Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Парламентаризм в системе правовых категорий . 11
1. Понятие парламентаризма . 11
2. Правовой статус, структура парламента и его место в системе органов государственной власти. 34
3. Политико-правовая культура как фактор становления и развития отечественного парламентаризма. 5 7
Глава 2. Правовая эволюция органов народного представительства в России . 81
1. Российский парламентаризм начала XX века . 81
2. Советы как органы народного представительства . 103
3. Современный российский парламентаризм и перспективы его развития. 125
Заключение 156
Библиографический список 160
- Понятие парламентаризма
- Правовой статус, структура парламента и его место в системе органов государственной власти.
- Российский парламентаризм начала XX века
- Советы как органы народного представительства
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Идея парламентаризма является одной из фундаментальных правовых доктрин последних столетий и в настоящее время с разной долей демократичности и формальности реализована в большинстве государств мира. Россия в этом плане не является исключением. Современный российский парламентаризм молод, но было бы безосновательно считать, что возник он на пустом месте. Такая позиция может проводиться только вследствие того, что нельзя говорить о сколько-нибудь реальном самостоятельном значении представительного и законодательного органа в советское время, когда все важные вопросы решались партийно-государственной элитой страны. В это время отвергался и сам «буржуазный парламентаризм», и его основания в виде, например, отрицания западных демократий, теории разделения властей и др. Как будто бы немного оснований говорить и о парламентаризме в дореволюционной России. Ведь Государственная Дума существовала совсем непродолжительное время (1906 - 1917 гг.), так и не став органом, сколько-нибудь существенно влияющим на политику монарха и правительства. Российская Империя по форме правления оставалась монархией с незначительными элементами конституционализма.
Однако современная Россия, следуя общей тенденции демократизации политической жизни в мире в период Нового и Новейшего времени, пытается строить свою государственность на принципиально новых для себя основах. Результатом этого процесса стало создание нового представительного учреждения.
Вместе с тем в современном мире проявляется негативная тенденция, связанная с принижением социальной роли парламента в жизни общества. В погоне за рациональными, но упрощенными формами управления общественными делами государственная власть старается уйти от сложного и длительного процесса поиска компромисса, не тратить много сил и времени на
выявление, согласование и учет разнообразных интересов граждан. Ослабление функций органов народного представительства в законодательной и контрольной сферах объясняется весьма популярной сегодня концепцией «рационализированного» парламентаризма, с помощью которой обосновывают изменение роли представительных учреждений в новых условиях организации и функционирования власти. В России приниженное положение народного представительства, наряду с указанной причиной, также обусловливается исторической предрасположенностью россиян к сильной исполнительной власти. Последнее во многом и определяет интерес к теме исследования, так как изучение особенностей развития парламентаризма в нашей стране позволит определить пути решения важнейших и актуальных задач демократических преобразований в России. В число этих задач входит повышение авторитета народного представительства и признание его социальной ценности, которая предопределяется способностью формировать волю избирателей, реализовывать их интересы в принимаемых представительными органами решениях; воспитание и поддержание уважения к представительным органам власти; обеспечение достойного места представительных учреждений в механизме государственной власти.
Следует отметить при этом, что, несмотря на большой интерес к тем или
иным аспектам народного представительства, специального
общетеоретического исследования российского парламентаризма до сих пор не проводилось. Многие вопросы, связанные с его изучением, рассматривались или только с формально-юридической стороны, или в философском, историческом, социологическом, политологическом аспектах. Однако сложный комплексный характер парламентского бытия предполагает его междисциплинарное изучение с использованием данных не только государствоведения и правоведения, но и культурологии, исторической, социологической, психологической наук.
Сущностные изменения общественного устройства России, ее государственного строя привели к необходимости уточнения многих
концепций, категорий и институтов теории государства и права, истории государства и права, конституционного права. Уход от излишней идеологизации правового знания, существование различных мировоззренческих позиций, оценок понятий и институтов вызвали новые представления о статусе многих государственных институтов и проблем их модернизации. В этих условиях складывается и новое отношение к наследию правовой науки. Оно проявляется в разработке многих прежде не исследованных, но важных аспектов развития российской государственности. Все это и делает изучение эволюции правового статуса главных государственных институтов, включая высший представительный и законодательный орган, а также решение проблем их модернизации крайне актуальной исследовательской задачей.
Объект и предмет исследования.
Объект исследования составляют взятые в единстве институциональные структуры, отношения, нормы и идеи парламентаризма. Предметом исследования являются закономерности развития парламентаризма в России, проблемы комплексного изучения и правового регулирования статуса, структуры и места высшего представительного и законодательного органа Российской Федерации в системе органов государственной власти в их правовом и государствоведческом содержании в исторической ретроспективе и перспективе.
Цели и задачи исследования.
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном общетеоретическом анализе процесса исторического развития парламентаризма России через призму политико-правовой культуры в рамках цивилизационного подхода. В соответствии с целью исследования были поставлены следующие основные задачи:
рассмотреть содержание и основные свойства института народного представительства;
проанализировать научные подходы к категории «парламентаризм» и
дать его авторское определение;
изучить теоретические вопросы, связанные со статусом, функциями и компетенцией, структурой парламента, а так же его местом в механизме государства и отношением с другими государственными органами;
исследовать процесс институционализации политико-правовых традиций в государственно-правовых явлениях;
рассмотреть особенности цивилизационного развития России;
обосновать вывод о детерминированности преемственности государственно-правовых институтов преемственностью политико-правовой культуры, а так же о необходимости учета в современных условиях развития института народного представительства политико-правовой культуры как фактора, влияющего на государственно-правовую институционализацию;
проанализировать полномочия, структуру, порядок формирования и место в механизме государства высших представительных и законодательных органов России на различных этапах их развития.
Методологическая основа исследования.
Методологической основой диссертационного исследования наряду с общенаучным диалектическим методом познания являются конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, статистический методы. При анализе законодательства использовался формально-юридический метод. В исследовании использовались различные научные приемы, в том числе анализ и синтез, которые позволили определить понятие «парламентаризм». Данные научные методы и приемы применялись в рамках цивилизационного подхода. Комплексное использование научной методологии позволило исследовать эволюцию российского парламентаризма, выявить преемственность процесса государственно-правовой институционализации органов народного представительства в России.
Степень разработанности темы и теоретическая основа исследования.
Исследование вопросов парламентаризма привлекает внимание широкого круга ученых. Существует много научных трудов, посвященных изучению отдельных сторон парламентского бытия. Немало написано об избирательном праве, о компетенции и функциях парламента, его структуре, роли и месте в системе разделения властей, а также о других проблемах парламентаризма.
При работе над диссертацией автор отталкивался от современных трактовок проблем парламентаризма, содержащихся в работах: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, П.А. Астафичева, С. Н. Бабурина, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, A.M. Барнашова, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, А.П. Булакова, А. В. Бутакова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, Величко A.M., В.В. Виноградова, М.В. Головацкой, И.В. Гранкина, А.В. Зиновьева, Д.Л. Златопольского, А. В. Иванченко, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, И.А. Конюховой, И.В. Котелевской, В.Ф. Котока, Ю.К. Краснова, Ю.А. Кудрявцева, В.В. Лапаевой, А.И. Лукьянова, В.И. Лысенко, В.А. Максимова, СВ. Масленниковой, А.А. Мишина, С.С. Митина, Н.В. Онишко, B.C. Основина, М.В. Прохорова, Ф.Р. Сибатова, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.Г. Ткаченко, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Н.В. Щербаковой и многих других ученых.
Проблемы народного представительства в своих трудах затрагивали многие российские и зарубежные дореволюционные ученые: А.А. Алексеев, А.С. Алексеев, Н.Н. Алексеев, И. Бентам, В. Водовозов, В.М. Гессен, Л. Дюги, Г. Еллинек, М.М. Ковалевский, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, Дж. Ст. Милль, С.А. Муромцев, П.И. Новгородцев, К.Н. Соколов, Л.А. Тихомиров, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич и др.
Многие вопросы рассматриваемой темы в разное время разрабатывали философы, историки, конституционалисты, политологи, социологи: А.Я. Аврех, А.С. Ахиезер, А.П. Бутенко, М. Вебер, Е.К. Глушко, Н.Я. Данилевский, В.В. Дворник, В.А. Демин, Н.П. Ерошкин, И.А. Исаев, Ф.И. Калинычев, А.И. Ковлер, В.Г. Кошкидько, И.А. Кравец, О.А. Кудинов, В.М. Курицын, Г. Лебон, А.Н. Медушевский, Б.Н. Миронов, Ж.И. Овсепян, А.С. Панарин, Ю.С.
Пивоваров, P.M. Романов, А.В. Селивончик, СМ. Сидельников, И.В. Скасырский, Е.А. Скрипилев, Н.Г. Сладкевич, А.Ф. Смирнов, В.М. Сырых, А.Дж. Тойнби, Н. Трубецкой, Е.Д. Черменский, О.И. Чистяков, Е.Б. Шестопал, Ш. Эйзенштадт и др.
В диссертации использованы научные исследования, проведенные в советский период. Их теоретическая и практическая роль весьма значительна, однако обращение к этим работам возможно лишь с учетом изменившихся на сегодняшний день концептуальных и правовых основ отношений народного представительства.
Научная новизна работы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе в системном виде выявлены закономерности исторического развития парламентаризма в России через призму политико-правовой культуры в рамках цивилизационного подхода. Впервые комплексно проанализирована эволюция правового статуса, функций, компетенции, структуры парламента, порядок его формирования через рассмотрение вопросов, связанных с государственно-правовой институционализацией российской культурно-правовой традиции.
Положения, выносимые на защиту:
1) Парламентаризм представляет собой сложный политико-правовой и социокультурный феномен, который соединяет в себе публичное и частное начала, структурируется на нескольких уровнях и развивается под воздействием различных факторов: социально-экономических, географических, политических, культурных и др. Это дает возможность не только изучать и определять его с формально-юридической стороны, но и указывать в определении парламентаризма факторы, влияющие на становление и развитие органов народного представительства. На этом основании под парламентаризмом следует понимать такую организацию государственной власти, в которой структура, полномочия парламента, его роль и место в системе государственных органов определяются особенностями исторического развития страны.
2) Среди факторов, влияющих на полномочия, структуру и место
отечественных парламентов во властной системе, одним из важнейших
является российская политико-правовая культура и традиция. Именно
политико-правовая традиция, будучи общепринятым стереотипом поведения,
на основе которого складывается поведенческий фон, определяющий политико-
правовую культуру данного общества, является детерминантой государственно-
правового развития России. Это и обусловливает то, что в нашей стране,
несмотря на революционные изменения формы государства, вновь
восстанавливается общественно-политическая система, максимально похожая
на предыдущую, в которой парламент занимает приниженное положение.
Преемственность политико-правовой культуры является основанием преемственности в государственно-правовых институтах. Это позволяет рассматривать дореволюционный, советский и современный этапы развития парламентаризма в России как непрерывный и последовательный процесс по демократизации российского общества, когда каждый период был необходим и полезен и соответствовал политическим представлениям своей эпохи.
Механическое копирование западных моделей парламентаризма не принесет ожидаемых результатов. Поэтому перспективное правовое регулирование проблем, связанных с представительными и законодательными органами, должно основываться на культурной национально-исторической специфике, опыте функционирования в нашей стране органов народного представительства, обеспечивая преемственность и культивирование традиции.
Теоретическое и практическое значение исследования.
Сложный комплексный характер предмета изучения, при рассмотрении которого необходимо использовать данные не только правоведения и государствоведения, но и других наук, предопределяет теоретическую значимость настоящей работы и обусловливает необходимость выработки такого понятия парламентаризма, которое отражало бы не только его формально-юридическую сторону, но и факторы, влияющие на всю сферу парламентского бытия.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена обоснованием закономерностей развития парламентаризма в России. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут использоваться для совершенствования законодательства и юридической практики, в практической деятельности представительных органов, в учебном процессе и в научных исследованиях вопросов, связанных с народным представительством.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Основные результаты исследования докладывались автором на международных конференциях («III Международные юридические чтения» - 14 апреля 2005г. и «IV Международные юридические чтения» - 12 апреля 2006г. в Омском юридическом институте; «Право и политика: история и современность» - 30 сентября 2005г. в Омской Академии МВД РФ), «круглых столах». Они изложены в четырех публикациях.
Результаты исследования также используются автором в преподавании учебных дисциплин «Теория государства и права» и «Проблемы теории государства и права» в НОУ ВПО «Омский юридический институт».
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, двух глав (каждая из которых делится на параграфы), заключения, библиографического списка. Общий объем работы составляет 185 страницы.
Понятие парламентаризма
Идея парламентаризма является одной из фундаментальных правовых доктрин последних столетий и в настоящее время с разной долей демократичности и формальности реализована в большинстве государств мира. Россия в этом плане не является исключением. Парламентаризм развивался в различных странах неодинаково, в зависимости от сложившихся культурно-исторических условий, политических традиций, расстановки политических сил, принятой формы правления и иных обстоятельств. Как отмечает И.М. Степанов, «нарастающее влияние идей и принципов парламентаризма стало преобладающей тенденцией мирового государственного строительства. Именно парламентаризм постепенно становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования - в сочетании с ценностями, формами и методами демократии непосредственной, прямой»1. И, начиная с первой писаной конституции США, а еще ранее -неписаной конституции Англии, одним из основных институтов демократических конституций является институт представительства2. Что касается России, то значение парламентаризма как конституционно-правовой практики и самостоятельной конституционно-правовой теории определяется его связью с современными характеристиками основ конституционного строя . В соответствии со статьями 1 и 2 Конституции РФ, Россия есть демократическое правовое государство с республиканской формой правления, государство, в котором высшей ценностью является человек, его права и свободы. Идея парламентаризма неразрывно связана с принципом народного суверенитета. Указанный принцип является теоретическим и правовым основанием народовластия в Российской Федерации. Согласно ч.І и ч.2 ст. 3 Конституции РФ, многонациональный народ России, выступая в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти, осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Принцип народного суверенитета означает верховенство и независимость народа как полновластного субъекта, который самостоятельно осуществляет управление обществом и государством. В соответствии с этим принципом, «все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю»1. Народный суверенитет может быть реализован непосредственно, через формы прямой демократии, или посредством народных представителей с помощью различных моделей представительной демократии. Непосредственную демократию можно определить как форму прямого участия граждан в осуществлении власти путем референдумов, выборов, собраний (сходов), народной правотворческой инициативы и других механизмов прямого народовластия. Представительная же демократия предполагает осуществление власти посредством народного представительства, т.е. через демократически избранных представителей, составляющих коллегиальный орган государственной власти. Некоторые государствоведы воспринимают народный суверенитет как декларативный принцип, не имеющий юридической силы. Так, еще в начале XX века Л.Дюги писал о том, что «мнимая догма народного суверенитета есть пустая, ничего не объясняющая гипотеза, бесполезный постулат» . П.И. Новгородцев говорил о народном суверенитете «как об отдаленном и конечном источнике, который, не будучи сам по себе деятельным и движущим началом, лишь сообщает присущее и пребывающее в нем значение исходящим от него властям» . Нередки такие суждения и сегодня. Например, В.А. Четверний определяет народный суверенитет как «легитимирующую фикцию», которая используется «в целях создания эффекта легитимности, «народности» государственной власти, производности государственного суверенитета от народа как некоего сакрального источника власти, в Новое время занявшего место Бога». В соответствии с позицией В.А. Четвернина, конструкция «народ -носитель суверенитета» по существу несовместима с современной теорией конституционализма, предполагающей ограничение публичной политической власти правами человека»3. Представляется, что характеристики принципа народного суверенитета, направленные на отрицание его теоретической и практической значимости, могут привести к нарушению общемировой системы демократических ценностей. По мнению А. Эсмена, своим глубоким идеологическим влиянием концепция народного суверенитета обязана тому, что представляет собой «идею простую, отвечающую коренящимся в глубине человеческой души инстинктам справедливости и равенства»4. Думается, что и сегодня социально-правовую ценность народного суверенитета как важнейшего принципа конституционного строя необходимо охранять и поддерживать. В то же время принцип народного суверенитета не стоит абсолютизировать. «С демократическим видением организации социума несовместима доктрина абсолютного суверенитета, по которой суверен не ответствен и не несет никаких обязанностей» . История и практика его реализации требуют определенных отступлений от идеального понимания этого института и соответствующей ему категории науки конституционного права. Содержание народного суверенитета не предполагает непосредственного решения народом всех общественных и государственных вопросов, постоянного управления делами государства со стороны всей социальной общности. В той мере, насколько это оказывается невозможным, следует говорить о неизбежных пределах реализации принципа народного суверенитета. Конечно, при проведении референдумов, выборов, использовании иных механизмов непосредственной демократии причастность каждого к управлению делами государства становится более ощутимой. Но правовая мысль и практика уже давно пришли к пониманию невозможности осуществления народного суверенитета только в непосредственных формах, используемых не так часто и в основном для решения наиболее важных вопросов. Управление же общественными и государственными процессами требует постоянного, непрерывного и профессионального руководства, что в большей степени может быть достигнуто с помощью представительной демократии. Однако представительное правление не исключает возможности искажения представительными учреждениями суверенной воли народа. Кроме того, определенные интересы граждан могут не получить своего представительства в деятельности законодательных органов власти, а представленные интересы не всегда находят отражение в принимаемых законах. Выходом является сочетание двух взаимосвязанных и взаимодополняющих форм осуществления власти: непосредственной и представительной демократии с учетом возможностей и пределов их использования. Такой подход позволяет на практике соединять преимущества непосредственного и представительного правления и способствует наиболее полной реализации идеи народного суверенитета. Из двух форм реализации народного суверенитета наиболее рациональной и оптимальной является представительная демократия. Через формируемые гражданами представительные органы власти можно обеспечить постоянное, непрерывное и профессиональное управление делами государства. Через народных представителей граждане могут выразить свою волю, заявить о своих интересах на протяжении всей легислатуры представительных учреждений. При этом народное представительство является необходимым и существенным элементом в системе функционирования публичной власти любого демократического государства. Оно формализуется в организации и деятельности представительных учреждений, осуществляющих законодательные и иные полномочия в общегосударственных, общественно-значимых интересах. Вместе с тем народное представительство составляет сферу опосредованного осуществления власти народом и выражает политическую свободу общества и отдельной личности. Вступление гражданина в отношения народного представительства, возникающие в связи с организацией и деятельностью представительных учреждений, позволяет реализовать политическую свободу личности. В то же время само существование в государстве народного представительства способствует созданию и развитию политической свободы, поддержанию атмосферы народовластия.a
Правовой статус, структура парламента и его место в системе органов государственной власти.
Юридический статус парламента зависит от многих причин, имеют значение разновидность и особенности существующей формы правления, сложившегося варианта разделения властей, конституционного закрепления парламентской деятельности и т.д. Кроме того, реальное положение парламента в системе высших государственных органов и его значение в политической жизни страны определяются не только формальными моментами. Огромную роль здесь играют особенности исторического развития политических институтов, сложившееся соотношение политических сил, особенности партийной системы, политической культуры населения и т.д. Все эти обстоятельства оказывают существенное влияние на практику парламентаризма в той или иной стране, на реальный социальный статус парламента.
Статус парламента конкретизируется в его функциях и компетенции. Парламентам свойственны три классические основные функции, на которых, собственно, и выросла представительная система. Это принятие законов, утверждение государственного бюджета, определенный контроль за исполнительной властью. Компетенция парламента может рассматриваться и более детально, по различным направлениям деятельности: законодательная компетенция; финансовая компетенция; ратификация и денонсация международных договоров; назначение референдумов; формирование государственных органов и учреждений, назначение и избрание должностных лиц или участие в этих процедурах; контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц; полномочия в области обороны и безопасности; судебные полномочия1.
Закрепление компетенции парламента и практика ее осуществления в современных государствах весьма разнообразны и зависят от самых разных обстоятельств. Здесь имеет значение и существующая форма правления, и реализованный вариант разделения властей, и особенности политического режима, и исторические традиции развития государственных органов и политической борьбы, и другие обстоятельства, так или иначе оказывающие влияние на статус парламента, его значение в политической жизни страны.
Законодательная компетенция в деятельности парламента является ведущей. Это совокупность полномочий по принятию законов, которая образует главную часть компетенции парламентов, - ее реализация занимает в их деятельности наибольшее место. Обращаем внимание на то, что речь в данном случае идет именно о принятии законов, а не об их издании, в котором нередко участвуют и внепарламентские органы, включая прежде всего главу государства.
Еще Ш. Монтескье и Ж.-Ж. Руссо обосновывали верховенство законов тем, что они суть акты общей воли народа и регулируют наиболее важные, типичные и устойчивые общественные отношения. Однако в дальнейшем в едином понятии закона были выявлены два аспекта: формальный и материальный. Так, Л. Дюги писал: «С формальной точки зрения законом будет всякое определение, исходящее от органа, который в данной стране рассматривается как непосредственный выразитель суверенной воли коллективности, образующей основу государства... С материальной точки зрения законом будет всякий акт, который по своему существу является законом, независимо от государственного органа, его создавшего».
Это теоретическое расщепление понятия закона служит обоснованием так называемого делегированного законодательства, осуществляемого органами исполнительной власти.
В зависимости от особенностей конституционного закрепления законодательной компетенции различают парламент с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно ограниченной компетенцией.
Абсолютно неограниченная компетенция предполагает право парламента принимать законы по любым вопросам. В конституционном законодательстве обычно не содержится перечня сфер, регулируемых законодательным образом. Идея верховенства парламента, его неограниченных полномочий сложилась в Европе в борьбе против королевского абсолютизма; в итоге парламент завоевал себе исключительное право принимать законы. Пример - британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот. Известные британские конституционалисты отмечали, что верховенство Парламента предполагает: 1) верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативные правовые акты органов власти); 2) право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги; 3) коллективную ответственность Правительства перед Парламентом; 4) право утверждать судей; 5) отсутствие других подобных конкурирующих властей1. Парламенты с неограниченными полномочиями (Великобритания, Италия, Япония и др.) принимают множество законов. Так, парламент Италии за последние полвека принимал около 330 законов в год; но большинство из таких законов имеет несущественный или частный характер2.
Наиболее характерный пример парламента с абсолютно ограниченной компетенцией - Франция. Эта же модель встречается и в развивающихся странах, в особенности, в бывших французских колониях. Она сложилась также под влиянием исторических условий - не слишком удачной практики парламентаризма в IV республике, приходом к власти генерала де Голля, принятием Конституции 1958г. и установлением V республики. В конституциях государств с этой моделью парламентаризма четко названы полномочия парламента, все остальное относится к компетенции правительства и главы государства.
Российский парламентаризм начала XX века
К началу XX столетия, когда в Европе уже сложились развитые парламентские системы с четко определенными законом порядком формирования высших представительных учреждений и компетенцией, со сложившимися традициями и особыми процедурами, Россия еще оставалась неограниченной монархией. Попытки в XIX веке провести реформы, хотя и в усеченном виде учреждавшие народное представительство, не имели успеха (проект Сперанского при Александре I, проекты Валуева и Лорис-Меликова при Александре II). Лишь 6 августа 1905 года император Николай II издал высочайший манифест об учреждении законосовещательной Думы (получивший название «булыгинской») и акты «Учреждение Государственной Думы» и «Положение о выборах в Государственную Думу». По этим актам Дума как представительный орган населения Российской империи создавалась для предварительной разработки и обсуждения законодательных положений. Законодательной властью Дума не наделялась и была зависима от императора. «Булыгинская Дума» так и не была созвана. 17 октября 1905 года Николай II издает манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», которым населению были дарованы «основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов» и установлено правило, что «никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы». 11 декабря 1905 года был издан новый избирательный закон. 20 февраля 1906 года был издан еще один высочайший манифест «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы» и указы «О пересмотре учреждения Государственного Совета», «Учреждение Государственной Думы». 23 апреля появляется новая редакция «Свода основных государственных законов». Этим завершается ряд законодательных актов, призванных ограничить самодержавие в России. Реформированный Государственный Совет и созданная Государственная Дума, согласно Основным государственным законам, несомненно, обладали целым рядом прав, свойственных парламентским учреждениям: законодательной инициативой по всем предметам законодательства (за исключением Основных государственных законов, которые могли быть изменены лишь по инициативе Императора (ст. 107); правом, хотя и существенно ограниченным, утверждать бюджет (ст. 114-118); правом, так же ограниченным, запроса к членам правительства (ст. 108). Депутаты Государственной Думы пользовались «полною свободой суждений и мнений» и депутатской неприкосновенностью1. Государственный Совет и Государственная Дума не были наделены учредительной властью, которой наделялся исключительно Император. Исходя из природы народного представительства, это было существенным несоответствием общепризнанным на тот момент конституционным принципам. Из двух учреждений в большей степени Государственная Дума могла претендовать на учредительную власть, согласно своему правовому и социально-политическому положению. По мнению С.А. Котляревского, такой подход к наделению учредительной властью Императора исходит из идеи, которая выступала противовесом «популярной тогда идее учредительного собрания», что «источником учредительного авторитета является исключительно монарх»2. В России, с формально-юридической точки зрения, не было создано двухпалатного парламента, ибо и Государственный Совет и Государственная Дума создавались как вполне самостоятельные законодательные государственные учреждения (хотя совместно занимались разработкой и принятием законов). Неверным видится оценка Государственного Совета в качестве верхней палаты. Согласно ст. 106 Основных государственных законов, Государственный Совет и Государственная Дума «пользуются равными в делах законодательства правами». Они в равной мере могли предлагать принятие новых законов (ст. 107). При этом, в соответствии со ст. ПО, если с законодательным предположением выступала Государственная Дума, то после его одобрения ею законопроект поступал в Государственный Совет. А если же законодательное предположение рассматривается по инициативе Государственного Совета, то после его одобрения им оно поступает в Государственную Думу. Другое дело, что Государственный Совет фактически самостоятельно отказался от своего права выступать с законодательными предположениями, ограничив себя рассмотрением того, что примет Государственная Дума1. По существу Государственный Совет стал выполнять функции верхней палаты парламента, не являясь таковой с формально-юридической точки зрения. Превращение Государственного Совета из законосовещательного учреждения в учреждение законодательное, отчасти объясняется нежеланием создавать только один законодательный орган - Государственную Думу. Для этого был изменен статус Государственного Совета, что поставило его в сфере законодательства на одну ступень с Государственной Думой. По своему составу Государственный Совет был консервативным учреждением, что должно было способствовать более спокойной и, главное, подконтрольной законодательной деятельности представительного органа - Государственной Думы. Государственный Совет должен был выступать своеобразным буфером между Думой и Императором. Это было замечено современниками сразу же после опубликования актов от 20 февраля 1906 г. и вызвало определенное разочарование у части либеральной общественности, которая ранее активно приветствовала и поддерживала намеченные в Манифесте от 17 октября 1905г. преобразования государственного строя Российской империи . Это произошло потому, что существенная реорганизация Государственного совета во второй законодательный орган не соответствовала декларировавшемуся Манифестом от 17 октября 1905г. переходу к конституционному монархическому правлению с однопалатным представительным законодательным органом. В соответствии со ст. 98 Основных государственных законов в редакции 1906г., Государственный Совет и Государственная Дума созывались ежегодно императорскими указами. Продолжительность сессий и их перерывы также «определяются указами Государя Императора» (ст. 99). Здесь необходимо отметить особенность, заключавшуюся в том, что Государственный Совет и Государственная Дума не должны были созываться одновременно. Это объяснялось, как правило, тем, что в случае их одновременного созыва в первые недели Государственному Совету нечего будет делать, так как законопроекты Думой еще не будут приняты. Однако, исходя из равных прав предоставленных Государственному Совету и Государственной Думе (ст. 106), этот посыл представляется юридически малообоснованным.
Советы как органы народного представительства
В результате свержения монархии в феврале 1917 года в России сложилась принципиально новая система представительной власти - Советы. Исторически понятие «совет» восходит к многовековой отечественной государственной, общественной, церковной и бытовой практике совещаться, держать совет, сходиться для совета, обсуждать и решать сообща те или иные важные вопросы, выслушивать мнения друг друга, договариваться и совместно действовать. Советский период российского парламентаризма был самым длительным периодом существования представительных учреждений в истории нашей страны. Хронологически он укладывается в рамки с 1917 по 1993 год. Вместе с тем этот период распадается на несколько продолжительных этапов, каждый из которых отличался существенными конституционно-правовыми особенностями построения советской модели организации власти. Советская власть последовательно опиралась на Советы рабочих и солдатских депутатов (1917-1918), Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов (1918-1936), Советы депутатов трудящихся (1937-1977). Идеи, цели и система советской власти находили отражение в последовательно сменявших друг друга Конституциях (1918, 1924, 1936, 1977). В течение большой части указанного периода представительный характер Советов как политической основы российского государства был скорее номинальным, чем реальным. Советы, после того как им был придан статус органов государственной власти, лишь короткое время имели многопартийную основу, но уже с 1922г. они ассоциировались исключительно с деятельностью Коммунистической партии1. И это было связано во многом с институционализацией российской политико-правовой традиции. Диктатура большевиков на этом этапе опиралась на рабочий класс. Другим «опорным» социальным слоем, который активно использовался для целей большевистского руководства, было «беднейшее крестьянство». «И этот (главный) социальный слой - рабочий класс и другой (второстепенный) - беднейшее крестьянство - еще в большей степени, чем образованное дворянство или буржуазия, создавали почву для консервации и подпитывания традиций российской государственности, основанной на функционировании мощной и разветвленной бюрократической системы. На этой почве культурной отсталости «опорных» социальных слоев в стране с громадным преобладанием сельского населения естественным было быстрое возрождение (если не по содержанию, то по форме) старой бюрократической машины управления государством и обществом»2. 7 ноября (25 октября) 1917 года П Всероссийский съезд Советов, проходивший под руководством большевиков, принял написанное В.И. Лениным обращение к рабочим, солдатам и крестьянам о переходе всей власти к Советам. Вся власть в центре и на местах должна была принадлежать соответствующим Советам. Большевиками особо подчеркивалось, что они дают возможность использовать выгоды непосредственной демократии и некоторых элементов парламентаризма, то есть соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию, и исполнение законов. Новая советская форма осуществления народовластия обосновывалась исключительно с классовой точки зрения, с идеологических позиций. При этом отрицался не только предшествующий российский опыт государственности, но и европейская парламентская культура. На том же съезде было образовано первое Советское правительство -Совет Народных Комиссаров (СНК) - коллегиальный орган, подотчетный и подконтрольный Всероссийскому съезду Советов и его Центральному Исполнительному Комитету (ЦИК). Вслед за тем в короткое время был принят целый ряд других правовых актов, определявших основные принципы, порядок организации и содержания деятельности Советов как единственного органа государственной власти, о полноте власти от 10 ноября (28 октября) 1917 года, о праве отзыва делегатов от 7 декабря (24 ноября) 1917 года, о правах и обязанностях Советов от 29 декабря (16 декабря) 1917 года, о признании контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти от 16 января (3 января) 1918 года. 10 июля 1918 года V Всероссийский съезд Советов принял первую Конституцию РСФСР1, в которой были законодательно закреплены основные принципы Советского государства. Высшими органами управления по Основному Закону стали Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и Совет народных комиссаров (далее - Совнарком или СНК). Конституция упоминает также (ст. 45) о Президиуме ВЦИК, но сколько-нибудь полно его правовое положение не характеризует. В соответствии со ст.ст. 12 и 24 Конституции РСФСР верховная власть в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике принадлежала Всероссийскому съезду Советов. Он формировался по классовому принципу не прямо и не на равной основе, а из представителей городских Советов из расчета один депутат от 25 тысяч избирателей и представителей губернских съездов Советов из расчета один депутат от 125 тысяч избирателей (ст. 25). От участия в выборах были отстранены лица, живущие на нетрудовые доходы, использующие наемный труд, работники коммерческих предприятий, служители культа, бывшие чины полиции и другие (ст. 65). Всероссийский съезд Советов избирал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК) в числе не более 200 человек, который был всецело ответственен перед съездом Советов. В период между съездами ВЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики.
Похожие диссертации на Эволюция парламентаризма в России: теоретико-правовой аспект
