Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Понятие правового статуса прокуратуры и прокурорских работников. Правовой статус прокуратуры в системе статуса органов государственной власти 14
Глава 1. Понятие правового статуса прокуратуры и прокурорских работников 14
Глава 2. Правовой статус прокуратуры в системе статуса органов государственной власти 20
Раздел П. Элементы правового статуса прокуратуры Российской Федерации 48
Глава 1. Наименования органов прокуратуры и прокурорских работников 48
Глава 2. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры 52
Глава 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры 58
Глава 4. Система органов и учреждений прокуратуры и их статус 68
Глава 5. Правовой статус прокуратуры применительно к основным
направлениям деятельности прокуратуры. Полномочия
прокурорских работников 83
1. Правовой статус прокуратуры и прокурорского работника при осуществлении прокурорского надзора 84
1.1. Правовой статус прокуратуры и прокурорского работника при осуществлении «Общего» надзора за исполнением законов 86
1.2. Правовой статус прокуратуры и прокурорского работника при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина 98
1.3. Правовой статус прокуратуры и прокурорского работника при осуществлении надзора за исполнением законов органами, з осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие 104
1.4. Правовой статус прокуратуры и прокурорского работника при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу 115
2. Правовой статус прокуратуры и прокурорского работника при участии в рассмотрении дел судами 122
2.1. Правовой статус прокурора при участии в рассмотрении уголовных дел судами 127
2.2. Правовой статус прокурора при участии в рассмотрении гражданских дел судами 139
2.3. Правовой статус прокурора при участии в рассмотрении дел арбитражными судами 146
3. Роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов 153
Раздел III. Правовой статус органов и работников прокуратуры в сфере организационной работы 160
Глава 1. Работа с кадрами 160
1. Требования и ограничения, предъявляемые к прокурорскому работнику. Прием на службу в органы прокуратуры 162
2. Профессиональная подготовка, повышение квалификации и аттестация прокурорских работников 174
3. Поощрение и дисциплинарная ответственность прокурорских работников. Особенности привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности 180
Глава 2. Материалыюе и социальное обеспечение прокурорских работников. Меры их правовой защиты и социальной поддержки 186
Заключение 197
Библиографический список 200
Приложение № 1 221
Приложение № 2 223
Приложение № 3 231
Приложение №4 234
Приложение Кч 5 236
Приложение №6 238
- Понятие правового статуса прокуратуры и прокурорских работников
- Наименования органов прокуратуры и прокурорских работников
- Правовые основы организации и деятельности прокуратуры
- Требования и ограничения, предъявляемые к прокурорскому работнику. Прием на службу в органы прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Произошедшие в конце XX века в стране политические и социально-экономические преобразования, реформирование государственного аппарата, качественные изменения общественной жизнедеятельности неминуемо затронули деятельность прокуратуры. Реформирование экономической сферы жизни общества вызвало рост преступности, массовые нарушения законодательства, незаконный передел собственности, повсеместные ущемления прав граждан, обнищание населения, экономическую дестабилизацию деятельности государства. В этой связи, и с учетом того, что перед Российской прокуратурой стоят задачи обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, предъявляемые к прокуратуре требования значительно повышаются. Вместе с тем, в науке и литературе все чаще высказываются предложения о сокращении полномочий Российской прокуратуры, построении ее по образцу западных государств.
Вновь принимаемое законодательство, в ряде случаев, значительно препятствует нормальному и полноценному функционированию органов и учреждений прокуратуры. Приняты уголовный, гражданский и арбитражный процессуальные кодексы, которые качественно изменили статус прокурора в судопроизводстве. Проводятся изменения в законодательство о государственной службе.
Это заставляет по новому и комплексно взглянуть на правовой статус Российской прокуратуры, исследовать ее полномочия на различных направлениях деятельности, провести сравнительный анализ действующего законодательства о прокуратуре с ранее действовавшим законодательством о прокуратуре, определить эффективность направлений деятельности Российской прокуратуры, учесть опыт прежних лет, наметить дальнейшие пути совершенствования правового статуса Российской прокуратуры и прокурорских работников, выявить то место и ту роль, которые прокуратура реально занимает в современном обществе, определить ее значение в государственном механизме.
Решение указанных вопросов требует системного подхода в исследовании направлений прокурорской деятельности в их единстве, взаимосвязи, взаимозависимости и взаимодополняемости. Необходимо в комплексе рассмотреть законодательство о прокуратуре, выявить соотношение и взаимосвязь различных звеньев прокурорской системы, уяснить их статус. Проанализировать статус прокурорских работников и определить особенности службы в прокурорской системе. Поставить проблемные вопросы.
Большинство работ, посвященных рассмотрению вопросов места прокуратуры в государственном механизме, ее компетенции и организации работы, исследованию прокурорской системы в целом, проблемных моментов законодательства о прокуратуре приходится на советский период и основывается на законодательстве того времени, а объектом исследования является советская прокуратура. В связи с чем, срочно необходима широко исследованная и глубоко разработанная научная концепция дальнейшего реформирования органов и учреждений Российской прокуратуры.
Этими обстоятельствами и продиктована актуальность темы диссертационного исследования.
Научная новизна исследования связывается автором с комплексным освещением вопросов организации и деятельности прокуратуры. В последние годы в науке проводилось немало исследований, касающихся правового статуса прокуратуры и прокурорских работников. Однако, эти исследования посвящены, как правило, рассмотрению правового статуса отдельных звеньев прокурорской системы, правового статуса прокурорских работников при осуществлении ими своих полномочий по отдельным направлениям прокурорской деятельности. Между тем, проводимые в стране экономическая и правовая реформы, сопровождающиеся преобразованиями в системе органов государственной власти поставили вопрос о реформировании органов прокуратуры. Решение этого вопроса требует комплексного подхода.
Автором предпринята попытка по-новому и в комплексе взглянуть на деятельность органов Российской прокуратуры, основываясь на законодательстве современного периода и в тоже время с учетом положительного опыта прежних лет. Сформулированы понятия правового статуса прокуратуры и прокурорских работников, определено их содержание. Внесены конкретные законодательные предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства о прокуратуре и самой деятельности прокуратуры. С позиций правового статуса прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации сделан вывод о недопустимости упразднения Российской прокуратуры и сокращения ее функций. Исследована взаимосвязь звеньев прокурорской системы, выявлена взаимообусловленность и взаимодополняемость направлений прокурорской деятельности. Обоснована оптимальная модель современной Российской прокуратуры. Рассмотрено соотношение прокурорского надзора с государственным контролем. Детально исследованы полномочия прокурорских работников и охарактеризованы условия службы в прокуратуре, с акцентом на недостатки в законодательном регулировании порядка и особенностей ее прохождения и иные проблемные моменты.
В этом и заключается особенность данного диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка проблемы правового статуса прокуратуры и прокурорских работников, выявление причин, препятствующих полноценному функционированию органов и учреждений прокуратуры, предложение путей и средств их устранения, анализ действующего законодательства о прокуратуре и практики его применения, формирование теоретических основ совершенствования правового статуса прокуратуры, ее организации и деятельности, а также внесение конкретных предложений по совершенствованию законодательства о прокуратуре.
В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
- даются понятия правового статуса прокуратуры и правового статуса прокурорского работника, раскрывается их содержание;
- исследуется государственный механизм современного российского государства и определяется место прокуратуры в системе органов государственной власти, основанной на принципе разделения властей;
- исследуется и обобщается действующее законодательство о прокуратуре, вырабатываются рекомендации по его совершенствованию;
- изучается практика прокурорской деятельности и выявляются проблемы практического применения законодательства о прокуратуре;
- раскрывается внутренняя организация системы прокуратуры и выявляются особенности построения и характер взаимоотношений различных звеньев прокурорской системы;
- доказываются системность и органическая взаимосвязь функций прокуратуры, обосновывается их обусловленность объективными потребностями государственного и общественного развития;
- проводится анализ правового статуса прокурорских работников, изучаются условия службы в прокуратуре, исследуются полномочия прокурорских работников;
- обосновываются оптимальные пути реформирования Российской прокуратуры на современном этапе исторического развития.
Предмет исследования составили нормы конституционного права, уголовно-процессуального права, гражданско-процессуального права, арбитражно-процессуального права, административного права и иных отраслей права. Также исследованию подверглись ведомственные нормативные акты приказы, инструкции, информационные письма Генерального прокурора, акты прокуроров субъектов федерации и акты прокуроров районов и городов.
Методологии и методика исследования. Методологическую основу исследования составила материалистическая диалектика, позволившая, в частности, рассмотреть институт Российской прокуратуры с точки зрения ее исторической эволюции, изучить различные ее функции в их единстве и взаимосвязи. Наряду с диалектическим методом активно использовались частно-научные методы: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, социологический методы познания. Их применение позволило исследовать рассматриваемый вопрос целостно и всесторонне.
В частности, с помощью системного и сравнительно-правового методов была исследована система органов прокуратуры, взаимосвязь различных звеньев прокурорской системы, проанализированы полномочия прокурорских работников на различных направлениях прокурорской деятельности, соотнесены отдельные и отличные по своему статусу категории прокурорских работников.
Использование исторического, статистического и социологического методов познания позволило рассмотреть органы Российской прокуратуры с позиций их исторического становления, выявить и проанализировать общественное мнение и статистические данные о эффективности деятельности Российской прокуратуры и сделать выводы о целесообразности ее существования и функционирования в дальнейшем.
При формулировании выводов и выработке законодательных предложений существенную помощь оказало использование логического метода познания.
Применение указанных методов познания позволило обеспечить комплексность подхода к исследованию вопроса о правовом статусе прокуратуры и прокурорских работников, выявить пробелы и противоречия в законодательстве о прокуратуре и внести конкретные предложения по их устранению и совершенствованию законодательства.
Теоретическая основа диссертационного исследования. При проведении исследования диссертант опирался на богатое наследие современной российской и советской теоретической мысли, труды дореволюционных ученых, не утратившие своей актуальности в наши дни, учитывал опыт зарубежных государств. Сюда относятся труды видных российских ученых: А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, В.И. Баскова, А.Д. Бойкова, СИ. Герасимова, В.Г. Даева, А.Г. Звягинцева, О.А. Кожевникова, А.Ф. Козлова, Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршунова, Н.В. Мельникова, С.Г. Новикова, В.Д. Перевалова, И.Л. Петрухина, В.И. Радченко, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Семенова, Ю.И. Скуратова, К.Ф. Скворцова, В.М. Савицкого, B.C. Тадевосяна, Н.А. Чечиной, В.Е. Чиркина, А.А. Чувилева, М.С. Шалумова, К.С. Юдельсона, В.В. Яркова, В.Б. Ястребова.
Помимо теоретических исследований анализу подверглись нормы действующего и ранее действовавшего законодательства. Использованы материалы правоприменительной практики по исследуемой теме.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе анализа действующего законодательства, изучения теоретического материала, рассмотрения специфики деятельности органов государственной власти делается вывод о необходимости разработки концепции четвертой (отдельной) ветви единой государственной власти -надзорно-контрольной с последующим ее провозглашением в Конституции Российской Федерации и включением в Конституцию Российской Федерации отдельной главы, посвященной регламентации основных вопросов организации и деятельности органов и учреждений Российской прокуратуры;
2. На основе исследования содержания контрольной и надзорной разновидностей деятельности государства определяется специфика прокурорско-надзорных отношений;
3. В процессе и по результатам рассмотрения различных направлений деятельности прокуратуры России обосновывается их совместимость, взаимосвязь, взаимообусловленность и взаимодополняемость;
4. Обосновывается вывод о недопустимости изъятия у Российской прокуратуры функции надзора за исполнением законов («Общего» надзора);
5. На основе анализа действующего процессуального законодательства, его сравнения с ранее действовавшим законодательством, изучения прокурорской и судебной практики, с учетом общественного мнения вносятся предложения по совершенствованию правового статуса прокурора в сфере рассмотрения судами дел с его участием;
6. Обосновывается необходимость более детальной законодательной регламентации деятельности специализированных прокуратур, восстановления второго звена транспортных прокуратур, прокуратур городов с районным делением;
7. Вносятся предложения, направленные на совершенствование требований, предъявляемых к прокурорскому работнику, его профессионального мастерства, повышение требовательности к морально-волевому облику прокурорского работника, совершенствование гарантий его социально-правовой защиты.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативной базой исследования является Конституция Российской Федерации, законодательство о прокуратуре, иное федеральное и региональное законодательство. При рассмотрении вопроса о правовом статусе Российской прокуратуры учитывались положения международного и зарубежного законодательства о прокуратуре. Широко использовались ведомственные нормативные акты -приказы, инструкции, информационные письма Генерального прокурора РФ, а также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
В основу эмпирической базы исследования были положены материалы общероссийской и региональной прокурорской и судебной практики, статистические отчеты, обзоры и аналитические справки Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов федерации, городских (районных) прокуратур. При анализе действующего законодательства автором активно проводилось сопоставление норм действующего законодательства с ранее действовавшим законодательством.
Теоретическая п практический значимость исследования.
Теоретическое значение состоит в том, что данное исследование является комплексным обобщением теоретического и законодательного материала об организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры, вопросов службы в органах прокуратуры, что может служить основой для разработки последующих идей о правовом статусе Российской прокуратуры и прокурорских работников, быть базой для выработки концепции дальнейшего реформирования органов и учреждений Российской прокуратуры. Результаты исследования могут успешно использоваться при чтении лекционного материала и проведении практических семинарских занятий по дисциплине «Прокурорский надзор в Российской Федерации», быть основой при формулировании и внесении в законодательные органы страны предложений по совершенствованию законодательства о прокуратуре, что имеет немалую практическую ценность. Ряд выводов возможно использовать непосредственно в процессе правоприменительной деятельности органов и учреждений прокуратуры. Основные положения диссертационного исследования могут служить основой поднятия статуса Российской прокуратуры, а следовательно ее роли в обществе и государстве.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования высказывались автором и обсуждались на научных конференциях, семинарах, секциях, круглых столах. Были опубликованы в научно-практических изданиях.
Результаты диссертационного исследования использовались автором при проведении учебных занятий в Уральской государственной юридической академии и при составлении в соавторстве практикума по прокурорскому надзору авторским коллективом кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской государственной юридической академии.
Структура работы продиктована целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех разделов, подразделяющихся на главы с параграфами и пунктами, заключения, библиографического списка и шести приложений.
Понятие правового статуса прокуратуры и прокурорских работников
При рассмотрении проблемы правового статуса прокуратуры следует учитывать, что использование такой категории, как «правовой статус», характерно применительно к физическим и юридическим лицам. В отношении же целой системы государственных органов это проблематично в силу широты и разнообразия полномочий структурных единиц того или иного ведомства. Исследование правового статуса прокуратуры в целом как системы государственных органов и учреждений упрощается благодаря тому, что в силу принципов единства и централизации, как это предусмотрено в Конституции Российской Федерации, прокурорская система является единой и централизованной, подчиненной только Генеральному прокурору. В соответствии с принципом единства все органы прокуратуры организуются и строятся на единых конституционных началах, прокуроры осуществляют одинаковые функции, применяют одинаковые средства реагирования на нарушения законов и имеют в основном одинаковые права и обязанности по отношению к лицам, не входящим в прокурорскую систему.
Однако, ни в науке ни в литературе не выработано четкого понятия правового статуса прокуратуры. Что требует от нас проанализировать категорию правового статуса.
В.Д. Перевалов в понятие «правовой статус личности» включает правовое положение человека, отражающее его фактическое состояние во взаимоотношениях с обществом и государством1. Е.И. Козлова трактует правовое положение человека и гражданина как совокупность прав свобод и обязанностей, которыми он наделяется в качестве субъекта правоотношений"". В словаре СИ. Ожегова само понятие «статус» обозначено как правовое положение . Хотя последняя формулировка представляется не бесспорной, поскольку такие понятия, как «статус» и «правовой статус», необходимо разграничивать. В словаре СИ. Ожегова они отождествлены, несмотря на то что категория «статус» - более широкое понятие и включает в себя категорию «правовой (юридический) статус» как одну из своих разновидностей. Наряду, например, с правовым статусом прокурорского работника можно рассматривать его социальный статус, когда речь идет о фактическом положении прокурорского работника в обществе, той роли которую он занимает здесь с позиций общественного мнения, его восприятии общественностью, что находится вне пределов правовой регламентации.
Следовательно, правовой статус прокуратуры - это правовое положение органов и учреждении прокуратуры, наделенных совокупностью полномочии для осуществления ими своих функции по обеспечению законности, отражающее их .место и роль в обществе и государстве.
Формирование правового статуса государственных органов происходит следующим образом: прежде всего, выясняется потребность в них, затем четко определяется их назначение, в соответствии с которым устанавливаются задачи, а на основе последних - полномочия1.
Потребность в прокуратуре обусловлена необходимостью поддержания твердого режима законности в нашем государстве. Свое руководство обществом оно осуществляет посредством издания законов, подзаконных актов, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие самые различные отношения. Эффективность законности заключается в ее всемерном обеспечении. Борьбу с правонарушениями могут и должны вести все государственные органы. Но они, во-первых, ведут ее в связи с выполняемыми ими функциями по управлению, отправлению правосудия и т. д., а во-вторых, сами могут допускать различные нарушения законности ввиду ведомственной или иной заинтересованности либо неточного понимания смысла закона. Поэтому необходима особая система органов, занимающихся исключительно осуществлением надзора за строгим и точным исполнением законов в государстве. Такой системой являются прокуратура, совокупность объединенных ею органов .
«В российских условиях прокуратура с позиций закона и только закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Одновременно она способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию. Все они заинтересованы в соблюдении и укреплении законности, обеспечивать которую, призвана прокуратура. Без законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти. Тем более, если это государство стремится стать правовым»3.
М.С. Шалумов отмечает, что правовой статус государственного органа включает в себя правовые нормы, регулирующие деятельность данного органа; закрепление в них места, роли и назначения органа в государственном механизме; полномочия по реализации возложенных функций1. При всей оправданности такой структуры содержания правового статуса государственного органа, в том числе прокуратуры, мы считаем возможным детализировать ее. На наш взгляд, в содержание правового статуса прокуратуры следует включать помимо изложенных выше следующие элементы: 1) наименования прокуратуры (работников прокуратуры); 2) принципы организации и деятельности прокуратуры; 3) система прокурорских органов и порядок их учреждения; 4) направления деятельности прокуратуры, включая права, обязанности и ответственность участников прокурорско-надзорных отношений (прокуратуры, поднадзорных субъектов и др.); 5) особенности финансирования и материально-технического обеспечения органов и учреждений прокуратуры; 6) порядок назначения и требования, предъявляемые к прокурорскому работнику; 7) меры правовой защиты и социальной поддержки прокурорского работника. В этой связи правовой статус прокуратуры можно обозначить как определенное в законе положение органов и учреждений прокуратуры, а также их работников в обществе и государстве, наделенных совокупностью полномочий но осуществлению возложенных на них законом функций по обеспечению законности, имеющих каждый свое наименование, действующих на основе установленных в законе принципов, финансируемых исключительно из федерального бюджета и независимый статус которых обеспечен специальными мерами правовой защиты и социальной поддержки прокурорских работников.
Наименования органов прокуратуры и прокурорских работников
Органы и учреждения прокуратуры, а также отдельные прокурорские работники вступая в различные правоотношения обладают определенными признаками, индивидуализирующими и характеризующими их правовой статус. К числу таких признаков относится их наименование (имя).
Как прокурорская система в целом, так и каждый отдельный ее орган, каждое учреждение, каждый работник прокуратуры участвуя в тех или иных правоотношениях (гражданских, прокурорско-надзорных, трудовых и т. д.) выступает под определенным именем. И если рядовой гражданин в ряде случаев (например, в авторских отношениях) может пользоваться и пользуется псевдонимом (вымышленным именем) или выступает вообще анонимно (без указания имени), то для прокурорского работника, наделенного властными полномочиями и осуществляющего официальное представительство государства такая возможность исключена. Вступая в правоотношения прокурорский работник в любом случае должен и обязан внешне (для других участников правоотношения) выразить свой статус. Предоставить о себе сведения объективно и достоверно указывающие на то, что он действительно является тем за кого себя выдает. К предметам, содержащим такие сведения относятся штампы и печати органов и учреждений прокуратуры, специальные бланки документов, используемых ими, служебные удостоверения работников прокуратуры. Данные документы содержат сведения как о непосредственно наименовании органа, учреждения, должностного лица прокуратуры, так и сведения, указывающие на место расположения органа (учреждения) прокуратуры, его юридический адрес, должность и классный чин прокурорского работника. Кроме того, во всех официальных документах обязательно указывается полное имя гражданина (его фамилия, собственно имя и отчество), являющегося работником прокуратуры.
Подобно тому как не допускается приобретение прав и обязанностей под именем другого лица для гражданина (п. 4 ст. 19 ГК РФ1) это не допускается и для любого должностного лица и государственного органа, включая прокуратуру и прокурорских работников. Имя является нематериальным благом и относится к числу неотчуждаемых и непередаваемых благ. Даже в случае делегирования полномочий от одного органа прокуратуры (прокурорского работника) другому органу прокуратуры (прокурорскому работнику) последний будет выступать в правоотношениях под своим именем.
Такой атрибут правового статуса прокуратуры как наименование свойственен для прокуратуры в целом («Прокуратура Российской Федерации»), отдельных звеньев прокурорской системы («Генеральная прокуратура РФ», «прокуратура субъекта Российской Федерации» и др.), видов прокуратур («военная», «природоохранная» и др.), отдельных органов прокуратуры («прокуратура Кировского района г. Екатеринбурга», «Свердловская транспортная прокуратура» и др.). Наименование органов прокуратуры служит обеспечительным инструментом индивидуализации правового статуса конкретной прокуратуры, определения ее компетенции, выявления полномочий. Учитывая множественность общественных сфер урегулированных правом, а отсюда необходимость осуществления прокурорского надзора в каждой из них и как следствие наличие не одной, а нескольких прокуратур, расположенных и действующих на одной территории гражданин исходя из наименования каждой из прокуратур способен самостоятельно выбрать ту, которая ему необходима. Так, из наименования «транспортная прокуратура» следует, что данная прокуратура осуществляет надзор за предприятиями различных видов транспорта (железнодорожного, водного и т. д.), из наименования «природоохранная прокуратура» можно заключить, что предметом прокурорского внимания данной прокуратуры является соблюдение участниками правоотношений природоохранного законодательства, наименование «прокуратура города Москвы» указывает на то, что деятельность этой прокуратуры распространяется на территорию города Москвы.
Индивидуализацией правового статуса работников прокуратуры является, в первую очередь, наименование должностей, учреждаемых в органах и учреждениях прокуратуры. Статья 54 Закона о прокуратуре РФ содержит разъяснение некоторых наименований, содержащихся в указанном Законе и, в частности, наименования «прокурор». Согласно, ст. 54 Закона о прокуратуре наименование «прокурор» в ряде случаев трактуется широко и включает в себя не только собственно прокуроров (в статусе руководителей прокуратур), но и иные категории прокурорских работников. Сюда относятся: Генеральный прокурор РФ, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции. Столь широкое толкование понятия «прокурор» в ряде случаев затрудняет разграничение полномочий прокуроров в статусе руководителей прокуратур и иных прокурорских работников, относимых к категории «прокурор» статьей 54 Закона о прокуратуре, ведет к отождествлению рядовых прокурорских работников с прокурорами в статусе руководителей прокуратур, вносит неясности и противоречия в законодательство.
Правовые основы организации и деятельности прокуратуры
Правовые основы организации и деятельности прокуратуры являются ключевым элементом в характеристике правового статуса прокуратуры и прокурорских работников. Именно они, являясь правовой категорией, лежат в основе определения правового статуса прокуратуры и прокурорских работников и служат инструментом отграничения правового статуса прокуратуры и прокурорских работников от иных разновидностей статуса (например, социального) прокуратуры и прокурорских работников.
К рассмотрению вопроса о правовых основах организации и деятельности прокуратуры можно подходить с двух позиций. Во-первых, рассматривать в качестве правовых основ организации и деятельности прокуратуры все те правовые акты, которые непосредственно направлены на регламентацию организации и деятельности прокуратуры, статуса прокурорских работников, а также те правовые акты, которые используют и которыми руководствуются в своей профессиональной деятельности прокурорские работники. В этом смысле к правовым основам организации и деятельности прокуратуры будут отнесены все правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, поскольку в силу специфики надзорной деятельности прокуратуры прокурорским работникам приходится вникать во все сферы правовой действительности и соприкасаться, так или иначе, со всеми правовыми актами. Во-вторых, в содержание правовых основ организации и деятельности прокуратуры можно вкладывать более узкий и конкретный смысл и рассматривать в их числе лишь те правовые акты, которые непосредственно регулируют организацию и деятельность органов и учреждений прокуратуры, статус прокурорских работников. Именно в этом смысле данный вопрос будет рассматриваться здесь, и этот смысл вкладывает в данное понятие законодатель в ст. 3 (Правовые основы деятельности прокуратуры РФ) Закона о прокуратуре РФ.
Правовые основы организации и деятельности Российской прокуратуры составляют нормы права, содержащиеся в различных правовых актах, действующих на территории Российской Федерации и регулирующие вопросы организации и деятельности органов и учреждений Российской прокуратуры. Исходя из положений ст. 3 Закона о прокуратуре РФ к числу таких актов относятся Конституция РФ, Федеральный закон о прокуратуре РФ, иные федеральные законы и международные договоры Российской Федерации. В их развитие Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.
Согласно ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры находится в ведении Российской Федерации. Возложение на прокуратуру функций, не предусмотренных федеральными законами не допустимо (ст. 3 Закона о прокуратуре).
В Конституции Российской Федерации прокуратуре посвящена ст. 129, где закреплены основные положения организационного характера. Указано, что прокуратура это единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Установлен порядок назначения Генерального прокурора и иных подчиненных ему прокуроров в статусе руководителей прокуратур. Из положений ч. 5 ст. 129 Конституции РФ следует, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
В Федеральном законе о прокуратуре РФ определены цели, задачи, основные направления деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокурорских работников, меры их правовой защиты и социальной поддержки, особенности условий и порядка прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры, регламентируется статус прокурорских работников.
Значительный круг вопросов, касающихся правового статуса и деятельности прокуратуры регулируется иными, нежели Конституция РФ и Федеральный закон о прокуратуре РФ законодательными актами. Так, например, условия и порядок участия прокурора в рассмотрении судами дел, его правовой статус здесь регулируется процессуальным законодательством и, в частности, Арбитражным, Гражданским и Уголовным процессуальными кодексами. В Федеральных законах о милиции, о федеральной службе безопасности, об оперативно-розыскной деятельности содержатся нормы, касающиеся надзорной деятельности прокуратуры.
Международные договоры Российской Федерации составляют правовую основу организации и деятельности прокуратуры в части ее международного сотрудничества. В данных договорах либо прямо указывается на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо это вытекает из смысла общих положений, содержащихся в договорах. Более того, согласно ст. 2 Закона о прокуратуре Генеральная прокуратура РФ вправе заключать с соответствующими органами других государств и международными организациями соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвовать в разработке международных договоров Российской Федерации.
В систему правовых основ деятельности прокуратуры, статуса прокурорских работников также включаются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Например, Указ Президента РФ об утверждении Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, Постановление Правительства РФ об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне.
Требования и ограничения, предъявляемые к прокурорскому работнику. Прием на службу в органы прокуратуры
Согласно ст.40.1. Закона о прокуратуре для занятия должностей прокуроров и следователей необходимо: наличие гражданства РФ; наличие высшего юридического образования, полученного в аккредитованном учебном заведении (в исключительных случаях на должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов, приравненных к ним по статусу прокуратур могут назначаться студенты, окончившие третий курс указанного образовательного учреждения); наличие определенных моральных и профессиональных качеств; способность по состоянию здоровья выполнять возлагаемые служебные обязанности. Также, учитывается возраст (в зависимости от должности - 18, 25, 30, 35 лет) и наличие специального стажа работы.
Требование наличия российского гражданства обусловлено спецификой осуществляемой прокуратурой деятельности. Прокурорские работники по своему статусу являются государственными служащими и призваны служить интересам своего (Российского) государства. В ходе осуществления своей профессиональной деятельности им приходится сталкиваться со сведениями, составляющими государственную тайну. Это требует исключения любой вероятности подчинения работы государственного аппарата интересам иностранных государств. Поэтому лица, имеющие гражданство иностранного государства и соответственно находящиеся под юрисдикцией этого государства не могут быть приняты на службу в органы и учреждения Российской прокуратуры. Не могут быть приняты на службу в прокуратуру и те лица, которые имеют гражданство иностранного государства наряду с российским. Это также продиктовано интересами государственной независимости. С прекращением гражданства РФ прекращается и служба в органах и учреждениях Российской прокуратуры (абз. 2 п. 1 ст. 43 Закона о прокуратуре РФ).
Наличие высшего образования у кандидата на должность прокурорского работника свидетельствует о его высокой квалификации. Однако в настоящее время в нашей стране существует множество высших учебных заведений, осуществляющих подготовку специалистов юридического профиля. При этом некоторые из них акцентируют внимание на коммерческой стороне своей деятельности и не способны предоставить надлежащее образование. В этой связи приобретает особую ценность закрепление законодателем требования о получении такого образования в учебном заведении, имеющем государственную аккредитацию. Для поступления на службу в органы и учреждения прокуратуры требуется не только и не столько наличие диплома о высшем юридическом образовании, а сколько наличие самого образования, отвечающего при этом государственным образовательным стандартам. Гарантией этого и выступает государственная аккредитация соответствующих вузов.
Прокурорскому работнику при осуществлении своей деятельности приходится вникать в различные сферы общественных отношений. На нем лежит большая ответственность. Любое упущение в работе может повлечь серьезные последствия. Это требует квалифицированного и высоко грамотного подхода к разбирательству каждого порученного прокурорскому работнику дела. Среди интеллектуальных качеств, которыми должен обладать каждый прокурорский работник справедливо выделяют такие качества его ума как глубина, широта, мобильность, быстрота, целеустремленность, критичность, самостоятельность и гибкость1. Наличие этих качеств позволяет прокурорскому работнику наиболее полно, объективно и всесторонне исследовать все имеющиеся по делу обстоятельства и принять в конечном итоге законное и справедливое решение.
Практика показывает, что в прокуратурах низового звена (главным образом это относится к прокуратурам, расположенным в сельской местности отдаленных от центра районов) иногда должности помощников прокуроров и следователей оказываются вакантными и невостребованными. В то же время специфика стоящих перед прокуратурой задач требует от нее непрерывной деятельности. Производство надзорных и следственных действий не терпит ни каких отлагательств. В этой связи законодатель был вынужден закрепить в Законе о прокуратуре норму, согласно которой на должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов, приравненных к ним по статусу прокуратур могут назначаться лица, не имеющие высшего образования, но обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс.
