Правовое регулирование принятия, опубликования и введения в действие муниципальных правовых актов : вопросы теории и практики Муртазина, Гузель Миндаровна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Муниципальные правовые акты в системе актов публичной власти

1.1. Понятие правового акта публичной власти. Виды правовых актов 18

1.2. Понятие муниципального правового акта как акта публичной власти и его место в системе российского права 38

1.3. Классификация муниципальных правовых актов 52

Глава 2. Правовое регулирование порядка подготовки и принятия муниципальных правовых актов

2.1. Порядок разработки и принятия устава муниципального образования 69

2.2. Подготовка проектов и принятие иных муниципальных правовых актов 83

2.3. Регистрация муниципальных правовых актов как завершающий этап их подготовки и принятия 101

Глава 3. Порядок опубликования и введения в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов

3.1. Порядок опубликования нормативных и иных правовых актов органов. местного самоуправления и его совершенствование 125

3.2. Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов 150

3.3. Проблемы обеспечения законности муниципальных правовых актов 164

Заключение 178

Список использованной литературы 184

• Понятие правового акта публичной власти. Виды правовых актов
• Понятие муниципального правового акта как акта публичной власти и его место в системе российского права
• Порядок разработки и принятия устава муниципального образования
• Порядок опубликования нормативных и иных правовых актов органов. местного самоуправления и его совершенствование

Введение к работе

Местное самоуправление, как форма непосредственного осуществления народовластия, давно получило признание и осуществляется практически во всем мире. Народ может и должен самостоятельно решать насущные проблемы своего поселка, села, города. Это его естественное право. Реализация народом права на самоуправление формирует народовластие, из которого вырастает демократия. Не случайно в преамбуле Европейской хартии о местном самоуправлении подчеркивается, что право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя¹.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации строящееся здание правовой государственности имеет (а точнее - должно иметь)* прочный муниципально-правовой фундамент. В основе всей системы организации власти на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющемся на всю ее территорию, находится система местного самоуправления как организационно-правовая форма осуществления особой формы публичной власти - власти муниципальной .

В Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации³ неоднократно указывается на необходимость оформления и закрепления законом либо иным правовым актом соответствующего вида инициатив главы государства. Это говорит о том, что правовые акты в современной России являются универсальным инструментом разрешения

Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92-871-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. - С. 71-78; Собрание законодательства Российской Федерации. -1998. - №36. - Ст. 4466. ² Бондарь II С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти. / Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / Под ред. д.ю.н., профессора В.М. Баранова. — Нижний Новгород, 2002. - С. 9. ³ Послание Президента РФ Д А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 т.II Российская газета, 2009. - № 214. - 13 ноября.

4 любых злободневных проблем, возможности достижения социально — полезных результатов, повышения эффективности властной деятельности⁴.

В механизме правового регулирования общественных отношений муниципальные правовые акты выступают основным средством осуществления органами местного самоуправления публичной власти на подведомственной территории. Посредством принятия органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных и индивидуальных правовых актов с учетом интересов проживающих на территории^ муниципального образования» граждан и государственных интересов решаются все вопросы местного значения, обеспечивается комплексное экономическое и социальное развитие муниципального' образования.

Учитывая, что после реформы местного самоуправления в Российской⁴ Федерации образовано более 27 тысяч муниципальных образований^ каждое из них принимает примерно 25-35 тысяч актов в год (из них около 25% нормативного характера), то можно составить представление о масштабах рассматриваемого явления.

В' условиях перманентного увеличения правотворческой нагрузки на органы местного самоуправления, когда в ходе постоянно изменяющегося федерального и регионального законодательства увеличивается количество вопросов местного значения, соответственно возрастает роль качественной подготовки муниципальных правовых актов. От своевременности и продуманности принимаемых на местном уровне правовых актов зачастую зависит качество жизни населения определенной территории, поскольку к вопросам местного значения федеральное и региональное законодательство относит вопросы жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, транспорта, охраны общественного порядка и многие другие. ⁴ См. Карабеков М.М. Правовые акты как средства формирования и реализации правовой политики: общетеоретический аспект. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. / М.М. Карабеков.- 12.00.01. Краснодар, 2010.-С.З.

5 Важность качества муниципальных правовых актов обусловлена и тем, что в Конституции Российской Федерации- человек, его права и> свободы признаются-высшей ценностью, а, следовательно, устанавливается ^приоритет основных прав и свобод человека и гражданина в актах, регулирующих вопросы местного значения* в сравнении- с правами как субъектов⁵ права-нормотворческой инициативы, так и органов, местного самоуправления, обладающих широкими возможностями принятия нормативных решений.

В связи, с этим имеется настоятельная необходимость изучения муниципальной* правотворческой, практики в* Российской Федерации, выявления особенностей в организации правотворческого процесса', анализа соответствующих* нормативных правовых актов, отражающих модель правотворческой процедуры в том или ином муниципальном образовании. страны. Исследования в указанных направлениях- позволят глубже понять и адекватно отразить место и-роль муниципальных правовых актов в системе нормативных правовых актов современной России. Это, в свою очередь, даст возможность научного обеспечения правотворческого процесса в-муниципальных образованиях, может способствовать выработке обоснованных рекомендаций* по улучшению- качества- правотворческой-процедуры.

Принятие правовых актов — центральная и основная стадия в муниципальном правотворческом процессе. Поэтому важно, чтобы порядок принятия муниципальных правовых актов был четко урегулирован соответствующими нормами права.

Отсутствие на муниципальном уровне правовых актов, однозначно регламентирующих правотворческий процесс, необеспеченность большинства муниципальных образований квалифицированными юридическими кадрами, достаточно частое изменение федерального и регионального законодательства, которое влечет за собой необходимость внесения изменений и дополнений в муниципальные правовые акты, порождает немало проблем в этой сфере.

Право* населения на информацию о новых нормативных правовых актах является одним из общепризнанных международным сообществом прав человека, и получило закрепление в качестве правового принципа* в законодательстве многих стран. Так, в итоговом документе Венской встречи представителей государств — участников Совещания- по безопасности w сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. указывается* на необходимость «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности в отой области и- поступать в соответствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам»⁵.

В» документе Копенгагенского совещания¹ Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) предусматривается, что: «Законы, принятые по завершении соответствующей гласной, процедуры, и административные положения публикуются, что является условием их применения. Эти тексты будут доступными для всех» .

Требование о безусловной необходимости официального опубликования'нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, в нашей- стране впервые было констатировано ві ноябре 1990 г. Комитетом Конституционного надзора СССР; в Заключении которого сказано, что официальное опубликование законов и других нормативных актов; касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения является обязательным условием их применения.⁷

Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ 1993 г. любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, и обязанности человека и ⁵ См.: Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М.; 1990. - С.81. ⁶ См.: Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М.; 1990. — С.86. ⁷ Заключение Комитета Конституционного надзора СССР от 29.11.1990 № 12 (2 - 12) «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - №50. - Ст. 1080.

7 гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Сказанное относится и к нормативным, правовым * актам органов- местного самоуправления, так как Конституцию Российской. Федерации и законы (ч.2 ст. 15) обязаны соблюдать, не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и, их объединения. Законы и- иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить. Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15).

Опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов помимо других целей, достигаемых в процессе правотворчества, ставит еще одну - обеспечение максимального- удобства для. ознакомления' с вновь принимаемыми актами граждан и других субъектов права; предоставление им достаточного времени для.получениягинформации о содержании акта. Эта цель является^ определяющей для» установления сроков опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов того или иного уровня.

Действие нормативных правовых актов во времени — проблема-популярная и актуальная. Для теории права данная проблема представляет интерес потому, что позволяет глубже уяснить одно из основных свойств нормативного правового акта - его юридическую силу и пределы действия. Многие правовые положения, касающиеся опубликования и введения в действие федеральных и региональных законов, в значительной мере распространяются и на нормативные правовые акты органов местного самоуправления, однако в силу подзаконного характера последних порядок их принятия, опубликования и введения в действие характеризуется определенной спецификой.

Установление времени вступления в силу нормативного правового акта той или иной компетенции - важный элемент и в правотворчестве, и, в частности, в правоприменении. Однако сами нормодатели проявляют

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г) (с поправками от 30 декабря 2008 г.).// Российская' газета, 1993. - 25 декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - №4. — Ст. 445.

8 неоднозначный- подход к определению даты (времени) введения в действие своих нормативных правовых актов. Практику использования в текстах нормативных правовых актов формулировок, позволяющих неоднозначно толковать нормы о вступлении*их в силу, нельзя признать позитивной.

В, современных условиях разработка и издание муниципальных правовых актов проходит с определенными трудностями. Органы и должностные лица^ муниципальных .образований* нередко оказываются неподготовленными к работе над созданием и реализацией^правовых актова

ЕГ литературе еще не уделяется должного внимания исследованиям^ № раскрытию порядка разработки, принятия* опубликования и введения в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов.

Поэтому исследование содержательной стороны муниципальных нормативных и иных правовых актов, особенностей правотворческого процесса по их подготовке, принятию, опубликованию и введению в действие, поиск средств, направленных на совершенствование порядка муниципального правотворчества, на повышение качества правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления является, безусловно, имеющим существенное теоретическое и практическое значение.

Указанные соображения обусловили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы.

Общетеоретической основой исследования правотворческой деятельности местного самоуправления в России послужили работы таких отечественных ученых правоведов, как: С.А. Авакьян, А.А. Акмалова, Г.В. Барабашев, В.М. Баранов, В.А. Баранчиков, Д.Н. Бахрах, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, И.В. Выдрин, В.И. Васильев, Б.В. Дрейшев, Ю.А. Дмитриев, М.А. Краснов, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Е.Е. Некрасов, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, В.В. Пылин, М.И. Семенов, А.А. Сергеев, В.А. Сивицкий, Ю.А. Тихомиров,

9 А.А. Уваров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и другие исследователи.

Важное значение имеют труды, посвященные отдельным вопросам правотворческой деятельности органов* местного самоуправления, Н.А. Антоновой, Л.А. Андреевой, Д.А. Баринова, А.С. Борисова, М.А. Васильева, А.Е. Гавришева, О.В. Кудряковой, С.Н. Лопатина, А.В. Леонтенкова, Т.С. Масловской, А.В. Сикайло; Б.Ц. Жалсанова, А.В. Юсупова и др.

В рамках настоящего исследования особый интерес представляют работы Н.А. Антоновой, которая исследует процесс правотворчества в органах местного самоуправления и проблемы его совершенствования, уделяя при этом особое внимание свойствам, юридической_Lприроде и видам нормативных правовых актов муниципальных органов. Также она определяет место и роль таких- актов в системе правового регулирования муниципальных отношений, их значение в осуществлении функций местного самоуправления.

В работе Баринова Д.А. раскрывается правовой статус местного самоуправления в РФ, определяется место и роль нормативных правовых актов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов РФ,-рассматриваются признаки таких актов, дается их классификация, раскрываются особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Изучению сущности и содержания нормотворчества в муниципальных образованиях посвящены также работы Т.С. Масловской, А.В. Юсупова.

Леонтенков А.В. в своей работе определяет методические предпосылки исследования юридической природы муниципальных правовых актов, раскрывает особенности их видов, рассматривает вопросы соотношения муниципальных нормативных правовых актов с федеральным и региональным законодательством.

Однако, несмотря на появление значительного числа исследований о муниципальном правотворчестве, в отечественной юридической науке, в

10 частности в современной литературе, специальных работ по проблемам, правового регулирования порядка принятия; опубликования и введения в* действие муниципальных правовых актов явно недостаточно.

Целью настоящего диссертационного исследования является теоретико-правовое- осмысление правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по вопросам порядка подготовки, принятия, опубликования и введения в действие- муниципальных нормативных и иных правовых актов, а* также разработка по этим вопросам новых теоретических положений и, практических рекомендаций, направленных- на совершенствование правового регулирования порядка подготовки, принятия, опубликования и введения в действие правовых актов органов и должностных, лиц местного самоуправления.

Для достижения указанной цели в- диссертации- решаются следующие задачи: исследуются с точки зрения общей теории права понятие и-признаки * правового акта как акта публичной власти; определяется место и назначение муниципальных правовых актов в системе российского права; - раскрывается правовая и социальная значимость актов органов местного самоуправления как актов публичной власти; - изучаются виды муниципальных правовых актов, в зависимости от субъекта их принятия и других критериев; показываются особенности правового регулирования правотворческого процесса в органах местного самоуправления; - раскрывается значимость государственной регистрации уставов муниципальных образований и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в целях формирования единого правового пространства в Российской Федерации; исследуются проблемы организации и осуществления правотворческого процесса в муниципальных образованиях; .- выявляются: недостатки правового регулирования порядка подготовки* принятия, официального опубликования и определения даты (времени) вступления в силу этих актов; исследуются проблемы обеспечения, соответствия: федеральному и региональному законодательству муниципальных правовых актов; формулируются" научные рекомендации по унификации требований, предъявляемых к порядку принятия,, опубликованияг и введения в, действие исследуемых, актов.

Объектом диссертационного исследования является сфера общественных отношений; в _:которой находит воплощение правотворчество> органов, местного самоуправления как особая_; форма; реализации муниципальной публичной: власти. В' центре внимания исследования -общественные отношения, складывающиеся В: связи с разработкой; принятием, опубликованием, И; введением: в действие муниципальных нормативных и иных правовых актов.

Предметом диссертационного исследования выступают вопросы правового регулирования порядка, разработки, принятия; опубликования и введениям действие муниципальных нормативных и иных правовых актов..

Методологической! основой исследования являются как общенаучные и специальные: методы исследования; так и частнонаучные методы научного познания: (сравнительно - правовой, исторический, системный, формально - юридический, логический и.другие).,

Информационной базой диссертации явились имеющие отношение к ее теме положения международно - правовых актов, Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты, регламентирующие механизм и порядок разработки, принятия, опубликования и введения в действие нормативных и иных правовых актов органов местного самоуправления, а также научные публикации по общей теории права и иным вопросам диссертации отечественных и зарубежных исследователей». "'.'.. 12 Научная новизна диссертации заключается в том; что она является новыми в российском правоведении комплексным исследованием; на< основе теоретических воззрений, сложившихся в отечественной юридической литературе И: доктрине отдельных зарубежных, стран; а; также с учетом новейших- законодательных и иных нормативных актов; посвященных порядку подготовки, принятия, опубликования, ия введенияг вї действие муниципальных нормативных и? иных, правовых актов / как: актов«публичной власти; : ' '. Єущность.муниципальногошравотворчества раскрывается каюфункция по і. выявлению;* воли? местного; населения і и; формированию в% соответствии с ней? властных предписаний; закреплению; этих предписаний в правовой/ форме"муниципальньіх:правовьіх.актов: _;

В\ даннойї работе показывается- социально,- правовая^ значимость, государственной регистрации устава муниципального;, образования;. муниципальных правовых актов* о- внесении изменений? т уставы;, а также других нормативных правовых актов органов местного; самоуправления,; включение их в регистр в* качестве способа обеспечения прав; т законных интересов ^человека и гражданина;,законности их принятия; опубликования ш

ВВЄДЄНИЯі ВіДеЙСТВИе.

В порядке реализации поставленных, в диссертации целей и задач; соискателем разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы научной новизны теоретические положения, выводы и рекомендации:

1. В качестве правового акта публичной власти в диссертации характеризуется волевое властное решение компетентного на то субъекта, устанавливающее (изменяющее, отменяющее) правовые нормы либо решение индивидуального характера, влекущее возникновение (приостановление, изменение, прекращение) определенных правоотношений, результаты которого в виде правовых предписаний в установленных

13 нормативными правовыми актами случаях закрепляются* в определенной; документарнойформе.

2. Деятельность населения муниципального образования, органов? ш должностных лищ местного, самоуправления по- созданию-, нормативных- правовых актов в; научном- обороте называют; как , правило; «правотворчество» и «нормотворчество». ;

Федеральный, закон: «Об; общих принципах; организации местного < самоуправления;в Российской?Федерации» от 6 октябряі2003 г.; №Ю1; - ФЗ таких; понятий;,не содержит. Сопоставление различных,научных взглядовшо этому вопросу и-; норм^;; федерального законодательства дает; основание;: дляї вывода^ что наиболее приемлемо: в^; этом: случае, использование: термина. «правотворчество»;

3. В; диссертации? обоснован вывод о том-, что: муниципальное; правотворчество- самостоятельный вид правотворческой; деятельности как особой формы реализации? публичной, власти,- показатель, демократизма отечественной* государственности, уровня достижений' российского.' правоведения, воплощения его концептуальных идей; в результаты функциональной самоорганизации»и самоуправления;населенюгРоссищ.

Віработе: приведены^ дополнительные: аргументы: в< пользу трактовки^ муниципального управления как сочетающего в- себе исполнительную деятельность с правотворческой, а органы и должностные лица муниципальных образований используют не только распорядительные полномочия по принятию; актов применения права, но и полномочия по принятию самих нормативных правовых актов.

В теории права высказано мнение, что органы и должностные лица, муниципальных образований не наделены правом издания первичных, исходных правовых норм в той или иной сфере правового регулирования, поэтому в. нормативных правовых актах органов и должностных: лиц муниципальных образований могут устанавливаться^ только нормы права, конкретизирующие, дополняющие уже действующие правовые нормы,

14 установленные федеральными и региональными государственными органами законодательной и исполнительной власти. В диссертации обосновывается иной взгляд по этому вопросу. Правовые акты, принимаемые непосредственно населением муниципального образования, а также акты представительногооргана местного самоуправления^ имеют самостоятельный характер и направлены не на непосредственное обеспечение реализации уже имеющихся законов, а на установление общих правил по вопросам местного значения.

6. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется понятие «нормативные акты» только»в связи с их принятием представительным органом (ст. 43). В^ диссертации защищается мнение о том, что муниципальные нормативные правовые акты могут приниматься не только представительными органами местного самоуправления, непосредственно населением на местном референдуме (сходе), но и в случаях наделения соответствующими полномочиями уставом муниципального образования, главами муниципальных образований, местных администраций, иными органами и должностными.лицами местного самоуправления.

7. Изучение* уставов и регламентов» представительных органов муниципальных образований показывает, что нормативные и ненормативные правовые акты, в основном, принимаются в форме решений.

В работе рекомендуется наименования муниципальных правовых актов унифицировать, определить, какие из них признаются нормативными, а какие иными (ненормативными). Решениями предлагается называть нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления и акты, принятые на референдуме (сходе граждан), постановлениями - нормативные правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные правовые акты, не имеющие нормативного характера,

15 рекомендуется называть распоряжениями, а правовые акты руководителей структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления по вопросам их ведения - приказами.

8. Правотворческая практика в муниципальных образованиях РФ не имеет серьезного опыта в регламентировании информирования и широкого участия в ней населения. Поэтому чрезвычайно важной задачей является разработка процедур реализации права населения на реализацию его демократических прав, заложенных в статьях. 3, 32, 130, 131 Конституции РФ.

В целях информирования и привлечения населения к участию в публичных слушаниях по проекту устава муниципального образования, других нормативных правовых актов, в диссертации рекомендуется: - использовать известные информационные технологии и другие способы оповещения населения (телевидение, радио, Интернет - сайт) о предстоящих слушаниях; возложить на конкретных работников органов местного самоуправления задачу проведения собраний граждан по месту работы и жительства^ целью выясненияих мнения; - организовывать пункты сбора предложений и пожеланий от населения; - проводить устные и анкетные опросы населения муниципального образования по месту жительства.

Обоснована рекомендация принять на федеральном уровне Рекомендательный (рамочный) нормативный правовой акт, в котором установить, что все нормативные правовые акты органов местного самоуправления вступают в силу по истечении семи дней после дня их официального опубликования, а правоприменительные акты индивидуального характера - со дня их получения соответствующими адресатами.

На уровне федеральных и региональных законодательных актов не решается вопрос о сроке опубликования Устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав после дня их официальной регистрации в органах юстиции. В уставах муниципальных образований такой срок определяется крайне редко. В диссертации рекомендуется такой срок определить в п.8 ст.44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изложив его в следующей редакции: «Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию в десятидневный срок после дня их государственной регистрации и вступают в силу по истечении 7 дней после дня их официального опубликования».

11. Аргументировано предложение о необходимости создания системы правовой поддержки муниципальных поселений (особенно сельских), путем использования современных телекоммуникаций дистанционной системы консультирования, информационной базы, с помощью которой может осуществляться обмен ресурсами, в том числе в качестве примерного образца качественными муниципальными нормативными, правовыми актами, возможностей* республиканских (областных, краевых) регистров? муниципальных правовых актов.

12. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г №131 - ФЗ нет положений о порядке вступления в силу решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования. Учитывая, что такое решение не обладает признаками нормативного правового акта, в работе предлагается дату вступления его в силу определить в соответствии с правилами, установленными уставами муниципальных образований для введения в действие решений ненормативного характера.

Достоверность и апробация научных положений

17 Основные положения и: выводы диссертации достоверны:. Они, опираются на достижениям отечественной науки общей^ теории права и, муниципального; права, убедительно аргументированы, подкрепляются данными; социологических исследований, согласуются с; теоретическими взглядами авторитетных исследователей по смежным? вопросам? отраслевых правовых наук. Онишрошли: апробацию :в 13 научных статьях автора; в том числе в трех, статьях, рекомендованных ВіШМинобрнауки РФ, на научньгх конференциях Игприюбсуждении^накафедре, использование пршразработкеиг принятии устава муниципального образования город; Бугульма-Бугульминскогорайона Республики.Татарстан.

Теоретическое и прикладное значение диссертации заключается в том, что; разработанные в. ней! теоретические положения' иг рекомендации-, прикладного характера могут, быть использованы: -в правотворческой практике органов местного самоуправления; -в работе; по совершенствованию федерального и регионального законотворчества о нормативных правовых .актах;- муниципальных' образований; -иными, исследователями при* дальнейших научных изысканиях: по;-аналогичной или смежношпроблематике; - вучебной работе при подготовке и чтении лекций;, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Теория права и государства», «Муниципальное право», по спецкурсу «Правотворчество в муниципальных образованиях».

Структура и объем работы. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения и библиографического списка. Объем работы составляет 211 страниц. .'18ї Глава 11 Муниципальные правовые акты в системе актов» публичной власти

1.1. Понятие правового акта публичной власти; Видышравовых актов;

Публичная, власть - принципиальное свойство; любой, в тому числе. государственной; организации^ под. которой* следует понимать: волевые-отношения, в? рамках которых. реализуются^ общезначимые-системообразующие; публичные интересы. Наличие такой? власти; служит условием, и гарантией сохранения целостности, т нормального; функционированияюпределеннойюбщыости;

Суть публичности власти; в ітом; что реализацию властных:полномочий^ она^ осуществляет: открыто, гласно,* исходя из; интересов^ всей' социальной» общности; государства ш граждан, которые, добровольно: делегировали^ em данное право («публично, от имени и вшнтересах всех»)^

Современная, публичная власть - это единство: государственной, федеральной; региональной и- муниципальной власти, действующей: в территориальных коллективах на основе ее открытости общественным суждениям!⁰. Деятельность органов государственной власти; и органов: местного самоуправления осуществляется в правовых и* организационных формах. Разработка и принятие правовых актов является одним* из проявлений правовой- формьг деятельности органов публичной власти. Правовые акты выступают в качестве властных юридических документов и волевых деяний субъектов публичной власти.

Правовые акты публичной власти имеют большое значение в жизни общества и государства. Это обусловлено их важным местом и особой: ролью в механизме правового регулирования, в системе средств правового

Нескородов Б.Н. Публичная власть и проблемы нравственного оздоровления общества //Гражданин и право..2007. - № 2. - С.64. ¹ См. Новикова Э.В. Публичная власть: формирование понятия в начале XXI века // Юридический мир. 2007. - № 11 (131) - С. 33.

19> . воздействия на общественные отношения.

Правовые акты, при всем их многообразии выступают наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов^ устанавливающих правовые режимы различных субъектов. С их помощью деятельность всех- звеньев; механизма государства получает юридическое оформление, обозначаются этапы такой деятельности^, показываются результаты. От характера и природы, степени? упорядоченности и- совершенства тех или иных правовых, актов < зависит успех правовой; политики, современного Российского государства, качество и уровень . правовой жизни общества в целом. ' . .

Правовой акт в российском: праве сущностью своей отражает два-; важных момента. Первый, правовой: акт-это^ осязаемая; правовая реальность, через; которую люди получают первичные знания, о праве, о комплексе правовых, явлений в виде сведений О: правовых нормах, предписаниях,, правоотношениях, правовых научных обобщениях и теоретических . абстракциях. Второй — правовым актам принадлежит определяющее значение: при конструировании права, всего комплекса объективных правовых:явлений в качестве институциональных образований: Следует: согласиться- с Є.Є.; Алексеевым, который полагает, что они-, еще: № «нечтоt внешнее к праву, конструктивный элемент его формирования: и существования», поэтому в поле зрения исследователя всегда должны находиться^ правовые акты и их характеристики.¹¹

Несмотря на то, что понятие «правовой акт» относится к числу наиболее широко распространенных понятий в юридической науке, правотворчестве, в служебных и иных документах, оно недостаточно разработано в научной литературе и до сих пор нет законодательно определяемого общепризнанного понятия «правового акта». Для того, чтобы уяснить сущность правового акта публичной власти, обратимся к исследованиям общего понятия правового акта в теории права; ¹¹ См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М. 1987. Том 2. - С.74.

20 В общей теории права используются понятия «правовой акт» либо «юридический акт». Понятие «юридический акт» соответствует понятию «правовой акт». Чаще всего правовому акту придается разное значение. Так, С.С. Алексеев обозначает этим термином: «а) действие (поведение), как правило, правомерное, т.е. юридический факт, являющийся основанием тех или иных правовых последствий; б) результат правомерного действия, т.е. юридически значимый содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт «автономного» регулирования), вошедший в правовую ткань вследствие правотворческой, властной индивидуально - правовой или автономной деятельности субъектов; в) юридический документ, т.е. внешнее словесно - документально оформленное выражение воли, закрепляющее правомерное поведение и его результат¹³. На основе этого С.С.Алексеев определяет правовой акт как надлежащим образом (словесно - документально) оформленное, внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц¹⁴. Следует обратить внимание на то; что С.С. Алексеев в первую очередь рассматривает правовой акт как действие. Такой же точки зрения придерживается и А.В. Поляков, считающий, что правовые акты: «это волеустановленные тексты, создаваемые субъектами права, интерпретация которых конституирует правовую норму¹⁵. При этом А.В. Поляков, исходя из собственной, так ¹²См , напр.: Васильев A.M. Правовые категории. Методологические разработки системы категорий теории права. М., 1976. - С.168-169;.Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М., I960. - С. 184; Правовая жизнь в современной России: теоретико - методологический аспект / Под. ред. И И. Матузова, А.В. Малько. Саратов, 2005. - С.62-64 и др. ¹³ Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т.2. - С. 192. ¹⁴ См. там же. ¹⁵ Поляков А В.Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций. — СПб.: Издательский дом С. Петерб. гос. ун-та, 2004. - С.669.

21 называемой коммуникативной концепции правопонимания, делает упор на речевую коммуникацию как действие.

А.И. Елистратов под именем юридического акта понимает всякое действие, которое обнаруживает чью-либо волю вызвать правовое последствие. «Проявившаяся в юридическом акте воля направлена на правовые последствия; она рассчитана на юридический эффект (Rechtswicklung). Юридического акта не составят действия, влекущие за собой юридические последствия независимо от воли действующего или против его воли».¹⁶

О.В. Шопина пришла к выводу, что правовой акт: «это выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, которое призвано достигать социально - позитивные цели (регулировать общественные отношения) и влечет определенные юридические последствия»¹⁷.

Д. Милкова считает, что юридические акты — «это своеобразное бытие правовой нормативности (общей, индивидуальной), по своей сущности они представляют собой объективированную надлежащим способом (чаще всего особенным, словесно - документальным) государственную волю (респективная и индивидуально - правовая воля в индивидуальных актах), направленную на достижение определенного юридического эффекта посредством конституирования и закрепления в данных актах основных содержательных элементов правовой системы» .

Природа, признаки и виды правовых актов обстоятельно проанализированы в книге Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской «Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие». По мнению этих авторов, для правовых актов как разновидности документов характерны прежде всего ¹⁶ Елистратов А.И. Основные начала административного права. Изд. 2-е. М., 1917. С. 133. ¹⁷ Шопина О.В. Система правовых актов в современной России: проблемы теории: автореф. дисс... канд. юрид. наук / Шопина О В.; Саратовская гос. академия права. — Саратов, 2002.-СЮ. ¹⁸ Милкова Д. Юридические акты в социалистическом праве: понятие и система. София, 1984.-С.47. :22^: такие общие свойства, как документальное фиксирование информации;... ее: официально признанное закрепление и выражение в і документах, строго-определенных форм;. Вместе с тем правовые актьт обладают специфическими; признаками; выделяющими; их: среди других документов. К таким признакам относится: прежде ; всего? круг субъектов; управомоченных готовить и принимать правовой? акт (носителей? властных функций и полномочий). Правовой* акт рассчитан: на установление-норм; т их реализацию;, т.е. на возникновение, . изменение и; прекращение:, правоотношений'⁹. . Такое понимание: ' правового акта: позволяет определить круг субъектов;, управомоченных; на подготовку и* принятие:; акта; его; властность,, сферу действия? и т.д.. Однако необходимо помнить, что правовой?.акт может быть. выражен: не только в, виде документа, но.- и? в» устной; форме:, ш может.: вытекать из: какого - либо: жеста или знака, иногда; основываться; на^ молчаливом или неявном; проявлении воли сторон: Существуют;'контракты; заключенные: устно;; устные односторонние решения, могут приниматься административными служащими: «Зеленый или красный сигнал светофора^ представляет собой административное решение, разрешающее продолжать движение или предписывающее остановиться: и т.д.»²⁰.

В- литературе также отмечается,, что¹ для- правильного¹ определения понятия правового акта не следует рассматривать его в отрыве от назначения данного акта, от его юридической функции и ограничиваться только указанием на необходимость обнаружить изложение правовых норм; в его тексте²¹. В зависимости от назначения правовой акт может устанавливать, изменять или отменять правовые нормы, изменять сферу действия правовых норм²². Поэтому правовые акты считаются волевыми властными действиями, устанавливающими (изменяющими, отменяющими) правовые нормы или ¹⁹ См. Правовые акты: учебно — практическое пособие / Тихомиров Ю.А., Котелевская. И.В.М.,1990.-С.17. ²⁰ Сандевуар П. Введение в право. / П. Сандевуар - М., 1994. - С. 163. ²¹ См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М:, 1967. - С.26. ²² См.: напр. Алексеев С.С. Общая теория права. С.42; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970 . - С. 10-16; Мицкевич А.В. Указ соч. - С. 27-28 и др.

23 вызывающими возникновение (прекращение, изменение) конкретных правоотношений.

Анализируя вышеприведенные трактовки, попытаемся вывести* общие характерные черты, присущие всем правовым актам.

Содержание правовых актов всегда составляют юридические предписания, т.е. логически' завершенные цельные веления, распоряжения, правила, приказы, требования, установки. Данные предписания по своей юридической природе могут быть нормативно - правовыми* индивидуально-конкретными, интерпретационными и др.

Внешне предписания выражены и. непосредственно закреплены в* соответствующих единицах (пунктах, статьях, абзацах, параграфах,.частях и т.д:) текста юридического документа.

Являясь официальным, актом-документом, любой правовой акт закрепляет результаты той или иной юридической практики» (правотворческой, интерпретационной, правоприменительной, судебной и т. д.) и служит внешней формой выражения и бытия юридических предписаний.

Подавляющее большинство правовых актов принимается- и реализуется в строго' определённой, процедурно - процессуальной форме. Так, для законов существует один порядок их подготовки и издания, для ведомственных правовых актов - другой, для судебных актов - третий и т.д. В этой связи особую актуальность приобретает высказывание А.В. Мицкевича, что «без официального порядка оформления правовых актов любые предложения науки и опыт практики по этому вопросу рискуют остаться пожеланиями, поскольку не будут обеспечены меры пресечения произвольного обращения с формой правовых актов»²³.

Это акты строго установленных законодательством субъектов права, которые издают их лишь по вопросам, входящим непосредственно в ²³Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства/А.В.Мицкевич - М., 1967. -С. 10.

24 их компетенцию. Этот признак предполагает, прежде всего, правильное представление названными субъектами правотворчества круга вопросов, относящихся к их ведению.

В юридической литературе особо выделяется волевой характер правовых актов. «Характерная особенность воли, выраженная в правовом акте, - ее направленность на достижение строго определенных юридических последствий», - пишет С.С. Алексеев²⁴.

В правовых актах отражается не только* воля государства, социальных общностей, но и соответствующие интересы людей, их коллективов и организаций. В любом случае интерес и воля в них получают строго определенную и обязательную форму выражения . Так, необходимость учета реальных интересов и особенностей (исторических, экономических, политических, национальных, природоресурсных и т.д.) субъектов РФ явилась одним из основных аргументов для предоставления им права на издание собственных законов и иных правовых актов.

Все правовые акты, как правило, носят властный, обязательный для адресатов характер.

Все правовые акты выступают в качестве регуляторов поведения людей, их коллективов и организаций. Специфика правового регулирования общественных отношений зависит от той или иной разновидности правовых актов, а именно от: а) их юридической природы (нормативные правовые акты, интерпретационные акты, правоприменительные акты, акты реализации прав и т.п.); б) юридической силы; в) категоричности предписания; г) способа юридического воздействия; д) территориальной сферы действия и т.п. ²⁴ Алексеев, С.С. Общая теория права/ С.С. Алексеев - М., 1981. - С. 194. ²⁵Тихомиров, Ю.А., Котелевская, И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская - М., 1990. - С. 18.

25* 10. Общеобязательность обеспечивается различными мерами: материальными и духовными, принудительными и^ поощрительными организационными и иными, в>том числе и средствами государственного воздействия. В связи с этим⁵ мы разделяем точку зрения- Т.В. Кивленок , которая считает спорным высказывание Ф:А. Григорьева о том, что «воля лица, которое создает юридический акт, должна ^ быть связана с государственной волей, т. к. юридические последствия достигаются лишь тогда, когда воля* субъекта права согласуется^ государственной волей. Таким образом, правовые акты либо- оформляют государственную волю -нормативные акты; либо организуют ее реализацию - акты применения норм права; либо в них реализуется государственная воля- акты соблюдения и использования норм права; либо служат средством обеспечения, правильной реализации - акты толкования; либо осуществляют контроль за ее правильной реализацией - акты надзора и контроля».²⁷

Рассматривая правовой акт с учетом этих особенностей, можно сделать вывод о многообразии видов и форм существования правовых актов в нашей объективной действительности. Возможны разные классификации! правовых актов на основе тех или иных критериев²⁸. На практике чаще всего эти классификации совмещаются, если не полностью, то в основном или частично. Ведь акт должен обладать всеми свойствами жизнеспособности.

В теории права в зависимости от юридической природы и функционального назначения правовых актов выделяются следующие их виды: нормативные правовые акты (акты правотворчества компетентных органов, содержащие юридические нормы, рассчитанные, как правило, на длительное применение и распространяющиеся на ²⁶ Кивленок Т.В. Смешанные правовые акты как вид атипичных актов. / Т.В. Кивленок // Бизнес в законе. 2009. - №1. - С. 261. ²⁷ Григорьев Ф.А. Акты применения права - Саратов, 1995. - С. 107.

См. например, Строкова О.Г. Приказ как особая разновидность правового акта: вопросы теории и практики: Дисс....канд. юрид. наук / Дисс....канд. юрид. наук / О. Г. Строкова. -12.00.01. - СГАП. - Саратов. - 2007. - С.34-35.

26 неопределенный круг лиц - например; законы, подзаконные нормативные правовые акты); « правоприменительные актъь (документы компетентных органов, содержащие индивидуальные властные предписания, применяющиеся однократно» и адресованные конкретным лицам -например, ненормативные постановления* распоряжения, указы; приказы, приговоры, решения, определения, протоколы);

Интерпретационные акты (акты официального толкования, разъясняющие смысл юридических норм - например, постановления, Пленума Верховного Суда-РФ);

Акты реализации прав и обязанностей (документы, возникающие в результате соглашения между соответствующими субъектами, содержащие как юридические нормы (например, международные договоры), так и индивидуально - правовые решения* (например, сделки между гражданами).

Рассмотрим особенности каждого вида правовых актов.

Понимание нормативного правового акта как акта публичной власти, содержащего нормы права, правильно фиксирует основное предназначение такого письменного документа - закреплять властные веления государства, его органов исполнительной власти, а также органов местного* самоуправления в форме нормы права, вносить соответствующие коррективы в систему действующего права.²⁹ Вместе с тем такое понимание нормативного правового акта нуждается в некоторых пояснениях.

В научной и учебной литературе нормативному правовому акту даются разные определения³⁰. Это связано с наличием некоторых ²⁹ Сырых М.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. — 4-е изд., стер. —М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. - С.200.; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Г. Крутских. - М.: ИНФРА - М, 1999. - С.420. ³⁰ См. например, Сырых М.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. —4-е изд., стер. -М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. - С.202; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, 1997. - С.342; Поляков А.В. Общая теория права. Курс лекций Спб., 2001. - С.516; Панько К.К. Методология и теория законодательной

27 объективных и субъективных причин. Основная причина этому в том, что нормативный правовой акт является сложным явлением, со многими внутренними и внешними связями.

Наиболее традиционным для» отечественной правовой доктрины является¹ определение нормативного правового акта как акта, содержащего¹ нормы. права . Но в ряде случаев ценность нормативного правового акта заключается не столько в содержании норм права, сколько в установлении последних. Представляется, что правовой акт следует признавать нормативным, если он устанавливает новую норму права, а также, если он изменяет или прекращает действие старой нормы прямо* или косвенно. В соответствии- с этим' более точным, представляетсяі определение понятия: нормативного правового акта как акта, который* устанавливает нормы права, вводит их в (Действие, изменяет или отменяет общие правила поведения.

В.настоящее время имеются не только доктринальные; но и официальные определения понятияі нормативного, правового акта . Судебная власть также много сделала по части формулирования дефиниции нормативного^ правового акта. Работа велась как в форме обобщения судебной практики (постановления пленумов), так и в решениях по конкретным делам. Долгое. время в использовании находится определение, сформулированное Пленумом Верховного Суда РФ еще в 1993 г.: техники уголовного права России: Монография / К.К. Панько; Воронежский гос. университет. - Воронеж: Изд - во Воронежского университета. 2004. - С.253 и др. ³¹ См. Шебанов А.Ф. Нормативные акты Советского государства. М., 1956. - Сб. ³² См. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации № 781-Й ГД от. 11.11.96. «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №49. - Ст. 5506; Приказ Минюста России от 19.07.99. №217 «Об утверждении разъяснении о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Российская газета. - 1999. — 03 августа; приказ Минюста России от 27.11.2001 г. №313 «Об утверждении рекомендаций по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ . - 2002. - №1; Постановление Пленума ВС РФ от 27.04.1993 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, М., изд-во «Юридическая литература», 1994 г. СПС «Гарант» «Под нормативным- правовым; актом* понимается- изданный? в установленном- порядке: акт уполномоченного на то органа; государственной власти;, органа- местного; самоуправления или: должностного лица, устанавливающий* правовые нормы (правила поведения), обязательные: для* неопределенного: круга лиц,, рассчитанные на? неоднократное применение, действующие независимо от того;, возникли; или прекратились; конкретные правоотношения;, предусмотренные актом».³³ Ш хотя» это» Постановление Пленума, утратило силу, формулировка его; часто? воспроизводится? в і разных судебныхдокументах судовюбщетюрисдикции (см., например,, определение ВС РФ^от 19 -декабря?2007г. №41-F07-25)V

В;этомопределении*понятия^снормативного^!правового акта¹ правильно:^ указывается, на: то, что таковые: ныне могут издаваться (приниматься) > не только* органамт государственной* власти;; но*. и> органами местного? самоуправления.

При: всех своих* достоинствах данное определение .тоже не лишено: недостатков, один из которых состоит в том, что не учтен такой важныш источник правовых норм;, как народ; который может их создавать; в; результате референдумаили местного схода.

Теоретическая w функциональная: проработка* понятия:; нормативного правового акта была, предпринята в Постановлении: Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября»2007 г. № 48 «Опрактике рассмотрения судами;дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»³⁴. В нем суд установил перечень существенных признаков, характеризующих нормативный правовой акт: «...Издание qto в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или ³³ Постановление Пленума Верховного: Суда Российской Федерации от 27.04.1993 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям;прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда. Российской Федерации, М., изд-во «Юридическая литература», 1994 г. СПС «Гарант». ³⁴ Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2008. - №1. — С.5-13.

29 должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на⁵ неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений».

Нормативные юридические (правовые) акты, пишет, С.С. Алексеев, нужно строго отличать от индивидуальных юридических (правовых) актов, в которых содержатся не юридические нормы, а результаты их индивидуализации³⁵.

Это разграничение, по мнению Д.А. Керимова, является принципиальным, так как «без четкого разделения правовых актов нарушается их целостность, системность и стабильность законодательства, иерархичность правовых актов по их юридической силе, вносится хаос в правовую жизнь, что порождает неопределенность в законности издания-правовых актов, правомочности органа, его издавшего, юридической силе каждого отдельного правового акта»³⁶.

Что касается ненормативных актов, то самым общим образом- сущность такого вида правового акта определена в его названии, «ненормативный», т.е. это такой правовой акт, который не содержит перечисленных признаков нормативного правового акта. Исходя из этого возможно в первом приближении отграничить нормативный акт от ненормативного. Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам (например, о назначении на должность, о присвоении звания и т.д.).³⁷

Выделяя то общее, что характерно для нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов, следует указать на следующие признаки, по ³³ См.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия. М, 1999 - С. 77-78. ³⁶ Керимов Д.А. Указ. соч. - С. 185

Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. - № 6. — С. 30. которым можно проводить разграничение между нормативными и ненормативными правовыми актами: -содержание и внутренняя структура; -способ регулирования ими общественных отношений и характер действий; -форма выражения и внешняя структура; -порядок принятия, вступления в силу и доведения до сведения исполнителей.

Более подробная характеристика отличительных признаков нормативных правовых актов и актов, не имеющих нормативного характера, или индивидуальных актов дается в общей теории государства и права³⁸. Нормативные правовые акты характеризуются следующими чертами: содержат обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия; содержат общие предписания в виде норм права; рассчитаны на многократное применение; адресованы неопределенному кругу лиц; - охватывают широкий круг общественных отношений и действуют независимо от того, существуют или нет конкретные отношения, предусмотренные данным нормативным актом.

Характеристику нормативных правовых актов, а также их место в системе права и соотношение между собой выражает такая черта как юридическая сила. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котлевская дают следующее определение понятия юридической силы правовых актов: «Юридическая сила правовых актов есть общеобязательное требование соответствия актов нижестоящих органов государства актам вышестоящих органов, актов одного вида актам другого вида. Такая трактовка представляется не совсем ³⁸ См.: Рассолов, М.М. Проблемы теории государства и права: учеб. пособие / М.М. Рассолов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - С. 177; Марченко, М.Н. Теория государства и права: Учебник. - 2-е изд. - М.- ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. - С.511-512, Венгеров, А.Б. Теория государства и права: учеб. / А.Б. Венгеров. - 4-е изд., стер. -М.: Омега-Л, 2007. - С. 393 и т.д.

31 удачной. Наиболее удачной трактовка понятия юридической силы нормативного правового акта дана Р.Л. Хачатуровым как обязательности-нормативного правового акта вообще, так и его приоритета перед другими актами или подчиненности им³⁹.

Нормативные и ненормативные акты отличаются по возможным последствиям их принятия. Как верно подметил Г. Жилин, поскольку нормативные правовые акты устанавливают обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитаны на многократное применение, отрицательные последствия принятия нормативного акта; противоречащего требованиям права, неизмеримо возрастают по сравнению с принятием такого же индивидуального акта.⁴

Акты применения * являются важнейшей формой правоприменительной» практики, т.е. представляют собой способы внешнего выражения, и закрепления ее содержания. Деятельность правоприменительных органов завершается письменным оформлением соответствующего акта, который фиксирует принятое решение, придает ему официальное значение и властный характер. По отношению к конкретным органам и лицам, акт применения права представляет собой категоричное, обязательное к исполнению веление. В* нем олицетворяются авторитет и сила государства. За нарушение требований этого акта виновное лицо несет ответственность как за нарушение нормы права, на основании которой он издан⁴¹.

Карташов В.Н. считает, что правоприменительный акт - это официальный акт — документ, закрепляющий решение компетентного субъекта правоприменительной практики по конкретному юридическому делу и содержащий персонально адресованные и индивидуально ³⁹Хачатуров Р.Л. Юридическая энциклопедия. / Под ред. В.А. Якушина. T.IV. - Тольятти: Волжский университет им. В.А, Татищева. 2005. - С.385 ⁴⁰ Жилин Г.А. Судебное признание юридических актов недействительными по заявлениям прокуроров. Комментарий судебной практики. Вып.5. М , 1999. - С.105. ⁴¹ Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003 - С.391-392.

32 определенные обязательные юридические предписания⁴². Данное определение на наш взгляд довольно полно отражает основные признаки актов применения права.

Характерные черты, присущие данному виду юридических актов:

1. Акт применения права ограничен рамками конкретного случая и касается индивидуально определенных субъектов, наделяя конкретными полномочиями или лишая их таковых, налагая обязанности. Так, субъектами правоприменительной деятельности- могут быть государственные и негосударственные органы, суды, контрольные и надзорные органы.

Правоприменительные акты устанавливают, изменяют или прекращают субъективные права или юридические обязанности конкретных участников правоотношений. В-постановлении №19 Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая» 2000 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации» указывается, что «под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц»⁴³. Однако нужно иметь в .виду, что некоторые правоприменительные акты могут быть напрямую' не направлены на установление, изменение или прекращение правоотношений, а выступают лишь предпосылкой к дальнейшему их возникновению (изменению, прекращению). В качестве примера можно привести решение суда об установлении того или иного факта, имеющего юридическое значение (как одна из категорий дел особого производства).

2. Властный характер правоприменительных актов выражается в том, что они обязательны для всех, кому адресованы (гражданам, их коллективам и организациям, иностранным гражданам, должностным и иным лицам). ⁴² Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие. В 2т. Т.1 / В.Н. Карташов; Яросл. Гос. ун -т. - Ярославль: ЯрГУ, 2005. - С.333-334. ⁴³ Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. - №4. — С.1.

Соответствующие виды и подвиды правоприменительных актов должны приниматься с соблюдением строго определенной для них процедурно — процессуальной формы. Так, для судебных приговоров существует один порядок их подготовки и издания, который закреплен уголовно — процессуальным законодательством, для протестов и представлений органов прокуратуры — другой.

Правоприменительный акт является особым юридическим фактом (составом), который специально нацелен на возникновение, изменение или прекращение правоотношений.

Акты толкования норм права - интерпретационные акты - представляют собой специфический способ выражения познавательной деятельности, направленной на разъяснение содержания правовых норм. Они закрепляют праворазъяснительное решение соответствующего компетентного органа.

Н.Н. Вопленко пишет, что акт толкования норм права — это «документ или деятельность компетентных органов, в которой выражается. интеллектуально - волевой' процесс познания смысла правовых норм в процессе их непосредственной практической реализации применительно к конкретным обстоятельствам дела»⁴⁴.

Всему разнообразию интерпретационных актов присущи некоторые общие черты:

Акт официального толкования носит властный, обязательный характер;

Интерпретационные акты вызывают определенные юридические последствия;

Интерпретационные акты принимаются в соответствующей процедурно - процессуальной форме. ⁴⁴ Вопленко Н.Н. Юридическая природа актов официального толкования норм советского права / Н.Н. Вопленко // Вопросы теории государства и права. — Саратов, 1974. - Вып. 3. -С.119.

Это акты строго определенного субъекта интерпретации, который издает их лишь по вопросам, входящим в его непосредственную компетенцию;

Интерпретационные акты существуют и действуют только параллельно с толкуемой правовой нормой. Как справедливо отмечает Н.Н. Вопленко, «они имеют силу и значение только в течение срока действия толкуемых норм и в случае их отмены прекращают свое действие»⁴⁵.

Однако, следует иметь в виду, что интерпретационные акты являются особым видом правовых актов. Они издаются компетентными органами, имеют обязательный характер (пределы* обязательности результатов официального толкования определяются пределами действия толкуемой нормы и статусом (компетенцией) субъекта интерпретационной деятельности⁴), формально закреплены, их реализация обеспечивается государством. В этом состоит их сходство с иными правовыми актами (нормативными и правоприменительными). По другим же признакам интерпретационные акты достаточно сильно отличаются от нормативных и правоприменительных⁴⁷.

Так, нормативный правовой акт содержит нормы права, а интерпретационный лишь толкует их, разъясняет эти нормы. От правоприменительного акта интерпретационный отличается тем, что первый связан с решением конкретного дела, а последний имеет общий характер.

Таким образом, акты толкования права представляют собой проникнутую внутренним единством иерархическую систему вспомогательных правовых актов. Они принимаются в случае ⁴⁵ Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права / Н.Н. Вопленко — М., 1976. - С.32. ⁴⁶ Румянцева Ю.Е. Официальное толкование норм уголовно — процессуального права. Автореф. Дисс.канд. юрид. наук / Ю.Е. Румянцева. — 12.00.09. - Екатеринбург, 2008. - С.10. ⁴⁷ См.:Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. - М.: Наука, 1998.-№5. -С. 10

35 необходимости разъяснения правовых норм. О вспомогательном характере актов толкования говорит также отсутствие в интерпретационных правилах внутренней логической структуры, аналогичной структуре нормы права.

Правореализующие акты — «это договоры, иные акты — документы, выражающие¹ автономные решения отдельных лиц, правомерные действия, завершающие действие механизма правового регулирования»⁴⁸.

Акты реализации права - это односторонние, двухсторонние и многосторонние акты и договоры. Односторонние акты являются результатом автономного индивидуального правового регулирования, которое осуществляется путем совершения правомерных действий независимо от волеизъявления других лиц (например, осуществление своего права, составление завещания).

От договоров - индивидуальных актов* следует отличать нормативные договоры, т.е. договоры, содержащие в себе нормы права (например, коллективный договор в трудовом праве) .

Правовой договор — правовой текст, основанный на взаимном волеизъявлении сторон, интерпретация которого образует правовую норму — общезначимое и общеобязательное правило поведения, имеющее предоставительно-обязывающий характер⁵⁰.

В качестве основного текста договор выступает в международном праве. В международно-правовой доктрине выделяют договоры - законы и договоры — сделки. Первые формулируют общие правила, вторые регулируют локальные отношения и содержат индивидуальные правила поведения участников такого договора. Но и те, и другие признаются источниками международного права .

В общей теории права выделяются четыре формы реализации права: соблюдение, исполнение, использование и правоприменение. ⁴⁸ Алексеев С.С. Указ соч. - С. 199. ⁴⁹ Миыникес И.А. Индивидуальные правовые акты (к проблеме индивидуального правового регулирования) // Известия ИГЭА. - 2006. - №5 (50). - С.61-62. ⁵⁰ Поляков А.В. Указ соч. - С.671. ⁵¹ См.: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть М., 2001. - С.144-145.

36 В отличие от соблюдения, исполнения* и использования результаты правоприменения- характеризуются повышенной степенью социальной значимости. Это определяется особой важностью тех общественных отношений, которые регулируются правоприменительной деятельностью. Государство не может и не должно ставить развитие определенных сторон социальной жизни в зависимость от личных амбиций отдельных лиц, случайностей и иных факторов неуправляемости. Ценность правоприменения как раз и состоит в его способности максимально. обеспечивать социально ценные результаты правореализации.

Поэтому правоприменительные акты обладают более высокой юридической силой, чем другие акты реализации права. Это связано с тем, что юридическая сила актов применения права основывается не только на силе применяемых правовых норм, но и на властной компетенции правоприменяющих органов. Юридическая сила придает правоприменительным актам способность властно порождать определенные правовые последствия, вызывать возникновение, изменение или прекращение правоотношений.

Таким образом, под правовым актом в самом широком смысле этого слова мы понимаем правовые решения и их последствия, правовые нормы и правовые документы. Такое широкое представление о понятии «правовой акт» вытекает не только из того, что мы соглашаемся с существующими в правовой науке о том представлениями или разделяем их, но и нас к этому обязывает Конституция Российской Федерации, в которой наряду с понятием «правовой акт» используются понятия «закон», «акт», «указ», «решение» и т.д. То есть все действия и решения, совершаемые и принимаемые в пределах правового пространства субъектами, обладающими соответствующими полномочиями, можно считать правовым актом до тех пор, пока они не будут оспорены другим субъектом права.

Отдавая; должное существующим научным представлениям о правовых актах,⁵² отметим, что наиболее полное и четкое определение^: понятия^, правового акта; дано Р.Ф: Васильевым, который писал, что «правовой акт -это волеизъявление управомоченного. субъекта^: -права;., регулирующее.-' общественные отношения* путем установления? (изменения,, отмены, изменения сферьг действия) правовых норм, а также установления? (изменения; прекращения)^ конкретных, правоотношений;., результаты* которого в виде велений, обращений, соглашений?; и- т.п.. в установленных законом:' случаях фиксируются; в* документальной' форме (в- акте-документе)» ... В?> данном: определении, Васильев Р.'Ф- наиболее- точно характеризует суть понятия; правового; акта, так как затрагивает не.тол'ько*его возможную- форму,.,но? иг выявляет признаки акта.. Полагаем;, что данное. определение в> своей основе можно использовать для' характеристики; понятия* правового акта публичной» власти; Некоторые сомнения: вызывает использование термина- «управомоченный субъект». Если:; мы:имеем дело* с субъектом публичной власти,, то уместнее будет говорить об уполномоченном; субъекте, так как издание правовых актов в пределах своей компетенции - не только право, ной обязанность такого рода субъекта.- G учетомимеющихся в: литературе различныхвзглядов и; мнений; мы предлагаем? следующее определение рассматриваемого понятия:: правовымактом» публичной^ власти является волевое властное решение компетентного на то субъекта, устанавливающее (изменяющее, отменяющее) правовые нормы либо решение индивидуального характера, влекущее возникновение (приостановление,, изменение; прекращение) определенных правоотношений, результаты которого в ⁵² См. также: Васильев A.M. Правовые категории. Методологические аспекты разработки категорий системы права..- М. 1976; Явич Л.С. Общая теория права. - Л. 1976; Лазарев В;В. Теория государства и права. Актуальные проблемы. - М. 1992; Право и власть — М., 1990; Нерсесянц B.G. Наш путь к праву. - М., 1993; Проблемы общей теории государства и права. Учебник для вузов / Под ред. B.G. Нерсесянца. - М., 1999; Алексеев C.G. Право: азбука.— теория - философия. М., 1999 и др. ⁵³ См. Васильев Р;Ф.О понятии правового акта. // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. - №5.-Сб.

38 виде правовых предписаний в установленных нормативными правовыми актами случаях закрепляются в определенной. документарной форме.

Существенной, особенностью правового акта публичной^ власти является- то, что- это акт, устанавливающий» (изменяющий; отменяющий) правовые нормы или* вызывающий возникновение, (приостановление, прекращение, изменение) определенных правоотношений.

Интерпретационные акты не отвечают указанным^е в определении¹ ₍ признакам, так как не устанавливают, не- изменяют и- не отменяют нормы-права, не являются» предпосылкой к дальнейшему их возникновению: Акты реализации права исходят чаще всего не от субъектов публичной власти^ и тоже не подпадают под понятие правового акта публичной, власти. Следовательноj правовыми актами публичной^ власти могут быть* только нормативные и правоприменительные акты..

1.2. Понятие муниципальных правовых актов и их место в системе российского права

Современное развитие местного самоуправления, становление его* органов как органов, обособленных от органов- государственной¹ власти, имеющих право самостоятельно осуществлять правотворчество в пределах собственной компетенции, вызвало появление новой группы правовых актов в российской правовой системе - муниципальных правовых актов, что требует введения новых подходов в регулировании правотворческого процесса, осуществляемого в муниципальных образованиях, новых научных понятий и категорий, развивающих представление о правотворчестве органов местного самоуправления как особой форме их деятельности.

Принцип разделения властей в Российской Федерации имеет два направления: «горизонтальное» разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; а также «вертикальное» разделение публичной власти на власть Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а

39 также муниципальную власть, которая самостоятельна в пределах своих полномочий.

Не входя в систему органов государственной власти, органы местного» самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями. применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов Российской Федерации⁵⁴.

Такое «вертикальное» разделение властей повлекло изменение системы правотворческого процесса. Если в советский период развития государства правотворчество воспринималось как форма реализации лишь государственной власти, то теперь нормативные правовые акты принимают не только органы власти Российской Федерации, ее субъектов, но и органы местного самоуправления по вопросам своего ведения.⁵⁵

Иначе говоря, правовое пространство нашей страны помимо федерального законодательства включает в себя также нормативные правовые акты субъектов РФ, а равно правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Причем отчетливо наблюдается тенденция к возрастанию объема регионального законодательства и муниципального ⁵⁴ Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2007. - № 2. СПС «Гарант». ⁵⁵ Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления. Автореф. дисс д- ра юрид. наук. Москва. 2009. - С. 10.

40 правотворчества, что свидетельствует об известном перераспределении нормативного регулирования в пользу мест⁵⁶.

Местное самоуправление - это* неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Конституция РФ (ст. 12) не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного'строя, но и гарантирует обеспечение исполнения-решений органов и должностных лиц местного самоуправления № непосредственно населения муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. При этом за субъектами муниципальной власти резервируется возможность в случае нарушения-утвержденных законом прав использовать для* их восстановления и защиты механизмы государственного принуждения и судебного разбирательства.

Проблема осуществления властных полномочий в. сфере непосредственного обеспечения⁷ жизнедеятельности населения своим главным целевым ориентиром имеет реализацию прав, и свобод человека и-гражданина. Конституция РФ (ст. 18) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления ^ это конституционное требование не просто является дополнением к государственным процедурам обеспечения» соблюдения и защиты прав и свобод, а отражает сущность и целевое предназначение муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия . Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4) прямо рассматривает в качестве одного из отличительных признаков местного самоуправления его максимальную приближенность к гражданам. По мнению В. Язева, «трудно переоценить важность местного самоуправления. Это самая близкая к людям власть, по которой они судят о власти и порядке ⁵⁶Яценко В.Н. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ // Законодательство, 2008. - № 3. - С.45.

Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. - 2008. - № 6. -С. 12. ⁵⁸ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

41 во всей стране и от качества работы которой зависит управляемость государством в целом». Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения удовлетворения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Решение задач местного самоуправления и реализация его функций невозможны без использования института муниципальных правовых актов. В этих условиях основным уровнем (звеном) правотворчества в Российской Федерации становится уровень муниципального правотворчества.

При исследовании деятельности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления по созданию нормативных правовых актов в научном обороте используются, как правило, термины «правотворчество» и «нормотворчество».

В частности, М.А. Васильев в большинстве своих работ использует термин «нормотворчество», но определяет его как «вид правотворчества, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и. их органами местного самоуправления»⁶⁰. Вместе с тем значительная часть ученых употребляет термин «правотворчество». Так, В.М. Корельский и В.Д. Перевалов выделяют правотворчество органов местного самоуправления в «особый; вид правотворчества, примыкающий к подзаконному правотворчеству»⁶¹.

Т.С. Масловская указывает на многоуровневый характер муниципального правотворчества, так как нормы муниципального права принимают различные властные субъекты. «Итогами такой правотворческой деятельности, - подчеркивает она, - являются нормативные правовые акты ⁵⁹ Соколова М. Готовность есть. Но денег недостаточно // Парламентская газета. - 2008. — 14 октября. ⁶⁰ Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. -Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2002. - С. 5. ⁶¹ Теория государства и права. Учеб. для юрид. вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М.: ИНФА. М - НОРМА, 1997. - С. 298.

42 различной юридической силы, которые в своей совокупности должны обеспечить оптимальное функционирование местного самоуправления в муниципальных образованиях»⁶². Содержание самого понятия «муниципальное правотворчество», Т.С. Масловская определяет как «введение воли (государственной, органов местного- самоуправления, населения муниципального образования) в норму права,- то есть, в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер в сфере местного самоуправления» .

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ не содержит понятия «правотворчество» или «нормотворчество» органов местного самоуправления. Однако в нем указывается на следующие права населения и органов местного самоуправления: самостоятельно решать вопросы местного значения (п.1 ст.1); издавать правовые акты по вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям, переданным муниципальным образованиям (п. 1 ст. 17, ст. 43); использовать правотворческую инициативу (ст. 26). В самом тексте закона использованы термины, связанные с правотворчеством органов местного самоуправления, например, «муниципальные правовые акты» (ст.2; ст.7; глава¹ 7), «правотворческая инициатива граждан» (ст. 26). Таким образом, сопоставляя различные точки зрения и нормы федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. можно сделать вывод о том, что при анализе деятельности органов местного самоуправления по созданию нормы права и правовых актов более удачно использование термина «правотворчество».

Правовые акты населения муниципального образования, органов и (или) должностных лиц местного самоуправления — это юридические акты

Масловская Т.С. «Муниципальное правотворчество в Российской Федерации (теоретические и правовые проблемы)»: Моногр. Сургут: Дефис, 2002. - С. 37. Там же. С. 36.

43 муниципального правотворчества. По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли населения, муниципального образования в; соответствующие муниципальные правовые акты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления- и должностных* лиц* местного самоуправления по выработке, принятию (изданию),*, изменению или отмене муниципальных правовых актов.

Явление, исследуемое в.рамках данной работы, получило обозначение в нескольких терминах. В* юридической» литературе можно, встретить выражения «правовые акты местного самоуправления», «правовые акты муниципальных образований», «местные правовые акты», «акты» органов местного-самоуправления», «муниципальные правовые акты». В литературе все эти названия употребляются как синонимы. Однако буквальное их толкование не всегда.адекватно'-исходному понятию: Закон №Г31 - ФЗ'от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁶⁵ использует термин «муниципальный правовой акт». На наш взгляд, данный термин более четко' очерчивает предмет нашего исследования-и* использование единого термина законодателем и юридической наукой не даст возможности разному его пониманию.

В п. 17 ч.1 ст. 2 Закона №131 - ФЗ от 6 октября. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ №365 от 27.12.2009 г.) муниципальный правовой акт характеризуется как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, ⁶⁴ Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2006. - С. 310. ⁶⁵ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40 - Ст. 3822; 2004. - №25 - Ст. 2484; 2005. - №30 - Ст. 3104; 2006. - №1 - Ст. 10; №8 - Ст. 852; №31 - Ст. 3427; 2007. - №10 - Ст. 1157; №43 - Ст. 5084; №45 - Ст. 5430; 2008. - №24 - Ст. 2790; №30 - Ст. 3616; №48 - Ст. 5517; 2009. - №52 (часть 1). - Ст. 6441.

44 принятое органом местного самоуправления и (или) должностным' лицом местного самоуправления- по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам- местного^ самоуправления федеральными законами и законами' субъектов Российской Федерации; а также по иным вопросам, отнесенным уставом* муниципального образования в соответствиш с федеральными» законами к полномочиям органов местного самоуправления' и, (или) должностных» лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для¹ исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо- изменяющие' общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Законодательное закрепление правотворческой г компетенции¹ органов местного самоуправления, собственных предметов ведения, юридических гарантий обязательности муниципальных правовых актов для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории муниципального образования, позволяет отнести правовые акты органов местного самоуправления, содержащие нормативные предписания', к полноценным источникам^ права наряду с нормативными правовыми актами, исходящими! от органов государственной власти, и говорить о встроенности этих актов в систему российского законодательства. При этом под системой законодательства мы понимаем систему всех действующих на территории государства нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления занимают вполне определенное место в системе российского законодательства. Принимаемые на уровне местного самоуправления правовые акты можно отнести к комплексным образованиям в системе законодательства, поскольку предметом их правового регулирования являются разнообразные общественные отношения (административные, финансовые, земельные, имущественные и другие), имеющие местное значение и складывающиеся в муниципальном образовании в ходе осуществления гражданами местного самоуправления⁶⁶.

Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура российского государства, а также принцип децентрализации правового регулирования обусловили образование трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты органов местного^ самоуправления: 1)- федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства' РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 2) законодательство субъектов РФ (конституции и уставы субъектов РФ; законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ); 3) муниципальные нормативные правовые акты (уставы муниципальных образований, нормативные акты представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления)!

Понятие правового акта публичной власти. Виды правовых актов

Публичная, власть - принципиальное свойство; любой, в ТОМУ числе. государственной; организации под. которой следует понимать: волевые-отношения, в? рамках которых. реализуются общезначимые-системообразующие; публичные интересы. Наличие такой? власти; служит условием, и гарантией сохранения целостности, т нормального; функционированияюпределеннойюбщыости; Суть публичности власти; в ітом; что реализацию властных:полномочий она осуществляет: открыто, гласно, исходя из; интересов всей социальной» общности; государства ш граждан, которые, добровольно: делегировали em данное право («публично, от имени и вшнтересах всех») Современная, публичная власть - это единство: государственной, федеральной; региональной и- муниципальной власти, действующей: в территориальных коллективах на основе ее открытости общественным суждениям!0. Деятельность органов государственной власти; и органов: местного самоуправления осуществляется в правовых и организационных формах. Разработка и принятие правовых актов является одним из проявлений правовой- формьг деятельности органов публичной власти. Правовые акты выступают в качестве властных юридических документов и волевых деяний субъектов публичной власти. Правовые акты публичной власти имеют большое значение в жизни общества и государства. Это обусловлено их важным местом и особой: ролью в механизме правового регулирования, в системе средств правового воздействия на общественные отношения. Правовые акты, при всем их многообразии выступают наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов устанавливающих правовые режимы различных субъектов. С их помощью деятельность всех- звеньев; механизма государства получает юридическое оформление, обозначаются этапы такой деятельности , показываются результаты. От характера и природы, степени? упорядоченности и- совершенства тех или иных правовых, актов зависит успех правовой; политики, современного Российского государства, качество и уровень . правовой жизни общества в целом.

Правовой акт в российском: праве сущностью своей отражает два-; важных момента. Первый, правовой: акт-это осязаемая; правовая реальность, через; которую люди получают первичные знания, о праве, о комплексе правовых, явлений в виде сведений О: правовых нормах, предписаниях,, правоотношениях, правовых научных обобщениях и теоретических . абстракциях. Второй — правовым актам принадлежит определяющее значение: при конструировании права, всего комплекса объективных правовых:явлений в качестве институциональных образований: Следует: согласиться- с Є.Є.; Алексеевым, который полагает, что они-, еще: № «нечтоt внешнее к праву, конструктивный элемент его формирования: и существования», поэтому в поле зрения исследователя всегда должны находиться правовые акты и их характеристики.11 Несмотря на то, что понятие «правовой акт» относится к числу наиболее широко распространенных понятий в юридической науке, правотворчестве, в служебных и иных документах, оно недостаточно разработано в научной литературе и до сих пор нет законодательно определяемого общепризнанного понятия «правового акта». Для того, чтобы уяснить сущность правового акта публичной власти, обратимся к исследованиям общего понятия правового акта в теории права; В общей теории права используются понятия «правовой акт» либо «юридический акт». Понятие «юридический акт» соответствует понятию «правовой акт». Чаще всего правовому акту придается разное значение. Так, С.С. Алексеев обозначает этим термином: «а) действие (поведение), как правило, правомерное, т.е. юридический факт, являющийся основанием тех или иных правовых последствий; б) результат правомерного действия, т.е. юридически значимый содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт «автономного» регулирования), вошедший в правовую ткань вследствие правотворческой, властной индивидуально - правовой или автономной деятельности субъектов; в) юридический документ, т.е. внешнее словесно - документально оформленное выражение воли, закрепляющее правомерное поведение и его результат13. На основе этого С.С.Алексеев определяет правовой акт как надлежащим образом (словесно - документально) оформленное, внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц14. Следует обратить внимание на то; что С.С. Алексеев в первую очередь рассматривает правовой акт как действие. Такой же точки зрения придерживается и А.В. Поляков, считающий, что правовые акты: «это волеустановленные тексты, создаваемые субъектами права, интерпретация которых конституирует правовую норму15. При этом А.В. Поляков, исходя из собственной, так называемой коммуникативной концепции правопонимания, делает упор на речевую коммуникацию как действие. А.И. Елистратов под именем юридического акта понимает всякое действие, которое обнаруживает чью-либо волю вызвать правовое последствие. «Проявившаяся в юридическом акте воля направлена на правовые последствия; она рассчитана на юридический эффект (Rechtswicklung). Юридического акта не составят действия, влекущие за собой юридические последствия независимо от воли действующего или против его воли»

Понятие муниципального правового акта как акта публичной власти и его место в системе российского права

Современное развитие местного самоуправления, становление его органов как органов, обособленных от органов- государственной1 власти, имеющих право самостоятельно осуществлять правотворчество в пределах собственной компетенции, вызвало появление новой группы правовых актов в российской правовой системе - муниципальных правовых актов, что требует введения новых подходов в регулировании правотворческого процесса, осуществляемого в муниципальных образованиях, новых научных понятий и категорий, развивающих представление о правотворчестве органов местного самоуправления как особой форме их деятельности.

Принцип разделения властей в Российской Федерации имеет два направления: «горизонтальное» разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; а также «вертикальное» разделение публичной власти на власть Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальную власть, которая самостоятельна в пределах своих полномочий.

Не входя в систему органов государственной власти, органы местного» самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями. применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Такое «вертикальное» разделение властей повлекло изменение системы правотворческого процесса. Если в советский период развития государства правотворчество воспринималось как форма реализации лишь государственной власти, то теперь нормативные правовые акты принимают не только органы власти Российской Федерации, ее субъектов, но и органы местного самоуправления по вопросам своего ведения.

Иначе говоря, правовое пространство нашей страны помимо федерального законодательства включает в себя также нормативные правовые акты субъектов РФ, а равно правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Причем отчетливо наблюдается тенденция к возрастанию объема регионального законодательства и муниципального правотворчества, что свидетельствует об известном перераспределении нормативного регулирования в пользу мест.

Местное самоуправление - это неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Конституция РФ (ст. 12) не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение исполнения-решений органов и должностных лиц местного самоуправления № непосредственно населения муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. При этом за субъектами муниципальной власти резервируется возможность в случае нарушения-утвержденных законом прав использовать для их восстановления и защиты механизмы государственного принуждения и судебного разбирательства.

Проблема осуществления властных полномочий в. сфере непосредственного обеспечения7 жизнедеятельности населения своим главным целевым ориентиром имеет реализацию прав, и свобод человека и-гражданина. Конституция РФ (ст. 18) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это конституционное требование не просто является дополнением к государственным процедурам обеспечения» соблюдения и защиты прав и свобод, а отражает сущность и целевое предназначение муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия . Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4) прямо рассматривает в качестве одного из отличительных признаков местного самоуправления его максимальную приближенность к гражданам. По мнению В. Язева, «трудно переоценить важность местного самоуправления. Это самая близкая к людям власть, по которой они судят о власти и порядке во всей стране и от качества работы которой зависит управляемость государством в целом». Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения удовлетворения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Решение задач местного самоуправления и реализация его функций невозможны без использования института муниципальных правовых актов. В этих условиях основным уровнем (звеном) правотворчества в Российской Федерации становится уровень муниципального правотворчества.

При исследовании деятельности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления по созданию нормативных правовых актов в научном обороте используются, как правило, термины «правотворчество» и «нормотворчество».

В частности, М.А. Васильев в большинстве своих работ использует термин «нормотворчество», но определяет его как «вид правотворчества, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и. их органами местного самоуправления»60. Вместе с тем значительная часть ученых употребляет термин «правотворчество». Так, В.М. Корельский и В.Д. Перевалов выделяют правотворчество органов местного самоуправления в «особый; вид правотворчества, примыкающий к подзаконному правотворчеству».

Порядок разработки и принятия устава муниципального образования

Постоянная задача органов публичной власти всех уровней — разработка и принятие необходимых правовых актов на основе тщательного изучения и- анализа сложившихся обстоятельств с учетом всех возможных последствий. Правовую природу Устава муниципального образования характеризуют отличные от других правовых актов такие процедуры, как разработка, принятие и изменение устава. Качественно проведенная процедура напрямую влияет на эффективное его правоприменение. Разработка и принятие устава являются последовательными стадиями единого нормоустановительного процесса, при этом» разработка устава — это начальный (подготовительный) этап на пути введения в действие устава на территории муниципального образования, цель которого — выработка единого текста устава муниципального образования и представление его на рассмотрение субъекта, который уполномочен на принятие устава. Подготовка проекта Устава — сложный и подчас длительный- процесс. На этом этапе проводится содержательная, сопоставительная и аналитическая работа, которая приводит в конечном итоге к созданию Устава как целостного юридического документа. По мнению Сикайло А., следует различать три вида правотворческой деятельности, связанной с разработкой и принятием устава: — разработка и принятие устава во вновь образуемом муниципальном образовании; — разработка и принятие новой редакции устава в действующем муниципальном образовании; — внесение в устав муниципального образования изменений и дополнений. Разработка проекта Устава может быть успешной, если глубоко изучены. все стороны явления, подлежащего регламентации; дан анализ необходимой! информации; выбраны наилучшие варианты, оценены их последствия. При этом; разработчиками должны: изучаться различные варианты, уставов, уже действующих вЇ других муниципальных образованиях Вг конечном: итоге;, в-проекте:устава,должнььчеткошырисовываться объекты регулирования-и?весь, круг этих общественных отношений Практика показывает, что проекты правовых актову т Уставаів частности; редко пишутся: «с: чистого л иста»,. w зачастую) в . качестве \ образца используются уже;созданные:акты,..в том?.числе-зарубежные: В; частности; прообразом; (прототипом); Уставов муниципальных; образований в, России сталш хартии;, применяющиеся в ЄИШ. 0пыт показывает, что слепое: копирование «чужих»- актов- может привести! к: непредсказуемым последствиям Примером? может- послужить процедура? принятия хартий местного1 самоуправления США; которая неприменима; в;, настоящее: время, дляJРоссииі Поэтому единственное, что возможно1 сделать, изучив; зарубежный: опыт, - это провести- тщательный анализ и отбор? тех положении, которые. , реально; бы помогали? разрабатывать уставьк муниципальных образований в, современных отечественныхусловиях. Следует признать положительным1 то,, что в настоящее- время субъектами. Российской- Федерации-разработаны так называемые модельные (типовые) уставы муниципальных образований. Последние оформляются как, информационно-методический документ либо в форме официального правового акта рекомендательного характера. Однако это не следует расценивать как элемент участия органов государственной власти в процедуре разработки уставов муниципальных образований. Разработка модельных правовых актов является эффективной методической помощью органам местного самоуправления в работе по приведению муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. Изучение процедуры разработки, принятия и внесения изменений в уставы муниципальных образований показывает значительные расхождения в подходах муниципальных образований к процедуре разработки устава. Исходя из этого, автор настоящей работы, считает необходимым использовать опыт муниципальных образований, где рассматриваемая процедура регламентирована достаточно подробно и понятно для населения. Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и иные федеральные законы не содержат каких-либо требований к процедуре разработки устава муниципального образования. Исключение составляют лишь требования обязательного предварительного обнародования проекта устава и проведения публичных слушаний, закрепленные в п. 4 ст.44 указанного федерального закона. В законодательстве субъектов РФ процедура разработки уставов муниципальных образований, как правило, детально также не урегулирована. Уставы муниципальных образований содержат в основном только нормы о порядке принятия новых уставов (внесения поправок в действующие уставы), но не определяют порядок разработки нового устава либо внесения поправок в него. Скорее всего, это связано с тем, что общим способом принятия уставов является утверждение его представительным органом местного самоуправления, а порядок работы представительного органа определяется им самим в регламенте, ином правовом документе либо на заседаниях. Правда в уставах некоторых муниципальных образований есть нормы, определяющие те или иные вопросы разработки новых уставов. Так, Устав муниципального образования городского округа «Воркута» в ст. 5 7 устанавливает, что проект Устава городского округа разрабатывается органами местного самоуправления в порядке, установленном Советом городского округа, который предусматривает участие граждан и всех субъектов правотворческой инициативы в его обсуждении и учет предложений по проекту Устава". Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показывает, что в большинстве- случаев порядок разработки уставов не оговорен. Регламенты представительных органов муниципальных образований, в основном, предусматривают лишь общий порядок разработки решений представительного органа, который используется и в случаях разработки уставов муниципальных образований (поправок к уставам), так как уставы или поправки к ним принимаются также решениями представительного органа100. Во многих регламентах представительных органов местного самоуправления Республики Татарстан есть глава «Особенности рассмотрения проектов. Устава муниципального района и решения представительного органа о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района». Однако в них тоже не содержится полное описание процедуры принятия устава муниципального образования.

Порядок опубликования нормативных и иных правовых актов органов. местного самоуправления и его совершенствование

Проявляя заботу об укреплении законности и стремясь осуществлять свои-функции правовыми методами, демократическое государство-не может ограничиваться только утверждением» нормативных правовых актов. Оно принимает все меры к тому, чтобы такие акты были доведены- до всеобщего сведения; чтобы их содержание было известно субъектам права, к которым обращены их требования.

Органы- государства и местного самоуправления- опубликовывая нормативный правовой акт и-предоставляягражданам широкую возможность с ним знакомиться-, предполагают, что эту возможность граждане используют. Объективно любой, гражданин при наличии- определенной образовательной подготовки и достижении необходимого возраста, имеет возможность ознакомиться с опубликованным нормативным- правовым актом. Если же он- ею не воспользовался, то ответственность за это возлагается на данного субъекта. Здесь уже субъективная сторона-вопроса184. Если же гражданин объективно не имел возможности узнать о содержании того или иного нормативного правового акта, то презумпция знания его может быть опровергнута. Поэтому правотворческий процесс не может считаться завершенным, пока реальные условия для знакомства с содержанием принятого правового акта не будут созданы, а это невозможно без официального доведения его предписаний до сведения исполнителей.

На стадии опубликования правого акта возникают отношения передаточного звена между правотворческим органом и теми лицами, которым надлежит его реализация. Субъектами этих связей являются: население, органы местного самоуправления, должностные лица местного

184 Швеков Г.В., Тиле А.А. Вступление в силу нормативных актов. М., 1980. - С.63 самоуправления, коммерческие и иные хозяйствующие субъекты (юридические лица). По своему содержанию и функциональному назначению отношения опубликования муниципального правового акта являются, прежде всего, информационными. Их объектом являются принятый нормативный правовой акт, выполняющий функции регулирования определенных общественных отношений на муниципальном уровне, информирующий население и другие субъекты местного самоуправления о воле компетентного органа.

Кроме того; информационные отношения обеспечивают упорядоченность системы местного самоуправления. Эта последняя функция информационных отношений имеет большое значение для обеспечения» стабильности и эффективного развития механизма правореализации. Как пишет А.Д. Урсул: «Связь необходимоf предполагает наличие того, что связывается, то есть элементов, частей. Значит, организационное множество обязательно должно быть сложным. Кроме того, связь обязательно включает в себя и отношение порядка, ибо связь невозможна без этого отношения, тогда как последнее без связи невозможно» .

Информационные отношения, возникающие в процессе опубликования нормативного правового акта, по своей природе являются нормотворческими. Они переводят нормотворческий процесс из сферы профессиональной деятельности субъектов местного самоуправления в сферу публично-правовых отношений. Понятие «опубликовать» означает сделать публичным достоянием принятый нормативный правовой акт путем напечатания в газетах, других средствах массовой информации.

Юсупов А.В. выделяет два вида опубликования: непосредственное и опосредованное. Непосредственное опубликование имеет место в тех случаях, когда, например, на сходе граждан муниципального образования принимается нормативный правовой акт путем голосования. Он сразу проходит стадию публичного оповещения населения и других субъектов самоуправления. Опосредованное опубликование осуществляется с помощью средств массовой информации: в печати, радио, телевидении и т. п. Нередко вслед за непосредственным опубликованием нормативного правового акта используется опосредованное. Законодательство о местном самоуправлении регулирует также и нормотворческие отношения в стадии опубликования нормативных правовых актов местного самоуправления путем установления порядка и сроков их опубликования. В п.З ст. 12 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусматривается, что официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования.

Официальное опубликование188 соответствующего нормативного правового акта необходимо для создания дубликатов официального текста принятого правового акта и определения даты его вступления в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта правотворческого процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого акта путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д. .

При этом следует исходить из положения ч.З ст. 15 Конституции РФ о недопустимости применения любого нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, если он? не опубликован официально. Введение специальных норм, предписьшающих необходимость опубликования такого рода актов как условия их применения обеспечивает полную информацию населения о принятии акта и его содержании. Тем самым решается проблема, открытости-, и доступности для населения нормативных правовых актов, появляется реальная возможность для ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов190.

В литературе различают официальное и неофициальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов.

При неофициальном опубликовании сообщение об издании правового акта или; изложение его содержания осуществляется, издательствами; ведомственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет лишь информационное значение и не порождает правовых последствий. В процессе его могут быть представлены не только вновь принятые правовые акты, но и их проекты, а также акты, утратившие силу.

Похожие диссертации на Правовое регулирование принятия, опубликования и введения в действие муниципальных правовых актов : вопросы теории и практики

Приказ как особая разновидность правового актаСтрокова Ольга Геннадиевна

Юридическая природа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации : вопросы теории и практикиИваныш, Сергей Васильевич

Акты судебного толкования правовых норм (Вопросы теории и практики) Кошелева Виталия Васильевна

Муниципальное правовое регулирование : вопросы теории и практикиГорбуль Юлия Александровна

Правовое регулирование спортивно-технических отношений: Вопросы теории и практики Амиров Искандер Маратович

Механизм правового регулирования предпринимательской деятельности в России : вопросы теории и практикиБандорин, Алексей Евгеньевич

Правовое регулирование организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации : вопросы теории и практикиВоробьева Наталья Александровна

Правовая политика субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практикиДунаев Андрей Викторович

Правотворчество избирательных комиссий субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практикиГалушко Вера Федоровна

Законотворческий процесс и источники права в российском государстве: вопросы теории и практикиСалихов Альберт Ильдусович