Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методологические и теоретические основы муниципального правового регулирования 12
1. Правовое регулирование как функциональный понятийный ряд ... 12
2. Виды правового регулирования 44
3. Понятие муниципального правового регулирования 57
Глава II. Структура муниципального правового регулирования 75
1. Предмет и пределы муниципального правового регулирования . 75
2. Способы, методы и типы в муниципальном правовом регулировании 93
Глава III. Направления совершенствования муниципального правового регулирования 124
1. Развитие дозволительных начал в муниципальном правовом регулировании 124
2. Совершенствование обеспечительного механизма в муниципальном правовом регулировании 145
Заключение 173
Список литературы 177
- Правовое регулирование как функциональный понятийный ряд
- Виды правового регулирования
- Предмет и пределы муниципального правового регулирования
- Развитие дозволительных начал в муниципальном правовом регулировании
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Успешное строительство гражданского общества и правового государства в современной России требует создания благоприятных условий для формирования у граждан нашей страны таких личностных качеств, как самодеятельность, инициативность, ответственность. На это неоднократно обращалось внимание на самом высшем уровне государственного руководства. Так, выступая с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации в ноябре 2008 г., Президент страны Д.А.Медведев подчеркнул: «Основу нашей политики должна составить идеология, в центре которой - человек, как личность и как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности, а жизненный успех которого зависит от его личной инициативы и самостоятельности, от его способности к новаторству и творческому труду. И сейчас это для нас важнее, чем когда бы то ни было»1.
Вести работу по развитию и эффективному использованию человеческого потенциала необходимо, прежде всего, на самом первичном (низовом) уровне организации публичной власти, в масштабах муниципальных образований. Ведь именно местное сообщество является той средой, в которой человек формируется, включается в процесс политической и правовой социализации, приобретает необходимые качества для решения вопросов, связанных с непосредственной жизнедеятельностью своего территориального коллектива, с конкретной местностью и одновременно играющих важную роль для государства в целом.
В этой ситуации необходимо максимально использовать возможности права как особого социального регулятора и в процессе правового воздействия на общественные отношения в муниципальных образованиях
1 Российская газета. 2008. б ноября.
создавать условия для проявления правовой активности населения, готовности жителей самостоятельно решать насущные жизненные вопросы на своей территории, осознанно участвовать в политико-правовой жизни муниципального образования и видеть в этом свой непосредственный интерес. Такая необходимость расширения правовых возможностей отдельной личности и местного сообщества в целом обусловлена правами граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, закрепленными в ст.З Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (ред. от 10.06.2008 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Развивать же самодеятельность, гражданскую активность и социальную ответственность жителей муниципалитетов можно с помощью эффективных юридических механизмов и целенаправленного использования соответствующих нормативных средств, способов и методов правового регулирования.
Именно поэтому важно исследовать правовое регулирование на местном уровне как самостоятельный юридический феномен, раскрыть его специфику, особенности и потенциальные возможности в развитии самоорганизации жителей муниципальных образований. Переосмысление сущности муниципального правового регулирования с таких теоретических и методологических посылок, которые выдвигают личность, ее права и свободы на первый план, позволит по-новому подойти к решению различных проблем в этой сфере.
Состояние и степень разработанности темы. Вопросы теории правового регулирования в целом традиционно разрабатывались многими учеными-правоведами, однако исследование отдельных его видов в настоящее время не получило должной общетеоретической разработки. В особенности сказанное касается правового регулирования на местном уровне.
1 СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822; 2008. №24. Ст.2790.
В разное время ученые обращали внимание на такие отдельные вопросы исследуемой проблематики, как муниципальное правотворчество, источники муниципального права, муниципальные правовые акты и т.п. Ученые-специалисты в области конституционного и муниципального права рассматривают проблемы, связанные с правовым регулированием на местном уровне, с отраслевых позиций. В то же время практически отсутствуют специальные монографические исследования, в которых содержался бы комплексный общетеоретический анализ этого вида правового регулирования общественных отношений. Такое исследование впервые предпринято в настоящей работе.
Объектом исследования выступает муниципальное правовое регулирование как самостоятельный вид правового регулирования общественных отношений.
Предмет исследования составили: теоретические аспекты правового регулирования как функционального понятийного ряда, понятие, структура муниципального правового регулирования, особенности используемых в этом процессе нормативных регулятивных средств, а также отдельные практические проблемы, связанные с его совершенствованием.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа общетеоретических положений и существующей практики обосновать необходимость формирования комплексной системы теоретических знаний о правовом регулировании общественных отношений на муниципальном уровне и с позиций человекоцентристского подхода разработать ее основные ключевые положения. Это позволит выработать практические рекомендации по повышению эффективности муниципального правового регулирования и обеспечить в процессе его осуществления наиболее полную реализацию прав и свобод жителей муниципальных образований.
Для достижения указанной цели диссертантом были поставлены следующие задачи исследования:
с позиций человекоцентристского подхода к правопониманию рассмотреть методологические и теоретические основы правового регулирования как функционального понятийного ряда;
показать преимущества исследования в теоретическом плане отдельных видов правового регулирования, выделяемых по вертикальным уровням организации публичной власти в современной России, и обосновать необходимость обстоятельного анализа муниципального (местного) уровня;
сформулировать общетеоретическое авторское определение муниципального правового регулирования, раскрыть его признаки;
- исследовать структуру муниципального правового регулирования, а
именно его предмет, пределы, применяемые на местном уровне способы,
методы, средства и типы правового регулирования;
выявить особенности и специфику нормативных регулятивных средств, используемых в муниципальном правовом регулировании;
под углом зрения человекоцентристского подхода обосновать необходимость развития дозволительных начал в муниципальном правовом регулировании;
- проанализировать направления совершенствования обеспечительного
механизма в муниципальном правовом регулировании.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы познания: диалектика, анализ, синтез, сравнение, аналогия, дедукция, индукция, абстракция, а также частнонаучные методы - историко-правовой, социально-психологический, сравнительно-правовой, системно-структурный, логический и др. В том числе применялся междисциплинарный подход, позволивший рассмотреть анализируемые вопросы не только с позиций общей теории государства и права, но и отраслевых наук.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых, разрабатывавших вопросы теории права, правового регулирования, а также посвященные различным аспектам осуществления местного самоуправления.
Значительный вклад в уяснение проблем избранной темы внесли
работы таких авторов, как С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук,
Л.И.Антонова, М.И.Байтин, В.К.Бабаев, В.М.Баранов, Н.С.Бондарь,
С.Н.Братусь, Т.М.Бялкина, А.М.Васильев, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев,
Н.В.Витрук, Н.Н.Вопленко, А.Г.Гладышев, С.А.Голунский, В.М.Горшенев,
В.В.Ершов, К.Е.Игнатенкова, Н.А.Игнатюк, О.С.Иоффе, В.Б.Исаков,
В.Н.Карташов, Т.В.Кашанина, В.Н.Кудрявцев, В.Л.Кулапов, О.Е.Кутафин,
В.В.Лазарев, И.С.Лапшин, О.Э.Лейст, В.И.Леушин, А.В.Малько,
О.В.Марченко, Т.С.Масловская, Н.И.Матузов, А.В.Мицкевич,
В.В.Невинский, П.Е.Недбайло, В.С.Нерсесянц, Н.А.Никиташина,
В. Д.Перевалов, А.С.Пиголкин, С.В.Поленина, В.Н.Протасов,
А.И.Процевский, Т.Н.Радько, И.С.Самощенко, В.А.Сапун, А.А.Сергеев,
И.Н.Сенякин, В.Д.Сорокин, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, Ф.Н.Фаткуллин,
О.И.Цыбулевская, Г.Т.Чернобель, В.Е.Чиркин, Д.Ю.Шапсугов,
М.Д.Шаргородский, В.М.Шафиров, В.И.Шкатулла, А.Ф.Шебанов, Б.В.Шейндлин, Е.С.Шугрина, Л.С.Явич и др.
Особую значимость в процессе исследования имели труды российских учёных-юристов конца XIX - начала XX вв.: Н.Н.Алексеева, Н.М.Коркунова, а также работы этого же периода, посвященные местному самоуправлению, таких авторов, как А.И.Васильчиков, А.А.Кизеветтер, М.И.Свешников, Н.И.Лазаревский, В.М.Грибовский, П.П.Гронский, В.П.Безобразов. В диссертации использовались работы зарубежных правоведов - Георга Еллинека, Мориса Ориу, Росса Камерона.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской
Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, нормативно-правовые акты муниципальных образований Кемеровской области, Красноярского края и некоторых других регионов России.
Эмпирической базой исследования являются практика Конституционного Суда Российской Федерации и данные периодической печати, имеющие отношение к различным аспектам темы исследования.
Научная новизна работы определяется целью и задачами диссертации, изучением теоретико-прикладных аспектов правового регулирования на местном уровне с позиций приоритета прав и свобод личности в местном сообществе.
Диссертант предпринял попытку комплексного общетеоретического исследования муниципального правового регулирования как самостоятельного вида, существующего в системе правового регулирования общественных отношений современной России. Новизной отличается освещение с позиций общей теории права особенностей элементов структуры муниципального правового регулирования, специфики применяемых в нем нормативных регулятивных средств.
Основные результаты диссертационного исследования, имеющие научную новизну, могут быть сформулированы в качестве следующих положений, выносимых на защиту.
1. Содержание функционального понятийного ряда "правовое
регулирование" наиболее точно и полно может быть раскрыто с позиций
человекоцентристского подхода к правопониманию. Именно такой подход
позволяет показать функцию права как регулятора общественных
отношений, открывающего простор для свободы выбора и активной
деятельности всех субъектов.
2. В системе правового регулирования общественных отношений
современной России, построенной на трехуровневой организации публичной власти (федеральная, региональная, местная), более значимое, самостоятельное место должно занять муниципальное правовое регулирование. Это, с одной стороны, позволит открыть новые возможности в упорядочивании общественных отношений на местном уровне, а с другой -повысить эффективность и действенность федерального и регионального правового регулирования.
3. Муниципальное правовое регулирование можно определить как
самостоятельный вид правового регулирования, который, логически
продолжая процесс государственного правового регулирования,
осуществляется на территории муниципальных образований
непосредственно самим населением муниципального образования и(или)
выборными и другими органами либо должностными лицами местного
самоуправления и представляет собой нормативно-организационное
воздействие на особую сферу общественных отношений (определяемую
через понятия «вопросы местного значения» и «делегирование
государственных полномочий») в интересах местного сообщества, в целях
соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
4. Особенности муниципального правового регулирования
обусловлены сущностью местного самоуправления, в котором носителем и
источником власти выступает местное население. Соответственно
муниципальное право, как и муниципальная власть, исходит от местного
населения, принадлежит ему, должно быть непосредственным выразителем
его потребностей и интересов.
5. Структура муниципального правового регулирования отличается
своеобразием благодаря предмету, пределам, методам, способам, типам
правового регулирования.
6. Особая роль в муниципальном правовом регулировании
принадлежит управомочивающим нормативным средствам, наилучшим
образом позволяющим воплотить идеи самоорганизации и саморегулирования в местном сообществе.
7. Развитие дозволительных начал является одним из главных
направлений совершенствования муниципального правового регулирования.
Формами выражения и закрепления дозволений выступают разнообразные
нормативные регулятивные средства, обладающие в муниципальном
правовом регулировании определенной спецификой.
8. В качестве основных направлений совершенствования
обеспечительного механизма муниципального правового регулирования
рассматриваются: формирование цельной и непротиворечивой нормативной
базы; дальнейшее развитие института толкования муниципальных
нормативных правовых актов; повышение качества правового
информирования населения, оказания квалифицированной юридической
помощи; стимулирование правовой активности местного сообщества и его
отдельных жителей; создание эффективной системы правового образования.
Теоретическая и практическая значимость диссертации
заключается в комплексном исследовании муниципального правового
регулирования на общетеоретическом уровне, выявлении его существенных
признаков, особенностей элементов его структуры, а также рассмотрении
отдельных аспектов его совершенствования с позиций
человекоцентристского подхода к правопониманию.
Содержащиеся в работе положения могут использоваться в разработке рекомендаций по совершенствованию законодательных и иных нормативных актов, правоприменительной практики, в преподавании теории права и государства и других учебных дисциплин на юридических факультетах учебных заведений, в научно-исследовательской работе при дальнейшем изучении муниципального правового регулирования.
Апробация и внедрение диссертационного исследования
Результаты исследования нашли отражение в изданных автором десяти
научных работах, которые опубликованы в том числе в трех научных изданиях, указанных в перечне ВАК. Отдельные положения и выводы использовались при подготовке статей и тезисов на международных научно-практических конференциях «Правовые проблемы укрепления российской государственности» в г. Томске (Томский государственный университет — 2005, 2007 гг.), «10-летие Конституции Республики Казахстан: история, итоги, перспективы» в г. Усть-Каменогорске (Восточно-Казахстанский государственный технический университет им. Д.Серикбаева - 2005 г.); всероссийских научно-практических конференциях «Конституционно-правовые основы реформирования и развития органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации» в г. Новосибирске (Новосибирский государственный университет — 2005 г.), в г. Новокузнецке (Новокузнецкий филиал-институт Кемеровского государственного университета - 2005, 2006, 2008 гг.). Некоторые аспекты диссертационного исследования использовались при преподавании курса теории государства и права в Новокузнецком филиале-институте Кемеровского государственного университета.
Структура работы обусловлена целью, задачами и методами исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы.
Правовое регулирование как функциональный понятийный ряд
Раскрытие сущности, содержания и назначения правового регулирования на местном уровне предполагает необходимость прежде всего обратиться к понятию «правовое регулирование» вообще. Анализ научной литературы по указанной теме показывает, что традиционно «правовое регулирование» рассматривается в качестве ведущей категории при исследовании функциональных особенностей права1. Данное понятие выработано в теории права для отображения момента движения, функционирования правовой формы и «выражает так называемую динамическую сущность всей правовой действительности»2. Как подчеркивает С.С.Алексеев, «исследование права с точки зрения его функциональных особенностей требует использования соответствующих научных категорий, которые позволили бы осуществить разработку правовых проблем в указанном направлении. Ведущей из подобных категорий и является понятие «правового регулирования».
Данное понятие привлекало и привлекает внимание многих правоведов. Весомый вклад в разработку правовых понятий и категорий, фиксирующих основные звенья правового воздействия на условия общественной жизни, внесли такие известные советские ученые-юристы, как П.Е.Недбайло , Л.С.Явич , В.М.Горшенев и ряд других. Пожалуй, одной из наиболее значимых для разработки этой тематики стала монография С.С.Алексеева «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве». Данная проблема была вычленена из других проблем правоведения как самостоятельная, поставлена в теоретическом плане и рассмотрена всесторонне. С.С.Алексеев верно отметил, что «изучение правовых явлений здесь сразу же сосредоточивается вокруг того центрального, что объясняет существование права как социальной силы, обеспечивающей воздействие на общественные отношения. Причем отдельные элементы правового регулирования приводятся в движение, выступают в виде звеньев механизма правового опосредования общественных отношений».
С точки зрения семантической термин «регулировать» обычно означает не что иное, как упорядочивать, направлять развитие, движение чего-либо с целью привести в порядок, в систему, ввести в определенные рамки путем воздействия на предмет (явление)5. Поэтому в целом категория правового регулирования в самой обобщенной форме отражает социальное назначение, служебную роль права как одного из важнейших организующих факторов в системе социального управления общественными процессами.
Правовое регулирование - это одна из форм правового воздействия на общественные отношения. «Правовое воздействие» представляет собой более широкое понятие, которое традиционно употребляется в юридической литературе для характеристики «всех направлений и форм влияния права на общественную жизнь». Следовательно, правовое регулирование - это специфическое воздействие, осуществляемое правом как особым нормативным институциональным регулятором.
Вывод о том, что сущность правового регулирования состоит в воздействии права на общественные отношения, прочно утвердился еще в советской юридической науке2. В настоящее время определение понятия «правовое регулирование» в целом не вызывает особых дискуссий у правоведов, но в то же время некоторые расхождения имеют место.
В частности, С.С.Алексеев определяет правовое регулирование как «осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями» .
По мнению В.Н.Протасова, «в общем виде правовое регулирование можно определить как процесс, направленный на то, чтобы правовыми средствами вызвать к жизни затребованное обществом поведение, с помощью права направить развитие жизненной ситуации в нужное поведенческое русло»
Г.В.Атаманчук считает, что «правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата.
Виды правового регулирования
Правовое регулирование может быть весьма разнообразным. Исследование вопроса о видах правового регулирования необходимо по той причине, что каждый вид осуществляется свойственными именно ему способами и при помощи определенного набора правовых средств применяются наиболее оптимальные методы и типы правового регулирования.
В зависимости от различных критериев имеется несколько классификаций правового регулирования. Такая множественность классификаций правового регулирования обусловлена теми обстоятельствами, что оно может осуществляться разнообразными субъектами, в разных сферах жизнедеятельности общества, в различных пространственных пределах и т.д. Поэтому в зависимости от того, какой из перечисленных критериев положен в основу выделения видов правового регулирования, предлагается тот иной вариант классификации.
Так, например, подразделение правового регулирования на виды может производиться по основным сферам упорядочиваемых общественных отношений. По этому признаку логично различать регулирование экономических, социальных, политических и духовных отношений. Как раз данное деление имеется в виду, когда говорят об «экономическом», «социальном», «политическом» и тому подобном регулировании при помощи правовых средств. Выделение таких видов имеет важное значение, поскольку каждая из указанных сфер общественных отношений характеризуется своими специфическими закономерностями и чертами, и правовое регулирование должно осуществляться при максимальном их учете.
Возможны и многие другие варианты классификации правового регулирования в обществе, в частности: - в зависимости от положенного в основу метода правового регулирования метода - централизованное и децентрализованное; - по юридической силе - законное и подзаконное; - в зависимости от форм (источников) права, на которых основано правовое регулирование, — основанное на нормативном правовом акте, на нормативном договоре и пр.; - в зависимости от особенностей предмета правового регулирования -на публичное и частное; по охватываемой территории - внутригосударственное и международное.
В литературе нередко различаются также регулирование административное, судебное и арбитражное, первичное и вторичное, коллегиальное и единоличное и т.п.1 Подобные группировки тоже не лишены определенной познавательной и практической ценности, так как они содействуют выявлению и детальному анализу тех или иных особенностей такой многогранной деятельности, каковой является правовое регулирование. Однако чаще всего, говоря о видах правового регулирования, исследователи различают два из них, а именно «общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование»1. Общее правовое регулирование заключается в упорядочении, организации общественных отношений посредством создания, изменения, дополнения или отмены правовых норм, а равно определения их сферы действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно нередко называется нормативным2. При этом заметим, что когда речь идет о нормативном правовом регулировании, не следует воспринимать этот вид правового регулирования буквально, как регулирование только посредством норм. Ранее было отмечено, что правовое регулирование происходит при помощи всего комплекса нормативных регулятивных средств, а не только норм права. Нормативность в данном случае необходимо воспринимать как качество правового регулирования, связанное прежде всего с установлением общих стандартов и моделей поведения неперсонифицированного характера, применяемых к неопределенному кругу случаев.
Что же касается индивидуального регулирования, то оно достаточно давно рассматривается учеными в качестве самостоятельного вида правового регулирования, и существуют специальные исследования, посвященные изучению его особенностей . Индивидуальное правовое регулирование осуществляется только в определенных случаях, когда в рамках упорядочиваемого общественного отношения требуется персонифицированное решение компетентного органа или лица на основе существующей нормы права.
В некоторых работах встречается также упоминание о таких видах правового регулирования, как «поднормативное», «автономное» или «индивидуально-договорное» регулирование; при этом имеется в виду соответственно индивидуальное правовое регулирование, определение самими участниками общественного отношения «условий своего поведения» либо взаимосогласование ими конкретных масштабов поведения2.
Чаще всего поднормативным называют именно индивидуальное правовое регулирование, поскольку оно подчинено правовым нормам. Относительно «автономного», или «индивидуально-договорного» регулирования, Ф.Н.Фаткуллин считает, что «эти термины своим происхождением обязаны смешению правового регулирования с саморегуляцией» . Такая позиция объясняется следующими доводами. Когда участники общественного отношения в пределах, допускаемых правом, сами конкретизируют взаимные масштабы своего поведения с учетом той или иной жизненной ситуации, происходит как раз соотнесение образа своих действий с правом. Пока не требуется властного решения компетентного лица (органа), определяющего приемлемость такого взаимосогласования, имеет место не более чем саморегуляция. Если же согласование участниками общественного отношения взаимного поведения нуждается в подтверждении уполномоченным на то государственным органом или должностным лицом, принимающим по данному вопросу юридически значимое решение, то налицо индивидуально правовое регулирование, сочетаемое с саморегуляцией.
Предмет и пределы муниципального правового регулирования
Одним из ключевых моментов, определяющих специфичность муниципального правового регулирования, безусловно, выступает его предмет. Что же из себя представляет тот круг общественных отношений, то социальное пространство, на которое распространяется активное правовое воздействие муниципальной власти?
Как отмечалось в литературе, любой общий вопрос является в то же время местным для каждой отдельной территории, и наоборот, в разрешении многих местных вопросов участвует общегосударственный интерес . Тем не менее, по справедливому утверждению В.И.Васильева, определенный круг дел, решаемых на местах, отличается от круга дел, которые вершатся на верхних этажах государственного здания". Вполне очевидно, что имеются вопросы важные и для государства в целом и для регионов, затрагивающие интересы всего населения, а есть вопросы, которые нет необходимости решать на уровне Федерации и ее субъектов. По ним можно и нужно принимать решения с учетом географических, национальных, культурных и других особенностей тех или иных территорий в конкретном муниципальном образовании.
Исходя из анализа конституционных положений и руководствуясь целесообразностью и необходимостью удовлетворения насущных потребностей граждан того или иного муниципального образования, можно прийти к выводу, что механизм публично-властного воздействия местного самоуправления, безусловно, предполагает особую сферу муниципального правового регулирования.
Прежде чем обратиться к характеристике собственной сферы правового регулирования муниципальной власти необходимо, на наш взгляд, внести ясность в базовый категориальный аппарат. Речь идет о понимании таких категорий, как «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», «вопросы местного значения». Дискуссия по поводу соотношения названных понятий нашла отражение в работах целого ряда современных исследователей, но разноречивость в их использовании и неопределенность содержания окончательно не устранена.
Дело в том, что законодатель далеко не всегда проводит четкую грань между указанными понятиями. В результате одни и те же явления в различных нормативных правовых актах обозначаются по-разному, а их содержание часто смешивается. Т.М. Бялкина справедливо отметила, что «подобная путаница в употреблении понятий «предметы ведения» и «полномочия» имеет место, к сожалению, не только в законодательстве, но и в научных публикациях, посвященных проблемам компетенции» .
В юридической науке понятие «компетенция» трактуется неоднозначно. Довольно часто конкурирующими понятиями являются права и обязанности, полномочия, функции и предметы ведения, юрисдикция, подсудность и подведомственность3. Для комплексного понимания категории «компетенция» важно обратить внимание на то, что она традиционно делится на три вида: функциональную, которая характеризует компетенцию с точки зрения деятельности органов; предметную (объектную), которая характеризует компетенцию с точки зрения полномочий органов по отношению к конкретным предметам (объектам); территориальную (пространственную), которая характеризует компетенцию с точки зрения полномочий органа осуществлять свою деятельность на определенной территории.
Под предметами ведения как элементами компетенции понимаются определенные области (значительные группы) общественных отношений, выступающие в качестве сфер деятельности соответствующих органов публичной власти, в которых они вправе и обязаны принимать юридически значимые решения, имеющие обязательный характер1.
Однако в Конституции РФ и Федеральном законе № 131-ФЗ от 6.10.2003 г. (ред. от 10.06.2008 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применительно к местному самоуправлению используется термин «вопросы местного значения», а не «предметы ведения». Отсутствие принципиальных различий в рассматриваемых категориях послужило основанием для предложений, состоящих в том, чтобы вообще отказаться от использования в законодательстве самого понятия «вопросы местного значения» в качестве предметов ведения местного самоуправления3.
Развитие дозволительных начал в муниципальном правовом регулировании
Как неоднократно отмечалось в настоящей работе, в муниципальном правовом регулировании в выборе способов, типов и других средств воздействия доминирующая роль на современном этапе должна отводиться дозволениям. Воздействие дозволений на поведение людей предполагает стимулирование осознанной позитивной активности индивида. Именно дозволения могут выступать в качестве наиболее эффективных юридических средств, позволяющих воплотить в местном самоуправлении такие его социальные характеристики, как самоорганизация, саморегулирование и самодеятельность. Следовательно, исходя из понимания самой сути местного самоуправления, дозволительные начала позволяют в большей степени учитывать те особенности, которые присущи этому уровню правового регулирования общественных отношений.
Между тем на законодательном уровне и в правоприменительной практике этот момент не всегда учитывается. В федеральном и региональном законодательстве, регулирующем деятельность органов местного самоуправления, в настоящее время еще полностью не преодолена запретительная направленность правового регулирования, которая сковывает инициативу органов местного самоуправления на основе ущербной идеи массового правосознания - «если в законе не упомянуто, значит запрещено». В этом плане действующее правовое регулирование отношений в сфере местного самоуправления нуждается, на наш взгляд, в определенной корректировке.
Препятствует развитию дозволительных начал в муниципальном правовом регулировании выбор правотворческими субъектами «неправильных» способов правового регулирования либо же неверная их фиксация в нормативном материале. Прежде всего это касается федерального законодательства, поскольку именно на этом уровне закладываются основы правового регулирования в сфере местного самоуправления. Так, например, в соответствии с п.1 ст.8 Федерального закона № 131-ФЗ от 6.10.2003 г. (ред. от 10.06.2008 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации1. В то же время, несмотря на всю положительность создания в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований соответствующего региона, представляется недопустимым закрепление в упомянутом законе обязательной нормы о создании таких советов, поскольку в такой редакции данная норма вступает в определенное противоречие с Европейской Хартией местного самоуправления. Ведь ст. 10 названной Хартии закрепляет право, а не обязанность местных органов самоуправления на ассоциацию2. Следовательно, муниципальные образования, будучи самостоятельными субъектами права, сами определяют - вступать им в какие-либо ассоциации либо нет, обладают свободой выбора в данном вопросе, а выбор прежде всего и главным образом связан с дозволением. Поэтому более логичным было бы, на наш взгляд, заменить позитивное обязывание, используемое законодателем в данной норме в качестве способа правового регулирования, на дозволение, позволяющее учесть добровольность объединения и вступления муниципальных образований в союзы с другими субъектами права.
Аналогичные примеры можно обнаружить и при анализе законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Так, например в п.4 ст.5 7 Устава Кемеровской области от 09.04.1997 г. (ред. от 25.04.2008 г.) содержится положение о том, что «органы государственной власти Кемеровской области учитывают мнение органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов Кемеровской области и иных решений, затрагивающих интересы муниципальных образований»1. На первый взгляд, данная норма призвана закрепить право муниципальных образований на учет их интересов при принятии органами государственной власти соответствующих нормативных и иных актов. Такой подход вполне согласуется с Европейской Хартией местного самоуправления, которая в п.6 ст.4 гласит, что «необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся» . Понимание этого, видимо, и побудило законодателя ввести в текст Устава такую норму. Однако вызывает недоумение используемая законодателем формулировка. Как следует понимать выражение «органы государственной власти Кемеровской области учитывают мнение органов местного самоуправления»? Они обязаны их учитывать либо решение по этому вопросу отдается на их усмотрение? В свою очередь, у органов местного самоуправления возникает соответствующее право требовать учета их интересов либо нет? К сожалению, действующая редакция названной статьи Устава Кемеровской области не дает четкого ответа на поставленные вопросы. А то обстоятельство, что провозглашаемое право органов местного самоуправления на учет их интересов не корреспондируется соответствующей обязанности органов государственной власти, предопределяет декларативный характер данной нормы. Следовательно, изначально в норме не обеспечивается ее последующая реализация, что, свою очередь, не способствует развитию дозволительных начал.
