Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретические вопросы официального опубликования нормативно-правовых актов 12
1 Совершенствование правотворческого процесса как необходимое условие повышения роли права 12
2 Виды и стадии правотворческого процесса 29
3. Понятие и значение официального опубликования 43
4. Официальное опубликование и проблемы повышения правовой культуры граждан 69
Глава II. Законодательная основа и практика официального опубликовании нормативно-правовых актов 90
1 Опубликование законодательных актов федерального уровня 90
2. Опубликование актов Президента, Правительства Российской Федерации и актов федеральных органов исполнительной власти 108
3. Опубликование нормативно-правовых актов законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации 128
4, Опубликование нормативно-правовых актов органов местного самоуправления 144
Заключение 158
Библиография 162
- Совершенствование правотворческого процесса как необходимое условие повышения роли права
- Виды и стадии правотворческого процесса
- Опубликование законодательных актов федерального уровня
- Опубликование актов Президента, Правительства Российской Федерации и актов федеральных органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития России, связанный с реформированием различных областей общества, характеризуется значительной активизацией правотворчества. В настоящее время принимаются тысячи нормативно-правовых актов, число которых постоянно растет; складывается и развивается новая правовая система, призванная обеспечить дальнейшую демократизацию общества, охрану прав и свобод личности, становление новых экономических механизмов.
В этой связи особенно актуальной становится проблема доведения до сведения граждан содержания принимаемых нормативно-правовых актов. В деле информирования о правилах, закрепленных в тех или иных нормах, и обеспечения доступности законодательства для свободного ознакомления важную роль играет официальное опубликование нормативно-правовых актов. Государство вправе требовать от граждан, а последние должны знать содержание нормативных актов, определяющих их правовое положение. Презумпция знания закона означает, что никто не может ссылаться на незнание действующего нормативного акта, если таковой в официальном порядке был доведен до сведения граждан. Чтобы эта презумпция имела реальные основания и не превратилась в пустую формальность, государство обязано создать все необходимые условия для ознакомления населения с действующим законодательством.
Значение официального опубликования проявляется и в том, что пока нормативно-правовой акт, касающийся прав и свобод человека и гражданина, официально не опубликован, он не может вступить в законную силу. Это правило является одним из основополагающих конституционных принципов современных демократических государств. Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что «неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя-
4 занности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Большое значение при определении срока, установленного для вступления нормативно-правового акта в силу, имеет дата официального опубликования,
С сожалением приходится констатировать, что проблемам официального опубликования уделяется недостаточное внимание как со стороны государства, так и со стороны юридического сообщества, в том числе научного. Показательно, что в учебных изданиях по теории государства и права вопросам официального опубликования отводится, как правило, лишь два-три абзаца, в которых указываются источники официального опубликования законов, а также сроки вступления законодательных актов в силу. За последние пятнадцать лет указанной проблематике было посвящено всего несколько статей. Между тем, уяснение основных пололсепий официального опубликования и вступления нормативно-правовых актов в силу имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение.
Исследование практики официального опубликования выявляет целый ряд проблем. До сих пор встречаются нормативно-правовые акты, в которых недостаточно четко прописан механизм их официального опубликования, порядок и сроки вступления в силу. Теряют свое значение официальные печатные издания, такие как «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». Проведенные в 2004 - 2005 г. исследования показывают, что все большее количество граждан, в том числе и юристов, получает правовую информацию из неофициальных источников1. Так, из 800 опрошенных юристов на просьбу назвать источники правовой информации, которыми они чаще всего пользуются, 73% указали официальные издания; 70% кодексы, комментарии, другую нормативно-справочную литературу, 60% справочные информацион-
1 См.: Леванский ВА, Соколов Н.Я, Опыт конкретно-социологического исследования и моделирования профессионально» культуры юристов. // Lex Russica. 2006. № 2, С. 239.
5 ные системы («Гарант», «Консультант Плюс», «Кодекс» и др.), 39,5% юридические журналы и бюллетени, 25% газеты, телевидение и радио; 12% обращение к сослуживцам1,
В то же время возможности информационных технологий, которые могут обеспечить быструю и качественную передачу больших массивов информации, их обработку и хранение, используются не в полной мере. С их помощью можно было бы организовать широкое обсуждение принимаемых законопроектов, привлечь граждан к правотворческому процессу. Однако мы наблюдаем недооценку возможностей демократических процедур - референдумы практически не проводятся, крайне редки случаи всенародного обсуждения законопроектов, снижается избирательная активность граждан. При этом официальное опубликование приобретает все более формальный характер. Законы публикуются, а уровень информированности об их основных положениях у населения снижается, Зачастую у законодателей не хватает ни времени, ни сил, чтобы поинтересоваться, что происходит с законом после его принятия. Доходит ли информация до исполнителей? Какова материальная база для реализации принятого закона, выделены ли дня этого необходимые ресурсы? Принят ли пакет необходимых подзаконных актов, обеспечивающих практическую реализацию закона? Отменены ли противоречащие ему акты? Каковы реальные результаты реализации принятого закона, достигнута ли запланированная цель или закон оказатся недостаточно эффективным? Без ответа на все эти вопросы невозможно оцештть значение принятого закона, его социально-правовой эффект'. Положение усугубляется глубокой верой граждан во всесилие чиновничества, криминальных
Опрошенные могли давать три ответа, поэтому общая сумма полученных ответов составляет более 100%
~ Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения//Российская юстиция. 1997. Л*7. С. 15,
структур и невозможность отстаивания своих прав с помощью юридических процедур.
Анализ современной правотворческой и правоприменительной практики в Российской Федерации свидетельствует также о том, что имеют место противоречия между различными правовыми актами, довольно часто возникает путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой разных актов, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений. Законодательство до сих пор отличается нестабильностью, по-рой изменения вносятся даже в те опубликованные акты, которые еще не вступили в законную силу. Такая практика подрывает уважение к закону, и, следовательно, снижает значение официального опубликования, поскольку граждане зачастую просто не видят смысла в ознакомлении с непонятным, противоречивым и постоянно меняющимся законодательством. Даже ознакомившись с тем или иным правовым актом, не каждый профессиональный юрист, не говоря уже о простых гражданах, может уяснить его содержание, учесть все изменения и дополнения, вносимые законодателем.
Между тем, если государство ставит перед собой и обществом задачу построения правового, демократического государства, то оно должно обеспечить знание гражданами содержания нормативно-правовых актов, связанных с их правовым статусом. Если содержание правовой нормы не будет в конечном итоге известно адресату, то всю предыдущую работу по подготовке и принятию того или иного акта можно считать проведенной напрасно. Процесс же реализации этих норм будет значительно затруднен. Опубликование нормативно-правовых актов само по себе не гарантирует их знания - оно может быть обеспечено только совокупностью множества социальных, экономических, политических, культурных и юридических мероприятий, о которых речь пойдет в дальнейшем.
7 Целью настоящей работы является научное осмысление и анализ стадии
официального опубликования нормативно-правовых актов и его значения в правотворческом процессе, интерпретация его роли в современных условиях становления демократического правового государства, обобщение накопленного в последние годы в данной сфере опыта и восполнение существующих в юридической науке пробелов в изучении вопросов официального опубликования, а также разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства об официальном опубликовании и практики его реализации.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
раскрыть содержание понятия «правотворческий процесс» в современных условиях, так как без понимания его природы невозможно уяснение сущности официального опубликования как стадии этого процесса;
показать значение официального опубликования как проявления демократизма государства и общества;
проанализировать современное состояние и тенденции развития российского законодательства, касающегося проблематики данного исследования;
изучить практику официального опубликования и те трудности, которые возникают в связи с реализацией законодательства о нем;
показать значение научного обеспечения в деле повышения эффективности официального опубликования;
подчеркнуть важность соблюдения правил законодательной техники в процессе создания нормативно-правовых актов и выявить значение качества последних для официального опубликования.
Методологическая основа исследования.
В процессе решения поставленных задач и достижения цели данной диссертации автор опирался на современные методы познания, разработанные философской и юридической науками. В ходе работы применялись диалектический, формально-логический, системный, исторический и сравнительно-правовой методы, использовались данные социологических исследований.
Степень разработанности проблемы.
Крупнейшим исследователем вопросов официального опубликования являлся А.С Пиголкин, Весомый вклад в изучение практики опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов внесли также АА Тилле и Г.В. Швеков. Однако, их труды, посвященные указанной проблематике, были изданы в конце 70-х - начале 80-х годов прошлого века и в силу объективных причин не могли учитывать те изменения в общественно-политической жизни, законодательстве и практике его применения, которые произошли в современный период развития России.
В ходе работы над данной темой использовались также теоретические исследования, проведенные отечественными учеными-правоведами: А.И, Абрамовой, С.С Алексеевым, СВ. Бошно, Р.Ф. Васильевым, А.Б. Венгеровым, В.П. Казимирчуком, И.Ф. Казьминым, ТЛЗ. Кашаниной, ДА. Керимовым, В.М. Ко-рсльским, В.К Кудрявцевым, В.В. Лазаревым, ЕА. Лукашсвой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузовым, B.C. Нсрсссянцем, С.В, Полениной, Т.Н. Рахманинов Н.Я. Соколовым, М.С. Студеникиной, АЛ. Сухаревым, Б.Н. То-порниным, P.O. Халфиной и другими. Труды перечисленных ученых сделали возможным в рамках настоящей диссертации предпринять попытку исследования проблем официального опубликования в новых условиях.
Нормативной базой исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные нормативно-правовые акты, правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, решения и постановления судов РФ,
Научная новизна обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что данное теоретическое исследование является одним из первых в современных, принципиально новых условиях, в котором официальное опубликование рассматривается в неразрывной связи с другими стадиями правотворческого процесса.
В диссертации, наряду с исследованием общетеоретических аспектов, значительное место уделяется практическим проблемам официального опубликования, а также вопросам повышения его эффективности.
На защиту выносятся следующие основные положения;
Автором предлагается выделение четырех видов правотворческого процесса: создание нормативно-правовых актов; заключение нормативных договоров; принятие решения по конкретному делу, которое послужит примером при разрешении подобных дел (создание правового прецедента); признание правовым сложившегося обычая. При этом подчеркивается, что официальное опубликование хараісгерпо лишь для первого и второго видов правотворчества.
Исследование позволило определить стадию правотворчества (правотворческого процесса) как относительно обособленный этап в деятельности компетентного субъекта по созданию, изменению или отмене правовых норм, объединяющий группы однородных действий, посредством последовательного осуществления которых создается соответствующий нормативно-правовой акт. Официальное опубликование как стадия правотворческого процесса означает помещение полного, аутентичного текста нормативно-правового акта в установленном законом печатном издании для всеобщего сведения. По мнению диссертанта, при характеристике рассматриваемой стадии должно использоваться именно понятие «официальное опубликование», а не такие схожие, но не тождественные понятия как «оглашение», «обнародование» или «промульгация»,
Эффективность официального опубликования зависит от целого комплекса условий, В частности, официальный источник опубликования должен быть общедоступным, а размещенные в нем нормативно-правовые акты должны оперативно доводиться до сведения граждан. Публикуемые акты должны быть подготовлены с соблюдением всех правил юридической техники и понятны гражданам, что бывает не всегда. Для повышения эффективности правотворческого процесса в целом, и официального опубликования в частности, нужны обоснованные научные рекомендации, базирующиеся на соответствующих эмпирических исследованиях.
Мероприятия по улучшению качества правовых актов, обеспечению их доступности не будут достигать своих целей без повышения правовой культуры граждан. И, наоборот, без соответствующего культурного уровня как граждан,
10 так и их представителей в государственных и муниципальных органах все попытки качественного улучшения законодательства будут малоэффективны,
5. В современных условиях без применения новых информационных технологий процесс доведения до граждан достоверной информации о содержании правовых актов не будет достаточно эффективным. В связи с этим государство должно всеми силами способствовать внедрению этих технологий в правовой сфере. Уже сейчас имеется возможность ознакомления с официальными текстами нормативно-правовых актов в Интернете, однако условия для официального опубликования в машиночитаемом виде пока не созданы.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что проведенное автором исследование роли и места официального опубликования расширяет научные представления о данной стадии правотворческого процесса, особенно в современных условиях. Выводы и основные положения диссертации могут быть использованы для дальнейшей разработки затронутых в работе проблем, способствовать более глубокому пониманию сущности официального опубликования.
Практическое значение данного исследования заключается в возможности его использования при разработке и совершенствовании законодательства.
Полученные результаты также могут найти свое применение при изучении теории государства и права, в процессе профессиональной подготовки юридических кадров в различных учебных заведениях, при подготовке лекций, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы. Апробация результатов исследования.
Диссертация обсуждалась на кафедре теории государства и права Московской государственной юридической академии, где она была подготовлена. По теме опубликован ряд статей в журналах и сборниках.
Некоторые теоретические выводы и положения исследования были освещены на второй Всероссийской конференции «Державинскне чтения», которая проводилась в ноябре 2006 г., а также на межрегиональной научно-
практической конференции «Юридическая защищешюсть человека в России: проблемы теории и практики», которая проводилась в Якутске в ноябре 2005 г.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии.
Совершенствование правотворческого процесса как необходимое условие повышения роли права
В настоящее время не существует единого определения понятия «правотворчество», несмотря на то, что оно широко распространено в научной и учебной юридической литературе, Отчасти это обусловлено тем, что до сих пор пет единства мнений в определении понятия «право». По всей видимости, такое единство труднодостижимо, поскольку право - сложнейшее общественное явление и дать одно определение, которое могло бы учитывать все его аспекты очень непросто. Кроме того, на каждом конкретном историческом этапе тот или иной подход к пониманию права может иметь свое содержание, идеологическую направленность. К примеру, в советский период при определении права акцент делался на закреплении в законе воли господствующего класса. В современной же юридической литературе акцент сместился на согласование интересов различных групп общества.
Тем не менее, всеми исследователями признается, что как общественно-правовое явление правотворчество представляет собой деятельность, направленную на создание, изменение или отмену правовых норм. Так, некоторыми авторами под правотворчеством понимается выражающая волю народа, направленная на достижение целей развития общества, организационно оформленная деятельность государства но выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене или отмене действующих.
Другие под правотворчеством имеют в виду специальную деятельность компетентных органов, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон
Третьи под правотворчеством понимают особую форму государственной деятельности по созданию, изменению или отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества-.
Для целей настоящего диссертацно иного исследования правотворчество следует определить как деятельность государственных органов и иных субъектов по созданию, изменению или отмене правовых норм, которая имеет своей целью оптимальное регулирование общественных отношений. Необходимость включения «иных субъектов» в понятие «правотворчество» очевидна, поскольку в процессе формирования права участвуют не только государственные органы. Так, в принятии решения на референдуме участвует народ, и оно не нуждается в каком-либо последующем утверждении государственными органами.
По мнению автора, при характеристике понятия «правотворчество» употребление эпитетов «деятельность, выражающая волю народа», «деятельность, основанная на познании интересов общества» и подобных им лишь перегружает его, поскольку практика показывает, что иногда принимаются нормативно-правовые акты, не отвечающие интересам общества- Однако, в случае принятия нормы, не выражающей волю народа или не основанной на глубоком анализе потребностей общественного развития, деятельность по ее принятию (изменению, отмене) все равно будет называться правотворчеством.
В Российской Федерации основным источником права является нормативно-правовой акт3 поэтому зачастую, в юридической литературе правотворчество и нормотворчество государственных органов и органов местного самоуправления отождествляются. В данном диссертационном исследовании понятие «правотворчество» тоже будет использоваться в узком смысле, т,е. как законотворчество и подзаконное нормотворчество государственных органов, органов местного самоуправления, а также как создание (изменение, отмена) правовых норм посредством прямого народного волеизъявления.
Следует отметить, что на первый взгляд, цели правотворчества удается сформулировать достаточно просто. Это совершенствование законодательства, его обновление и изменение с тем, чтобы вновь принятые нормы наиболее оптимально регулировали общественные отношения, выражали потребности развития общества и способствовали этому развитию в дальнейшем. Однако на практике цели правотворчества могут быть весьма многообразны - от выражения и закрепления классовых интересов до определения экологических приоритетов. При этом установление конкретных целей правотворчества, принятие тех или иных конкретных законов и других нормативно-правовых актов становятся ареной острой политической борьбы, столкновений іши компромиссов разных социальных сил, различных политических и экономических интересов.
Для того, чтобы оптимально соответствовать существующим общественным потребностям, правотворчество должно базироваться на ряде принципов, среди которых выделяют:
Принцип демократизма, суть которого заключается в особой процедуре разработки и принятия нормативно-правового акта, которая характеризуется возможностью воздействия населения на правотворческий процесс. Большая роль при этом должна отводиться привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности ее осуществления, что служит га-раїгтией от келейности и бюрократизма в реализации этой важной государственной функции. Рассматриваемый принцип должен найти свое отражение в практике широкого всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации.
Виды и стадии правотворческого процесса
В юридической науке критерием выделения видов правотворчества является его субъект. Так, Ю.А. Тихомиров и ИЛ. Котелсвская предлагают выделять б видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, нормотворчество местного самоуправления, прямое, непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество, локальное нормотворчество1. В.К. Бабаев по субъекту правотворчества выделяет непосредственное правотворчество народа, правотворчество государственных органов (важнейшим является законотворчество), правотворчество должностных лиц". Ю.Г. Арзамасов считает, что правотворческий процесс подразделяется на законотворческий, нормотворческии процесс высших органов, результатом которого являются указы президента и постановления правительства, ведомственный нормотворческии процесс, нормотворческии процесс субъектов федерации, местных органов исполнительной власти и нормотворческии процесс по созданию локальных нормативных актов3.
Можно предложить иную классификацию, критерием которой будет являться источник права. Общеизвестно, что правовая норма - первичный элемент такого явления, как право. Показателем того, как содержание права организовано и выражено вовне служит форма права (источник права в юридическом смысле). В отечественной юридической литературе выделяются, по меньшей мере, четыре формы (источника) права:
1. Нормативно - правовой акт - изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные соответствующим актом1. По нашему мнению, необходимо дополнить это определение, поскольку акт, устанавливающий правовые нормы, может быть принят и путем референдума, а не только управомоченным органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом.
2. Правовой обычай - правило, сложившееся как результат многократного повторения наиболее рационального варианта поведения, не закрепленное в законодательстве и обеспечиваемое принудительной силой государства,
3. Судебный или административный прецедент - решение государственного органа, которое принимается за образец при последующем рассмотрении аналогичных дел.
4. Нормативный договор - двухстороннее или многостороннее соглашение, содержащее нормы права. Таковыми являются, в частности, международно-правовые договоры между государствами и международными организациями. Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, составной частью ее правовой системы. Международные договоры - существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.
Данные формы права являются результатом деятельности государственных органов и иных субъектов по созданию, изменению или отмене правовых норм.
Таким образом, представляется возможным выделить четыре вида правотворческого процесса, которые соответствуют формам права; - принятие нормативно-правовых актов (законов и подзаконных актов); - признание правовым сложившегося обычая; - принятие решения по конкретному делу, которое послужит примером при разрешении подобных дел (создание правового прецедента); - заключение нормативного договора.
В настоящем диссертационном исследовании наиболее подробно будет рассмотрено издание нормативно-правовых актов, поскольку последние являются наиболее типичным источником права в Российской Федерации. Кроме того, официальное опубликование присуще именно этому виду правотворчества. Для правового обычая опубликование вообще не характерно, поскольку это сложившееся и широко распространенное правило поведения применяется, не смотря на то, что оно не закреплено в законодательстве.
Опубликование законодательных актов федерального уровня
В Российской Федерации существует довольно сложная система нормативно-правовых актов. Прежде всего, это законодательные акты представительных органов власти федерального уровня и субъектов федерации. Слово «закон» в специальной и популярной литературе, в бытовой речи зачастую обозначает общеобязательное правило, обеспеченное принудительной силой государства. Но в строгом юридическом смысле закон - это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками.
Во-первых, закон - это нормативно-правовой акт высших органов власти в государстве, как правило, высшего представительного органа, В России такими органами являются Федеральное Собрание и высшие представительные органы субъектов федерации. Возможно также принятие закона в порядке референдума.
Во-вторых, закон - это нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, т.е. никакие иные акты не должны ему противоречить.
В-третьих, закон должен регулировать наиболее важные, ключевые общественные отношения.
Некоторыми учеными выделяется такой признак закона как его письменная форма1. Однако, следует учитывать, что данный признак характерен для любого нормативно-правового акта, поэтому он вряд ли может иметь самостоятельное значение для закона.
В настоящее время процесс официального опубликования законодательных актов регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов,, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ\ Согласно этому закону, на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые официально опубликованы.
В соответствии со статьей 3 указанного закона, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием РФ? публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Согласно статье 4? официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации»,
Существует еще один печатный орган, статус которого закрепляется положением «О периодическом печатном издании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации"». Согласно пункту 7.1. указанного положения целевое назначение издания - широкое распространение в обществе достоверной официальной информации о деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и его палат, а также публикация официальных текстов федеральных конституционных законов, федеральных законов и официальных сообщений и материалов Федерального Собрания . Таким образом, данное издание имеет своей основной целью распространение достоверной правовой информации, в частности, официальных текстов нормативно-правовых актов, однако их опубликование в нем не имеет значения для исчисления сроков, истечение которых необходимо для вступления акта в силу.
Статьей 6 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания)) предусмотрено общее правило, по которому федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу1.
Следует отметить, что правило о вступлении закона в силу по истечении десятидневного срока в настоящий момент не востребовано. Как отмечает М, С. Студеникина, за последние годы можно привести буквально единичные примеры, когда в законе указывалось бы, что он вступает в силу по истечении десяти дней после опубликования или когда в нем вообще не содержалось норм о вступлении его в силу, что означало бы автоматическое применение общего правила. В 1999 г. из 209 принятых законов только один вступил в силу по истечении десяти дней после публикации. Во всех остальных законах были установлены другие сроки вступления их в силу2. При этом в большой группе законов было установлено, что они вступают в силу с момента официального опубликования. Объяснить эту тенденцию объективными причинами, кроющимися в самой специфике принятых законов, невозможно
Опубликование актов Президента, Правительства Российской Федерации и актов федеральных органов исполнительной власти
Акты Президента и Правительства Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти играют важную роль в регулировании общественных отношений. В соответствии со статьей 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения. Как правило, в форме распоряжений принимаются решения по оперативным, организационным, кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента. Они, в отличие от указов, не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер. Следует отметить, что в правовой практике Российского государства такой дифференцированный подход соблюдался не всегда. Так, указами Президента оформлялись решения о проведении различного рода мероприятий, к примеру, Ассамблеи общественного согласия", Общероссийского конгресса по правовой реформе3 и, наоборот, некоторые распоряжения содержали правовые предписания нормативного характера4. Между гем, Президент России является гарантом Конституции, его правовые акты должны быть эталоном как по содержанию, так и по юридико-техническому оформлению. Главный критерий их оценки -они не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ издает постановления, и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. Постановления носят нормативный характер, а распоряжения - индивидуальный.
Федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается1. Традиционно эти акты называются «ведомственными».
Наиболее распространенными являются приказы - ведомственные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти по наиболее важным вопросам деятельности этих органов. Они могут содержать как нормативные предписания, так и индивидуальные, т.е. относящиеся к одному субъекту или решающие какой-либо специальный вопрос. Одной из проблем данного вида нормативно - правовых актов является то, что в действующем законодательстве не указаны те специфические черты, которые позволили бы выделить данный вид акта и установить его особенности, к примеру его отличие от постановлений. В юридической литературе отмечается, что харакгерньтм отличительным признаком является то, что право издания приказа присуще лишь министерству (министру) как важнейшему органу государственного управления2.
В отличие от приказов и постановлений, распоряжения издаются по обычным текущим вопросам управленческой деятельности, как правило, по вопросам осуществления государственной службы, вопросам информационно - методического характера, а также вопросам, связанным с организацией выполнения приказов, постановлений, инструкций и т.п.
Инструкции представляют собой нормативно-правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти в целях разъяснения (уточпения) порядка применения и исполнения других актов. Они содержат нормы, которые закрепляют порядок и способы осуществления соответствующих направлений деятельности, процедуру реализации субъективных прав и обязанностей. Многие ученые исходят из того, что инструкции обладают равной юридической силой с приказами, поэтому на уровне министерств и ведомств предлагается отказаться от практики утверждения инструкций и других нормативно-правовых актов приказами, поскольку «подобная деятельность в корне противоречит общей теории права».
Близкими, но не тождественными инструкциям являются правила - акты процедурного характера, которые обычно принимаются с целью конкретизации порядка проведения тех или иных мероприятий, установления содержания и последовательности действий субъектов. Отличие состоит в том, что правила описывают поведение субъектов нрава, их взаимодействие, а инструкции регулируют действия субъектов по поводу объектов материального мира.
Среди ведомственных актов в особую группу выделяются такие, которые определяют структуру, порядок деятельности того или иного органа, определяют в общих чертах правовой статус должностных лиц этого органа. Эти акты носят название «положений».
Порядок официального опубликования охарактеризованных выше актов регулируется, главным образом, указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763 -
