Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовое регулирование в области военного управления 16
1.1. Понятие и сущность административно-правового регулирования в области военного управления 16
1.2. Классификационные признаки правовых актов военного управления 40
Глава 2. Организационно-правовая структура нормативных актов военного управления 66
2.1. Действие нормативных правовых актов военного управления во времени и пространстве 66
2.2. Особенности организационно-правовой структуры нормативных актов военного управления 89
Глава 3. Реализация нормативных правовых актов в органах военного управления
3.1. Издание и вступление в силу нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации
3.2. Реализация нормативных правовых актов межотраслевого характера в области военного упвавления 138
Заключение ...150
Список ртспользованньтх источников 158
Приложения 174
- Понятие и сущность административно-правового регулирования в области военного управления
- Классификационные признаки правовых актов военного управления
- Действие нормативных правовых актов военного управления во времени и пространстве
- Издание и вступление в силу нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Управление обороной1 является специфической деятельностью, осуществляемой в административно-политической сфере. Оно целенаправленно воздействует на составляющие Вооруженных Сил в интересах успешного и эффективного решения поставленных задач по их реформированию.
Изменение подходов к национальной безопасности Российской Федерации настоятельно требует пересмотра спектра стратегических целей и, как следствие, управленческой модели, координации отношений внутри военной организации Вооруженных Сил. Их предназначение изменилось коренным образом: помимо защиты отечества от внешнего вторжения, появилась дополнительная функция защиты государственных интересов по периметру границ и внутри собственной территории.
Несмотря на то, что для осуществления управленческих функций военные органы наделяются необходимыми государственно-властными полномочиями, в том числе правом издания актов, регулирующих различные вопросы обороны, нормативное закрепление нового статуса Вооруженных Сил отстает от практики реформирования, реализуется медленными темпами, порой является не однозначным.
Важность проблем, связанных с доктринальными изменениями концепции реализации нормативных правовых актов в органах военного управления, обусловила необходимость отдельного комплексного исследования, посвященного этим вопросам.
В соответствии с действующим законодательством и
правоприменительной практикой в Вооруженных Силах, нормативными могут признаваться только правовые акты Министерства обороны, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от
Под обороной, согласно ст. 1 ФЗ от 31.05.96 г. № 6І-ФЗ «Об обороне», понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Тем не менее законодательное закрепление единого подхода к определению правил и порядка издания органами государственной власти нормативных правовых актов невозможно без учета специфических особенностей выполняемых органами военного управления задач и функций, сложившихся в современной России.
Так, в последнее время широкое распространение получили устные правовые акты. Как низовые звенья в системе военного управления, они приобретают особое значение при применении отдельных подразделений (соединений) Министерства обороны в операциях невоенного типа2, так как призваны регулировать конкретные правоотношения между индивидуально определенными субъектами управления и разрешать управленческие дела (ситуации) в особых условиях деятельности Вооруженных Сил. Однако механизм реализации данного вида правовых актов нормативно не урегулирован.
Созвучны с данным противоречием и проблемы реализации нормативных правовых актов органов военного управления, в рамках соотношения административного и военного законодательства. Например, нормативно-правовые акты военного управления определяются рядом авторов как акты органов военного управления и признаются специфическим источником военного права. Анализ же функций Министерства обороны России в рамках действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что оно в ряде случаев наделено полномочиями по изданию нормативных правовых актов межотраслевого характера, связанных с осуществлением отдельных положений регламента по согласованию с другими органами исполнительной власти.
В рамках реализации указанных полномочий Министерство обороны России вправе издавать нормативные правовые акты, которые носят обязательный характер для органов государственной власти, не входящих в структуру Вооруженных Сил и непосредственно не осуществляющих функции в области обороны. В их состав входят и проблемы регулирования таможенно-
" Операции «кризисного реагирования», например, гуманитарные операции и операции по поддержанию мира, которые часто сопровождаются военными мерами воздействия на ситуацию или дополняют их.
правовых отношений при реализации государственной политики в области военного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, предусматривающей участие ограниченного контингента Вооруженных Сил России в миротворческой деятельности при интернационализации внутренних вооруженных конфликтов.
Актуальность, сложность и многоплановость названных проблем явились определяющим фактором в выборе темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Основные научные исследования, посвященные раскрытию сущности актов государственного управления, в том числе нормативно-правовых актов в органах военного управления, приходятся на 40-50 гг. XX в.
Вопросы правового регламентирования применения Вооруженных Сил Российской Федерации в «особых условиях» частично раскрыты в работах В.М. Барынькина, А.Е. Евстафьева, А.Ф. Клименко, Б.Г. Кудряшова, СВ. Смульского, Е.А. Степановой, М.А. Рыльской, В.А. Щипкова.
В последние годы по проблемам сущности нормативных правовых актов военного управления были защищены следующие диссертации: Томилов И.Г. Реализация принципа разделения властей в деятельности государственных органов по руководству Вооруженными Силами РФ. - М., 1999; Кудашкин А.В. Правовое регулирование военной службы в Российской Федерации. - М., 2003 (дисс... д-ра. юрид. наук); Батюк Г.П. Конституционно-правовые основы военной службы и комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации. -М.: ВУ, 2003; Леншин СИ. Правоприменение как форма реализации социально-экономических прав военнослужащих. — М.: ВУ, 2003; Туганов Ю.Н. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности при переходе Вооруженных Сил Российской Федерации на контрактную систему комплектования. — М.: ВУ, 2003; Фатеев К.В. Правовое регулирование обеспечения безопасности
з Под интернационализацией следует понимать не только прямое вмешательство иностранного государства на
стороне одного из участников внутреннего конфликта, но и весь комплекс международных усилий по его
урегулированию.
6 Российской Федерации - М., 2005 (дисс... д-ра юрид. наук); Григорьев И.В. Механизм реализации конституционной обязанности граждан Российской Федерации по защите отечества путем заключения контракта о прохождении военной службы. - М., 2008.
К исследованию специфики правовых актов органов военного управления межотраслевого характера обращались: А.А. Моисеенков (Правовое регулирование деятельности субъектов военно-технического сотрудничества. -М.: ВУ, 2006); В.Н. Федорченко (Принцип исключительной компетенции Президента Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества: правовые аспекты. - М.: ВУ, 2007) и др. исследователи.
Несмотря на методологическое значение работ по данной проблеме, большинство из них имеет узко прикладной характер. В основном они посвящены исследованию различных аспектов реализации правовых актов органов исполнительной власти в области военного строительства и обороны. Однако за рамками научного анализа остаются: содержание государственной стратегии, реализуемой посредством применения норм права в целом, критерии определения субъектов применения правовых актов органов военного управления межотраслевого характера, а также проблемные вопросы соотношения административного и военного законодательства при реализации органами военного управления полномочий в области исполнения правовых актов.
Цель диссертационной работы заключается в разработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию реализации нормативных правовых актов в органах военного управления.
Указанной целью обусловлена постановка и решение следующих задач:
проведение ретроспективного анализа отечественного законодательства в области издания и применения правовых актов военного управления;
систематизацию действующего законодательства Российской Федерации, регламентирующего сущность правовых актов органов военного управления, порядок их издания и применения;
выявление и обоснование классификации правовых актов военного управления;
исследование порядка применения, действия нормативных правовых актов военного управления и полномочий органов военного управления в исследуемой сфере;
определение и выявление специфических признаков применения устных правовых актов военного управления;
исследование правоприменительной практики реализации нормативных правовых актов межотраслевого характера, направленных на регулирование общественных отношений в различных сферах государственного управления: экономической, военно-административной, социальной и иных, в целях решения оборонных и тесно связанных с ними задач;
выявление и обоснование специфики исполнения актов военного управления в «особых условиях»;
разработку научно-практических рекомендаций по совершенствованию законодательного обеспечения организационно-правовых основ реализации правовых актов в органах военного управления.
Таким образом, научная задача диссертационного исследования состоит в обосновании понятия «правовые акты органов военного управления», определении признаков и особенностей этих актов, раскрытии порядка их издания и применения, реализации актов военного управления межотраслевого характера, а также в выработке концептуальных предложений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, затрагивающих данные вопросы.
Объектом диссертационного: исследования является совокупность правовых отношений, возникающих в процессе реализации и исполнения нормативных правовых актов в органах военного управления.
Предметом диссертационного исследования выступает организационно-правовая структура, регулирующая порядок применения и действия
нормативных правовых актов (в том числе межотраслевого характера) в органах военного управления.
Правовую основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы «Об обороне», «О статусе военнослужащих», другие федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регламентирующие вопросы применения правовых актов в органах военного управления, а также международные соглашения Российской Федерации в области военного сотрудничества.
Теоретической базой исследования являются научные труды ученых дореволюционного, советского и современного периодов, исследовавших проблемы, связанные с изданием и применением правовых актов военного управления: Н.В. Артамонова, Ю.М. Бирюкова, Н.А. Виноградова, Ю.Е. Винокурова, A.M. Добровольского, А.В. Кудашкина, Н.И. Кузнецова, А.А. Максимова, И.Ф. Побежимова, П.И. Романова, Б.Ф. Старова, В.Г. Стрекозова, С.С. Студеникина, А.А. Тер-Акопова, И.Г.Томилова, К.В. Фатеева и других авторов.
При анализе предметной и объективной сторон исследования были изучены работы А.Б. Агапова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, Л.Л. Грищенко, А.Н. Козырина, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, А. С. Ловинюкова, М.Я. Масленикова, И.М. Мацкевича, А.Ф. Ноздрачева, В.В. Овчинникова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, М.А. Рыльской, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, А.П. Шергина, А.Ю. Шумилова, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др.
Эмпирической базой исследования составляют: комплекс документов Министерства обороны Российской Федерации (в том числе по вопросам реформирования); 53 документа Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, аппарата Совета Безопасности Российской
Федерации, аппарата Правительства Российской Федерации, Министерства обороны, других министерств и служб; результаты опроса 105 военнослужащих, имевших отношение к отданию и исполнению устных правовых актов.
В целях выяснения вопросов реализации нормативных правовых актов в органах военного управления соискатель изучил 100 решений различных арбитражных судов, в которых в той или иной степени затрагивалась деятельность Министерства обороны.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания, а также основанные на нем общенаучные и специальные методы, среди них: логический метод (при изложении всего материала научного исследования, формулировании выводов); метод системного анализа (при изучении нормативной правовой базы и иных документов); метод сравнительного правоведения (при анализе различных нормативных правовых актов, при сопоставлении правовых институтов, существующих в законодательстве России); исторический метод (для проведения ретроспективного анализа и изучения всего массива нормативных актов, относящихся к разработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в области применения и реализации правовых актов органов военного управления); контент-анализ (в процессе выборки и анализа отдельных положений законодательных актов, статистики, публикаций, монографий и журналов) и др.
Научная новизна определяется недостаточной научной разработанностью проблемы реализации нормативных правовых актов военного управления в контексте существенных изменений, произошедших в жизни государства и общества. В диссертации впервые установлены общие тенденции и вскрыты закономерности в области концептуальных подходов к определению сущности и роли правовых актов в области военного управления. Автором комплексно проанализированы и всесторонне раскрыты особенности действия нормативных правовых актов органов военного управления; с учетом специфики правоприменительной практики использования устной формы доведения до
исполнителя выявлена и обоснована их классификация. На основе систематизации новейших нормативных актов, действующих в сфере административного, военного и таможенного права, разработаны конкретные предложения по совершенствованию реализации правовых актов межотраслевого характера в области военного управления, в том числе в «особых условиях».
Апробация результатов диссертационного исследования носили разносторонний характер. Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 8 научных статьях, 2 из которых — в ведущих рецензируемых научных изданиях входящих в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
Промежуточные результаты исследования докладывались: на расширенных заседаниях научно-исследовательского центра и кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии; на заседании рабочей группы Комитета Государственной Думы по обороне, посвященном проблемам разработки и внедрения нормативных правовых актов в органах военного управления (Москва, 2008 год); на научно-практической конференции «Проблемы экономической безопасности России и роль таможенных органов в ее обеспечении» (Ростов-на-Дону, 2009 год).
Отдельные положения диссертации внедрены в нормотворческую
деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации, связанную с административно-правовым регулированием
организации деятельности органов военного управления. Идеи соискателя, трансформированные в статьях и научно-исследовательских отчетах, используются в учебном процессе Военного университета Министерства обороны Российской Федерации, Российской таможенной академии при преподавании дисциплин «Административное право», «Военная администрация».
11 Достоверность и научная обоснованность результатов исследования
обеспечиваются его комплексным характером, широким использованием научных источников по российскому административному праву, по теории права, сравнительно-правовыми подходами к анализу особенностей исследования сущности правовых актов органов военного управления и правовых актов межотраслевого характера. Исследование основывается на 144 библиографических источниках, среди которых 71 нормативный правовой акт Российской Федерации. Достоверность и обоснованность выдвинутых в диссертации теоретических положений подтверждается использованием 49 монографий в области юриспруденции, 20 диссертаций, 10 научных и аналитических статей, актуальных данных статистики.
В исследовании автор опирался на правоприменительную практику Министерства обороны РФ, Федеральной таможенной службы РФ и российские источники по нормативному правовому регулированию, на издания нормативных правовых актов, в том числе межотраслевого взаимодействия.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке доктринальных аспектов, систематизирующих знания о соотношении административного и военного права, а также административной политики, осуществляемой в органах военного управления посредством применения норм права межотраслевого характера, касающегося сферы военного управления. При этом разработанные научно-прикладные положения исследования могут использоваться как в общетеоретических разработках государственной стратегии по обеспечению внешней и внутренней безопасности РФ, так и в отношении узкоспециализированной области — административно-правового регулирования в органах военного управления.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется совокупностью разработанных научных положений по совершенствованию реализации нормативно-правовых актов в органах военного управления. Их применение может оказать положительное влияние на
деятельность органов государственной власти Российской Федерации в области административно-военного управления.
Научно-практические рекомендаций по совершенствованию
административного и военного законодательства могут быть использованы в сферах:
законопроектной деятельности и ведомственного нормотворчества;
аналитической работы органов военного управления;
учебного процесса образовательных учреждений системы подготовки специалистов в области военного управления.
В диссертационном исследовании обосновываются и выносятся на защиту разработанные автором теоретические положения и сформулированные научные выводы, имеющие прикладное значение, а также рекомендации практического характера.
Проведенное исследование позволило обосновать, сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения о том, что:
Правовым актам органов военного управления, представляющим собой особый вид актов государственного управления, присущи как общие признаки правовых актов государственного управления, так и особые, позволяющие выделить их в отдельный вид. Такими признаками являются: характерные юридические свойства; специальные органы управления, издающие нормативные акты правообязанным субъектам; особый характер регулируемых вопросов; пространственные и временные границы действия, специфическая форма выражения; степень соответствия законам, правовым актам вышестоящих органов военного управления; определенный способ принятия и специфика доведения до исполнителя (устный приказ).
В условиях оперативного управления вооруженными силами широкое распространение получили правовые акты, отдаваемые в устной форме, которые характеризуются определенной спецификой. Анализ юридических особенностей и сущности устных приказов позволил обосновать отдельные критерии, совершенствующие их практическую реализацию:
- содержание устного приказа должно соответствовать конституционным
нормам и законодательству Российской Федерации, относиться только к сфере
военной службы и не выходить за пределы компетенции организационно-
распорядительной деятельности начальника;
в соответствии с субъектным составом военно-служебных отношений устные приказы могут отдаваться только при соблюдении должностной субординации;
устный приказ должен быть персонифицированным, соответствовать сложившейся обстановке и условиям выполнения, не вызывать двоякого толкования у подчиненного;
- в соответствии с законодательством предусматривать ответственность
начальника за издание незаконных устных приказов.
3. Особое место в системе правовых актов органов военного управления
занимают индивидуальные нормативные правовые акты Министра обороны
Российской Федерации, для которых действующим законодательством
предусмотрены специфика издания, государственной регистрации,
официального опубликования и вступления в силу. Совершенствование их
реализации предполагает: особое содержание и направленность; более
детальную, чем это имеет место в других отраслях государственного управления,
регламентацию всех сторон жизни, быта и деятельности войск, обязанностей и
правил поведения каждого военнослужащего; специальный субъектный состав
лиц, обязанных их исполнять.
4. Министерство обороны наделено специальными полномочиями по
изданию:
- нормативных правовых актов межотраслевого характера, направленных
на регулирование общественных отношений в различных сферах:
экономической, административно-политической, социальной и иных, в целях
решения оборонных задач и тесно связанных с ними вопросов обеспечения
внутренней безопасности. Указанные нормативные правовые акты по своей
юридической природе являются правовыми актами государственного управления
(специфика военного управления в указанных актах проявляется в значительно меньшей степени). Их действие распространяется не только на военные организации, но и на органы государственной власти, организации и граждан, не имеющих статуса военнослужащих;
- нормативных правовых актов, регулирующих деятельность подведомственных Министерству обороны России федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по государственному управлению, в том числе в сферах, непосредственно не связанных с деятельностью военной организации государства.
5. На правовое положение и спектр задач Министерства обороны Российской Федерации, влияют подходы к национальной безопасности государства. При этом установлено, что нормативно-правовая база, регулирующая управление в военной сфере России, в настоящее время нуждается в совершенствовании и требует внесения ряда изменений и дополнений в действующее законодательство. В этой связи предлагается:
дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации статьей, предусматривающей уголовную ответственность начальника за отдание подчиненному заведомо незаконного приказа, причинившего существенный вред интересам службы;
в пункте 2 ст. 28.5 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и п. 1 Приложения № 7 к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. №1495) внести изменения, касающиеся ответственности за неисполнение подчиненным приказа командира (начальника), отданного в установленном порядке, и отдание начальником подчиненному незаконного приказа;
дополнить «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, положением об установлении
особенностей подготовки и издания нормативных правовых актов в отдельных федеральных органах исполнительной власти.
Понятие и сущность административно-правового регулирования в области военного управления
Государство с помощью норм права регламентирует деятельность всех органов государства. Деятельность органов государства, направленная непосредственно на организацию обороны страны, создание, укрепление и использование вооруженных сил называется военным управлением и составляет одну из важнейших областей государственного управления. Военное управление может быть разделено на управление в области обороны государства, составляющее компетенцию высших органов государственной власти и государственного управления — Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, и собственно военное управление, составляющее компетенцию органов военного управления — Министерство обороны Российской Федерации с подчиненными им штабами, управлениями и учреждениями6.
Обеспечение военной безопасности Российской Федерации является важнейшим направлением деятельности государства. Главной целью в данной области является обеспечение возможности адекватного реагирования на новые угрозы, которые могут возникнуть в XXI в. при рациональных затратах на национальную оборону.
В ряду главных задач, поставленных в целях обеспечения военной безопасности Российской Федерации, находится задача по всестороннему обеспечению и качественному совершенствованию Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, поддержанию их в готовности к согласованным действиям по предотвращению, локализации и нейтрализации внешних и внутренних угроз .
В осуществлении данной задачи важное место занимают органы военного управления, которые на основе и во исполнение законов непосредственно руководят строительством Вооруженных Сил и боевой деятельностью, проводят в жизнь государственную политику по вопросам военного строительства. Вся их деятельность направлена на обеспечение высокой и постоянной боевой готовности войск. Органы военного управления призваны обеспечить такую подготовку Вооруженных Сил, которая гарантировала бы осуществление сдерживания в интересах предотвращения агрессии любого масштаба в соответствии с парадигмой обеспечения национальной безопасности России и ее союзников. Одной из форм осуществления этой деятельности является издание органами военного управления правовых актов8. По своей юридической природе правовые акты органов военного управления представляют разновидность актов государственного управления9. Правовой основой для их издания, как и для издания актов государственного управления, являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Органы военного управления и их должностные лица, осуществляя возложенные на них обязанности, действуют посредством письменных актов: приказов, приказаний, распоряжений и т.д., и посредством устных повелений начальников подчиненным. С помощью актов военного управления осуществляются исполнительные и распорядительные функции, решаются вопросы боевого воспитания личного состава, материального обеспечения армии и боевого использования войск.
Для детального раскрытия понятия правовых актов органов военного управления необходимым представляется проанализировать сложившиеся в научной и юридической литературе определения следующих понятий: правовой акт (административный акт, административно-правовой акт, правовой акт органа исполнительной власти, акт государственного управления); военное управление; органы военного управления; а также выделить и раскрыть признаки правовых актов органов военного управления и их особенности по отношению к иным правовым актам.
Наиболее широкое и глубокое изучение институт правового акта управления (административного акта) получил в теории административного права, в которой он является одним из центральных институтов10. В его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления11.
Традиционно в работах ученых — административистов и в учебниках отечественного административного права используется термин «правовые акты управления», реже — «административные акты» . В связи с этим необходимо сделать оговорку относительно используемого в настоящей работе термина «правовые акты органов военного управления». Как показывает анализ сложившихся в теории административного права подходов использование термина «правовой акт управления», в котором в свою очередь используется термин «управление», а не термин «орган государственного управления», обусловлено тем обстоятельством, что к правовым актам, определяемым понятием «правовой акт управления», ученые традиционно относят не только соответствующие правовые акты органов исполнительной власти, но и правовые акты Президента Российской Федерации, а также правовые акты органов местного самоуправления13.
Применительно к правовым актам, издаваемым органами исполнительной власти, в юридической литературе используется специальный термин «правовые акты органов исполнительной власти»14. Кроме того, при выборе терминологии автором диссертации учтен сложившейся в теории военного права подход, в соответствии с которым рассматриваемые в настоящей работе категории определяются понятиями «акты военного управления»15, «правовые акты органов военного управления»16. В некоторых работах военных юристов используется термин «акты органов военного управления» . Следует также отметить, что термин «правовые акты органов военного управления» базируется на принятой в нормативных правовых актах Министерства обороны Российской Федерации терминологии. Так, в Наставлении по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации (Приложение к приказу Министра обороны Российской Федерации 2001 г. № 10) используется термин «правовые акты Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, приказы и директивы командиров и начальников» и не используется термин «акт военного управления».
Применительно к рассмотрению терминов «правовой акт управления», «правовой акт органа исполнительной власти» необходимо отметить, что в теории административного права нет единого определения данных терминов.
Как отмечает ряд ученых18, основная трудность в определении правового акта управления (административного акта) заключается в отсутствии его легального определения самим законодателем, т. е. в отсутствии федерального закона о правовых актах. Поэтому, определяя это понятие, авторы исходят, как правило, из исторически сложившейся теории правового акта, т. е. указывают его важнейшие признаки, которые всесторонне характеризуют данное административно-правовое явление. Рассмотрим некоторые из них.
Классификационные признаки правовых актов военного управления
В научной и юридической литературе выделяют различные основания классификации правовых актов органов военного управления. Следует отметить, что классификация правовых актов имеет не только теоретическое, но и в целом ряде случаев важное практическое значение, так как действующее законодательство предъявляет различные требования к порядку подготовки, оформления, утверждения, согласования и издания (государственной регистрации, официальному опубликованию) тех или иных видов правовых актов.
В научном плане процесс классификации правовых актов позволяет достигнуть более глубокого понимания сущности правовых актов управления60.
Деление правовых актов на определенные группы в зависимости от того или иного критерия производилось в науке военного права и административного права на всем протяжении развития теории военно-административных и административно-правовых актов.
В действующем законодательстве и военно-юридической науке традиционно в качестве основных видов правовых актов органов военного управления выделяют следующие: устав, приказ, директиву, приказание, указание, постановление, наставление, руководство, инструкция, положение, предписание.
К перечисленным видам (типам) правовых актов органов военного управления необходимо дополнительно отнести виды (типы) правовых актов, издаваемых органами военного управления в условиях боевых действий (при подготовке, организации и ведении боя)61: боевой приказ; боевое (предварительное боевое) распоряжение; указание по видам всестороннего обеспечения боя; решение на бой (выполненное на карте); схему взаимодействия подразделений и др.
В соответствии со сложившимся в военно-юридической науке подходом приведенные наименования правовых актов определяются как основные виды актов военного управления. Основания для выделения этих видов в научной и юридической литературе не приводятся62. Классификация актов проводится по иным основаниям.
Данное обстоятельство, по нашему мнению, обусловлено закреплением перечисленных видов правовых актов в действующем законодательстве. Например, перечень правовых актов, издаваемых органами военного управления с определением их особенностей и требований к подготовке, изложен в Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации (с изменениями от 27 мая 2004 г.) (Приложение № 1 к приказу Минобороны РФ от 23 мая 1999 г. № 17063), Наставлении по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации (Приложение к приказу Министра обороны Российской Федерации 2001 года№ 10).
Исходя из особенностей выделения приведенных видов, представляется возможным указать на то, что в основу такой классификации положен тип правового акта. Тип акта определяет основные требования к порядку и форме его издания, кругу подлежащих регулированию актами такого типа вопросов. Именно критерий типа правового акта для выделения названных видов использован в ряде правовых систем. Типы правовых актов - это исторически сложившаяся категория, позволяющая разграничить правовые акты, как уже указывалось, в зависимости от комплекса присущих им характеристик: основных требований к порядку и форме их издания, кругу подлежащих регулированию актами такого типа вопросов. То есть выделение различных видов правовых актов в зависимости от их типа является комплексным основанием классификации правовых актов.
К основным правовым актам Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации относятся: приказ, директива, указание, приказание. Командиры и начальники в рамках своей компетенции издают приказы, директивы, указания, приказания. Кроме того, издаются инструкции, положения, руководства, наставления; постановления, планы и т.п., которые вводятся в действие приказами, являются их составной частью и регламентируют отдельные стороны жизни, быта и деятельности войск (сил).
На основании анализа закрепленных в действующем законодательстве подходов к разграничению правовых актов в зависимости от их типа можно выделить следующие виды актов правовых органов военного управления.
Приказ - основной вид актов военного управления (основной распорядительный служебный документ военного управления), издаваемый на правах единоначалия командиром (начальником) органа военного управления. Он представляет собой обязательное для исполнения, выраженное в строгом соответствии с законом письменное либо устное волеизъявление органа военного управления, основанное на единоначалии.
Устав внутренней службы определяет приказ как распоряжение командира (начальника), обращенное к подчиненным и требующее обязательного выполнения определенных действий, соблюдения тех или иных правил или устанавливающее какой-либо порядок, положение.
Устав определяет следующие основные характеристики этого вида правовых актов: он должен быть отдан в письменном виде, устно или по техническим средствам связи одному или группе военнослужащих; приказ, отданный в письменном виде, является основным распорядительным служебным документом (нормативным актом) военного управления, издаваемым на правах единоначалия командиром воинской части; устные приказы имеют право отдавать подчиненным все командиры (начальники).
Инструкция по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации (Приложение № 1 к приказу Минобороны РФ от 23 мая 1999 г. № 170) определяет, что приказ — это основной распорядительный служебный документ военного управления, издаваемый на правах единоначалия командиром (начальником) воинской части.
Единоначалие является одним из принципов взаимоотношений между военнослужащими. Суть его состоит в том, что командир (начальник) наделяется всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и на него возлагается персональная ответственность перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения.
Командир как единоначальник вправе единолично принимать решения, отдавать соответствующие приказы и обеспечивать их выполнение. Право командира (начальника) отдавать приказ и обязанность подчиненного беспрекословно повиноваться как основные принципы единоначалия закреплены Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации. Данное требование всецело вытекает из характера военной организации государства и является непреложным принципом служебных взаимоотношений, стержнем воинской дисциплины. Из этой особенности военно-служебных отношений также вытекает ряд юридических последствий: за служебную необходимость и целесообразность отданного приказа отвечает начальник; подача жалобы не может приостановить исполнение приказа; в случае открытого неповиновения подчиненного начальник не только вправе, но и обязан принять все меры принуждения, вплоть до ареста виновного и привлечения его к уголовной ответственности.
Действие нормативных правовых актов военного управления во времени и пространстве
Правовые акты органов военного управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых издаются (принимаются) уполномоченными органами (должностными лицами). Имеется в виду либо нормативное регулирование общественных отношений в сфере военного управления, либо создание системы военно-административных отношении.
Рассмотрим вступление в силу правовых актов органов военного управления. Правовой акт органа военного управления порождает предусмотренные им правовые последствия с момента его вступления в силу. Именно этот момент является началом действия правового акта управления, хотя по своему существу понятия «вступление в силу» и «действие» являются несовпадающими понятиями. Акт может действовать во времени, пространстве и по кругу лиц, сохраняя одну и ту же юридическую силу94.
Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно - юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли правовой формы реализации исполнительной власти (военного управления). Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него распространяется презумпция действительности (правильности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду волеизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть в Вооруженных Силах, выражающих его волю и интересы. Отсюда вывод: акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, правовой акт приобретает юридическую силу с момента издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу).
С момента вступления правового акта в силу его предписания становятся обязательными для тех, на кого распространяется его действие. Его соблюдение, а в установленных случаях и применение являются обязательными для органов военного управления и военнослужащих (лиц гражданского персонала) до тех пор, пока он не отменен или не изменен в установленном порядке.
Порядок вступления в силу определен п. 104, 105 Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации. В соответствии с указанными пунктами датой правового акта является дата его подписания. Для правового акта, принимаемого коллегиальным органом, датой является дата его принятия, а для утверждаемого акта - дата его утверждения. Дату правового акта и, если необходимо, надписи о срочности проставляет должностное лицо, подписывающее или утверждающее акт. Для правовых актов, принимаемых совместно несколькими органами военного управления, датой является дата подписания его должностным лицом, которое подписывает его последним.
Правовые акты вступают в силу с момента их подписания (принятия или утверждения), если в тексте служебного документа или законодательством не предусмотрена другая дата.
Нормативные акты Министерства обороны Российской Федерации, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус физических и юридических лиц и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме содержащих государственную тайну) в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Указанные правовые акты, не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу. Вступление же их в силу определяется истечением десяти дней после дня официального опубликования, если ими не устанавливается другой порядок вступления в силу95.
Таким образом, законная сила правового акта военного управления определяется двумя формальными моментами: подписание и официальное опубликование.
Авторы учебника «Советское военно-административное право», развивая теорию действия правовых актов органов военного управления выделяли следующие категории: «юридическая сила акта военного управления» и «вступление в силу акта военного управления» . По их мнению, указанные понятия не являются однозначными.
Действительно, юридическая сила правового акта, издаваемого в письменной форме, приобретается с момента его подписания (для соответствующих правовых актов Министерства обороны — с момента государственной регистрации и официального опубликования), а издаваемого в устной форме — с момента его отдания. Вступают же в силу акты (становятся обязательными для обязанных лиц) лишь с момента их получения исполнителями. В этой связи цитируемыми авторами делался вывод, что незнание акта военного управления по причинам, не зависящим от самих исполнителей (в частности, не доведение до их сведения), освобождает последних от ответственности.
Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия (издания). Сущность этих требований заключается в обеспечении законности правовых актов военного управления. Конечно, это общее требование, вытекающее из подзаконности государственно-управленческой деятельности. Оно может быть конкретизировано.
Так, с позиции юридического содержания правовой акт управления должен отвечать следующим основным требованиям: а) соответствовать Конституции РФ, действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ и Правительства; в) учитывать правовые акты вышестоящих органов военного управления; г) издаваться полномочным органом военного управления (должностным лицом), т.е. в рамках закрепленной за ним компетенции; д) издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия; е) быть юридически обоснованным, так как его содержание составляют властные волеизъявления органа военного управления (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели издания, а также основания и юридические последствия; ж) акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы военного управления; з) акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы военнослужащих и иных граждан.
Издание и вступление в силу нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации
Правовые акты органов военного управления, как указывалось выше, могут издаваться не только в письменной форме. В повседневной жизнедеятельности войск широкое распространение получают правовые акты, отдаваемые в устной форме. Устные правовые акты призваны регулировать различного рода воинские правоотношения и одновременно с этим являются основанием для возникновения, изменения и прекращения последних. Особое значение устных правовых актов заключается в том, что они, выступая низовым звеном актов в системе военного управления, призваны регулировать конкретные правоотношения между индивидуально определенными субъектами управления и разрешать индивидуальные управленческие дела (ситуации) и одновременно с этим являются необходимым и важным условием обеспечения исполнения положений правовых актов вышестоящих органов, нормативных правовых актов Российской Федерации. В отсутствие эффективной деятельности командиров (начальников) по отданию устных правовых актов в повседневной деятельности окажутся объективно невыполнимыми поставленные перед Вооруженными Силами задачи.
Посредством наделения командиров (начальников) полномочиями по отданию устных правовых актов достигается реализация принципа оперативности военного управления, заключающегося в оперативном и постоянном воздействии командиров (начальников) на повседневную жизнь и деятельность подчиненных воинских соединений, частей и подразделений.
Устные правовые акты характеризуются: небольшим объемом времени, требуемым для принятия командиром решения о его издании (отдании приказа); совпадением момента отдания и момента доведения правового акта до подчиненных, что, в свою очередь, также сокращает период времени между принятием управленческого решения и его воплощением в жизнь; широким кругом субъектов управления, которым предоставлено право отдавать устные правовые акты (такими полномочиями в Вооруженных Силах РФ наделены все командиры и начальники) по самым разным вопросам; широким кругом вопросов, по которым могут издаваться устные правовые акты (круг вопросов, по которым могут издаваться правовые акты ограничивается только интересами военной службы, рамками военно-служебных отношений и закрепленным в нормативных правовых актов перечнем вопросов, которые могут регулироваться только письменными правовыми актами); особым порядком издания и доведения правовых актов до подчиненных военнослужащих (подразделений), без соблюдения которого речь и слова соответствующего командира могут не повлечь для . подчиненных военнослужащих юридически значимых последствий.
При исследовании особенностей устных правовых актов органов военного управления автором использовались следующие нормативно-правовые акты: Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол II), в частности п. 1 ст. 4, Дополнительный протокол П от 1977 г. и статья 3 общая для всех четырех конвенций 1949 г.124; Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (с последующими изменениями), в частности ст.ст. 42, 332; Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с последующими изменениями), в частности п. 3 ст. 37; Устав внутренней службы Вооруженных сил Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495125); Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495); Устав гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495);
Строевой устав Вооруженных Сил Российской Федерации (введен в действие приказом Министра обороны Российской Федерации от 11 марта 2006 г., №111); Наставление по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации (утв. приказом Министра обороны Российской Федерации от 31 января 2001 г. № 10), в частности п. 14; Инструкция по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации (с изменениями от 27 мая 2004 г.) (утв. приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. № 170 (с изменениями от 27 мая 2004 г.), в частности п. 26, 31, 33, 34.
Нормативное толкование терминов, касающихся форм организационно-распорядительной деятельности командиров (начальников) в Вооруженных Силах Российской Федерации, определено Наставлением по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации (Приказ Министра обороны «Об утверждении Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации» от 31 января 2001 г. № 10). Командиры и начальники в рамках своей компетенции издают приказы, директивы, указания, приказания.
Нормативные правовые акты издаются в виде приказов. Правовые акты по оперативным и иным текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в виде директив и указаний.
Кроме того, издаются инструкции, положения, руководства, наставления, постановления, планы и т.п., которые вводятся в действие приказами, являются их составной частью и регламентируют отдельные стороны жизни, быта и деятельности войск (сил).
Вышеуказанным Наставлением урегулированы некоторые вопросы издания правовых актов управления командирами (начальниками) в письменной форме, то есть правовых актов (нормативных и ненормативных), являющихся служебными документами.
Согласно инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации (с изменениями от 27 мая 2004 г.) (утв. Приказом Министра обороны РФ от 23 мая 1999 г. № 170 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации» (с изменениями от 27 мая 2004 г.) различают следующие служебные документы:
