Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Системно-функциональный анализ правовых актов Российской Федерации 13
1. Понятие и общая характеристика правовых актов 13
2. Место и роль актов органов государственного управления в системе правовых актов 38
3. Юридическая природа и сущность приказа как особой разновидности актов управления 64
Глава II. Видовая характеристика приказов и правоотношения
1. Приказ как разновидность нормативно-правового акта 110
2. Приказ как акт применения права 128
3. Особенности правоотношений, возникающих на основе действия приказов 146
Глава III. Морально-правовые пределы исполнения приказа и проблемы юридической ответственности 163
Библиографический список 194
- Понятие и общая характеристика правовых актов
- Место и роль актов органов государственного управления в системе правовых актов
- Приказ как разновидность нормативно-правового акта
- Морально-правовые пределы исполнения приказа и проблемы юридической ответственности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Состояние ныне действующего российского законодательства характеризуется крайне сложными и противоречивыми процессами. Это отчасти объясняется тем, что экономические и политические реформы, проводимые в Российской Федерации, требуют интенсивного правотворчества, его всестороннего и эффективного воздействия на происходящие в стране преобразования. Речь идет не только о реконструировании законодательства, но и о формировании новых правовых актов, соответствующих реальным условиям рыночной экономики, критериям правового государства, международным стандартам защиты прав и свобод личности.
Значение правовых актов в жизнедеятельности российского государства трудно переоценить. С их помощью закрепляются гарантии эффективного решения задач экономического, политического, социального развития, реализуются функции государства, устанавливается строгий правовой порядок.
Огромный пласт среди правовых актов составляют акты органов управления, которые относятся к числу важнейших средств проведения в жизнь социально-экономического, правового и политического курса Российского государства/Будучи одним из средств реализации сложных и многогранных функций управления, данные акты отличаются исключительным многообразием, как по своему содержанию, так и форме выражения. От их качества, четкой организации исполнения, рационального сочетания с другими средствами управления во многом зависят успехи в государственном, хозяйственном и социально-культурном развитии.
Исключительное место в системе актов управления отводится приказу. Это обусловлено его особой ролью в механизме правового регулирования управленческих отношений, совершенствованием процедуры принятия и практики применения приказа.
Являясь формой реализации компетенции органов управления (должностных лиц), приказ выступает в качестве главного инструмента решения конкретных дел, ежедневно возникающих в государственном управлении. Не существует ни одной области в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, где бы приказ не использовался в качестве своеобразного организующего начала. Кроме того, он важное средство осуществления таких юридических форм управленческой деятельности как установление, изменение, отмена правовых норм, а также их применение. Приказы обеспечивают единство всей системы органов управления, придавая ей необходимую четкость и стабильность.
Посредством приказов данные органы воздействуют на самые разнообразные стороны деятельности нижестоящих подведомственных организаций и поведение граждан.
Важная роль отводится приказу в деле организации и обеспечения надлежащего функционирования самих органов управления. С помощью приказов осуществляется необходимая правовая регламентация должностных обязанностей и прав служащих. В них отражаются стиль и методы работы аппарата управления, его структура; решаются вопросы, связанные с реализацией служебных отношений; обеспечивается оперативное устранение недостатков в работе; поддерживается государственная дисциплина и т.д. Приказы входят в арсенал юридических средств, используемых для поощрения отдельных лиц и трудовых коллективов, пресечения их неправомерного поведения и применения мер юридической ответственности к правонарушителям.
Приказы издаются государственными органами исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов, органами локального управления в учреждениях и на предприятиях занимая центральное место в механизме правовых средств осуществления задач и функций государственного управления.
5 В связи с этим, адекватным должно быть и отношение юридической науки к правовому явлению, именуемому «приказ». Нужны научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на повышение качества правовых актов как юридической основы всей управленческой деятельности, способствующие обеспечению законности и правопорядка. Этим и обусловлен выбор темы диссертационной работы.
Степень научной разработанности темы. Анализ научных трудов отечественных и зарубежных авторов по общей теории права, административному, конституционному, трудовому, уголовному и другим отраслям права показывает, что исследованию проблемы правовых актов и актов управления, в частности, уделяется достаточно внимания.
Однако в большинстве работ, посвященных правовым актам, приказы упоминаются лишь вскользь. В общетеоретическом плане приказ и вовсе не привлекал специального внимания ученых-правоведов. Действующая система нормативно-правовых актов даже не содержит понятия приказа. Слабо изучена его юридическая природа, виды, функции. Отсутствуют официальные критерии разграничения приказа от иных ведомственных правовых актов: распоряжений, указаний, решений, инструкций. Неурегулированным остается вопрос о пределах повиновения приказу.
Все это отражается на практике применения приказов и часто приводит к тому, что субъекты управления, в чью компетенцию входит подготовка, принятие, исполнение приказов, нередко нарушают требования законности.
Изучение юридической природы и сущности приказа будет способствовать повышению эффективности его воздействия на отношения в сфере управления, а также дальнейшему совершенствованию практики использования этого правового средства.
Объектом исследования выступает приказ как особая разновидность правового акта.
Предметом исследования являются характерные черты и признаки приказа, его виды, особенности правовых отношений, возникающих на основе
действия приказов, а также их место и роль в современном правореализационном процессе.
Цели и задачи исследования. Цель данной работы состоит в комплексном теоретико-правовом анализе юридической природы приказа, его сущности и назначения в сфере управления.
Для достижения поставленной цели были определены основные задачи:
Проанализировать понятие, и дать общую характеристику правовых актов.
Определить место и роль актов органов государственного управления в системе правовых актов.
Раскрыть сущность приказа как особой разновидности актов управления.
Сформулировать авторское определение приказа.
Отразить особенности приказов с точки зрения видовой характеристики.
Выявить особенности правоотношений, возникающих на основе действия приказов.
Обозначить морально-правовые пределы исполнения приказа и исследовать, возникающие в связи с этим проблемы юридической ответственности.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач в ходе работы автором использовались современные методы познания, разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В процессе работы применялся ряд общенаучных методов исследования: диалектический, исторический, функциональный, логический и т.д. Помимо этого, использовались и частные методы: системный, формально-юридический, формально-логический, сравнительно-правовой и т.д.
Автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе, в трудах по общей теории государства и права, административному, уголовному, трудовому, гражданско-процессуальному праву и другим отраслям как материального, так и процессуального права в той мере, в какой они способствовали решению поставленных задач.
7 Теоретическая основа работы. Комплексный характер проблемы предполагает многоплановость исследуемых в диссертации вопросов и обращения к научной литературе, освещающей различные аспекты темы.
Для всестороннего исследования проблемы правовых актов были использованы работы по общей теории права таких учёных как: Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева, М.И.Байтина, С.А.Белоусова, А.М.Васильева, П.Г.Виноградова, Н.Н.Вопленко, Ф.А.Григорьева, ИЛ.Дюрягина, В.Б.Исакова, Д.А.Керимова, С.Ф.Кечекьяна, Н.М.Коркунова, В.В.Лазарева, Н.И.Матузова, А.В.Малько, А.В.Мицкевича, П.Е.Недбайло, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной, П.М.Рабиновича, Т.Н.Радько, В.М.Раянова, И.С.Самощенко, И.Н.Сенякина, Ю.А.Тихомирова, Ю.К.Толстого, А.Ф.Шебанова, Г.Ф.Шершеневича, О.В.Шопиной и др.
Существенный вклад в разработку проблемы актов управления внесли
работы: Л.И.Антоновой, Л.Ф.Апт, И.Л.Бачило, Д.НБахраха, Р.Ф.Васильева,
М.М.Волкова, А.И.Елистратова, В.М.Касьянова, Е.Н.Каменевой,
Ю.М.Козлова, Н.М.Конина, В.М.Манохина, М.Маркова, М.Н.Николаевой,
В.И.Новосёлова, А.Ф.Ноздрачёва, Г.И.Петрова, Н.Г.Салищевой,
Ю.Н.Старилова, Е.Старосьцяка, А.Г.Тиковенко, В.А.Юсупова,
Ц.А.Ямпольской и др.
При исследовании вопросов, касающихся непосредственно приказа и последствий его действия, использовались научные разработки П.П.Андрушко, В.В.Арестова, В.Я.Григенча, В.Ф.Кириченко, И.И.Слуцкого, Ю.В.Старостиной, А.Н.Трайнина и т.д.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, законодательные акты субъектов Российской Федерации, локальные акты, историко-архивные документы.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена поставленными целями и задачами и заключается в том, что настоящая
8 диссертация представляет собой первую работу монографического плана, выполненную в рамках общей теории государства и права, посвященную проблеме исследования приказа как особой разновидности правового акта.
На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие новизну диссертационного исследования:
Анализируются научные подходы к пониманию правового акта, рассматриваются признаки, дается авторское определение его как словесно-письменного документа, обладающего официальным государственно-властным характером, содержащего волеизъявление управомоченного субъекта в пределах его компетенции и призванного регулировать общественные отношения с целью достижения социально-полезных результатов.
Системный анализ правовых актов позволил дать развернутую характеристику их функций, под которыми понимаются формы выражения необходимых обусловленных социальным назначением основных направлений упорядочивающего воздействия на различные сферы общественных отношений с целью достижения желаемого, регламентированного актом результата. Автором выделяются общеправовые функции, присущие всем правовым актам и специальные функции, присущие отдельным разновидностям правовых актов, выражающие их специфические черты.
Сформулировано авторское понятие правового акта органов государственного управления как создаваемого на основе и во исполнение закона, словесно-письменного документа, содержащего в себе одностороннее государственно-властное волеизъявление управомоченного субъекта (государственный орган, должностное лицо), принимаемого в процессе исполнительно-распорядительной деятельности и призванного регулировать отношения в сфере государственного управления. Выявлены его характерные признаки. В целях повышения эффективности процесса ведомственного правотворчества и правореализационной практики диссертант проводит разграничение правовых актов органов государственного и локального
9 управления. Проводится анализ правовых актов органов исполнительной власти на уровне Российской Федерации и ее субъектов.
Особое внимание в работе уделяется приказу как обязательному для исполнения адресатами одностороннему государственно-властному велению руководителя, выраженному в словесной письменной или устной форме, принимаемому в порядке единоначалия в целях решения исполнительно-распорядительных и организационно-управленческих задач посредством установления общих правил поведения либо индивидуальных предписаний.
Раскрываются присущие приказу характерные признаки: во-первых, он имеет две формы внешнего выражения - словесную письменную либо устную; во-вторых, содержит в себе официальное государственно-властное одностороннее волеизъявление (веление); в-третьих, выступает в качестве подзаконного акта; в-четвертых, издается строго в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией органа управления; в-пятых, всегда содержит предписания обязательного характера для строго определенного круга лиц; в-шестых, принимается в порядке единоначалия и т.д.
6. Исследуются элементы юридической природы приказа, дается
содержательная характеристика его юридической силы, сферы действия и
формы выражения. Приказ рассматривается в виде трех форм: правовой
формы распорядительного документа; формы реализации исполнительно-
распорядительной деятельности органов управления; особой формы для
введения в действие (утверждение, одобрение, рекомендация) актов,
содержащих нормативные предписания.
7. Проводится классификация приказов по таким основаниям как
юридическая сила; форма выражения; область (сфера) действия; действие в
пространстве; действие во времени; действие по кругу лиц; функциональное
назначение; характер решаемого вопроса, с последующей видовой
характеристикой нормативных и правоприменительных приказов.
8. Специфика приказов проявляется в правоотношениях, возникающих на
основе их действия. Она состоит в том, что: приказ выступает в виде двух
10 предпосылок возникновения правоотношения - нормы права и юридического факта; в подавляющем большинстве это правоотношения, складывающиеся в сфере административного или трудового права; данные отношения носят императивный характер и всегда являются отношениями власти-подчинения; имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного или локального управления (должностное лицо); неисполнение одной из сторон, возложенных на нее обязанностей, является нарушением, квалифицируемым, как действие, направленное против публично-правового интереса; обладают легальной возможностью возникать на основе устных приказов и т.д.
Изучение проблемы морально-правовых пределов исполнения приказа осуществляется путем выявления общих и специальных прав и обязанностей начальника и подчиненного. Анализируется история решения этого вопроса дореволюционным, советским и российским законодательством. Исходя из принципа служебного повиновения делается вывод о том, что единым пределом исполнения приказа выступает его незаконный характер. Незаконным является приказ, нарушающий общие и специальные требования законности: а) противоречит действующим правовым нормам законов и иных подзаконных нормативно-правовых актов; б) издан с нарушением компетенции; в) не соблюдает требования, предъявляемые к форме его издания; г) противопоставляется интересам службы; д) предписывает действия, наносящие вред личности, государству, обществу.
Проблема исполнения, повиновения приказу тесно связана с проблемой юридической ответственности как начальника, так и подчиненного. Ее рассмотрение производится в нескольких аспектах:
а) исполнение незаконного приказа; б) неисполнение незаконного приказа; в) неисполнение законного приказа; г) исполнение законного приказа, повлекшее вредные последствия. Формулируется вывод от том, что начальник всегда несет ответственность за отданный приказ и его последствия, соответствие приказа законодательству, злоупотребление властью и превышение служебных полномочий в отдаваемом приказе, непринятие мер
11 по обеспечению его выполнения. В отношении подчиненного (исполнителя) важную роль играет характер субъективных признаков, который имеет определяющее значение для установления вины и юридической ответственности.
11. Обращается особое внимание на требования (общие, специальные, организационно-технические), предъявляемые к подготовке и изданию приказов, рассматривается специфика оформления нормативных, правоприменительных приказов и указываются последствия их несоблюдения.
Научное и практическое значение работы. Теоретический анализ
проблемы, составляющий предмет диссертации, проведен во взаимосвязи с
практикой социально-экономических, политических, правовых
преобразований в обществе, процессов правотворчества и правореализации в области управления.
Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы призваны способствовать дальнейшему исследованию отраслевыми юридическими науками специфики приказа как особой разновидности правового акта.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении курса теории государства и права, в частности, при подготовке лекций, проведении семинарских занятий, написании научных работ по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории государства и права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Основные теоретические выводы и предложения изложены автором в опубликованных работах, а также нашли свое отражение в докладах на международных научно-практических конференциях: «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (К 10-летию Конституции России)» (Саратовская государственная академия права, октябрь 2003 г.); «Юридическое образование и наука в России: проблемы
12 модернизации (К 75-летию СЮИ - СГАП)» (Саратовская государственная академия права, октябрь 2006 г).
Основные положения диссертации нашли отражение в четырех научных публикациях автора.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов и библиографического списка.
Понятие и общая характеристика правовых актов
В период модернизации российского общества, усложнения его правовой системы все более заметную роль играют правовые акты. Это обусловлено их важным местом и особой ролью в механизме правового регулирования, в системе средств правового воздействия на общественные отношения, обеспечивающих нормальное функционирование и развитие общества и государства. Именно с помощью правовых актов осуществляется политика российского государства, реализуются функции его органов, проявляется само существо права. Правовые акты во всем своем многообразии выступают наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов, устанавливающих правовые режимы деятельности различных субъектов. Посредством их получает юридическое оформление деятельность всех звеньев механизма государства, обозначаются ее этапы, показываются результаты.
Содержание любого правового акта, независимо от сферы регулируемых им общественных отношений, должно основываться, прежде всего, на общеправовых принципах и учитывать в первую очередь права и свободы человека и гражданина, взаимную ответственность личности и государства (особенно государства перед личностью), уровень правового, политического сознания и культуры масс, плюрализм интересов и мнений.
Работа по всестороннему исследованию правовых актов не должна быть стихийной, необходимо чтобы она носила повседневный, плановый характер и была направлена на достижение таких целей как повышение качества правовых актов, их эффективности, законности, субординационной точности, четкости применения и т.д.
Качество правового акта - основной показатель, представляющий отношение между фактическим результатом его действия и той целью, для достижения которой он был принят. Правовой акт является качественным «...если он отвечает общественным потребностям и реально регулирует общественные отношения в соответствии с поставленными при его издании целями»1. Он должен точно и своевременно отражать реальные отношения, соответствовать широкому кругу интересов и потребностей общества.
И.Ф. Казьмин, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин обоснованно считали, что качество правового акта - это совокупность его содержательных и формальных характеристик, где содержательные критерии носят первичный, основной характер, а формальные показатели являются производными, вторичными2.
В числе свойств, которыми должен обладать качественный правовой акт - его нормативность, полнота и конкретность правового регулирования, ясность и доступность языка, формальная определенность, точность терминов и формулировок и т.д.
Негативное влияние на качество законодательства, и в том числе правового акта, оказывают частые его поправки, дополнения и изменения. Во-первых, это создает определенные трудности правоприменителю. Во-вторых, нарушается внутренняя систематика правового акта и законодательства в целом. В-третьих, возникают проблемы с точным и правильным пониманием тех корректив, которые внес законодатель, и появляется естественная необходимость в их специальной интерпретации.
Другим, важным свойством правового акта является его законность. К сожалению, этот аспект недостаточно изучен в юридической литературе, а ученые-правоведы уделяют ему мало внимания. Именно в этой сфере много просчетов, противоречий, юридических погрешностей, влекущих за собой ущемление прав и свобод граждан, их законных интересов, разрушающих целостную конструкцию всей системы российского законодательства. Правовые акты зачастую, принимаются с грубейшими нарушениями правил законодательной техники, без учета специфики и особенностей регулируемых общественных отношений. Отсюда, и большинство претензий к качеству таких актов, их юридической достоверности. Большинство нарушений законности, которые допускаются в деятельности государственного аппарата, выражаются именно в издании неправомерных актов.
Е.В. Волколупов, изучая эту проблему, совершенно справедливо выделяет три уровня законности правовых актов: - законность нормативно-правовых актов; - законность правоприменительных актов; - законность интерпретационных актов .
К общим критериям законности правовых актов можно отнести: правомочность субъекта, принимающего акт; соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; правильный выбор формы акта; соблюдение процедур подготовки, принятия и вступления акта в силу.
Общие критерии законности правовых актов могут дополняться конституционными: отражение и правильное использование конституционных идей и принципов; учет места акта в правовой системе и т.д.2.
Следует выделить и организационно-технические требования, предъявляемые к правовому акту. Они обращены к профессионализму, грамотности, культуре подготовки и оформления акта, языку и стилю его изложения. Их основополагающим началом выступает законодательная техника, т.е. система правил, используемых для формирования правового материала. Выделяют шесть ее взаимосвязанных элементов: познавательно юридический; нормативно-структурный; логический; языковой; документально-технический; процедурный .
Законодательная техника включает в себя еще ряд дополнительных составляющих: организационно-технические правила быстрой и тщательной подготовки проектов нормативных актов, способы правильного и единообразного внесения изменений и дополнений в нормативные акты, их полной или частичной отмены, приемы наиболее совершенного изложения мысли законодателя в статьях нормативного акта, наиболее целесообразной его структуры, язык правового акта и юридическая терминология, организация и методика переводов нормативных актов с одного языка на другой2.
Касаемо языка и стиля изложения правовых актов нужно заметить, что при формулировании законодательной мысли в виде нормативного акта, используются языковые средства, выработанные специально для сферы правотворчества. Это дает основание выделить язык законодательства как самостоятельный стиль литературного языка, который обусловлен особыми социальными задачами, стоящими перед правом, специфичным способом отображения предмета и характеризуется специальными композиционными и стилистическими средствами, особым словарным составом языка для выражения мысли законодателя3. По справедливому замечанию Р. Иеринга «...техническое несовершенство права не есть лишь частное несовершенство, не есть пренебрежение отдельной стороной права. Техническое несовершенство представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех целях и задачах»4.
Таким образом, правовой акт считается законным в том случае если орган, должностное лицо, издавшие его выполнили общие и специальные требования, закрепленные в соответствующих правовых нормах. К сожалению, эти требования, рассредоточены по многочисленным предписаниям и не кодифицированы, что является одной из существенных причин издания неправомерных актов .
То есть, целесообразность, законность, субординационность и организационно-техническое исполнение правовых актов являются важнейшими условиями их высокого качества и уровня эффективности.
В юридической литературе существует множество определений правовых актов. Кратко остановимся на них.
Само понятие «акт» отражает различное содержание. Например, в словаре русского языка под актом понимается (подразумевается): а) единичное действие, поступок, проявление действий; б) документ, удостоверяющий что-либо; в) закон, установление государственных органов или общественных организаций; г) официальный документ, запись, протокол . В словаре Ф.А. Бракгауза и И.А. Ефрона акт толкуется как нечто уже свершившееся, а затем подкрепленное доказательствами3.
Место и роль актов органов государственного управления в системе правовых актов
В правовой литературе, затрагиваются различные вопросы теории актов управления, практики их издания и применения. Они - предмет исследования ряда специальных монографических и диссертационных работ.
Правовые акты органов государственного управления (далее - ПАОГУ) относятся к числу важнейших средств проведения в жизнь политики Российского государства. От качества этих решений, четкой организации их исполнения, рационального сочетания с другими средствами управления во многом зависят успехи в государственном, хозяйственном и социально-культурном развитии. Необходимость разработки теории актов управления обусловлена их местом и ролью в системе средств осуществления функций государственного управления, механизме правового регулирования, значением теории в совершенствовании практики использования данных правовых средств.
Акты государственного управления издаются повсеместно, на разных уровнях руководства значительным числом государственных органов, должностных лиц и составляют огромный пласт правовых актов. Их действие распространяется практически на все государственные органы, общественные организации, должностных лиц и граждан. На основе законов и с помощью ПАОГУ формируются многие государственные органы, определяются их задачи и функции, компетенция, устанавливается правовой статус ряда различных организаций, распределяются материальные и другие ресурсы, определяется порядок образования и ликвидации различных юридических лиц. Они имеют немаловажное значение в определении на основе норм Конституции РФ и других законов правового статуса граждан. С помощью этих актов решаются вопросы реализации гражданами, должностными лицами и организациями своих прав и обязанностей.
Вся организация общественных связей немыслима без повседневной государственно-властной деятельности по руководству социально-экономическим, культурным и хозяйственным строительством, проведением в жизнь правовой политики. Эта деятельность осуществляется в различных формах. Две из них (установление и применение норм права в процессе государственного управления) реализуются с помощью постановлений, распоряжений, приказов, инструкций и других актов управления.
Реальность законодательства, его действенность, эффективность непосредственно связана с наличием соответствующих детализирующих, конкретизирующих и устанавливающих порядок применения законов актов управления. Их содержание, политическая и экономическая направленность зависят от выполняемых государством на соответствующих этапах его развития задач и функций. В результате, они сами выступают в качестве одного из важнейших средств их реализации.
Акты органов государственного управления играют большую роль в осуществлении регулятивной и охранительной функций российской правовой системы. ПАОГУ выступают в качестве средства осуществления нормативного регулирования, а также применения правовых норм.
Нормативными актами государственного управления устанавливается значительное число правовых норм. Удельный вес регулятивного воздействия закона еще не обеспечивает его определяющее влияние в системе общего нормативного регулирования. Безусловно, необходимый закономерный процесс усиления его роли в регулировании общественных отношений постепенно развивается. Это развитие имеет различные проявления и призвано обеспечить определяющее влияние законов в системе общего нормативного регулирования1. Но в силу характера задач и функций государственного управления, условий и возможностей работы высших представительных органов государственной власти роль нормативных актов управления всегда будет оставаться весьма важной.
Велико значение и правоприменительных актов государственного управления. В ходе осуществления задач и функций государственного управления его субъекты принимают огромное число данных актов, на основе которых возникает множество самых различных конкретных отношений, регулируемых нормами административного, трудового, финансового, земельного, экологического и некоторых других отраслей российской системы права.
Совершенно очевидно, что ПАОГУ служат главным средством регулирования отношений в управленческой сфере. В них заложен тот нормативный импульс, который способствует упорядочению и стабильности правовых отношений с одной стороны, их динамизму и развитию с другой.
А теперь рассмотрим вопросы, связанные с понятием, признаками, классификацией ПАОГУ.
В научной литературе по теории права, государственному и административному праву досоветского периода правовым актам государственного управления (тогда использовалось понятие «административные акты») уделялось серьезное внимание. Данные акты считались в России основной формой юридической деятельности административных учреждений, в то время как нормативные акты относились главным образом к компетенции законодательных учреждений, а юрисдикционные - к судебным учреждениям. Вместе с тем, административные учреждения, осуществляя важнейшую административную функцию, также были правомочны, осуществлять нормативные и юрисдикционные функции путем издания указов и судебно-административных актов1.
Приказ как разновидность нормативно-правового акта
Подготовка и издание ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов требует совершенствования нормотворческой деятельности органов управления, которая в свою очередь должна обеспечить эффективность практики их реализации, что сказывается на жизнеспособности не только принимаемых ими актов, но и законов. Опыт реализации норм актов органов управления не только сигнализирует о необходимости правотворческого вмешательства, но и корректирует правовое регулирование.
В связи с этим возникает необходимость дополнительного исследования подзаконных нормативно-правовых актов, в частности приказов, для восполнения пробелов теоретических и практических знаний в области ведомственного нормотворчества.
В данном параграфе речь пойдет о характеристике такого подзаконного нормативно-правового акта, как приказ.
Приказ, содержащий предписания нормативного характера (далее нормативный приказ) является наиболее эффективной формой реализации исполнительной власти, поскольку именно в нем находит свое выражение подзаконное ведомственное нормотворчество.
Наряду с иными подзаконными нормативно-правовыми актами (указами, постановлениями) приказ выступает в качестве источника права.
Роль нормативного приказа весьма существенна и выражается в следующем: 1. Нормативные приказы дополняют и конкретизируют нормативно-правовые акты, изданные вышестоящими органами государственной власти (представительные органы, Президент РФ, Правительство РФ) по вопросам прямо не урегулированным данными актами и отнесенным к компетенции соответствующего органа управления. Кроме того, посредством приказов осуществляется конкретизация правотворческого процесса различного уровня.
Нормативные приказы, дополняющие нормативно-правовые акты высших органов власти, содержат «новые» нормы, на основании которых осуществляется возможность принятия решений в рамках компетенции данного правотворческого органа, осуществляющего подзаконную деятельность. При этом дополнения, производимые в подзаконном порядке следует отличать от дополнений в самом законодательстве. В последнем случае пополняется и развивается законодательство, т.е. решаются вопросы, относящиеся к ведению законодательных органов.
Конкретизация - родовое понятие, означающее установление предписаний, разъясняющих или развивающих исходные нормы законов и подзаконных актов и направленное на такую регламентацию общественных отношений, при которой достигается полнота регулирования, единство правового опосредования общественных отношений определенного вида1.
Предписания конкретизирующих приказов можно разделить на следующие группы: а) толкование, выяснение подлинного смысла закона, подзаконного акта, содержащиеся в них до этого в скрытом виде; б) новые правовые нормы, логически вытекающие из предписаний закона или подзаконного акта; в) детализация закона или подзаконного акта.
Конкретизация нормативных актов (законов, указов, постановлений) посредством приказов ограничена следующими требованиями: а) однопредметность, т.е. конкретизирующие правоположения должны касаться только регулируемых конкретизирующей нормой общественных отношений;
б) конкретизирующие нормативные предписания должны приниматься, как правило, на основе требований практики применения соответствующих актов; в) положения, дополняющие конкретизируемый акт, могут иметь место, как правило, лишь в случае, если право на их издание предусмотрено самим этим актом; г) издание конкретизирующих подзаконных норм должно входить в компетенцию органа, издающего их; д) компетентный орган, конкретизирующий нормы закона или подзаконного акта, не должен вторгаться в компетенцию органов, принявших данные акты, если по своему характеру вопрос должен быть урегулирован законом, указом или постановлением правительства.
Безусловно, грань между «дополнением» и «конкретизацией» нормативными приказами актов высших органов власти довольно условна. Но практически всегда можно разграничить нормы, дающие новые решения того или иного вопроса и нормы конкретизирующие акт, являющиеся его прямым и непосредственным продолжением.
2. Нормативными приказами определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера.
3. С помощью нормативных приказов формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений.
4. В нормативных приказах находят свое отражение типовые правила поведения в сфере государственного управления, устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права и т.д.
Значение нормативно-правовых актов и в частности нормативных приказов обуславливает большую практическую и теоретическую важность правильного определения нормативно-правового акта. В науке данному вопросу уделялось достаточно много внимания. Мы, не возвращаясь к повторению того, что уже широко обосновано в трудах советских и российских ученых1 скажем: нормативно-правовой акт - это официальный письменный документ, изданный в особом порядке и определенной форме субъектом правотворчества в пределах его компетенции, содержащий норму права (правовое предписание) и направленный на регулирование общественных отношений.
Признаки, характеризующие нормативно-правовой акт заключаются в следующем: а) это официальный акт компетентного органа, выражающий волю государства; б) это акт правотворчества, направленный на установление, изменение или отмену юридических норм; в) это словесно-письменный документ, в котором формально закрепляется содержание правовых предписаний; г) действие акта обеспечивается и охраняется государством.
Понятие подзаконных нормативно-правовых актов (к числу которых относится нормативный приказ) отражает только одну черту их содержания -они основываются на законе, а так же одну особенность их юридической силы - они не противоречат закону. То есть, подзаконный нормативно-правовой акт - это акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит. В остальном же отдельные разновидности рассматриваемой группы (указы, постановления, приказы) во многом отличаются друг от друга, имеют существенные особенности и по своему содержанию и юридической природе.
Морально-правовые пределы исполнения приказа и проблемы юридической ответственности
Проблема исполнения приказа, повиновения приказу являлась и является актуальной и мало разработанной.
В рамках ее затрагиваются такие вопросы как: права и обязанности начальника и подчиненного; пределы повиновения подчиненного незаконному, преступному или «вредному» нецелесообразному, аморальному приказу; мотивы издания начальником незаконных приказов и мотивы, побуждающие к их исполнению; неисполнение законных приказов и следующие за этим последствия; юридическая ответственность за издание (отдачу) и исполнение незаконного приказа и т.д.
Целесообразным будет начать освещение данной проблемы с вопроса общих прав и обязанностей начальника и подчиненного, так как подобная правовая связь (правоотношение) служит основанием для возникновения конфликта в процессе подчинения приказу и его исполнения.
Служащий государственной организации (органа, учреждения, предприятия) занимая ту или иную должность в аппарате органов государственного или локального управления, наделяется соответствующим объемом служебных обязанностей и прав (см. ст.21 ТК РФ «Основные права и обязанности работника» и ст.22 ТК РФ «Основные права и обязанности работодателя»1). По своему содержанию их условно можно подразделить на общие и специальные.
Общие права и обязанности принадлежат всем служащим государственных организаций независимо от того, в каком органе, учреждении они работают и какую должность занимают. Они непосредственно характеризуют основы правового положения служащих аппарата государственного управления.
Специальные права и обязанности, развиваясь на базе общих имеют более конкретный характер и определяются особенностями занимаемой должности.
Круг общих обязанностей достаточно широк и включает в себя обязанности служащих по отношению к государству, гражданам, негосударственным коммерческим и некоммерческим организациям, а так же взаимные обязанности, т.е. обязанности по отношению друг к другу начальника и подчиненного. Эти последние и будут предметом нашего рассмотрения.
К числу взаимокорреспондирующих обязанностей начальника и подчиненного относятся как юридические (регламентированные нормативно-правовыми актами), так и морально-нравственные (традиционно складывающиеся на каждом конкретном этапе развития государственного аппарата и государства в целом, основанные на опыте прошлых лет и отражающие «духовную полноценность» личности), поскольку все они определяются содержанием самих служебных отношений.
Каждый руководитель обязан создавать для подчиненных надлежащие условия, дающие им возможность эффективной, продуктивной реализации своих профессиональных и творческих способностей. Он должен принимать меры к наилучшему использованию знания и опыта работников, созданию для них нормальных условий работы.
Начальник обязан содействовать подчиненным в систематическом повышении деловой квалификации путем их обучения (на курсах повышения квалификации, на производстве, на собственных ошибках), оказывать им помощь и проявлять заботу о них. Одной из общих обязанностей руководителя в отношении подчиненных является уважение и соблюдение служебных обязанностей и прав, а также развитие активности и творческих элементов труда служащих. Еще Ф. Бэкон в трактате «О высокой должности» указывал: «Блюди права своих подчиненных и считай за большую честь руководить в главном, нежели вмешиваться во все»1. Необходимо, чтобы каждое задание руководителя, поручаемое отдельным работникам, содержало определенное «поле свободных действий», т.е. реализация поставленной задачи требовала бы от исполнителя самостоятельного обдумывания и инициативы и тем самым предоставляла бы ему возможность для самовыражения.
Начальнику следует укреплять служебную дисциплину, постоянно следить за ее общим состоянием в коллективе, внедрять среди подчинённых навыки точного выполнения полученных приказов (распоряжений, указаний и т.д.). Он сам должен быть примером в вопросах выполнения служебных обязанностей и служебного долга. В некоторых случаях, при выявлении недостатков в работе, руководителю необходимо высказывать критические замечания в адрес подчиненного, но критика должна быть позитивно-конструктивной, имеющей своей целью устранение подчиненным выявленных в его работе недостатков.
Возможно, для повышения работоспособности коллектива руководителю следует систематически информировать коллектив о целях, задач, общей линии деятельности на будущее, а также о предыдущих результатах, чтобы по возможности исключать ситуации, когда коллектив живет в «мире слухов», надуманных опасений, ведь подобные состояния отравляют атмосферу, микроклимат в коллективе, что в последствии приводит к весьма неблагоприятным явлениям.
Начальник обязан всем своим поведением и стилем (тактика и методика) руководства способствовать формированию социально-психологического климата, благоприятного для труда и развития коллектива . Он призван стремиться к созданию атмосферы дружбы и доверия как между собой и подчиненными, так и между членами всего коллектива. Руководителю в обязательном порядке следует соблюдать принцип «эмоциональной нейтральности» в отношениях с подчиненными, т.е. в известной мере относится к ним беспристрастно, не допускать возможности того, чтобы его личные привязанности, симпатии или антипатии, желание самовыразиться за счет других, родственные узы, материальные подоплеки и иные заинтересованности оказывали влияние на общение с подчиненными, поскольку в противном случае должностная зависимость подчиненных от руководителя дополняется личностной или даже перерастает в последнюю, вследствие чего происходит подмена целей организации или её подразделений целям начальника.
К важнейшим обязанностям руководителя относится оценка подчиненных, их служебной деятельности. Она должна быть регулярной, комплексной, справедливой и объективной. Хорошее знание каждого из подчиненных позволяет давать им задания соответствующие их профессиональным навыкам, возможностям и склонностям, что в значительной мере повышает эффективность работы органов государственного, локального управления, а так же положительно влияет на атмосферу коллектива.
Все руководители обязаны активно участвовать в формировании взглядов подчиненных на понимание ими целей деятельности органа, а так же их идентификацию с личными целями1.
Каждый начальник должен систематически совершенствовать культуру управленческой деятельности, ее формы и методы. Она основывается, прежде всего, на уважении личного достоинства подчиненных.
