному акту.
Экспертиза законопроектов призвана способствовать обеспечению высокого качества, обоснованности и своевременности принятия законов; созданию научно-обоснованной системы законодательства; выявлению возможных позитивных и негативных социально-экономических, политических, правовых и других последствий действия принятых законов.
Предлагается классификация экспертизы законодательства по ряду оснований, имеющая научное и практическое значение. Экспертиза законодательства подразделяется на экспертизу законопроектов и экспертизу вступивших в действие законов. Субъектом-заказчиком экспертизы законодательства может быть только юридическое лицо в лице государства и общественных организаций. При этом государство может выступать в качестве как внешнего (международная экспертиза), так и внутреннего заказчика.
Под принципами экспертизы законодательства понимается совокупность взаимосвязанных между собой базовых идейных начал, при реализации которых достигается юридически значимый результат в виде
экспертного заключения по законопроекту или вступившему в законную силу закона.
Авторская группировка принципов экспертизы законодательства основана на их делении на объективные, непосредственно раскрывающие основные начала проведения экспертизы, и частные принципы, характеризующие основополагающие идеи, относящиеся к самому субъекту проведения экспертизы, к его нравственным и моральным взглядам.
5. Под функциями экспертной деятельности применительно к
законодательству следует понимать систему устоявшихся направлений
воздействия результатов проведенного исследования на правовые отношения,
обусловленных ее сущностью, назначением для общества, целями и задачами,
поставленными перед ней.
В целях наиболее эффективного правового регулирования экспертной деятельности целесообразно принять Федеральный закон «Об экспертизе законодательства в Российской Федерации», отвечающего целям и задачам развития института экспертизы законодательства, что может способствовать обеспечению качества законодательных актов и повышению тем самым эффективности российского законодательства в целом.
Экспертиза действующих законодательных актов на федеральном и уровне субъектов Российской Федерации рассматривается как обязательная составляющая законотворческой деятельности, направленная не только на оценку качества законодательных актов, но и разработку обоснованных предложений по совершенствованию законодательства. При этом мониторинг законодательства и экспертиза законодательных актов соотносятся как общее и частное.
8. Экспертиза правоприменительной практики имеет тесное
взаимоотношение с экспертизой законодательства, поскольку именно в
результате анализа правоприменительной практики идет процесс оптимизации
законотворчества в частности через институт законодательной экспертизы в
Российской Федерации.
Теоретическое значение исследования определяется рассмотрением экспертизы законодательства как самостоятельной юридической категории, что достигается исследованием ее состава, принципов, функций и видов. С помощью исследования экспертизы законодательства достигается развитие общетеоретических представлений о правотворчестве, системности нормативных правовых актах, правореализационном и правоприменительном процессе. Материалы диссертации призваны развивать положения отдельных разделов теории государства и права, отраслевых юридических наук. Они могут быть полезны для ученых-юристов различных специальностей при написании научных статей, диссертаций и монографий.
Дидактическое и практическое значение работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы при подготовке учебников, курсов лекций, учебных и учебно-методических пособий, проведении занятий по дисциплине «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», а также по различным спецкурсам, отраслевым юридическим дисциплинам.
Основные положения диссертации нашли отражение в 7 статьях, опубликованных автором в научных сборниках и специализированной периодической печати, три из которых в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Отдельные аспекты диссертационного исследовании получили
апробацию в рамках проведения семинарских и практических занятий по курсу
«Законодательная техника» в Калужском филиале Московского гуманитарно-
экономического института, а также на мелсдународных (IX Международная
научно-практическая конференция «Право на защиту прав и свобод человека и
гражданина» 4-5 декабря 2008 года, МГУ; Международная научно-
практическая конференция «Юридические технологии в современном обществе
и проблемы правовой деятельности» 26-27 ноября 2009 года, Саранск; X
Международная научно-практическая конференция «Проблемы
ответственности в современном праве» 10-11 декабря 2009 года, МГУ) и
всероссийских научно-практических конференциях (Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы современного российского права и законодательства: теория и практика» 5 апреля 2007, Калуга; «Актуальные проблемы предпрофильного и профильного образования в условиях модернизации российской экономики», апрель 2008, Калуга).
Основные теоретические положения диссертации обсуждались на заседаниях сектора общей теории и социологии права в Институте государства и права Российской академии наук.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цели исследования предопределили логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и виды экспертизы законопроектов и законодательных актов
Экспертная деятельность в Российской Федерации в условиях экономических преобразований и преодоления последствий кризисных явлений приобретает особую актуальность и значимость .
Провозглашение в статье 1 Конституции Российской Федерации 1993 года нашей страны демократическим правовым государством предполагает значительное повышение роли права в жизни российского общества. Право и его внешняя форма - законодательство выступают ключевыми звеньями в механизме обеспечения развития всех сфер жизнедеятельности российского общества и государства. Несоответствие законодательства определенным качественным критериям снижает потенциальные возможности правовой системы обеспечивать необходимую правовую защищенность интересов личности, общества и государства в целом.
Проблема постперестроечного периода законодательной деятельности заключается в том, что законодатель не столько был занят формированием нормативной базы для перспективной модернизации общественных отношений, сколько был вынужден приспосабливать действующее законодательство под отношения, уже существующие де-факто5. В данном контексте институт экспертизы законодательства не мог в полной мере развиваться. С определением общих принципов и идей построения российского государства, исходя из Конституции России, проведение обозначенных в национальных проектах программ позволяет регламентировать законодательную экспертизу, придать ей юридическую основу и применять как на федеральном, так и региональном уровне. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в одном из своих выступлений в качестве одной из причин несоблюдения законов назвал не всегда высокое их качество и призвал работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества и носили инновационный характер6.
Совершенствование российского законодательства, придание ему качеств, отвечающих современным требованиям, не представляется возможным без внедрения в государственную и общественную системы комплекса инновационных механизмов. К их числу можно с полной уверенностью отнести экспертизу .
В последние годы набирает силу тенденция принятия федеральных законов в короткие сроки в трех чтениях, при этом не прислушиваясь к мнению территорий и других заинтересованных субъектов . Роль законодательной экспертизы в таких случаях многократно возрастает.
Все вышеизложенное делает актуальным использование специальных знаний, а именно, знаний, выходящих за рамки общеобразовательной подготовки и простого житейского опыта, приобретаемых в процессе профессиональной деятельности в той или иной области науки, искусства, ремесел, основанных на теоретических, базовых положениях соответствующих областей знаний и подкрепленных полученными в ходе специального обучения или первичной деятельности навыками для проверки правильности и обоснованности принимаемых, в том числе в сфере законодательства, решений.
Одной из широко используемых форм специальных знаний является экспертиза. Не достаточно высокий уровень проводимых сегодня экспертиз законодательства имеет много причин, но самой главной является сравнительная молодость для современной России данного вида деятельности. Если посмотреть на историю развития экспертизы в целом как явления, то можно отметить, что обращение людей к помощи экспертизы известно с давних времен. В целом это связано с судебно - криминалистической или медицинской деятельностью, но появление в XX-XXI веке огромного количества законодательных актов поставило задачу по формированию и развитию экспертизы законодательства, которая выражается в правовой, общественной и иных формах.
Представляется возможным предположить, что в начале XIX века происходит зарождение института экспертизы законодательства в форме анализа нормативных актов. В период систематизации законодательства Российской империи, проведенной М.М. Сперанским и Вторым отделением Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, было проанализировано и систематизировано огромное количество актов законодательства. В Полное собрание законов было включено 35 993 акта10. На основе Полного собрания законов были составлены специальные исторические своды по отдельным отраслям права. Таким образом, с полной вероятностью можно говорить об исследовании, анализе действующего законодательства Российской империи уже в период абсолютизма, следовательно, и об экспертизе законодательства, начиная с этой эпохи.
В постреформенной России создаются объективные условия, вынуждающие использовать институт экспертизы весьма широко. Реформы в сфере экономики и другие государственные преобразования, проводимые в нашей стране в середине 80-х годов XX века, привели к тому, что экспертиза начинает играть важную роль во всех сферах общественной жизни.
Методология проведения и функции экспертизы законопроектов и законов. Экспертное заключение
Экспертиза как исследование и особый вид деятельности характеризуется специальными методами производства. Совокупность методов научного познания реальной действительности формирует методологию исследования. Знание методологии позволяет понять с помощью каких методов и приемов осуществляется экспертная деятельность. Любая сфера деятельности, в частности и экспертиза законодательства, объективно нуждается в выработке собственной методологии.
Понятие «методология» раскрывается во многих источниках. Так в одних94 методология означает область знания, изучающая средства и принципы организации познавательной и практической деятельности, а в других определяется как учение о структуре, логической организации, методах и средствах деятельности.
В.М. Сырых отмечает, что детальное регулирование познавательных процедур в ходе предметно-практической деятельности юристов (экспертов) содержится в специальных методиках, инструкциях либо иных нормативных актах .
Методология теории государства и права представляет собой систему особых приемов, принципов и методов изучения общих закономерностей возникновения, становления и развития государственно-правовых явлении .
В юридической литературе методология определяется как совокупность принципов, приемов, способов деятельности, применяемых для получения истинных, отражающих объективную реальность знаний98 или как применение совокупности определенных теоретических принципов, логических приемов и специальных способов исследования".
Методология в точном значении этого слова представляет собой учение о методах, особую науку, ставящую своей непосредственной задачей разработку и совершенствование системы приемов и способов научного познания. Методология включает в себя приемы и способы не только научного познания, но и практической деятельности.
Стоит согласиться с В.А. Шабалиным, который критикует авторов, сводящих методологию только к анализу методов научного познания, и предлагает рассматривать ее как единую науку о методах, способах познания закономерностей права и его использования в практической деятельности100.
Применительно к методологии экспертизы законодательства, определяем ее как совокупность приемов, способов и средств осуществления экспертизы законодательного акта или его проекта, базирующаяся на определенных принципах101.
В принципе экспертиза законодательства не обладает какой-либо особой, а уж тем более единой методикой проведения, но некоторые существенные различия, по сравнению с иными разновидностями экспертиз, существуют. И прежде всего, это связано как со специфическим предметом экспертизы и ее объектами. Несомненно, экспертиза действующего закона либо находящегося в разработке (проекта) законодательного акта будут различаться .
В рамках теории экспертизы законодательства, по мнению автора, необходимо разработать схему (модель) экспертизы. Модель - (от лат. modulus — мера, образец, норма, а в самом широком смысле — любой мысленный или знаковый образ моделируемого объекта (оригинала). В экспертной деятельности, как впрочем, и в любой другой существуют признаки, на основании которых производится оценка законопроектов и действующих законов — их называют критериями. Типологически критерии экспертизы законодательства можно развести по трем основным позициям.
Общие критерии законопроекта или закона позволяют оценить значимость (общественную, политическую, экономическую и т.д.) анализируемого проекта, в том числе: актуальность представленного законопроекта (необходимость и своевременность реализации проектной идеи для совершенствования и развития соответствующей сферы жизнедеятельности); новизна (оригинальность) законопроекта; эффективность закона и ожидаемая эффективность законопроекта. Специальные критерии - позволяют оценить компетентность автора проектной идеи и содержательность законопроекта (закона) с точки зрения его полноты, соответствия нормативным и понятийным требованиям. Важнейшим из них является полнота структуры законопроекта (его системность) или оценка экспертом полноты структуры проекта его встроенности в действующие общественные отношения. Общенаучное понятие системного подхода предполагает, прежде всего, общий причинно-следственный подход к сложному объекту, как совокупности отношений и связей между его элементами (свойствами). Системный подход -направление методологии научного исследования, в основе которого лежит рассмотрение сложного объекта как целостного множества элементов в совокупности отношений и связей между ними.
Данный подход выражается в научно-обоснованной теории, которая в своём основании должна содержать: во-первых, перечень базовых понятий, сформированных строго по единой методологии, однозначно трактуемых; во-вторых, полный перечень признаков явления (объекта) описываемого в законодательном акте, систематизированный по группам (общественным проявления). Анализ системности является одним из ключевых в любой экспертной деятельности103.
При проведении экспертизы законодательства необходимо обратить внимание также на практические критерии, которые позволяют оценивать степень обоснованности принятого закона или законопроекта с точки зрения возможностей его воплощения и жизнеспособности. В их числе: реалистичность проекта: соответствие идеи, целей и задач проекта реальной ситуации в стране или регионе, уровень обеспеченности проекта разного рода ресурсами (люди, техническая основа, инфраструктура и т.д.); инструментальность (управляемость) проекта.
Правовое обеспечение экспертизы законопроектов и законов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации
Вопросы нормативно-правового закрепления экспертной деятельности в современной Российской Федерации, к сожалению, недостаточно урегулированы. На федеральном уровне до сих пор не принят единый закон об экспертизе законодательства.
В 1996 году в Санкт-Петербурге состоялась первая Всероссийская конференция «Экспертиза и экспертная деятельность», которая была проведена по инициативе Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации. Основными целями конференции было рассмотрение и обсуждение современных проблем и приоритетных направлений развития экспертной деятельности в Российской Федерации, путей и методов совершенствования нормативно-правового, организационного, финансового, кадрового, методического и методологического обеспечения экспертной деятельности. В рамках конференции была сформулирована необходимость разработки и совершенствования законодательства в области экспертной деятельности в Российской Федерации и создания единой правовой базы экспертизы в стране, но вплоть до 7 декабря 2002 года реальных шагов в данном направлении так и не было сделано.
Вместе с тем решение вопроса об урегулировании процесса осуществления экспертной деятельности стало решаться с помощью международных источников права. Так Постановлением №20-7 Межпарламентской Ассамблеи Государств-участников Содружества Независимых Государств в 2002 году был принят модельный закон «О государственной экспертизе»170.
Этот модельный закон регулирует отношения, возникающие в связи с назначением и проведением экспертизы проектов решений, принимаемых государственными органами, независимо от уровня подготавливаемого и принимаемого решения, вида экспертизы, технологии и участников экспертных работ, устанавливает задачи и принципы проведения государственной экспертизы, определяет полномочия и ответственность государственных органов, экспертных организаций и экспертов.
Данный нормативный акт стал для стран СНГ первой попыткой принятия унифицированного международного нормативного правового акта, регулирующего отношения в области проведения государственной экспертизы.
В рассматриваемом модельном Законе впервые было оформлено общее определение понятие государственной экспертизы (ч.І ст. 1 Закона). Она определяется как деятельность уполномоченных организаций (экспертных организаций) и физических лиц (экспертов), осуществляемая по государственному заказу на договорной основе и связанная с проведением исследований, изучением, оценкой определенного объекта (предмета экспертизы), а также с подготовкой и оформлением выводов, рекомендаций (экспертных заключением) по предмету экспертизы.
Положительной стороной модельного Закона явилось закрепление общих принципов государственной экспертизы, таких как: обязательность проведения государственной экспертизы по предметам, установленным настоящим Законом, а также законами и иными нормативными актами государств — участников Содружества Независимых Государств; компетентность и объективность экспертных организаций и экспертов; независимость экспертных организаций и экспертов по осуществлению своих полномочий и невмешательство в их деятельность лиц, представляющих интересы заказчика государственной экспертизы; соблюдение законности при экспертных процедурах; полнота экспертного исследования, соответствующего современному мировому уровню научного, технического и технологического знания с учетом норм и правил технической, экологической и экономической безопасности, международных стандартов, а также принципа недопустимости преследования экспертов в связи с экспертной деятельностью, соответствующей настоящему Закону171.
В рассматриваемом Законе сделана попытка решить актуальную на практике проблему смешения управленческой и экспертной деятельности путем закрепления положения, что не допускается участие государственных служащих в качестве экспертов при проведении государственной экспертизы (ч. 10 ст. 7 Закона). В то же время эта норма оставляет юридическую возможность для ее невыполнения, о чем свидетельствует оговорка «если иное не оговорено специальными законами, регулирующими проведение отдельных видов государственной экспертизы».
Дальнейшее развитие международное правотворчество в сфере регулирования экспертной деятельности получило с принятием в ноябре 2003 года Постановления №22-17 Межпарламентской Ассамблеи Государств-участников Содружества Независимых Государств, предусматривающего одобрение Модельного закона о научной и научно-технической экспертизе172.
В отличие от предыдущего, данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с назначением и проведением научной и научно-технической экспертизы, устанавливает общественно значимые объекты, подлежащие обязательной научной и научно-технической экспертизе, определяет основные права и обязанности заказчиков и исполнителей научной и научно-технической экспертизы.
Главным «недостатком», вытекающим из природы модельных международных актов является их рекомендательный характер. Основная цель их принятия - быть правовой основой при разработке аналогичных нормативных правовых актов в рамках национального законодательства. На сегодняшний день многие рекомендации, изложенные в данных двух модельных законах, так и не были учтены российскими парламентариями.
Экспертная оценка нормативного правового акта как составляющая мониторинга законодательства
В настоящее время проявляется повышенный интерес не только к проблемам собственно качества законодательного обеспечения общественных отношений, но и существует объективная потребность в совершенствовании системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Как известно, в последние годы российская правовая система часто характеризуется как несовершенная и имеющая пробелы в законодательстве, не поспевающем за социально-экономическими преобразованиями" 5.
В начале 90-х годов XX века в росте законодательной базы виделась положительная динамика, это воспринималось как доказательство успешного строительства правового государства. От 80 законов, принятых примерно за 70 лет советской власти, до нынешних 350 законов в год - такой количественный скачок совершен отечественным законодателем, чему, к сожалению, не соответствуют качественные параметры современного законодательства. Кроме того закон является рабочим инструментом, с ним надо ознакомиться, научиться пользоваться. С учетом данных обстоятельств возрастает значение такого признака качественного закона как стабильность206, который невозможен без детального, взвешенного подхода законодателя. В свою очередь реализация данного подхода затруднительна без качественной экспертной деятельности в области законодательства и разработки специальной теории, посвященной экспертизе законодательства.
Понятие «мониторинг», пришедшее к нам из английского языка, имеет два значения. Первое, специальное, прочно вошло в обиход и до середины 1990-х годов в академических словарях отождествлялось только с наблюдением, оценкой и прогнозом состояния окружающей среды для изучения изменений в связи с хозяйственной деятельностью человека. Слово «мониторинг» в своем втором, общем, значении стало применяться широко только в последние годы. Оно означает постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью изучения его динамики и сравнения с ожидаемыми результатами или первоначальными предположениями207.
Термин мониторинг в последнее время становится модным, таким же модным, как и свобода, и демократия. Но когда начинаешь углубляться в его смысл, обнаруживается, что каждый понимает под мониторингом различные явления. Поэтому получаются разные результаты при употреблении одного и того же понятия.
Поскольку мониторинг сложное явление, имеющее различную смысловую нагрузку в зависимости от сферы применения, представляется необходимым привести его определение применительно к законодательству. Итак, общей форме применительно к законодательству это — контроль, установление в сопоставимых показателях динамики создания, принятия и введения в действие нормативных правовых актов в целом по определенному уровню правотворческого органа либо по определенному виду нормативных правовых актов; иными словами, это отслеживание движения, динамики развития законодательства по различным признакам208.
Можно встретить и определение мониторинга как системной диагностики и сопоставления полученных результатов с эталоном-стандартом, выявление и анализ, оценивание степени и причин отклонений, принятия управленческих решений, оценка и коррекция результативности принятых мер209.
Для обозначения рассматриваемого понятия используются различные термины — «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства»; под этими названиями Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации проводит конференции и семинары, те же термины употребляются в его ежегодном докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Некоторые специалисты говорят о «мониторинге закона», применяют иные понятия, где ключевым словом является «мониторинг», в качестве дополнительных используются понятия «нормативный правовой акт», «законодательство», «деятельность», «мероприятия» и т.п.210
Для системного изложения материала в рамках третьей главы диссертационного исследования представляется целесообразным рассуждать о двух видах правового мониторинга: мониторинг результатов законодательной деятельности и мониторинг правоприменительной деятельности. В данном параграфе рассматривается первый вид мониторинга - мониторинг законодательства, а во втором параграфе настоящей главы - мониторинг правоприменительной деятельности.
В целом мониторинг законодательства - систематическая деятельность органов государственной власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства. Мониторинг в сфере законодательного регулирования также определяется как комплексная система выявления и оценки эффективности законодательного регулирования по определенным показателям (индикаторам) и разработку предложений по совершенствованию законодательного регулирования общественных отношений .
Похожие диссертации на Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект
