Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Место и роль прокуратуры в механизме современного российского государства . 12
Глава II. Юридические акты, как важнейшее средство осуществления прокуратурой ее задач и функций .
1. Общетеоретические проблемы юридических актов в Российской Федерации . 56
2. Понятие и характерные черты юридических актов органов прокуратуры РФ. 79
Глава III. Классификация юридических актов органов прокуратуры РФ .
1. Нормативные акты органов прокуратуры . 110
2. Правоприменительные акты органов прокуратуры. 131
3. Акты толкования права органов прокуратуры . 141
4. Договорные акты органов прокуратуры. 148
Заключение. 165
Библиографический список. 166
Приложения 188
- Место и роль прокуратуры в механизме современного российского государства
- Общетеоретические проблемы юридических актов в Российской Федерации
- Нормативные акты органов прокуратуры
- Акты толкования права органов прокуратуры
Введение к работе
Организация и многогранная деятельность органов прокуратуры в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации» связана с изданием ими разносторонних юридических актов. Однако, несмотря на большое число и огромную практическую значимость этих актов, их важную роль в системе правовых актов современного Российского государства, им до последнего времени не было уделено должное внимание в специальной литературе, данная крупная и сложная проблема не подвергалась специальному исследованию на монографическом и диссертационном уровне. Между тем потребность в этом давно назрела. Этим и определяется выбор темы настоящей диссертации.
Актуальность научного исследования юридических актов органов прокуратуры еще более возросла в связи принятием Федерального закона РФ № 87-ФЗ и изданием на его основе Указа Президента РФ о создании Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, вступивших в силу в сентябре 2007 г.1 Вполне понятно, что в основу организации и деятельности этой структуры будут положены соответствующие правовые акты и приказы органов прокуратуры.
Хотя данная диссертация была завершена до начала работы Следственного комитета, впервые проведенное в ней системное изучение правовых актов органов прокуратуры, в том числе ее следственного аппарата, будет иметь немалое значение для вновь созданного Следственного комитета, у которого еще нет соответствующих наработок и опыта. С их накоплением, с учетом новых данных неизбежны известная конкретизация и коррективы отдельных вопросов темы, дальнейшее углубление исследования поставленной проблемы в целом.
1 См.: Федеральный закон РФ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830; Указ Президента Российской Федерации от 1 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 32. Ст. 4122.
Как уже было отмечено, юридические акты органов прокуратуры Российской Федерации не были предметом специального изучения на монографическом и диссертационном уровне в общей теории государства и права. Их исследование осуществлялось, как правило, в рамках теории прокурорского надзора при изучении правовых основ деятельности органов прокуратуры. При этом исследование носило несколько фрагментарный характер, так как учеными в основном уделялось внимание изучению федерального законодательства, регулирующего деятельность данных государственных органов. До настоящего времени слабо изученной остается юридическая природа актов органов прокуратуры: отсутствует понятие данной разновидности правовых актов, не изучены признаки, виды, функции, цели.
В свою очередь малоизученность видовых характеристик прокурорских актов нередко влечет за собой неверный выбор формы акта со стороны практических работников, что в конечном итоге отражается на законности и качестве данных актов.
Исследование юридических актов прокуратуры было бы неполным без освещения вопроса учреждения и развития органов прокуратуры в России и анализа их статуса в механизме современного государства. Указанные вопросы исследовались такими учеными, как P.P. Абдуллина, В.И. Басков, С.Г. Березовская, В.Г. Бессарабов, А.Д. Бойков, В.П. Божьев, P.P. Вахитова, И.П. Виноградов, Ю.Е. Винокуров, В.В. Гаврилов, А.Г. Звягинцев, СМ. Казанцев, Г.Н. Королев, Н.И. Костенко, В.Д. Ломовский, Н.В. Мельников, Г.А. Мурашин, Ю.Г. Орлов, Л.В. Потапова, В.П. Рябцев, К.Ф. Скворцов, а также в работах других ученых.
Статус органов прокуратуры России был предметом изучения и дореволюционных ученых-историков и юристов, среди которых можно назвать В.И. Веретенникова, К.В. Верховского, В.М. Грибовского, А.Ф. Кони, Н.В. Муравьева, А.Н. Филиппова.
Исследование юридических актов органов прокуратуры тесно связано с изучением общетеоретических проблем правовых актов, значительный вклад в изучение которых внесли такие ученые, как А.В. Аверин, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, С.Л. Зивс, В.В. Иванов, Д.А. Керимов, В.О. Ключевский, И.В. Котелевская, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, И.Н. Сенякин, В. Н. Синюков, В.В. Тарасова, Ю.А. Тихомиров, В.А. Толстик, А.Ф. Шебанов, Г.Ф. Шершеневич, О.В. Шопина и другие.
Анализу отдельных аспектов правовых актов прокуратуры уделили внимание Е.В. Волколупов (Прокурорский надзор как гарантия обеспечения законности правовых актов (проблемы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003 г.); Т.А. Рабко (Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика // Журнал российского права. 2002. № 2.); А.П. Сафонов (Представление прокурора об устранении обстоятельств, способствующих совершению преступления. -М., 1970 г.) и другие. Однако указанные работы освещают либо отдельные аспекты или разновидности прокурорских актов, либо рассматривают их в отрыве друг от друга. Некоторые же акты органов прокуратуры вообще не получили должного освещения (например, распоряжение и указание прокурора), что говорит о недостаточной степени научной разработанности темы и предопределяет ее актуальность.
В качестве теоретической базы исследования наряду со специальной юридической литературой и научными разработками по общей теории государства и права автором использовались, в той мере, в какой они способствовали разрешению поставленных задач, исторические материалы и правовые акты Российской Империи, затрагивающие деятельность прокуратуры, начиная с 1722 года, то есть с момента ее учреждения и на протяжении всего периода функционирования данного государственного органа.
Законодательную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, в числе которых несколько кодифицированных (ГК РФ и Трудовой кодекс РФ), а также законодательство субъектов РФ (Устав и законодательство Липецкой области). Наряду с этим использованы относящиеся к теме исследования постановления Конституционного Суда РФ и международные нормативно-правовые акты.
Особенность проведенного исследования - анализ и синтез комплекса правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. Поэтому основной массив правовых актов, послуживших в качестве нормативных источников, составили приказы, указания, распоряжения, инструкции, информационные письма и иные ведомственные правовые акты Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные и материалы прокурорских проверок Саратовской областной прокуратуры, а также прокуратур Волжского, Ленинского и Фрунзенского районов г. Саратова, Петровского района Саратовской области, Автозаводского и Московского районов г. Нижнего Новгорода.
Объектом исследования выступают правовые акты органов прокуратуры Российской Федерации, как разновидность юридических актов и важнейшая составляющая правовой основы организации и деятельности прокуратуры России.
Предметом исследования являются теоретические (структурный и содержательный) аспекты юридических актов органов прокуратуры, отражающие их понятие, признаки, виды, функции, место в системе правовых актов Российской Федерации.
Целью данного исследования выступает разносторонний комплексный общетеоретический анализ ведомственных актов прокуратуры Российской Федерации в условиях ее функционирования, разработка собственных
7 выводов, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование практики их издания и применения.
Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
провести анализ исторических этапов становления и развития органов прокуратуры в России;
рассмотреть место органов прокуратуры РФ в системе законодательной, исполнительной и судебной власти РФ на современном этапе развития государства;
обобщить основные общетеоретические проблемы создания, применения и изучения правовых актов в Российской Федерации;
сформулировать и определить понятие, признаки и сущность правовых актов органов прокуратуры Российской Федерации;
провести научно-обоснованную классификацию юридических актов органов прокуратуры;
раскрыть специфику основных видов актов, издаваемых органами прокуратуры;
выработать научно-практические рекомендации для дальнейшего совершенствования правовых актов прокуратуры РФ.
Достижение названной цели и решение упомянутых задач, направленных на обретение нового знания, предполагают использование определенной методологии и методики юридического исследовании, понимаемой, прежде всего, в качестве комбинации способов установления фактов и их оценки. При рассмотрении обозначенного круга проблем автор стремился раскрыть свое видение специфики методологии исследования.
В процессе разработки теоретических и научно-прикладных положений, постановки целей и решения указанных задач, автор руководствовался такими общенаучными методами познания, как диалектический, исторический, логический - анализ и синтез, дедукция и индукция, а также частно-научными методами исследования: технико-
8 юридическим, системно-структурным, социологическим, сравнительно-правовым и т.д.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самой постановкой проблемы, как недостаточно изученной ранее в теории государства и права, обобщением и анализом юридических актов прокуратуры и попыткой формулирования конкретных предложений по совершенствованию процесса принятия и применения правовых актов органами прокуратуры.
При изучении конкретных вопросов автор опирается на исследования смежных с теорией государства и права наук, в частности истории государства и права, конституционного права, прокурорского надзора, гражданского права, в связи с чем, исследование приобретает характер комплексного, направленного на разностороннее изучение ведомственных правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Научная новизна диссертации выражается, в частности, в следующем:
на основе обстоятельного изучения исторических материалов, затрагивающих становление и развитие прокуратуры в России, предложен авторский подход к вопросу определения статуса прокуратуры Российской Империи XVIII века;
анализируются место и роль прокуратуры в механизме современного российского государства;
впервые на научное обсуждение выносится понятие «правовой акт органов прокуратуры Российской Федерации»; «нормативный акт прокуратуры», «акт применения права органов прокуратуры», «интерпретационный акт прокуратуры», «договорной акт прокуратуры РФ» и «акт прокурорского реагирования». Дана детальная характеристика каждой разновидности указанных актов;
раскрываются присущие юридическому акту органов прокуратуры характерные признаки;
проведена научная классификация правовых актов прокуратуры, в том числе инструкций, приказов, указаний, положений, распоряжений и других, формулируется определение каждой из них;
основываясь на изучении практических материалов, представленных органами прокуратуры впервые в рамках теории государства и права исследуется правовая природа актов прокурорского надзора и актов прокурорского реагирования, а также проводится разграничение данных понятий;
на основании исследованных ведомственных актов Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов выявлены допускаемые в органах прокуратуры типичные недостатки в издании и применении соответствующих актов и представлены рекомендации по их устранению;
в связи с этим рассматриваются и некоторые общие вопросы теории актов государства. В целях их совершенствования предлагается: 1) незамедлительное принятие ФЗ «О нормативных правовых актах Российской Федерации», с приведением в соответствие ранее принятых аналогичных законов субъектов РФ; 2) проверка всех принятых и принимаемых нормативно-правовых актов на соответствие конституционным принципам и нормам международного права; 3) четкое регламентирование оснований издания подзаконных актов, их строгая «привязка» к законам. 4) продолжение дальнейших теоретических исследований в данной области; 5) использование средств банков данных «Гарант», «Консультант Плюс» и «Кодекс», имеющих мощные базы данных о региональном законодательстве. Представляется необходимым связывать такие источники правовой информации в единые сети, равно как и шире пользоваться услугами сети «Интернет»;
проведена классификация правовых актов органов прокуратуры, в основание которой положены: юридическая сила; правовой статус субъекта, издавшего акт; сфера действия; содержание акта; юридическая природа акта; форма; предмет регулирования; функциональная
направленность органов прокуратуры; цель принятия. Все эти положения выносятся на защиту.
Научная и практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием и вносит определенный вклад в развитие теории государства и права и теории прокурорского надзора.
Разработанные в результате проведенного исследования научные положения и практические рекомендации могут быть использованы органами прокуратуры Российской Федерации при издании ведомственных юридических актов в целях повышения качества и эффективности их издания и применения.
Результаты работы можно использовать в учебном процессе при преподавании как курса теории государства и права, так и при изучении дисциплин прокурорский надзор и правоохранительные органы, в частности при подготовке лекций, проведении семинарских занятий, при написании курсовых и дипломных работ по данной проблематике.
Кроме того, положения диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей научной разработке теории правовых актов вообще и более детальном научном анализе актов прокуратуры, в частности.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы были обсуждены на кафедре теории государства и права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Результаты диссертационного исследования изложены в пяти опубликованных научных статьях общим объемом 2,1 п.л., а также нашли отражение в докладах автора на научно-практических конференциях и межвузовских научно-практических семинарах: «Актуальные проблемы современной российской правовой системы» (Саратовский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского, 22 ноября 2006 г.); «Современная организованная преступность России: состояние, тенденции, проблемы и
возможности эффективного противодействия» (Саратовская государственная академия права, 27 февраля 2007 г.).
Структура работы предопределена содержанием исследуемых в ней проблем, целью, задачами и логикой исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, библиографический список и приложения.
Место и роль прокуратуры в механизме современного российского государства
Во все времена человека интересовал вопрос о сущности государства. Определения, даваемые этому столь сложному явлению, соответствовали определенному этапу развития общества. В настоящее время, по одному из получивших признание определений, государство есть «организация политической власти, необходимая для выполнения как сугубо классовых задач, так и для общих дел, вытекающих из природы всякого общества» . Одним из признаков государства, в наличии которого ученые единодушны, является наличие сложной системы государственных органов, пронизанной едиными, законодательно закрепленными принципами, основанной на принципе разделения властей и располагающей необходимыми материальными придатками, посредством которой осуществляется руководство обществом, разносторонними социальными сферами, реализуются задачи и функции государства2.
Государство как таковое существует, проявляет себя вовне, функционирует через свой механизм, через входящие в этот механизм государственные органы и работающих в них служащих3. Среди многочисленных государственных органов важная роль принадлежит органам прокуратуры Российской Федерации.
Вопрос о месте и роли органов прокуратуры в государственном механизме никогда не оставался без внимания. По этому вопросу был написан ряд работ монографического характера , проводились дискуссии на страницах периодических изданий, активное участие в которых принимали не только юристы - теоретики, но и практические работники1.
В качестве отправного момента в рассуждениях об определении статуса органов прокуратуры в Российской Федерации может послужить тривиальный вопрос о предпосылках создания прокуратуры как таковой и ее дальнейшего развития, для чего необходимо обратиться к истории.
В отличие от судопроизводства, упоминающегося в древнейших источниках, прокуратура в механизме государства возникла сравнительно недавно. Принято считать, что прокуратура первоначально возникла во Франции в XIV веке, в период процветания инквизиции. Король Филипп IV Красивый, основной задачей внутренней политики которого была централизация и укрепление государства, Ордонансом от 25 марта 1302 года учредил прокуратуру как орган представительства интересов монарха, как карательный орган2. По мнению русского историка В. И. Веретенникова прокурор того времени «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма»3.
Детализирован статус прокуратуры был Законом об организации и деятельности прокуратуры во Франции 1586 года и Ордонансом 1670 года. Указанные нормативно-правовые акты впервые закрепили место данных органов в механизме государства и определили круг полномочий прокурора: административно-политическая, судебно-правовая деятельность и надзор за производством следствия. В последующем, претерпевая различные преобразования, прокуратура Франции, тем не менее, не потеряла своего основного назначения -незыблемость верховной власти1. Обращение к истории создания прокуратуры Франции неслучайно, так как именно она, по мнению ученых2, стала прототипом прокуратуры России, созданной Петром I.
Попытки создания органа надзора, стоящего на страже интересов монарха, предпринимались задолго до реформ, проводимых Петром I. Первая попытка по созданию системы органов, независимых от родовой знати, представителей городской и сельской верхушки, подчиненных только монарху была предпринята Иоанном IV (Грозным) в виде опричнины. В последующие годы с этой же целью царем Алексеем Михайловичем были созданы Тайный приказ и Разряд. Однако данные нововведения не оправдали надежд монарха, а попытка в целом закончилась неудачей. Как правильно отмечает И. П. Виноградов, это было обусловлено тем, что в них (органах -прим. автора) были сосредоточены не только контрольно-надзорные, но и административно-хозяйственные, и судебные функции. Аппарат Тайного приказа не обладал самостоятельностью, все проверки и расследования проводились только по прямому указанию монарха, что отнимало у чиновников инициативу. Необходим был орган, обладающий достаточной самостоятельностью3.
Общетеоретические проблемы юридических актов в Российской Федерации
Всякий государственный орган с учетом его места в механизме современного государства, действует в рамках компетенции, установленной законом. При этом деятельность государственного органа сопряжена с изданием правовых актов, дополняющих собой массив уже действующих актов и не противоречащих им. Органы прокуратуры не являются тому исключением. Так, с одной стороны, правовыми основами организации и деятельности прокуратуры являются Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации», иные законы, например, Федеральный Закон «Об оперативно-розыскной деятельности».
С другой стороны - в своей деятельности органы прокуратуры руководствуются актами, издаваемыми Генеральным прокурором Российской Федерации и прокурорами субъектов Федерации, то есть ведомственными актами прокуратуры.
На сегодняшний день, при всей научной широте разработки проблем теории государства и права и прокурорского надзора, все еще не получают необходимого освещения вопросы, находящиеся на стыке этих наук. В частности, в юридической науке за последние годы не проведено ни одного детального исследования актов органов прокуратуры РФ. На наш взгляд, трудности в изучении правовых актов прокуратуры - следствие недостаточной разработанности их понятия и содержания в теории прокурорского надзора. Разработки, имеющиеся по данному вопросу, носят скорее фрагментарный, нежели научно - комплексный характер. Вместе с тем, вопросы изучения юридических актов прокуратуры довольно многогранны, и их рассмотрение возможно в различных аспектах. Но прежде чем приступить к изучению и анализу актов прокуратуры, на наш взгляд, необходимо остановиться на основных общетеоретических проблемах правовых актов, значительный вклад в изучение которых внесли такие ученые, как Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, М. И. Байтин, Н. Н. Вопленко, С. Л. Зивс, Д. А. Керимов, В. О. Ключевский, И. В. Котелевская, А. В. Малько, А. В. Мицкевич, П. Е. Недбайло, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, В. В. Тарасова, Ю. А. Тихомиров, А. Ф. Шебанов, Г. Ф. Шершеневич, О. В. Шопина, Л. С. Явич и многие другие.
Еще в конце XIX века историк В. О. Ключевский определил акты, как «памятники правительственной деятельности и юридические сделки»1.
В словаре В. И. Даля «акт» (лат «actus») - вообще всякое сбывшееся действие; если в значении бумаги, то постановление, решение, сделка, свидетельство, грамота, документ, письмо; торжественное собрание ученого общества или сословия, празднество какого-либо учреждения; в драматических сочинениях - условный отдел, действие2.
В современном понимании термин «акт» (от латинского actus -действие; actum - документ) имеет различные значения .
Большая Российская Энциклопедия, изначально проводя различие между актом в других отраслях познания и актом правовым, определяет последний, как официальный документ, издаваемый полномочным органом в заранее установленной форме, порождающий определенные правовые последствия4;
С. И. Ожегов и Н. Ю. Шведова под актом понимают: а) единичное действие, а также отдельный поступок; б) закон, указ государственных органов или постановление общественных организаций; в) документ, удостоверяющий что-нибудь; г) торжественное собрание по поводу какого-либо события1.
Таким образом, понятие «акта» сводится к действию либо - к письменному документу. Предметом нашего исследования является правовой акт, облаченный в письменную форму. Для выявления общетеоретических проблем юридических актов, остановимся коротко на анализе общих характерных признаков последнего.
В современной юридической литературе существует несколько определений категории «правовой акт».
Так, по определению О. В. Шопиной «правовой акт - это выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, призванное достигать социально-позитивные цели (регулировать общественные отношения) и влекущее определенные юридические последствия» .
Р. Ф. Васильев понимает правовой акт, как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которых в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документарной форме (акте-документе)»3.
С. С. Алексеев считает, что «правовой акт - это надлежащим образом (словесно-документально) оформленное, внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы - юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц» .
По мнению Ю. А. Тихомирова, «правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений»2.
Нормативные акты органов прокуратуры
Деятельность органов прокуратуры сопряжена с изданием правовых актов разной направленности, в том числе нормативных актов, доля которых в ряду правовых актов, издаваемых данным государственным органом, сравнительно невелика.
Так, Генеральный прокурор Российской Федерации как руководитель системы прокуратуры РФ, реализуя полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»1, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые могут быть не только нормативными, но и иными по своей природе (содержанию) актами.
В целях анализа исследуемой в данном параграфе разновидности правовых актов органов прокуратуры представляется необходимым первоначально выявить их наиболее характерные черты, исходя из общих признаков нормативно-правовых актов.
К основным признакам нормативно-правовых актов органов прокуратуры Российской Федерации можно отнести следующие.
1. Прокуратура, будучи государственным органом, является элементом механизма государства, наделенным государственно-властными полномочиями, в том числе и по изданию нормативно-правовых актов в пределах непосредственной компетенции данного государственного органа для решения его конкретных задач. Согласно этому, нормативные акты органов прокуратуры выражают государственную волю. Федеральным Законом «О прокуратуре РФ» (ч. 4 ст. 1) правотворчество предусмотрено в числе основных форм осуществления прокуратурой возложенных на нее функций. При этом следует иметь в виду, что под правотворчеством понимаются не только участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов федерального и регионального значения, проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных актов органов власти различных уровней, участие прокурора в рассмотрении и обсуждении законопроектов на заседаниях законодательных и исполнительных органов, но и издание нормативных ведомственных актов органов прокуратуры.
Некоторые ученые в качестве самостоятельного признака нормативно-правового акта выделяют его официальный характер . Однако официальность правового акта есть ни что иное, как дополнительное подтверждение его связи с государством, выражение в ней государственной воли.
2. Нормативно-правовые акты органов прокуратуры, как и другие нормативные акты, содержат юридические нормы. Они носят подзаконный характер, издаются на основе и во исполнение законов и не должны им противоречить.
3. Выражая государственную волю, нормативно-правовой акт органов прокуратуры направлен на издание, изменение или отмену соответствующих юридических норм.
4. Нормативные акты органов прокуратуры представляют собой акты -документы, составленные по всем правилам делопроизводства - по определенной структуре с наличием соответствующей символики и атрибутов. Важным также является стиль изложения содержащихся в них нормативных предписаний - использование логически-выстроенной специальной и общепринятой терминологии, используемой для составления актов - документов. Как верно отмечает С. С. Алексеев, «это особое правовое выражение и образует специальное юридическое содержание нормативного акта как формы права»1.
5. Важнейшим признаком нормативных актов является то, что они «принимаются и осуществляются в юридически-урегулированном процедурно-процессуальном порядке»2. Порядок подготовки и направления нормативных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ предусмотрен Регламентом Генеральной Прокуратуры3. Правила подготовки нормативных актов иных федеральных органов также регулируются подзаконными актами4, хотя еще в прошлом столетии, с целью упорядочения подзаконного нормотворчества ученые высказывались за принятие специального закона о порядке разработки и принятия ведомственных нормативных актов5, что позволило бы избежать многочисленных нарушений, неточностей и излишней самостоятельности в данной деятельности.
Более того, акты органов прокуратуры нередко выходят в свет с помощью дополнительного, специально принятого акта, например приказа руководителя данного государственного органа, в котором кроме прочих отражаются вопросы доведения нормативно-правового акта до работников органов прокуратуры (в данном случае мы не говорим о межведомственных актах). Например, Инструкция по ведению воинского учета в органах прокуратуры, являясь нормативной, появилась не как самостоятельный правовой акт, а была введена в действие специально изданным
Акты толкования права органов прокуратуры
После того, как в процессе правоприменения «установлена подлинность и обязательность нормы и проверен текст, наступает следующая стадия, обуславливающая применение нормы: выяснение ее смыла. Эта стадия есть толкование»1. Действительно, толкование - это важнейшее условие успешной правоприменительной деятельности. Так как для того, чтобы практически реализовать норму права, необходимо раскрыть содержание нормативного предписания. Необходимо как раз потому, что оно существует лишь в определенной форме - в нормативном юридическом акте. Значит, нужно как бы проникнуть внутрь формы права. Это и достигается путем толкования2.
В своей деятельности органы прокуратуры напрямую связаны с толкованием правовых норм, так как разработка новых правовых предписаний невозможна без уяснения и разъяснения смыла уже имеющихся норм. Потому процесс толкования норм права при их реализации неизбежен.
Завершающим этапом интерпретационной деятельности является издание соответствующего акта. В связи с этим можно выделить самостоятельную разновидность правовых актов - акты толкования органов прокуратуры Российской Федерации, некоторые аспекты которых уже частично рассматривались нами в предыдущих параграфах данной главы.
Говоря об актах толкования прокуратуры, следует обратить внимание, на то, что речь может идти лишь об официальных юридических документах. Как справедливо отмечает В. В. Тарасова «акты толкования как юридически значимые документы являются результатом только официального толкования... Именно официальное толкование в отличие от неофициального влечет за собой издание акта толкования права и связанные с ним юридические последствия»1.
Актам толкования органов прокуратуры присущи признаки правовых актов как таковых и актов толкования в частности. Основными признаками интерпретационных актов органов прокуратуры можно назвать следующие:
Издаются органом прокуратуры Российской Федерации в пределах его компетенции; не должны противоречить законодательству и толкуемым акту или норме, должны быть оформлены документально с указанием всех необходимых реквизитов. 2. Исходя от государственного органа, акты толкования прокуратуры являются продуктом волевой сознательной деятельности, охраняемой государством. Государство в лице своих органов, в том числе органов прокуратуры издает акты официального толкования, охраняя их от нарушений возможностью применения мер государственного воздействия. 3. Акты толкования органов прокуратуры, как и правовые акты в целом, вызывают юридические последствия. 4. Имеют целевой характер, то есть, направлены на достижение определенного результата. Применительно к актам толкования органов прокуратуры можно сказать, что путем уяснения и разъяснения действующего законодательства в издаваемых интерпретационных актах достигается большая эффективность, оперативность и четкость в организации и деятельности органов прокуратуры и улучшается качественный показатель работы данного государственного органа. 5. Акты толкования прокуратуры, будучи изданными в пределах компетенции данного органа, являются обязательны для работников прокуратуры РФ. 6. Неисполнение данных актов предполагает возможность применения мер государственного воздействия. Поскольку акты толкования прокуратуры носят ведомственных характер, то и круг субъектов, на которых они распространяются, очерчен рамками данного органа. 7. Интерпретационные акты прокуратуры действуют в строгом соответствии с толкуемым актом. В случае изменения или отмены последнего, акт толкования полностью разделяет его судьбу. 8. В основе издания актов толкования, как и других разновидностей правовых актов, лежит принцип законности, что предполагает толкование и издание акта в строгом соответствии с законом или толкуемой отдельно взятой нормой. Толкование должно происходить лишь в рамках компетенции уполномоченного на то органа и в строгом соответствии с законом. В акте толкования не должны устанавливаться нормы права, так как в этом случае акт приобретает характер смешанного, где наряду с интерпретационными положениями содержатся нормы права1. Таким образом, под актом толкования органов прокуратуры Российской Федерации следует понимать правовой акт-документ, , изданный в пределах своей компетенции Генеральной прокуратурой РФ и нижестоящіши прокуратурами и направленный на уяснение и разъяснение действующего законодательства в целях совершенствования и наибольшей оперативности в организации и деятельности органов прокуратуры РФ.
