Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие положения по делам об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе
1. Правовая природа дел, возникающих из административных правоотношений: спорные вопросы теории гражданского процессуального, административного и арбитражного процессуального права 16
2. Нормативный правовой акт как правовая категория: понятие, признаки, разграничение с ненормативными правовыми актами 34
Глава 2. Особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе
1. Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе 52
2. Участники процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов 75
3, Процессуальные особенности возбуждения и рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе 91
4. Предмет и средства доказывания в делах об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе ЮЗ
Глава 3. Проблемы принятия, пересмотра и исполнения решений по делам об оспаривании нормативно-правовых актов в арбитражном процессе 125
Заключение 151
Библиографический список 156
- Правовая природа дел, возникающих из административных правоотношений: спорные вопросы теории гражданского процессуального, административного и арбитражного процессуального права
- Нормативный правовой акт как правовая категория: понятие, признаки, разграничение с ненормативными правовыми актами
- Участники процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов
- Предмет и средства доказывания в делах об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В конце XX- начале XXI вв. в
России происходят значительные перемены, касающиеся прежде всего
социально-экономической сферы жизни общества. Для успешной
реализации государственной политики, проведения правовых реформ,
государство использует систему государственно-правовых средств
основную роль в которых играют нормативные правовые акты. По
экспертным оценкам Министерства юстиции одних только
ведомственных правовых актов на начало 2005 года насчитывалось
более 60 тысяч. Каждый из них затрагивает права и законные интересы
широкого круга лиц. В сложившейся ситуации, очевидно, что от
качества нормативных правовых актов, их законности и соответствия
международным и национальным стандартам в области прав и свобод
человека и гражданина, зависит не только возможность успешного
приведения в жизнь правовой политики государства, но и уверенность
субъектов предпринимательской деятельности в завтрашнем дне,
степень доверия к государственной власти.
Не секрет, что в настоящее время государство и общество
осознают необходимость повышения качества подготовки нормативных
правовых актов, упорядочивания всей нормативно-правовой системы.
Вследствие этого проводятся юридические экспертизы, пишутся
аналитические труды, рекомендации, эти вопросы широко обсуждаются
и научными, и практическими работниками. Тем не менее, большое
число правовых актов органов государственной власти, местного
самоуправления или должностных лиц издается не уполномоченными
на то органами, с нарушением процедуры принятия, опубликования,
вступления в силу, либо содержат существенные изъяны в
юридической технике.
4 В целях обеспечения охраны и защиты прав и законных интересов
субъектов предпринимательской деятельности в государстве создаются
разнообразные структуры, наделенные полномочиями по выявлению и
устранению нарушений законности в сферах правотворчества и
правоприменения, осуществление которых сопряжено с
использованием целого ряда процедур рассмотрения и преодоления
юридических коллизий.
В правовом государстве важнейшее значение придается судебным
процедурам урегулирования споров, соответствию судебной системы
целям и задачам правового государства1. Возрастающая роль судебной
власти в нашем государстве во многом обусловлена имеющимися у
судов полномочиями контролировать правовое содержание всех
правовых актов, издаваемых органами законодательной и
исполнительной власти. Это является, как обоснованно отмечается в
юридической литературе, проявлением принципа «сдержек и
противовесов».2
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации,
принятый в 2002 году (далее - АПК РФ) в отличие от ранее
действующего АПК РФ 1995 года содержит специальную главу 23
«Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов».
Необходимость и целесообразность рассмотрения и разрешения данной
категории дел в рамках арбитражного судопроизводства
подтверждается данными судебной статистики. Так, в ходе работы
арбитражных судов в Российской Федерации в 2002 году было
рассмотрено лишь 491 дело об оспаривании нормативных правовых
1 Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011
годы (Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 04.08.2006 г. № 1082-р) // Российская газета
от 01.11.2006 года.
2 Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001.
С.88).
5 актов, в 2003 -971, в 2004 - 929, в 2005 - 903 дела1. Кроме того,
несмотря на то, что общее количество дел данной категории
относительно невелико, значение их трудно переоценить .
Однако четырехлетняя практика применения АПК РФ показывает,
что новеллы главы 23 не смогли решить всей массы теоретически и
практически значимых вопросов судебного рассмотрения дел об
оспаривании нормативных правовых актов. Это вызывает сложности в
судебной практике, снижает эффективность судебной защиты прав и
законных интересов субъектов предпринимательской и иной
экономической деятельности, приводит к судебным ошибкам.
Следовательно, требуется дальнейшее совершенствование
процессуального рассмотрения и разрешения дел в рамках главы 23 АПК РФ.
Недостаточно исследованы процессуальные аспекты дел об оспаривании нормативных правовых актов и в литературе. Большинство исследований, в частности В.А. Кирсанова, М.С. Носенко, посвященных данной проблеме, было проведено еще до принятия нового арбитражного процессуального законодательства. Отдельные вопросы освещены в работах Л.В. Тумановой, СМ. Петровой, В.А. Филановского. Однако ни одна из этих работ, на наш взгляд, не содержит всеобъемлющего решения теоретических и практических проблем по данной категории дел.
В частности, дискуссионными остаются вопросы о правовой природе дел об оспаривании нормативных правовых актов, о целесообразности рассмотрения их в рамках арбитражного судопроизводства, о составе и
1 Справка о рассмотрении арбитражными судами Российской Федерации дел, возникающих из
административных правоотношений в 2002 - 2005 гг. Официальный сайт Высшего арбитражного суда
PO..
2 B.C. Анохин. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов. // Арбитражная
практика. №11. Ноябрь. 2005. С. 43.
статусе лиц, участвующих в делах данной категории, их наименовании, о роли и полномочиях суда в процессе доказывания, возможности использования различных средств доказывания, о пределах законной силы судебного решения и способах его исполнения. Кроме того, отдельные положения вышеуказанных исследований утратили свою актуальность с связи с принятием нового АПК РФ 2002 года.
Диссертационные исследования Е.С. Шиловской, И.С. Королева, Д.Е. Алехина, хотя и проведены с учетом новелл арбитражного процессуального законодательства, однако аспекты рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в них проанализированы лишь в совокупности с проблемами производства по делам данной категории в рамках гражданского судопроизводства, которое, на наш взгляд, имеет существенные расхождения с арбитражным процессуальным порядком рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Рассмотренные выше обстоятельства обуславливают актуальность и своевременность исследования теоретически и практически значимых проблем рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе.
Цель и основные задачи исследования
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение проблем, возникающих при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражных судах, выработка научно-обоснованных рекомендаций, направленных на устранение пробелов и совершенствование законодательства, регулирующего производство по данной категории дел.
Реализация обозначенной цели обусловила необходимость постановки и решения следующих конкретных задач:
1) исследовать правовую природу производства по делам об
оспаривании нормативных правовых актов;
раскрыть термин «нормативный правовой акт», его содержание и специфику, проанализировать допустимость оспаривания в рамках арбитражного судопроизводства смешанных правовых актов и актов толкования.
рассмотреть вопросы подведомственности по делам об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражных судах, выявить потенциал дальнейшего рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в рамках арбитражного процесса и раскрыть наиболее острые, проблемные вопросы, возникающие в практике судов при определении подведомственности данной категории дел;
установить состав лиц, участвующих в исследуемой категории дел; провести анализ их процессуального правового статуса;
выявить процессуальные особенности дел об оспаривании нормативных правовых актов, проявляющиеся в стадиях возбуждения дела и в процессе судебного разбирательства, которые вытекают из самой природы дел об оспаривании нормативных правовых актов;
определить содержание и специфику предмета и средств доказывания по делам данной категории; выявить особенности процесса доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а также роль суда в данном процессе;
7) проанализировать специфику субъективных и объективных пределов
судебного решения по делам об оспаривании нормативного правового
акта в рамках арбитражного судопроизводства; выявить наиболее
острые проблемы, возникающие при вступлении решения в законную
8 силу, опубликовании и исполнении и предложить ряд практических
рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законодательства с
целью их устранения.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, урегулируемые нормативными правовыми актами, в процессе производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном судопроизводстве.
Предмет исследования. Предметом настоящего диссертационного
исследования является анализ основных положений теории
производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов,
российского арбитражного процессуального и иного законодательства,
регулирующего рассмотрение дел данной категории, а также практики
его применения в арбитражных судах Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования
составляют концептуальные положения общенаучного диалектического
метода научного познания. В целях обеспечения достоверности и
теоретико-практической обоснованности диссертационного
исследования использовались частно-научные методы:
инструментальный, метод системного анализа теоретических работ, действующего законодательства, практики его применения и судебной статистики, исторического и сравнительного правоведения, формальнологического метода толкования права и др.
Теоретическая основа исследования. Характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы.
Исследовательскую основу диссертационного исследования составили работы ученых в области арбитражного процессуального,
9 гражданского процессуального права, административного права как
советского, так и российского периода: С.Н. Абрамова, СМ. Абрамян,
М.Г. Авдюкова, С.Ш. Болтуева, А.Т. Боннера, А.Л. Буркова, В.В.
Бурцева, Р.Ф. Васильева, Н.А. Викуловой, М.А. Викут, Д.В.
Винницкого, Т.А. Григорьевой, М.А. Гурвич, П.С. Дружкова, П.Ф.
Елисейкина, И.А. Жеруолис, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, В.Ю.Зайцева,
И.Ю. Захарьящевой, Н.Б. Зейдера, А.Ф. Извариной, В.А. Кирсанова,
А.Ф. Клейнмана, Н.Н. Лебедевой, СВ. Лобачева, Н.И. Масленниковой,
А.А. Мельникова, А.В. Мицкевич, СВ. Никитина, Ю.К. Осипова, А.С.
Пиголкина, Д.И. Полумордвинова, Ю.А. Поповой, И.А. Приходько,
И.В. Решетниковой, Т.А. Савельевой, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитович,
Ю.А. Тихомирова, Е.В. Ткаченко, М.К. Треушникова, Е.А. Трещевой,
Л.В. Тумановой, Е. Укусовой, В.А. Филановского, А.В. Цихоцкого, Н.
А. Чечиной, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, А.Ф. Шебанова, В.М.
Шерстюк, К.С Юдельсона, В.Ф. Яковлева, В.В. Яркова, В.М. Яценко и
др., а также труды ученых-процессуалистов дореволюционного
периода:
СМ. Будзинского, А.Х. Гольмстена, В.Л. Исаченко, Н. Миловидова,
И.Е. Энгельмана.
В основе оценки отдельных рассматриваемых категорий лежат
труды по общей теории права С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, А.И.
Денисова, А.В.Малько. М. Н. Марченко, Н. И. Матузова.
При подготовке диссертационного исследования использовались
также труды молодых ученых К.В. Ананьевой, Ю.В. Кайзера, М.М.
Мингазетдинова, специально посвященные процессуальным
особенностям рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых
актов.
Нормативная и эмпирическая основа исследования. Исходные положения диссертации сформированы на основе изучения обширной
10 нормативной правовой базы, в которую входят: Конституция РФ,
действующее арбитражное процессуальное законодательство РФ,
гражданское процессуальное законодательство РФ, иные нормативные
источники российского права в части регламентации отношений,
связанных с предметом настоящего исследования.
Автором изучены и проанализированы судебные акты Конституционного Суда РФ, руководящие разъяснения Пленумов Высшего Арбитражного суда и Верховного суда РФ.
Эмпирической основой проведенного исследования выступает судебная практика Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного суда РФ, материалы, полученные в результате изучения практики федеральных судов округов за 2002-2006 г.г., арбитражных судов субъектов РФ за тот же период, опубликованные в печати, размещенные в справочных правовых системах «Гарант», «Консультант Плюс», а также на официальных сайтах Высшего Арбитражного Суда РФ, Федеральных арбитражных судов округов и Арбитражных судов субъектов РФ.
Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой одну из первых попыток в современной науке (на базе нового Арбитражного процессуального кодекса 2002 года) осветить и проанализировать теоретические аспекты и процессуальные проблемы производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном суде.
На публичную защиту выносятся первостепенные положения и выводы авторского анализа проблем рассмотрения дел об оспаривании нормативного правового акта в российском арбитражном процессе: 1) Диссертант считает рассмотрение проблемы правовой природы данных дел в плоскости противопоставления материальных и процессуальных правоотношений необоснованным. Аргументируется
позиция, согласно которой природа дел об оспаривании нормативных правовых, рассматриваемых в порядке главы 23 АПК РФ, носит публичный правовой характер. В свою очередь, публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, не изменяя правовой природы, обуславливают выделение их в рамках арбитражного процесса в отдельный вид судопроизводства: административного производства.
2) Приводится авторское обоснование о потенциальной возможности и
целесообразности оспаривания в рамках производства по делам
рассматриваемой категории, не только нормативных правовых актов, но
и смешанных правовых актов, и актов толкования, значимость которых
в правоприменительной практике в последнее время постоянно растет.
Во избежание ситуаций, когда нормативный правовой акт признается
недействующим, а акт толкования будет существовать в правовой
системе, диссертант рекомендует рассматривать акт толкования
совместно с самим нормативным правовым актом.
3) В противовес взглядам ученых, предлагающих отнести
анализируемую категорию дел к подведомственности судов общей
юрисдикции или административных судов, диссертант обосновывает
позицию о том, что рассмотрение дел об оспаривании нормативных
правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической
деятельности в порядке арбитражного судопроизводства является
обоснованным, поскольку специфика нормативных правовых актов в
данной области требует дополнительных знаний, навыков и
специализации судей.
4) Изучение арбитражных и гражданских процессуальных норм, а также
правовой природы данной категории дел, позволяет сделать вывод, что
термин «заинтересованные лица», применяемый в отношении
участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых
12 актов, неудачен. Предлагаемый в научной литературе термин
«публичный ответчик», также неприменим, поскольку производство по
делам об оспаривании нормативных правовых актов исковым, в полной
мере, не является. Диссертант считает более точным определение
«заявитель», что требует изменения редакции ч. 2 ст. 191 АПК РФ.
Указывая другую сторону в деле, следует называть официальное
наименование органа, чей акт оспаривается.
5) Обосновывается собственное видение проблемы относительно
состава лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативного
правового акта. Лицами, участвующими в деле, по делам настоящей
категории следует считать неопределенный круг лиц, чьи права и
интересы затрагивает оспариваемый акт, независимо от того,
участвовали они в рассмотрении дела или нет. Лиц, участвующих в
деле, но не участвующих в его рассмотрении, следует именовать
«потенциальные заявители». Процессуальное положение
потенциального заявителя отличается от положения лиц, не
участвующих в деле, о правах и обязанностях которых арбитражный
суд принял судебный акт (ст. 42 АПК РФ). Процессуальный статус
потенциального заявителя должен предусматривать полный арсенал
процессуальных средств защиты своих прав и законных интересов, а
воспользуется ли он этим правом или доверит защиту своих прав
непосредственному заявителю, зависит только от его воли. Вследствие
этого, диссертант предлагает внести изменения в ч. 2 ст. 194 АПК РФ,
регламентирующую порядок извещения о месте и времени судебного
разбирательства заинтересованных лиц.
6) На основе анализа судебной практики и теоретических исследований
ученых-процессуалистов делается вывод о том, что отсутствие
института отказа в принятии заявления в связи с
неподведомственностью, являются обоснованным, поскольку вопросы
13 подведомственности, в большинстве своем, требуют глубокого
исследования, что без рассмотрения дела по существу, невозможно.
7) Обосновывается положение о том, что участие прокурора по делам
об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемым в
порядке главы 23 АПК РФ, следует сделать обязательным вне
зависимости от того, является ли он непосредственным заявителем, или
дело возбуждено по заявлению иного лица. Автор пришел к данному
выводу, исходя из судебной практики рассмотрения данной категории
дел, в силу специфики которых велика вероятность нарушения прав и
интересов неопределенного круга лиц, а также публичных интересов. В
связи с этим представляется необходимым дополнить статью 52 АПК
РФ частью 6, а также внести изменения в ч.З ст. 164 АПК РФ.
Формулируется вывод о том, что действие специального правила о распределении бремени доказывания, в соответствии с положениями которого обязанность доказывания законности оспариваемого нормативного акта, а именно отсутствие или наличие нарушения норм нормативного акта более высокой юридической силы, возлагается на орган или должностное лицо, принявшее акт, в значительной степени нивелируется необходимостью суда занимать активную позицию в процессе доказывания, участвовать в получении, исследовании и оценке доказательств.
Автор обосновывает необходимость более активного использования письменных доказательств и заключений экспертов в процессе рассмотрения дел в порядке главы 23 АПК РФ. По мнению диссертанта, применение данных средств доказывания позволяет судьям более эффективно разобраться в обстоятельствах дела об оспаривании и вынести законное и обоснованное решение. В связи с этим представляется необходимым внести изменения в. ч. 1 ст. 82 АПК РФ и ч. 4 ст. 194 АПК РФ.
10) Формулируется вывод о том, что специфика субъективных пределов
законной силы судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов обусловлена не составом и числом лиц, которые принимали непосредственное участие в рассмотрении дела, а пределами действия оспоренного нормативного правового акта. Следовательно, субъективные пределы законной силы судебного решения по делам этой категории распространяются на неопределенный круг лиц.
11) Автором отстаивается позиция о том, что решение арбитражного
суда о признании нормативного правового акта недействующим, в
отличие от норм ст. 253 ГПК РФ, соответствует принципу разделения
властей в правовом государстве и правовым положениям, высказанным
Конституционным Судом РФ. Поскольку процедура исполнения
решений суда об оспаривании нормативных правовых актов не
реализуема в рамках исполнительного производства, необходимо
законодательное установление сроков исполнения решений суда по
приведению оспоренных актов в соответствие с нормативным правовым
актом, имеющим большую юридическую силу, и мер ответственности
за их нарушение.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и положения могут внести позитивный вклад в дальнейшие теоретические разработки концепции производства по делам, возникающим из публично-правовых правоотношений, и ,в первую очередь, по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а также в разработку научных подходов, направленных на разрешение отдельных проблем, связанных с оспариванием нормативных правовых актов в арбитражных судах. Практическая значимость результатов исследования характеризуется тем, что в нем найдены перспективные решения по совершенствованию
15 действующего арбитражного процессуального законодательства в области
оспаривания нормативных правовых актов, достигаемые путем внесения
соответствующих корректив в АПК РФ и внедрения отдельных
нововведений, направленных на максимально эффективное рассмотрение
дел данной категории в рамках арбитражного судопроизводства.
Концептуальные положения авторской работы могут лечь в основу
законопроектов о нормативных правовых актах, руководящих
разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, быть
апробированы в правоприменительной практике арбитражных судов.
Кроме того, отдельные положения исследования имеют учебное значение
для преподавания по дисциплине «арбитражный процесс».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена,
обсуждена и рецензирована на кафедре арбитражного процесса ГОУ
ВПО «Саратовская государственная академия права». Основные
теоретические положения, законодательные предложения и
практические рекомендации, сформулированные автором, отражены в
его научных публикациях.
С целью апробации результатов исследования часть опубликованных научных суждений изложена автором в виде докладов на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы гражданского права и процесса», состоявшейся на юридическом факультете Казанского государственного университета 12-13 октября 2006 года.
Структура диссертации включает в себя введение, 3 главы, объединяющие 7 параграфов, заключение, библиографический список. Общий объем диссертации- 190 страниц, включая библиографический список (307 источников).
Правовая природа дел, возникающих из административных правоотношений: спорные вопросы теории гражданского процессуального, административного и арбитражного процессуального права
Судебное оспаривание нормативных правовых актов является одной из форм судебного контроля в правовом государстве. Создание надежного и эффективно работающего механизма судебного нормоконтроля является не только важным направлением судебной реформы, но и действенным средством укрепления правозащитной функции государства. По смыслу ст. 6 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод судебное оспаривание нормативных правовых актов, нарушающих права и интересы граждан и их объединений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, входит в содержание права на доступ к правосудию и справедливое судебное разбирательство1.
По мнению С. В. Никитина, роль судебной власти в государственно-правовом механизме повышается, когда власть получает право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной властей. Если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такие стороны единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение усилий различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов является проявлением принципа «сдержек и противовесов»1. Именно с этого момента, как полагают многие авторы, судебная власть получает реальный статус «настоящей власти», т.е. однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти .
Кроме того, судебный контроль является весьма эффективной формой разрешения противоречий (коллизий) в нормативно-правовой системе государства. Проводя проверку нормативных актов, суд выявляет наличие или отсутствие коллизий между правовыми актами различной юридической силы. Установив наличие такой коллизии, суд разрешает ее, прекращая действие конкретного нормативного акта либо преодолевает коллизию в пределах конкретного дела, отказываясь применить незаконный нормативный акт.
Принимая во внимание сложность и многослойность российской нормативно-правовой системы, в которой присутствует три уровня нормативных актов (федеральный, региональный и муниципальный), а также учитывая недостаточно четкое разграничение нормотворческих полномочий между различными властными структурами, можно сделать вывод о необходимости и эффективности применения судебной формы разрешения (преодоления) правовых коллизий между нормативными правовыми актами, что позволяет оперативно нейтрализовать действие незаконных правовых актов, способствовать обеспечению законности и правопорядка в государстве.
Наконец, судебный контроль в сфере нормотворчества является одним из способов реализации правозащитной функции судебной власти, поскольку, признавая незаконным нормативный акт, ущемляющий права, свободы или законные интересы граждан и организаций, суд, тем самым, осуществляет их защиту.
По характеру и правовым последствиям воздействия судебного решения на нормативный акт контроль может быть прямым (непосредственным, абстрактным) или косвенным (опосредованным, конкретным)1.
Опосредованный (косвенный) контроль, содержание которого сводится к принятию решению по делу на основании установленной Конституцией РФ иерархической соподчиненное нормативных актов в случае, если суд при разрешении конкретного дела приходит к выводу о том, что подлежащий применению закон или иной нормативный акт не соответствует Конституции или общепризнанным принципам и нормам международного права либо конкретный нормативный акт не соответствует нормативному акту более высокого уровня. Суть такой проверки заключается в том, что суд при вынесении решения отказывается от применения «сомнительного» на его взгляд правового акта, как бы игнорируя его и разрешая дело на основании других нормативных актов, обладающих, как правило, большей юридической силой. Причем речь идет не просто о правильном выборе судом правовой нормы, подлежащей применению к данным правоотношениям, а именно о сознательном отказе суда от применения правовых норм, регулирующих данные правоотношения, но делающих это неправомерно, например, в нарушение норм, обладающих большей юридической силой. Судебное решение в данном случае оказывает на нормативный акт косвенное или опосредованное влияние, нейтрализуя его действие на конкретные правоотношения.
Прямой (абстрактный) нормоконтроль означает судебную проверку нормативного акта в рамках юридического дела, начатого в целях такой проверки. В результате проверки принимается судебное решение, в соответствии с которым нормативный акт либо сохраняет юридическую силу (действие), либо утрачивает ее полностью или в определенной части. Судебное решение, таким образом, оказывает на нормативный акт прямое непосредственное воздействие. Особенность данной формы заключается в том, что судом рассматривается не конкретный спор между гражданами или юридическими лицами, а вопрос соответствия закона нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Судебный контроль за нормативными правовыми актами реализуется в рамках особой юридической процедуры, которая получила название судебного оспаривания нормативных актов. Таким образом судебное оспаривание можно рассматривать как действие заинтересованных субъектов по возбуждению процедуры прямого (абстрактного) нормоконтроля, правовое средство запуска механизма нормоконтроля. Дела об оспаривании нормативных правовых актов составляют самостоятельную категорию арбитражных дел, которая рассматривается арбитражными судами по правилам производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений .
Проблемам судебного оспаривания нормативных правовых актов в последнее время уделяется значительное внимание в законодательной деятельности и судебной практике. Вопросам судебного нормоконтроля было посвящен ряд постановлений и определений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, появилась масса теоретических исследований2.
Нормативный правовой акт как правовая категория: понятие, признаки, разграничение с ненормативными правовыми актами
Исторически сложилось так, что одним из наиболее эффективных средств воздействия государства на общественные отношения на протяжении всей истории существования государства являлись правовые нормы, находившие своё выражение в нормативных правовых актах. Издание нормативных правовых актов и в настоящее время является наиболее распространённым способом воздействия государства на общественные отношения, т.к. именно такой акт обеспечивает введение в правовую систему новых юридических норм, их изменение или отмену, т.е. определяет существование самой основы механизма правового регулирования - системы юридических норм . От качества нормативных актов зависит уровень законности и правопорядка,2 нормальное функционирование всего государственного аппарата .
По делам об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемым в порядке главы 23 АПК РФ, могут быть оспорены только те акты, которые носят нормативный характер. Целью нашей работы является исследование понятийной характеристики нормативного правового акта и его особенностей применительно к интересующей нас категории дел.
В связи с этим, основным аспектом, который необходимо четко определить, является нормативная природа правового акта, так как от этого зависит порядок рассмотрения таких дел, а также правильное определение не только подсудности, но и в некоторых случаях подведомственности дел, возникающих из публичных правоотношений4
Вместе с тем в теории права отсутствует согласие в выработке единого понятия акта, в том числе и правового акта. Имеющиеся определения даются посредством категорий «решение», «действие», «волеизъявление», «предписание», «документ», «внешнее выражение воли», «средство выражения решения» и т. п.5
Акт в переводе с латинского имеет два общеупотребительных значения: actus, что означает «действие» и actum, что означает «доку 36 мент» . Указанные значения в течение длительного времени обусловили отношение юристов к актам как к действиям, или документам, либо действиям-документам2. В научной литературе акты государственных органов определялись как действия, направленные на установление определенных правил поведения, на возникновение, изменение или прекращение правоотношений3, как письменные документы, принятые управомоченными субъектами права, имеющими официальный характер и обязательную силу, выражающие властные веления и направленные на регулирование общественных отношений4. Множественность взглядов на определение актов обусловлена объемной классификацией их видов в зависимости от содержательного элемента, внешней формы их выражения и компетенции органа, а также известными расхождениями в употребляемой терминологии, поскольку не совсем корректно проводить тождество между понятиями «акт», «правовой акт», «акт управления», «административный акт», «акт органа государственного управления» и так далее5.
Переходя непосредственно к рассмотрению понятия правового акта, а также понятия нормативного правового акта, принимаемого органами власти, и его отличия от акта ненормативного, отметим, что общим для всех правовых актов является то, что они являются внешним выражением воли, волевых действий, направленных на достижение определённого юридического эффекта6. Главное в правовых актах -выражение государственного веления и закрепление решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и aсодержащихся в нём норм и предписаний1.
В соответствии с позицией С.С. Алексеева, которой придерживалось большинство правоведов, правовой акт - это внешнее выражение воли (государства, отдельных лиц), направленное на достижение определённого юридического эффекта. По его мнению, основными чертами правового акта являются: а) волевой характер; б) внешнее выражение воли государства; в) направленность на достижение определённого юридического эффекта. К указанным чертам можно еще добавить то, что правовой акт является письменным документом, издается строго в пределах компетенции принявшего его органа, предназначен для регулирования общественных отношений и обладает общеобязательностью и гарантируется принудительной силой государства.
Солидарен с подобной трактовкой и Р.Ф. Васильев, который, рассматривая понятие правового акта управления, как одного из видов правовых актов, отмечает, что правовые акты управления - это волевые властные действия государственных органов и органов некоторых общественных организаций .
Таким образом, среди правоведов господствующей является точка зрения, в соответствии с которой большее значение придается именно сути правового акта, а не его форме. Мы полностью поддерживаем данное мнение. Правовые акты оформляются различными способами, однако в подавляющем большинстве случаев они закрепляются в письменном виде и приобретают, таким образом, форму различных документов.
Участники процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов
Право на оспаривание нормативных правовых актов является одним из проявлений общего права на обращение в арбитражный суд, в соответствии с которым заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов (ст. 4 АПК РФ).
Данным правом в соответствии с ч.1 ст. 192 АПК РФ обладают граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно 76 возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если они полагают, что такие оспариваемые акты или отдельные их положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, заинтересованными участниками процесса, т.е. теми, кого принято именовать лицами, участвующими в деле, являются: I) субъекты, оспаривающие нормативный акт: граждане и организации, прокурор, органы государственной власти и местного самоуправления и др. и 2) органы или должностные лица, издавшие оспариваемый нормативный акт.
Как мы видим, состав участников процесса по делам об оспаривании нормативных актов обладает определенной спецификой, связанной с особенностями юридической природы этих дел: отсутствием спора о субъективных правах и обязанностях, а также отсутствием, как правило, необходимости установления фактических обстоятельств, не связанных с законностью проверяемого акта, и т.д.
Сразу же напрашивается вопрос определения процессуального статуса данных лиц с учетом специфики дел анализируемой категории. Изучение норм, регулирующих производство, возникающее из админи 76 стративных и иных публичных отношений (раздел III АПК РФ), показывает, что в данном виде производства лицами, участвующими в деле, являются стороны - так же, как и в исковом производстве. Однако под сторонами в производстве, возникающем из административных и иных публичных отношений, подразумеваются не истцы и ответчики. Несмотря на указание АПК РФ на то, что дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, наименование сторон в этом виде судопроизводства в арбитражном процессе истцами и ответчиками совершенно неправомерно. Наименование «истец» в нормах, регулирующих рассматриваемое производство, вообще не содержится1. В статьях АПК, посвященных делам об оспаривании нормативных правовых актов, совершенно определенно применяется термин «заинтересованные лица». На наш взгляд, подобная формулировка является не совсем корректной. Согласимся с мнением Е.А. Трещевой, что более логично было бы называть этих участников арбитражного процесса «заявителями». Могут возразить, что заявителями являются лица, подающие заявление в арбитражный суд в порядке особого производства. Однако, совпадение терминов в данном случае не приведет к ошибке в определении статуса данных субъектов. Действительно, и в том и в другом производстве нет иска в том смысле, который имеет данный институт лишь в одном виде судопроизводства - исковом. Иск предполагает наличие материальной заинтересованности в разрешении спора между равноправными участниками предпринимательской или иной экономической деятельности. Таких признаков нет ни в особом производстве, ни в производстве, возникающем из административных и иных публичных отношений. По этому формальному признаку и можно отграничить понятие и наименование стороны в рассматриваемом виде арбитражного судопроизводства1.
Предмет и средства доказывания в делах об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе
Основной задачей любого судебного процесса является защита прав и интересов различных субъектов путем вынесения законного и обоснованного решения по рассматриваемому делу. Однако для того, чтобы вынести такое решение, суд должен всесторонне исследовать обстоятельства, которые имеют значение для правильного разрешения дела. Лишь установив фактические обстоятельства дела, суд может верно применить правовую норму, регулирующую рассматриваемые правоотношения, и вынести законное и обоснованное решение.
Подробное изучение вопросов, касающихся правовой природы дел об оспаривании нормативных правовых актов, указывает на то, что оно близко по своей сути с исковым производством, хотя полностью и не совпадает с ним . В отечественной процессуальной литературе преобладающей точкой зрения на проблему определения предмета доказывания по делам искового производства является точка зрения, в соответствии с которой предмет доказывания непосредственным образом связан с основанием иска и основаниями возражений против него2.
Предмет доказывания по делам исследуемой нами категории сложен и дискуссионен. Это объясняется, в первую очередь, отсутствием критериев качества нормативного акта. В юридической литературе существует мнение, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов «суд не устанавливает фактических обстоятельств дела, то есть совокупности юридических фактов, необходимых для применения нормы права. Функция суда сводится к исследованию свойств нормативного акта, полномочий органа, издавшего акт, выяснению соответствия закрепленных в нормативном акте норм Конституции РФ, федеральным законам, то есть суд поводи правовую оценку акта». Аналогичное мнение выразила Л.В.Туманова. Правильность высказанных мнений состоит в том, что в предмет доказывания по исследуемым делам не входят вопросы факта. Однако вопросы права составляют предмет доказывания по этим делам, считает Ю.А.Попова.3
По мнению В.В. Яркова в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов входят правовые вопросы:
- компетенция органа, принявшего соответствующий нормативный акт, на его издание;
- соответствие данного нормативного акта федеральным законам и Конституции РФ.
Полагаем, что с данным суждением можно согласиться, однако указанными правовыми фактами предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов ограничивать не следует.
Д. Гордеюк полагает, что предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов составляет совокупность обстоятельств, свидетельствующих о неправильности закона субъекта Федерации, иного акта, противоречии его положений положениям федерального законодательства, нарушение прав и свобод и другие обстоятельства, определяемые судом в каждом конкретном случае.
По мнению И.В. Решетниковой в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов входит:
1) принятие органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом нормативного правового акта;
2) правомочность органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие нормативного правового акта;
3) нарушение и (или) возможность нарушения в будущемm нормативного акта (его части) прав и (или) охраняемых Конституциейm РФ, конституцией (уставm м) субъекта РФ, федеральным законом и (или) законом субъекта РФ интересов заявителя;
4) доказательства, подтверждающие данные обстоятельства.1 Многие процессуалисты, в частности, Н. Хаванский, отмечали, что для обеспечения полного всестороннего выяснения судом всех правовых фактов оценки законности нормативных правовых актов, необходим Закон о нормативных актах.
Обращаясь к законодательству, отметим, что принципиальные положения, позволяющие определить предмет доказывания по рассматриваемой нами категории дел, закреплены в ст. ст. 192-193 АПК РФ. В соответствии с ч.1 ст. 192 АПК при обращении в арбитражный суд заявитель обязан указать: 1) какие конкретно права и законные интересы в указанной сфере нарушены оспариваемым актом, 2) в чем заключается характер нарушения и 3) какому закону или иному нормативному акту, обладающему большей юридической силой, противоречит оспариваемый акт. Если при подаче заявления или в ходе судебного разбирательства заявитель не сможет доказать свою юридическую заинтересованность в оспаривании нормативного правового акта и будет установлено, что данный акт по своему содержанию не нарушает и не может нарушить права и законные интересы заявителя, арбитражный суд возвращает заявление (п.4 чЛ стЛ29 АПК) либо прекращает производство по делу (пЛ чЛ стЛ50АПК). Таким образом, при оспаривании нормативного правового акта заявитель доказывает суду наличие нарушений действующих нормативных правовых актов более высокой силы и нарушение прав и законных интересов.
Таким образом, предмет доказывания по исследуемой категории дел имеет существенные особенности. В предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов входят следующие факты;
1) принятие органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом оспариваемого нормативного правового акта.
2) опубликование указанного акта в установленном порядке. В случае неопубликования такого акта в установленном порядке его оспаривание может производиться в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ.
3) правомочность органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, на его принятие.
4) соответствие оспариваемого нормативного акта (его оспариваемой части) федеральному закону или другому нормативномуправовому акту, имеющим большую юридическую силу.
5) нарушение прав и свобод гражданина или организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, либо интересов Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, либо компетенции Президента РФ, Правительства РФ, представительного органа власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления или главы муниципального образования оспариваемым нормативным правовым актом.
