Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Общая теория правотворческой инициативы как стадии правотворческого процесса
1. Общие вопросы теории правотворческого процесса 12
2. Понятие, сущность и принципы правотворческой инициативы как стадии правотворческого процесса 36
3. Субъекты права правотворческой инициативы. 54
4. Виды и формы правотворческой инициативы и вопросы реализации права правотворческой инициативы 76
Глава 2: Правотворческая инициатива в законодательном процессе, подзаконном нормотворчестве и иных видах нормативной правовой деятельности
1. Инициатива принятия нормативных актов проведением референдума 93
2. Правотворческая инициатива в законотворчестве парламента 112
3. Правотворческая инициатива в подзаконном нормотворчестве государственных органов 134
4. Инициатива в правотворчестве органов местного самоуправления ?» 151
5. Особенности правотворческой инициативы в иных видах нормативной правовой деятельности 168
Заключение 189
Библиография 199
- Общие вопросы теории правотворческого процесса
- Понятие, сущность и принципы правотворческой инициативы как стадии правотворческого процесса
- Инициатива принятия нормативных актов проведением референдума
- Правотворческая инициатива в законотворчестве парламента
Введение к работе
Актуальность темы исследования. «... считать целесообразным в период осенней сессии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года предпринять меры направленные на: 1)... 2) повышения эффективности использования конституционного права законодательной инициативы, .*.»1. Данное извлечение из «Рекомендации по практической реализации в текущей деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации итоговых положений доклада 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» является наглядным подтверждением актуальности данного диссертационного исследования. -
Актуальность темы работы обусловлена и самой природой предмета исследования - правотворческой инициативой - начальной стадией правотворческого процесса. Правотворческий процесс является предметом для исследования, актуальность изучения и совершенствования которого, по мнению диссертанта, не требует доказывания. Точно так, как невозможно создание идеальных нормативных правовых актов, так невозможно и создание идеального процесса (процедуры) их принятия. Постоянная необходимость усовершенствования правовой базы в любом обществе неоспорима, неоспоримым является и необходимость совершенствования самого процесса принятия нормативных правовых актов.
На современном этапе развития России, в рамках общего процесса демократических преобразований идет и преобразование правовой базы, законодательства. Необходимость формирования единого федерального правового пространства, создания действенного механизма реализации прав
1 «Рекомендации по практической реализации в текущей деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации итоговых положений доклада 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Сборник материалов. Семинар на тему «Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». - М., Комиссия СФ ФС РФ по методологии реализации конституционных полномочий СФ ФС РФ, 2005, Стр. 44.
4 и свобод граждан России, укрепления законности и правопорядка прямо
закреплена в Конституции РФ 1993 года. Правовой «хаос» в России 90-х
годов 20-го века постепенно отходит, в историю. Правовая база советского
периода большей частью обновлена, но принимаемые сегодня нормативные
правовые акты во многих случаях, начинают реально действовать только в
результате множества проб, ошибок и, соответственно, многочисленных
изменений и дополнений, вносимых в них в относительно короткие сроки
после вступления в силу принятых актов. Это свидетельствует о большом
удельном весе недочетов при определении необходимости принятия тех или
иных правотворческих решений как материального, так и процессуального
плана. Ввиду этого и видится необходимым дальнейшее проведение более
детального исследования правотворческого процесса в целом и отдельных
его стадий в частности.
Степень научной проработанности темы исследования. Вопрос о
степени проработанности в рамках теории права проблем правотворческой
инициативы ранее в отечественной науке не обсуждался. О степени
проработанности темы как таковой говорить не сложно, так как не было
работ, прямо посвященных данной проблеме. Основным направлением в
исследованиях инициативы принятия правовых актов у отечественных
ученых было исследование проблем законодательной инициативы, как
основного вида правотворческой инициативы. Это определялось большей
значимостью для общества и государства именно законов и законодательного
процесса в сравнении с остальными видами нормативных правовых актов и
правотворческого процесса. Но ив этом направлении есть не так уж много
работ. В 1973 году Н.П. Колдаевой была защищена кандидатская
диссертация по теме «Законодательная инициатива как правовой институт»,
и через довольно большой период времени, в 1997 году была защищена
кандидатская диссертация СВ. Бошно «Законодательная инициатива в
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации», и в
5 том же году П.И. Квачевой защищена кандидатская диссертация по теме
«Законодательная инициатива субъектов Российской Федерации».
Также проблемы правотворческой инициативы исследовались в работах таких отечественных ученых как: С.С.Алексеев, Л. А. Андреева, Ю.Г. Арзамасов, Б.В. Дрейшев, Д.А. Керимов Д. А. Ковачев, А.С. Пиголкин, А.Ф. Шебанов и др. Но в работах указанных авторов проблемы правотворческой инициативы исследовались в рамках изучения проблем правотворческого процесса в целом. Трудов же, специально посвященных исследованию правотворческой инициативы как стадии правотворческого процесса, нет в отечественной науке права. Отсутствие серьезных фундаментальных диссертационных исследований отдельных стадий правотворческого процесса не способствует пониманию его правовой природы, а напротив является препятствием для этого.
Цель и задачи исследования. Цель данного диссертационного исследования состоит в комплексном теоретико-правовом анализе правотворческой инициативы, в определении понятия «правотворческая инициатива» и его содержания, в уяснении места и роли правотворческой инициативы в правотворческом процессе, выявлении особенностей реализации права правотворческой инициативы, видов и форм правотворческой инициативы, определении круга субъектов права правотворческой инициативы и их полномочий.
Достижение этих целей осуществляется путем решения следующих задач:
Обобщение и анализ соответствующего нормативного материала зарубежного и отечественного законодательства, как современного, так и имевшего место в определенные исторические эпохи, а также некоторых проектов и моделей правовых актов, не вступивших в силу.
Анализ подходов к понятию «правотворческая инициатива» в отечественной и зарубежной науке.
Сравнительный анализ вариантов правовой регламентации порядка реализации права правотворческой инициативы в различных правотворческих органах в России и за рубежом, как на общегосударственных, так и региональных или местных уровнях.
Разработка на основе изученного материала понятийного аппарата и внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего правотворческий процесс.
Объектом исследования являются общественные отношения, обуславливающие правотворческий процесс, а также сами правотворческие правоотношения.
Предмет исследования образуют сущностные, содержательные и
формально-юридические особенности общеправового понятия
«правотворческая инициатива» как основополагающей стадии правотворческого процесса, ее виды, формы, субъекты права правотворческой инициативы, особенности реализации.
Методология и методика исследования. Методологическую основу настоящей работы составляет комплекс научных методов познания, а именно: социологический, логико-теоретический, системно-структурный, функциональный, формально-юридический методы. Автор также использовал соответствующие категории диалектики, анализ и синтез, дедукцию и индукцию, сравнительно-правовой метод.
Эмпирическая база исследования. Работа над диссертацией проводилась на основе изучения как действующего законодательства РФ и ее субъектов, так и законодательства СССР и иностранного законодательства по теме исследования. Также изучалась специальная литература, относящаяся к теме исследования, труды по общей теории права и государства.
Теоретической базой исследования, помимо работ указанных выше авторов, служат исследования таких специалистов в области теории права как: А.И. Абрамова, А.В. Васильев, О.А. Гаврилов, В. М. Горшенев, Т.В.
7 Кашанина, Л. Т. Кривенко, А. Б. Пастушенко, СВ. Поленина, С. Ф. Кечекьян,
В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, А.. В. Мицкевич, B.C. Нерсесянц, В.В.
Протасов, В.А.Ржевский, В.М; Сырых, И.Е.Фарбёр, P.O. Халфина, А. В.
Юсупов и др.
Фундаментальное значение для написания диссертации имели труды представителей отраслевых наук: Д. А. Баринова, Д. Л. Златопольского, О.С. Иоффе, Д. А. Ковачева, В. Ф. Котока, П.А. Лупинской, А.П. Любимова, В.В. Маклакова, О.В. Мартылина, Л. X. Мингазова, Ю.А. Тихомирова, М.С. Шакарян, И. С. Шиткиной и др.
Огромную роль при написании данной работы сыграли труды таких дореволюционных ученых как: М. Б. Горенберг, А. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Островский, Н.К. Реннекампф, Е.Н. Трубецкой.
Также в работе над диссертацией использовались труды некоторых зарубежных авторов, таких как: Амеллер М. А. Ангелов, Ж. Л. Бержель, А. Билек, Е. Jordan, Киров В.Ц., Ж. Миланов, А. Нашиц, Б. Спасов, и др.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. Тема диссертации недостаточно разработана в юридической литературе, что свидетельствует о научной новизне настоящего исследования. В работе исследуется не правотворческий процесс в целом или один из его видов, а одна из основных и первая стадия правотворческого процесса, имеющая место во всех видах правотворчества, — стадия правотворческой инициативы.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правотворческая инициатива представляет собой деятельность управомоченных (прямо или косвенно) субъектов по возбуждению перед правотворческим органом вопроса об изменении действующей системы правовых актов путем принятия соответствующих правовых актов. Суть ее состоит, таким образом, в реализации права компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед компетентным
8 правотворческим органом вопрос об издании нового правового акта,
изменении или отмене действующего.
Деятельность по реализации права правотворческой инициативы должна осуществляться в соответствии с определенными принципами. Основными принципами правотворческой инициативы являются: законность инициативы, свобода инициативы, полнота правотворческой инициативы, своевременность инициативы, выбор адекватной формы правового акта, оптимальность выбора средств и методов правового регулирования общественных отношений, соблюдение правил юридической техники, равенство субъектов права правотворческой инициативы, экономичность инициативы. Соблюдегие данных принципов является необходимым условием для принятия качественных нормативных актов.
Правотворческую инициативу можно подразделить на виды по нескольким критериям, наибольшее практическое значение из которых имеет деление в зависимости от вида правотворчества и результатов правотворческой деятельности. По данному критерию можно выделить такие виды правотворческой инициативы как:
- инициатива в принятии нормативных актов проведением
референдума;
правотворческая инициатива в законотворчестве;
инициатива в нормотворчестве правительства, министерств, ведомств, агентств, комитетов, служб, комиссий;
инициатива в правотворчестве органов местного самоуправления;
инициатива в судебном правотворчестве (там, где судебное решение нормативно);
инициатива в нормативно-договорном правотворчестве;
инициатива в локальном правотворчестве.
4. Под инициативой акта референдума можно понимать официальное
возбуждение компетентьыми субъектами вопроса о принятии нормативного
акта путем проведения референдума, вслед за которым следует обязательное
его (референдума) проведение.
5. Законодательная инициатива представляет собой наиболее
характерную разновидность правотворческой инициативы. Её особенностью
является высокая нормативная проработанность процедуры реализации права
инициативы. Под законодательной инициативой понимается возбуждение
компетентным субъектом вопроса императивного характера перед
законодательным органом о необходимости внесения изменений в
законодательство. Под императивным характером вопроса следует
понимать обязательность его рассмотрения либо вынесение мотивированного
решения об отказе в рассмотрении.
6. Инициатива подзаконного нормативного правового акта в
государственных органах это реализация компетентными органами,
должностными лицами и общественными организациями права возбуждать
перед государственным правотворческим органом вопрос об издании нового
подзаконного нормативного акта, изменении или отмене действующего.
В государственных органах отношения между субъектами правотворчества в большинстве случаев построены на основе власти и подчинения. Этот аспект налагает определенный отпечаток на все подзаконное правотворчество государственных органов.
Субъекты инициативы подзаконного акта ограничены очень узкой компетенцией правотворческого органа либо полномочиями, делегированными данному правотворческому органу. Во многих случаях характерно отсутствие таких субъектов права инициативы как народ, граждане, избиратели.
7. Вводится понятие «инициирующий нормативный правовой акт»
или «инициирующий акт». Под инициирующим актом можно понимать
нормативный правовой акт, служащий основанием для принятия в его
исполнение, применение, уточнение нормативных актов правотворческими
органами. Таковыми, к примеру, являются Решения Конституционного Суда
10 РФ, требующие принятия или изменения определенных нормативных актов в
соответствии со ст.80 Федерального конституционного закона от 21 июля
1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Дается понятие «инициативы на инициативу» как деятельности субъектов, не наделенных правом правотворческой инициативы, по обращению в правотворческий орган или к субъектам правотворческой инициативы с предложениями об изменении действующей системы нормативных правовых актов путем принятия соответствующих правовых актов. На практике возможность принять правотворческую инициативу, проявленную субъектом, прямо не наделенным таким правом, существует. Эта возможность зачастую реализуется путем внесения такой инициативы в правотворческий орган одним из субъектов правотворческой инициативы от своего имени.
На основе результатов анализа статистических данных проявления правотворческой инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ можно сделать вывод о том, что из них законами становятся только около 18%, большинство из которых ; вносятся Президентом и Правительством РФ. Около 60 % инициатив остальных субъектов не соответствуют Конституции РФ, законам, нормам международного права, правилам юридической техники, либо отсутствует заключение Правительства РФ в случаях, предусмотренных п.З ст. 104 Конституции РФ.
Предлагается установить как требование для внесения инициативы этими субъектами получение предварительного согласия определенного числа своих коллег, например, 30 для депутатов Государственной Думы и 15 для членов Совета Федерации, 3 - для законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Это позволит уменьшить количество и увеличить качество инициатив, реализуемых этими субъектами, и избавить законотворческий орган от «холостой» работы. Практика применения такой формы инициативы, как консолидированная, подтверждает ее эффективность в федеральном законодательном процессе.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается во внесении автором вклада в разработку одной из важных и еще малоизученных тем теории права. Теоретические положения и выводы, сделанные автором, могут способствовать дальнейшему накоплению знания о природе инициативы принятия правовых актов, совершенствованию понятийного аппарата науки теории права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в ходе правотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертации докладывались и обсуждались на Международной межвузовской конференции аспирантов и студентов МГЮА 2-3 апреля 2004г. «Формирование российской правовой культуры в период становления рыночной экономики», Международной научной конференции «Нравственные основы теории государства и права», проходившей в МГЮА 3 февраля 2005 года, рассматривались на заседаниях кафедры теории государства и права Московской Государственной Юридической Академии. По теме диссертации автором опубликованы 4 научные работы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографии.
Общие вопросы теории правотворческого процесса
Правотворчество представляет собой одну из самых значимых сторон деятельности общества и государства, имея своей целью — принятие, изменение, отмену или дополнение правовых актов. Правотворчество это результат взаимодействия множества факторов - культурных, экономических, политических и др. Можно с уверенностью утверждать, что в установлении права участвует все общество. Именно общество устанавливает право, а поскольку государство - социальный институт, оно также участвует в этом процессе. В литературе доказано, что во всей системе правовой надстройки, включая и правоотношения, и правосознание, и правовые эмоции и т. п., следует выделять систему правовых норм как центральное звено1. А процесс принятия, изменения, отмены или дополнения правовых актов принято называть правотворческим процессом.
Правотворчество относится к числу юридических категорий, которые имеют практическое и научное значение в одинаковой степени. Его надлежащая организация является необходимым условием эффективности и качества результатов правотворчества — правовых актов.
Посредством правотворчества нормы естественного права должны облекаться в форму правовых актов и становиться позитивным правом, т. е. правом, существующим в виде законодательства. Культура и уровень разработанности и отлаженности механизма правотворчества, а значит и качества принимаемых правовых актов, являются показателем демократизма и цивилизованности общества.
Правотворчество осуществляется в целях обеспечения эффективного регулирования общественных отношений путем совершенствования действующих в обществе норм права, создания правовых регуляторов. Эти цели достигаются различными способами. Например, В.М. Горшенев определяет подобно этим способам три «функции» правотворчества: а) функцию обновления нормативного материала, под которой имеются ввиду нормативные предписания текущего правотворчества, представляющие собой как новеллы, так и дополнения или изменения правового материала; б) функцию восполнения пробелов, осуществляемую в связи с допущенными ошибками, неполнотой регулирования и т.п. в) функцию упорядочения правового материала.1
Цели правотворчества сформулировать теоретически не представляет особого труда. Ими являются — создание и совершенствование системы нормативных правовых актов, ее изменение, и обновление. При этом, однако, надо учитывать, что определение конкретных целей правотворчества, принятие тех или иных конкретных законов и других правовых актов становится ареной острой социальной борьбы, столкновений или компромиссов разных политических, социальных сил, разных экономических интересов.
Рассматривая цели и задачи правотворчества, румынский ученый-теоретик Анита Нашиц пишет: «Одна из основных задач правотворческой деятельности состоит в создании законодательства, отличающегося социальной эффективностью».
Цели правотворчества в конкретных обществах весьма разнообразны — от выражения и закрепления классовых интересов до экологических приоритетов. Но история доказала: основывать правотворчество только на том, что право это форма и средство обеспечения интересов господствующего класса является неверным. Субъекты правоустановления должны учитывать состояние и реальную степень развития общественного сознания на уровне различных социальных групп и даже на индивидуальном уровне. Это может быть осуществлено в результате проведения правоустановительной политики, которая бы основывалась на волевых и познавательных принципах, и при такой организации правоустановительной деятельности, которая позволяет .добиться объективизма и избежать отчуждения результатов этой деятельности адресатами правовых актов.
Нужное соотношение количественных и качественных показателей дает оптимальную характеристику всякого объекта. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. В отечественной доктрине в течение ряда десятилетий считалась аксиоматической идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта, и вопрос о качестве правовых актов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного характера. Обычно он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова.
Понятие, сущность и принципы правотворческой инициативы как стадии правотворческого процесса
В отечественной литературе основное внимание традиционно уделялось и уделяется законотворческому (законодательному) процессу, а в целом правотворческий процесс и, в частности, проблемы стадии правотворческой инициативы, в отличие от законодательной инициативы, рассматривались не так часто, и не так подробно, как хотелось бы.
В известной степени, все то, что можно сказать о законодательной инициативе как о виде правотворческой инициативы, можно сказать и о правотворческой инициативе в целом.
Если говорить о проявлении правотворческой инициативы в различных видах правотворческого процесса, то наибольшей проработанностью и в то же время наибольшей усложненностью характеризуется законотворческая инициатива. Ее процесс некоторые авторы подразделяют на ряд самостоятельных стадий — от возбуждения вопроса об издании нового закона, его отмене или изменении, до внесения проекта в законодательный орган1.
Разработка данной проблемы в отечественной юриспруденции началась еще в конце 19-го - начале 20-го в. в2. Так один из основателей науки теории права Н.М. Коркунов еще в 1914 году писал об инициативе:
«Инициатива есть официальное возбуждение вопроса об издании нового закона, имеющее ту силу, что официально возбужденный вопрос должен быть обсужден законодательным учреждением».
Примерно тогда же другой видный отечественный ученый Е. Н. Трубецкой, более обстоятельно подошедший к данной проблеме, отмечал, что появление новых законов обуславливается беспрерывным развитием потребностей общественной жизни. Но мало того, что существует потребность в новых юридических нормах, - для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на необходимость нового законодательного акта, нужен законодательный почин, или инициатива .
Правотворческая инициатива - основополагающее звено правотворческого процесса, начальное звено в создании фундаментальных правил общественного устройства, создаваемых и провозглашаемых от имени и во благо общества. От нее существенным образом зависит весь дальнейший характер и содержание, а также, в известной степени, и конечный результат правоустановительной деятельности, так как на данной стадии правотворческого процесса закладываются не только основы, но и векторы дальнейшего развития правотворчества. По этому поводу интересным представляется мнение П. И. Квачевой «...законодательная инициатива — это не только начальный, но и важнейший этап, стадия законотворческого процесса, закладывающий основы его оптимальности и эффективности»2.
Инициатива - почин, внутреннее побуждение к новым формам деятельности, предприимчивость. Предложение, выдвинутое для обсуждения . Это общее содержание термина.
Если говорить о понятии правотворческой инициативы (в том числе и законотворческой инициативы), и смотреть на нее в аспекте социологии, то под ней следует признать первое проявление вовне идеи (выраженной в любой форме и любом виде) принятия правового акта участниками общественных отношений. Теорию права же больше интересует позитивистское понятие и значение данного института. Правотворческой инициативой в позитивистском значении будет проявление идеи правового акта в официальном, закрепленном в позитивном праве порядке. Остальные формы проявления (бытовые разговоры, обсуждения в средствах массовой информации) будут ближе науке социологии права либо психологии права.
В то же время давно уже неоспорим тот факт, что право берет свои истоки, начала среди других регуляторов общественных отношений, таких как мораль, нравственные устои, традиции, культура и т.п. Эти основополагающие начала преобразуются в правовые акты позитивного характера именно на этапе официального внесения предложения о принятии (изменении, отмене) правовых актов, т.е. проявления правотворческой инициативы. Процесс преобразования этих основ правовых актов непосредственно в правовые акты сравнительно слабо урегулирован и по сей день с правовой точки зрения, и в нем сохраняется масса пробелов. Во многом такая неурегулированность обусловлена именно пограничным местом правотворческой инициативы между общественными потребностями и установлением позитивного права.
Н. П. Колдаева предлагает определить право законодательной инициативы как право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона, изменении или отмене действующего1.
Ориентируясь на это определение, можно аналогично дать понятие права правотворческой инициативы как право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед правотворческим органом вопрос об издании нового правового акта, изменении или отмене действующего.
Инициатива принятия нормативных актов проведением референдума
Ст. 3 Конституции РФ определяет носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Народ может осуществлять свою власть как через органы государственной власти и органы местного самоуправления, так и непосредственно, что подчеркивалось в отечественной науке еще в советский период1. Активное участие широких масс населения в управлении делами государства является важнейшим элементом существования демократического государства. Ж.-Ж. Руссо категорично отмечал, что представительные учреждения нужны лишь для предложения и обсуждения законопроектов. Стать же законом проект может только после утверждения его суверенным народом2.
Наивысшей непосредственной формой выражения власти народа, наравне со свободными выборами, является непосредственное правотворчество народа путем референдума. Аналогичные положения содержатся в конституционном законодательстве многих стран.
Понятие «референдум» на латинского «refero» означает «докладывать, сообщать; то, что должно быть сообщено». Но в практическом плане этот термин «перерос» себя в своем изначальном понимании.
Одним из первых ученых, привлекших внимание к институту референдума в России, был В. Островский. Он заинтересовался вопросом широкого распространения референдумов в Швейцарии и возможностью применения их в России, посчитав, что и в России «нуждаются в решении проблем народовластия, и в возможности народа смотреть на чиновников не как на господ, а как на слуг своих»1.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет референдум - как форму прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме2.
В юридической литературе референдум понимается как особый вид правотворчества, хотя, например, в Швейцарии он является обыкновением. В Швейцарии все федеральные законы и некоторые международные договоры выносятся на референдум . Благодаря референдуму гражданское общество самостоятельно выступает субъектом правотворчества на всех его этапах и стадиях, начиная с подготовки инициативного законопроекта, до его принятия.
Наряду с референдумом существуют и другие виды осуществления народом непосредственной демократии: всенародный опрос, обсуждение или консультация, плебисцит, петиция, народная инициатива и др. Некоторые отечественные ученые смешивали либо отождествляли понятие референдума с всенародными опросами или плебисцитом4. Такое положение сохранялось до конституционно-правового регулирования референдума1. Но в отличие от референдума - носящего окончательный и обязательный характер, всенародные опросы и обсуждения2 носят исключительно рекомендательный характер, и их результат не всегда может воплотиться в правовом акте3. Четкое различие между общественными консультациями и референдумом просматривается в законе Польской Народной Республики «Об общественных консультациях и референдуме» от 6 мая 1987 года4. Всенародные опросы и обсуждения законопроектов, а также последующие всенародные голосования часто имели место в СССР, и носили рекомендательный для законодательных органов власти характер, а во многом ими и предопределялись путем воздействия на народные массы по идеологической линии КПСС.
Правотворческая инициатива в законотворчестве парламента
Законами регулируются наиболее важные в жизни общества отношения. Поэтому особого внимания стоит и та деятельность, с помощью которой законы создаются, а именно законотворчество. Законотворчество является составной частью правотворчества в целом, наиболее характерной, ярко выраженной разновидностью деятельности по созданию правовых норм. Ввиду этого, а также ввиду того, что законы обладают высшей юридической силой по отношению к остальным источникам права, процессу их принятия традиционно уделяется много внимания со стороны ученых-теоретиков, как в России, так и за рубежом. Также, именно в силу этих причин, законотворческий процесс получил наиболее полную, тщательную, по сравнению с другими видами правотворчества, регламентацию, закрепление в нормах права.
Научная разработка проблем законотворческой деятельности является необходимым условием для дальнейшего совершенствования российского законодательства.
В зависимости от субъекта, принимающего окончательное решение, утверждающего проект закона в качестве общеобязательного правила поведения, в правовом демократическом государстве различают несколько видов законотворчества.
Это, во-первых, непосредственное законотворчество народа, когда народ путем референдума утверждает тот или иной закон.
Во-вторых, это законотворчество парламентарное, когда законы принимает специально избранный народом для этого коллегиальный орган -парламент. Законотворчество, как правило, является основным видом его деятельности.
В-третьих, это делегированное законотворчество, когда парламент в силу тех или иных причин делегирует свои законодательные полномочия органам исполнительной власти, которые и принимают в окончательном варианте закон.
Делегированное законотворчество применяется не во всех государствах, а в некоторых государствах применяется с определенными ограничениями. В Российской Федерации делегированное законотворчество не предусмотрено Конституцией. Более того - Основной закон прямо запрещает законотворческую деятельность правительства1.
Народ же в РФ, своим правом на непосредственное принятие законодательных актов после принятия Конституции РФ в 1993 году ни разу не воспользовался.
Таким образом, на практике в РФ основным субъектом законотворчества является Федеральное Собрание РФ - парламент.
Одним из наиболее значимых моментов в законотворческом процессе является его начало, почин. Начальной стадией законотворчества является стадия законодательной (законотворческой) инициативы. Законодательная инициатива является тем самым юридическим фактом, с которым связано возникновение правоотношения по поводу принятия того или иного закона. Она запускает механизм правотворчества в высшем законодательном (представительном) органе власти. От того, кто, в каких формах, объемах, в какие сроки, в каком порядке предлагает парламенту проект или предложение о принятии закона, во многом зависит и конечный продукт законотворчества - правовой акт высшей юридической силы.
В силу особой значимости института законодательной инициативы, основные составляющие его аспекты обычно регламентируется в Основном законе — Конституции государства . Также могут быть приняты специальные законы, регламентирующие более подробно порядок реализации права законодательной инициативы
В отечественной и зарубежной литературе даны различные понятия законодательной инициативы , часть из которых была рассмотрена в первой главе настоящей работы. Возьмем наиболее удачные на наш взгляд дефиниции.
Под правом законодательной инициативой принято понимать право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона, изменении или отмене действующего3.
Альтернативное определение права законодательной инициативы предполагает право внесения законопроектов или законодательных предложений, которому соответствует обязанность представительного органа . рассмотреть их4. Эти два определения законодательной инициативы даны с разных углов одного и того же объекта. Обобщая данные этих определений, можно вывести более полную, на наш взгляд,: дефиницию.
