Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. РОССИЙСКИЙ ОПЫТ И ЗАРУБЕЖНАЯ ПРАКТИКА РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРАТУРЫ. „12
§1.1. Понятие и происхождение института прокуратуры в мировой истории 12
§ 1.2. Формирование и развитие конституционно-правового статуса прокуратуры в России 16
§ 1.3. Конституционно-правовой статус прокуратуры в зарубежных странах 38
ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 60
§ 2.1. Направления трансформации конституционно-правового статуса, принципов организации и деятельности прокуратуры РФ 60
§ 2.2. Система органов прокуратуры РФ 75
§ 2.3. Компетенция прокуратуры РФ 83
§ 2.4. Прокуратура РФ в системе разделения властей 108
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 132
БИБЛИОГРАФИЯ 136
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ 160
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Процесс формирования правового государства неразрывно связан с развитием демократии, всесторонней защитой прав человека и гражданина, установлением примата права в общественных отношениях, соблюдением принципа социальной справедливости. Происходящие в стране радикальные перемены в политической и экономической жизни не могут в этой связи не затронуть основные государственные институты, в том числе правоохранительные органы.
Особое место в механизме гарантий законности традиционно принадлежит органам прокуратуры. При этом Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (с изм. и доп. от 17.11.1995 № 168-ФЗ, 10.02.1999 № 31-ФЗ, 19.11.1999 № 202-ФЗ, 02.01.2000 № 19-ФЗ, 27.12.2000 № 150-ФЗ, 29.12.2001 № 182-ФЗ, 30.12.2001 № 194-ФЗ; постановления Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П, 11.04.2000 № 6-П) не поставил точку в дискуссиях о задачах и функциях прокуратуры, ее месте в механизме государственной власти, роли в системе «сдержек и противовесов», в обеспечении защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Дебаты о судьбе российской прокуратуры продолжаются, поскольку современный период отмечен серьезными недостатками в сфере применения и исполнения законов. Слишком часто требования закона игнорируются сегодня как гражданами, так и чиновниками. Неэффективность работы прокуратуры существенно снижает ее авторитет в обществе, порождает мнение об ее политической ангажированности и некомпетентности.
Вышесказанное актуализирует осмысление отечественного и зарубежного опыта институционализации прокуратуры, современно го конституционно-правового статуса прокуратуры, поиск путей оптимизации ее деятельности, повышения его действенности, «оправдания» данного института в глазах граждан России. Попыткой разобраться в перипетиях развития конституционно-правового статуса российской прокуратуры стала настоящая диссертационная работа.
Одна из основных проблем, вызывающих острые споры, заключается в том, что должна ли прокуратура сохранить полномочия по надзору за исполнением законов, либо стать лишь обвинительным органом уголовного преследования. Мировое сообщество не знает единых стандартов построения и деятельности прокуратуры. Поэтому исследование конституционно-правового статуса российской прокуратуры невозможно вне контекста социально-политических условий его функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа.
В российских условиях есть все основания утверждать, что ограничение полномочий прокуратуры негативно скажется на борьбе с беззаконием. Данное мнение является доминирующим в настоящее время, однако будущее требует оригинальных решений, преодолевающих неэффективность существующей системы. По нашему глубокому убеждению сегодня сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса прокуратуры, обеспечивающего усиление ее влияния на состояние законности, правопорядка, защиты прав человека и гражданина, интересов общества и государства.
Степень научной разработанности проблемы. Комплексный характер исследования обусловил необходимость обращения к различным областям знаний - истории, политологии, различных отраслей права.
Непреходящее значение имеют труды выдающихся русских юристов А.Д.Градовского «Высшая администрация России в XVIII
столетии и генерал-прокуроры», Н.В.Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности» и др., заложивших и развивших учение о российской прокуратуре.
Большой вклад в исследование истории отечественной прокуратуры внесли наши современники - В.И.Басков, А.Г.Звягинцев, Ю.Г.Орлов, В.Н. Кудрявцев, Б.В.Коробейников и др. Зарубежный опыт организации прокурорского надзора проанализировали в своих статьях и монографиях российские ученые Ю.А.Фролов, В.Г.Бессарабов, Е.В.Быкова, Н.В.Руденко, М.Пешков, Г.Дашков, зарубежные авторы З.Калайджиев, И.Сикингер, З.Чешейко-Сохацки, М.Маковей, В.Кигас, М.Нимеллер, В.Корж, и др.
Разностороннее исследование института прокурорского надзора, включающее ретроспективный анализ и современную проблематику, провели Н.В.Мельников, Н.В.Селезнев, А.Я.Сухарев, М.С.Шалумов, Ю.Л.Шульженко и др.
Концептуальные вопросы функционирования современной российской прокуратуры рассматривают в своих работах А.Д. Бойков, В.В. Клочков, Л.А. Николаева, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, В.П. Рябцев, В.Б.Ястребов и др.
В последнее время защищены кандидатские диссертации Дегтяревой Н.Н. «Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ» и Виноградовым И.П. «Место и роль органов российской прокуратуры в механизме разделения властей (теоретико-правовое исследование)», которые исследовали вопросы конституционного статуса прокуратуры РФ.
Большинство авторов придерживаются мнения о важности прокуратуры как элемента системы «сдержек и противовесов» в разделении властей, необходимости сохранения за прокуратурой помимо функции уголовного преследования и широких полномочий по над зору за законностью в Российской Федерации.
В ходе полемики выделилась также группа ученых, ратующих за ограничение роли прокуратуры, путем закрепления за ней исключительно функции обвинения в уголовном процессе и включения в судебную систему. К их числу относятся А. Ларин, И. Михайловская, В. Савицкий, С. Пашин, В. Похмелкин и др.
Таким образом, изучение конституционно-правового статуса прокуратуры имеет серьезную основу. Однако, при обилии литературы, избранная нами тема, тем не менее, открыта для научного анализа.
Актуальность темы, ее сложность и дискуссионность, определили цель и задачи исследования.
Целью диссертации является исследование конституционно-правового статуса и перспектив развития прокуратуры в современной России.
Реализация общей цели предполагает решение следующих конкретных задач:
• исследовать историю происхождения института прокуратуры;
• раскрыть содержание понятия «прокуратура»;
• проанализировать развитие института прокуратуры в Российской империи и СССР;
• определить зарубежные модели организации прокуратуры;
• выявить направления трансформации конституционно-правового статуса прокуратуры РФ;
• рассмотреть систему и основные принципы организации и деятельности прокуратуры в современных условиях;
• исследовать современные функции прокуратуры в Российской Федерации;
• проанализировать место и роль прокуратуры в современном государственном механизме Российской Федерации, ее достоинства и
недостатки;
• оценить соотношение прокурорского надзора с деятельностью суда, Уполномоченного по правам человека, Министерством юстиции РФ;
• осмыслить современные интерпретации прокурорского надзора;
• рассмотреть подходы к реформированию прокуратуры в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с системой органов прокуратуры в условиях становления правового государства.
Предметом исследования служат нормы, регулирующие организацию и деятельность органов прокуратуры в Российской Федерации.
Теоретическую основу диссертации составили фундаментальные работы по теории права и конституционному праву. Среди них научные труды таких российских ученых, как: С.С.Алексеев, М.В.Баглай, А.В.Васильев, Р.Ф.Васильев, Д.А.Керимов, Н.Г.Кобец, Е.И.Козлова, В.Н.Кудрявцев, М.Н.Кузнецов, О.Е.Кутафин, В.В.Лазарев, Е.А.Лукашова, И.И.Лукашук, Г.В.Мальцев, Г.Н.Манов, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянц, С.В.Соловьева, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, В.А.Топорнин, В.А.Туманов, Н.Ю.Хаманева, В.Е.Чиркин, Т.М.Шамба, Д.Ю.Шестаков, Л.С.Явич, И.С.Яценко и др.
Методологической основой исследования явилась совокупность общих и специально-научных методов познания. В его основу положен основной диалектический принцип, стержень которого составляет всеобщая связь, становление и развитие, которое осмысливается с помощью всей исторически сложившейся системы категорий и законов. Автором используются сравнительно-правовой, исторический, социологический и статистический методы, комплексный анализ.
Источниковедческая база диссертационной работы включает
Конституцию Российской Федерации, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструктивные документы Генеральной прокуратуры РФ, законодательство Российской империи и СССР, Конституции и нормативные акты зарубежных стран, монографии, материалы периодической печати.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена подходом к проблемам и аспектам конституционно-правового статуса российской прокуратуры. Автор дает и обосновывает свое видение эволюции института прокуратуры, зарубежного опыта, современного состояния и перспектив развития прокуратуры в Российской Федерации.
В диссертации выделены законодательные новеллы, обусловившие переход от советской прокуратуры к прокуратуре РФ; исходя из этого, проанализированы принципы и система последней, а также рассмотрены основные доктрины реформирования конституционно-правового статуса прокуратуры РФ, связанные с ограничением ее полномочий по надзору за исполнением законов, либо полномочий по расследованию преступлений, сгруппированы и противопоставлены доводы оппонентов, дана их авторская оценка.
С точки зрения конституционного права диссертация представляет собой исследование статуса прокуратуры во взаимодействии с другими органами государственной власти. Новым и перспективным можно назвать анализ современного взаимодействия прокуратуры с органами юстиции и парламентским Уполномоченным по правам человека, то есть теми органами, которые иногда рассматриваются как возможные правопреемники прокуратуры. Важна оценка перспектив перераспределения полномочий между вышеуказанными институтами.
Положения, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны.
• На основании анализа истории развития прокуратуры в России делается вывод о необходимости подхода к ней как многопрофильному правовому институту, деятельность которого должна связываться со всей системой государственной власти и обеспечением единого правового пространства страны.
• Обосновывается вывод об отсутствии универсальной зарубежной модели организации прокуратуры, способной адекватно российским условиям активно обеспечивать защиту, как публичных интересов, так и прав и законных интересов человека и гражданина.
• Выявлено, что в государственном механизме России прокуратура не получила четкого конституционно-правового статуса, поскольку не отнесена ни к одной из ветвей государственной власти и наделена слишком широким кругом полномочий. Советская модель прокуратуры, выступавшая в качестве дополнительного механизма управления, в реалиях сегодняшнего дня трансформирована, однако правовое положение прокуратуры РФ требует дальнейшей корректировки.
• Полная реализация принципов централизации, единства и независимости прокуратуры требует ликвидации влияния органов власти субъектов Федерации на назначение соответствующих прокуроров посредством процедуры согласования кадров. Данный подход требует изменения Конституции РФ в части совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации по кадрам судебных и правоохранительных органов (пп. л) п.1 ст.72).
• Необходимо четко определиться с принципом построения системы органов прокуратуры: предметным или территориальным. Нецелесообразным представляется увеличение количества специали зированных прокуратур и введение института «специальных» прокуроров. Перспективной можно считать ориентацию на территориальный принцип с включением ряда специализированных прокуратур в общую территориальную систему в качестве управлений.
• Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов органами государственной власти и управления, во многом, дублирован специальным ведомственным контролем, возможности которого несравнимо выше, поскольку проводится компетентными специалистами в узкой области. В этих случаях необходимо законодательно расставить акценты, возложив на прокуратуру принятие принципиальных решений по материалам контрольных органов, освободив от рутинных дублирующих проверок. Одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности в настоящее время считаем надзор за исполнением законов в сфере экономики - за исполнением базовых законов о реформе: о приватизации, собственности, монополиях, внешнеэкономической деятельности, борьбе с коррупцией, бюджетного, налогового и таможенного законодательства.
• Обосновывается предложение о передаче функции расследования преступлений специальным следственным органам и активизации деятельности прокуратуры в области надзора за расследованием преступлений и представлением государственного обвинения в суде. Тем самым, будет устранен дуализм полномочий прокуроров с точки зрения руководства расследованием и надзора за расследованием.
• Анализ взаимодействия в существующей государственно-правовой системе прокуратуры, органов юстиции, парламентского Уполномоченного по правам человека показывает невозможность эффективного перераспределения полномочий между вышеуказанными институтами. Уникальная вертикальная структура органов прокуратуры, если и будет воссоздана в каком-либо новом органе, то лишь продублирует уже существующую прокурорскую структуру.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности применения ее выводов в разработке направлений реформирования отечественной прокуратуры, подготовке соответствующих нормативно-правовых актов.
Диссертация может представлять интерес для работников правоохранительных органов, студентов и аспирантов юридических ВУЗов, использоваться в учебных курсах по конституционному праву, прокурорскому надзору, уголовному и гражданскому процессам.
Апробация результатов исследования проведена в ходе обсуждения работы на методологических семинарах и заседаниях кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Автором опубликованы шесть работ, среди которых две брошюры и четыре статьи в научных журналах. В 2002 г. диссертант принимал участие в Общероссийской научно-практической конференции «Правовая реформа в России: итоги и перспективы».
Структура работы включает введение, две главы, состоящие из семи параграфов, заключение, список нормативно-правовых актов и научной литературы.
