Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организация правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации как основа эффективного обеспечения прав и свобод
1.1. Создание и развитие российской прокуратуры как государственного института защиты прав и свобод человека и гражданина 13.
1.2. Правозащитная деятельность прокуратуры в государственном механизме 39
1.3. Объекты правозащитной деятельности прокуратуры 58
Глава II. Особенности осуществления деятельности прокуратуры но обеспечению защиты нрав и свобод человека и гражданина
2.1. Основные принципы деятельности прокуратуры в Российской Федерации и их значение для защиты прав и свобод человека и гражданина 71
2.2. Понятие и система функций прокуратуры и перспективы развития се деятельности по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина 102
2.3. Особенности осуществления надзорной деятельности прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Глава III. Конституционно-правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина
3.1. Понятие и содержание механизма правозащитной деятельности прокуратуры в России
3.2. Правовые формы и методы деятельности прокуратуры в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации
Заключение 211
Библиография 219
- Правозащитная деятельность прокуратуры в государственном механизме
- Объекты правозащитной деятельности прокуратуры
- Понятие и система функций прокуратуры и перспективы развития се деятельности по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина
- Правовые формы и методы деятельности прокуратуры в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Защита конституционных прав и свобод человека является абсолютным приоритетом государственной политики России в целом и деятельности каждого элемента государственной системы в отдельности. Хотя эта конституционная идея приобрела характер аксиомы на научном и идеологическом уровне, ее практическая реализация по-прежнему остается во многом проблематичной. Это в полной мере относится и к деятельности прокуратуры по защите конституционных прав и свобод.
Прокуратура традиционно занимает особое место в механизме российского государства, выполняя в нем функции повышенной социально-политической значимости. Создание прокуратуры как самостоятельной системы органов и все ее дальнейшее функционирование были подчинены основополагающей задаче – обеспечению правового порядка в стране, что неизменно было сопряжено со значительными трудностями, вызванными территориальным масштабом государства, сложными взаимоотношениями власти и общества, особенностями культурной ситуации и т.п.
Статус, структура, полномочия российской прокуратуры неоднократно претерпевали существенные изменения под влиянием различных политических факторов. Побочным эффектом такой динамики стала известная концептуальная неопределенность, свойственная современному положению российской прокуратуры. Вместе с тем нормы действующей российской Конституции и законодательства не оставляют сомнений в том, что основная миссия прокуратуры, как составной части государственного механизма, должна заключаться в защите прав и свобод человека.
Функциональное предназначение прокуратуры не может быть реализовано должным образом без соответствующих институциональных предпосылок, в частности, без четкого определения места прокуратуры в системе государственных органов. В то же время до сих пор нет даже относительной ясности в том, к какой же ветви власти принадлежит прокуратура, или же она выведена за их пределы. Принцип разделения властей как одно из главенствующих начал построения государственной власти в данном случае не выдерживается с абсолютной полнотой, что обусловлено вполне объективными причинами. Как следствие, фактически нет определенности и в том, кому подконтрольны и подотчетны органы прокуратуры. Эта проблема сама по себе является чрезвычайно острой, поскольку наличие контроля над органами прокуратуры означало бы во многом снижение их беспристрастности и независимости, но, с другой стороны, полное отсутствие такого контроля неизбежно создало бы угрозу произвола, что не может не отразиться на деятельности прокуратуры по защите прав человека.
Роль прокуратуры в уголовном процессе, в частности, ее полномочия в сфере предварительного следствия, продолжают колебаться между репрессивной и правозащитной деятельностью. Общий надзор, осуществляемый прокуратурой, порождает самые полярные оценки – от признания его насущной необходимости до призывов к его полному упразднению. Эффективность деятельности прокуратуры по работе с населением, рассмотрению жалоб и обращений граждан, также зачастую оценивается как недостаточно высокая.
Значительный объем властных полномочий, предоставленных органам прокуратуры, зачастую становится предметом критики в связи с тем, что создает угрозу вторжения прокуратуры в компетенцию других органов, а также в связи с недостаточно эффективным использованием этих правовых средств, в том числе по защите прав и свобод граждан. Много теоретических и практических трудностей возникает в связи с соотношением полномочий суда и прокуратуры по защите конституционных прав человека.
Эффективная организация правозащитной деятельности требует, чтобы ее результат подвергался постоянной оценке, но в отношении прокуратуры подобная система не создана, и поэтому фактически нет возможности проверить действенность работы органов прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека.
Столь обширный круг проблем, связанных с осуществлением правозащитной функции прокуратуры, в сочетании со значительным объемом властных полномочий и важных государственных функций, возложенных на эту систему органов, свидетельствует о том, что исследование данной темы обладает высокой актуальностью как с научной, так и с практической точки зрения.
Актуальность темы исследования подтверждают следующие данные статистики: в 1 полугодии 2008 года органами прокуратуры Республики Коми выявлено около 15 тысяч нарушений закона, из них треть касались нарушения прав и свобод граждан. Защищая эти права, прокуроры оспорили более 600 правовых актов, в целях устранения нарушений внесли более 1000 представлений, направили в суды 555 исков, из которых рассмотренные удовлетворены на сумму свыше 7,5 млн. рублей. По мерам прокурорского реагирования 383 лица привлечены к дисциплинарной и 448 – административной ответственности, в том числе 5 руководителей предприятий дисквалифицированы.
Только по Волгоградской области прокуроры предъявили в суд более 5 тысяч исков в 2008 году в интересах слабозащищенных слоев населения. Кроме того, в минувшем (2008) году в Волгоградской области прокурорскими проверками выявлено более 15 тысяч нарушений прав несовершеннолетних. В целях их восстановления внесено 2866 представлений, опротестовано 1295 незаконных правовых актов. 2316 должностных лиц за нарушение прав детей привлечены к дисциплинарной и 1422 – к административной ответственности. По материалам прокурорских проверок возбуждено 199 уголовных дел, прокурорами Волгоградской области в 2008 году в сфере охраны труда вскрыто почти 8000 нарушений закона. За нарушения трудовых прав граждан более 1,2 тысяч должностных лиц привлечены к дисциплинарной и административной ответственности. И это только отдельные примеры, подтверждающие эффективность работы органов прокуратуры в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина.
Повышение уровня защищенности конституционных прав и свобод человека требует совершенствования законодательной основы деятельности органов прокуратуры, а также практики прокурорского надзора, что требует научного исследования указанных проблем.
Научная задача. Определить место и роль прокуратуры Российской Федерации в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в современных условиях, основываясь на принципах правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации и посредством исследования содержания правозащитных функций органов прокуратуры.
Цель исследования определить конституционно-правовой режим, основные направления и возможности деятельности органов прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека в Российской Федерации.
Основные задачи исследования:
- рассмотреть историческую эволюцию правозащитных и правоохранительных функций российской прокуратуры;
- определить объекты правозащитной деятельности прокуратуры;
- выявить и раскрыть основные принципы правозащитной деятельности прокуратуры;
- раскрыть содержание конкретных правозащитных функций прокуратуры;
- построить модель конституционно-правового механизма правозащитной деятельности прокуратуры;
- раскрыть основные формы и методы, используемые прокуратурой в целях защиты прав и свобод человека.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина.
Предметом исследования являются конституционно-правовая природа, основные принципы и тенденции защиты прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры в Российской Федерации.
Состояние и степень научной разработанности темы. Вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина как одного из направлений деятельности прокуратуры так или иначе затрагивались в целом ряде научных исследований.
Наиболее фундаментальные, в том числе монографические исследования по проблемам участия прокуратуры в защите прав человека принадлежат В.Г. Бессарабову. Роль прокуратуры в обеспечении конституционных прав и свобод граждан освещалась в докторской диссертации Н.В. Мельникова.
На уровне кандидатских диссертаций данная тематика изучалась такими авторами, как А.В. Безлепкин, Д.А. Гонибесов, В.В. Росинский и др.
Отдельные частные аспекты правозащитной деятельности прокуратуры исследовались также в кандидатских диссертациях А.А. Городилова (надзор за соблюдением прав человека в оперативно-розыскной деятельности), А.В. Ермакова (прокурорский надзор в сфере защиты прав несовершеннолетних), Р.У. Рамазанова (деятельность прокуратуры по обеспечению права на свободу передвижения, на въезд и выезд), В.М. Мачинского (защита прокуратурой социально-экономических прав и свобод) и др.
Наконец, проблемы правового статуса прокуратуры и ее места в государственном механизме освещались, в частности, в диссертационных исследованиях И.П. Виноградова, Н.Н. Дегтяревой, С.Ю. Зайкова, С.М. Капуры, В.Д. Кошлевского, В.Д. Шевченко, В.Ю. Шобухина, и др.
Тем не менее, многие дискуссионные, теоретически и практически значимые вопросы правозащитной деятельности прокуратуры остаются неразрешенными или недостаточно исследованными. К ним относятся, в частности, объекты правовой защиты, осуществляемой органами прокуратуры, методы и формы правозащитной деятельности прокуратуры, ее место в системе правозащитных органов и организаций и т.п.
Методологическая основа исследования. При проведении исследования использовались такие методы, как формально-юридический (анализ нормативных источников на основе принятых способов толкования юридических текстов), сравнительно-правовой (сопоставление нормативного материала, относящегося к правовому статусу прокуратуры в различных государствах), включая сравнительно-исторический (сравнение действующего законодательства с правовыми нормами более ранних периодов, применительно к изучению эволюции органов прокуратуры в России), моделирование (построение обобщенной теоретической схемы, отображающей алгоритм правозащитной деятельности прокуратуры) и др.
Теоретическая основа исследования. По вопросам организации прокуратуры, природы и основных направлений прокурорского надзора, включая надзор за соблюдением прав и свобод человека, теоретическую основу исследования составили работы К.И. Амирбекова, В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова, Я.М. Бельсона, В.П. Беляева, А.Д. Бойкова, В.П. Божьева, С.И. Викторского, Ю.Е. Винокурова, В.З. Гущина, А.Г. Звягинцева, С.М. Казанцева, Н.Н. Карпова, Н.В. Мельникова, Ю.Г. Орлова, И.Л. Петрухина, Т.А. Рабко, В.И. Рохлина, Ю.И. Скуратова,А.Я. Сухарева, И.Я. Фойницкого, А.Г. Халиуллина, А.А. Чувилева, А.В. Чурилова, М.С. Шалумова, В.Б. Ястребова и др.
По вопросам теории и практики прав человека, механизма их обеспечения и защиты в основу исследования легли труды таких авторов, как М.И. Абдулаев, С.С. Алексеев, П.В. Анисимов, Н.С. Бондарь, С.Н. Братановский, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.Д. Зорькин, Т.М. Калинина, В.Н. Карташов, Г.Н. Комкова, С.А. Комаров, Е.А. Лукашева, А.С. Мордовец, В.А. Патюлин, И.В. Ростовщиков, Ф.М. Рудинский, А.В. Стремоухов, М.М. Утяшев, В.С. Хижняк, Б.С. Эбзеев и др.
Нормативная основа диссертации: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, приказы Генерального прокурора РФ.
Эмпирическую основу исследования составили: действующее конституционное законодательство и законодательство о прокуратуре Российской Федерации, акты международного права, акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также материалы судебной и прокурорской практики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе предложена авторская концепция конституционно-правового режима правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации, включая ее место в системе разделения властей, а также механизм обеспечения прокуратурой конституционных прав и свобод человека и гражданина. Уточнено место правозащитной деятельности прокуратуры в государственном механизме, а также объем и сфера функций прокуратуры по защите прав и свобод человека. Предложен ряд изменений и дополнений в действующее российское законодательство о прокуратуре, связанных с ее деятельностью по защите прав граждан.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Прокуратура относится к числу федеральных органов государственной власти, в связи с чем, необходимо внести соответствующие редакционные поправки в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: заменить в части 2 статьи 4 и в части 1 статьи 5 слова «федеральных органов государственной власти» на «иных федеральных органов государственной власти». Невозможность вхождения прокуратуры в какую-либо из ветвей государственной власти прямо определяется особенностями надзорной деятельности, составляющей основную функцию прокуратуры и требующей независимости надзорного органа от каких-либо других государственных органов.
2. Правозащитная деятельность прокуратуры Российской Федерации – это осуществляемая органами прокуратуры на основе российского законодательства система мер, направленная на выявление, предотвращение, пресечение и устранение фактов нарушения прав, свобод и законных интересов человека, а также на восстановление нарушенных прав и возмещение причиненного вреда. В таком понимании правозащитная деятельность прокуратуры не может отождествляться с одним из специализированных направлений прокурорского надзора. Правозащитное содержание присутствует и в таких формах прокурорской деятельности, как надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти; органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание; координационная деятельность прокуратуры; ее участие в правотворческой деятельности и т.п.
3. Различие между предметом надзора и объектом правозащитной деятельности прокуратуры определяется нетождественностью самих понятий «надзор» и «защита». Предметом надзора является реализация субъективного права, а объектом юридической защиты – само это право, которое должно быть восстановлено путем ликвидации допущенного нарушения.
4. Прокуратура Российской Федерации обязана обеспечивать защиту не только прав человека и гражданина, но и других категорий субъектов, прямо не указанных в законе о прокуратуре. В частности, закон прямо не говорит о том, что прокуратура защищает также права юридических лиц, права государственных органов и должностных лиц и т.п. Однако защита подобного рода субъективных прав полностью охватывается первым направлением прокурорского надзора, а именно «надзором за исполнением законов».
5. Буквальное толкование положений действующего Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет сделать вывод, что законные интересы граждан в настоящее время не признаются объектом правовой защиты со стороны органов прокуратуры. Законные интересы следует понимать как правомерные устремления, дозволенность которых вытекает из правовых норм или принципов. В целях развития правозащитной функции прокуратуры представляется целесообразным внести в текст закона соответствующие дополнения, заменив во всех случаях формулировку «права и свободы» на «права, свободы и законные интересы».
6. В Законе о прокуратуре при перечислении законов и иных нормативных актов, образующих нормативные основания правозащитной деятельности прокуратуры, не указаны Постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Учитывая особую значимость актов этого судебного органа в сфере защиты прав и свобод человека, представляется необходимым в целях поддержания логической последовательности внести в ст.3 Закона соответствующее дополнение, указав на Постановления Конституционного Суда Российской Федерации как на правовое основание деятельности органов прокуратуры.
7. С точки зрения защиты прав и свобод человека наибольшее значение имеют следующие принципы деятельности прокуратуры: единство органов прокуратуры способствует обеспечению равной защиты прав и свобод граждан независимо от места жительства; независимость является гарантией беспристрастности прокурорских работников при защите прав и свобод человека, требующей минимума ведомственных влияний; гласность в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной охраняемой законом тайне; неразглашение без разрешения прокурора материалов проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения, служит гарантией защиты прав граждан на защиту чести и доброго имени, тайны частной жизни и т.п.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и положения, содержащиеся в исследовании и касающиеся правового положения прокуратуры в России, могут быть использованы при дальнейшем изучении проблем, связанных с правовым статусом прокуратуры Российской Федерации, а также с теорией конституционного права и прав человека, включая теорию разделения властей в ее современном варианте, проблему сущности и происхождения прав человека, природу и состав механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и т.п. В работе содержится ряд предложений, в том числе законодательных, реализация которых может внести вклад в совершенствование правовых основ организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Положения работы, кроме того, могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и факультетов при преподавании таких дисциплин, как «Конституционное право России», «Права человека», «Прокурорский надзор», спецкурса «Защита прав и свобод человека органами прокуратуры» и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в шести опубликованных работах автора. Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре конституционного права Поволжской академии государственной службы, а также были отражены в выступлении автора на ежегодных научных конференциях молодых ученых Волгоградской области, на II Международной научно-практической конференции молодых исследователей «Наука и молодежь: новые идеи и решения» (г. Волгоград, 14-16 мая 2008 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Правовые вопросы современности: теория и практика», проведенной Курганским государственным университетом (г. Курган, 15 мая 2009 г.).
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение и библиографию.
Правозащитная деятельность прокуратуры в государственном механизме
Важнейшим фактором эффективного функционирования любого государственного органа, выполнения стоящих перед ним задач по защите прав и свобод человека является его место в сложившейся системе организации власти, формы и направления его взаимодействия с иными элементами государственного механизма. Положение органов прокуратуры в системе органов современного российского государства может быть оценено как одно из наиболее проблемных. Статус прокуратуры и занимаемая ею «ниша» в структуре аппарата государства остаются в значительной степени неопределенными и двусмысленными, что, безусловно, в конечном счете не может не отражаться на результативности ее правозащитной деятельности.
Истоки этой неопределенности, очевидно, заложены уже в нормах действующей Конституции Российской Федерации, которая явно не уделяет институту прокуратуры должного внимания.
Так, в части 1 статьи 11 Конституции перечисляются органы, осуществляющие государственную власть в России: ими названы Президент Российской Федерации, Федеральное собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Как видим, органы прокуратуры в этом перечне отсутствуют, что дает некоторым авторам основание делать вывод, будто российская прокуратура не осуществляет государственную власть.1
Для решения этого вопроса, как представляется, недостаточно ссылки па единственную статью Конституции.
Согласно развернутому доктринальному определению, предложенному В.Е. Чиркиньш, ветвь государственной власти - это «обособленная организационно-функциональная структура целостного механизма осуществления государственной власти, органы которой, реализуя определенную функцию государственного механизма по управлению обществом, при осуществлении своих полномочий не подчинены органам других ветвей государственной власти и применяют в своей деятельности специализированные формы, методы и процедуры».1 Таким образом, можно говорить об организационном, функциональном и процедурном критериях ветви власти.
Власть чаще всего понимается как возможность одного субъекта оказывать результативное воздействие на поведение другого, как способность подчинять другого своей воле. Таким образом, с юридической точки зрения власть может рассматриваться как наличие у определенного лица или организации полномочий, которые позволяют предписывать другому субъекту тот или иной вариант поведения, причем последний обязан выполнять эти указания. Статья 6 Закона о прокуратуре именуется «Обязательность исполнения требований прокурора», и в ее части 1. устанавливается правило, в соответствии с которым требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (речь идет, в частности, о правах прокурора требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов; возбуждать производство об административном правонарушении; освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, и т.п.). Кроме того, согласно ч.З той же ст.6 Закона, неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Об обязательности исполнения отдельных видов требований прокурора говорится также в части 1 статьи 24, части 2 статьи 30 и статье 34 Закона о прокуратуре.
Из этого следует вполне очевидный вывод, что законодательство наделяет прокуроров властными полномочиями, иначе говоря, рассматривает прокуратуру как орган власти. Но, может быть, есть основания усомниться в том, что власть прокуратуры носит государственный характер?
Часть 1 статьи 1 Закона о прокуратуре гласит, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Указание на то обстоятельство, что надзор осуществляется «от имени Российской Федерации» (т.е. государства), никак не позволяет предположить, будто бы деятельность прокуратуры носит негосударственный характер.
В части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре указывается, что «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы», из чего с неизбежностью вытекает, что прокуратура законом рассматривается в качестве государственного органа. Прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации (ч.1 ст.40 Закона); являясь представителями государственной власти, они находятся под особой защитой государства (ч.1 ст.45).
Итак, если установлено, что прокуратура обладает властными полномочиями и что она представляет собой составную часть государственного механизма, то вывод о том, будто бы прокуратура не осуществляет государственную власть, выглядит явно некорректным и вступает в противоречие с положениями законодательства. Более того, определение прокуратуры как «федеральной централизованной системы» говорит о том, что она является именно федеральным органом государственной власти.
Нам представляется совершенно очевидным, что умолчание о прокуратуре в части 1 статьи 11 Конституции РФ при назывании органов, осуществляющих государственную власть, никоим образом не может означать, что прокуратура действительно не входит в число этих органов, поскольку нет никаких убедительных свидетельств в пользу того, будто данный перечень носит исчерпывающий характер.
Единственным аргументом, пожалуй, могут служить некоторые формулировки Закона о прокуратуре, а именно: «органы прокуратуры... осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти» (ч.2 ст.4); «воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти... на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение» (ч.1 ст.5). Но и это, как представляется, не является доказательством того, что прокуратура выведена за пределы федеральных органов государственной власти. Во всех приведенных формулировках имеются в виду, разумеется, иные федеральные органы государственной власти.
В этой связи нам представляется необходимым внести соответствующие редакционные поправки в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: заменить в части 2 статьи 4 и в части 1 статьи 5 слова «федеральных органов государственной власти» на «иных федеральных органов государственной власти», — что должно внести некоторую дополнительную ясность в юридический статус органов прокуратуры.
Основная проблема, возникающая в этой связи, касается места органов прокуратуры в системе разделения властей. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Объекты правозащитной деятельности прокуратуры
Объекты воздействия - важнейшая характеристика любой осмысленной человеческой деятельности, придающая ей целенаправленный характер, определяющая ее вектор. С общенаучной точки зрения, «под объектом исследования принято понимать все то, что противостоит субъекту».1 Связка между субъектом и объектами детерминирует само содержание осуществляемой деятельности.
Проблема объектов правозащитной деятельности допускает различные варианты решения. В частности, предпринимаются попытки рассмотреть ее через призму конструкции «правозащитные отношения». С этой точки зрения объектом (предметом) правозащитного отношения признаются «условия существования человека, материальные и нематериальные блага, социально значимые действия и их результаты, которые поставлены под защиту, обеспечиваемую принудительной силой государства»."
Однако объекты социального отношения и объекты деятельности - далеко не тождественные явления. В этой связи нам представляется, что объектами правозащитной деятельности является та часть социальной реальности, защита которой непосредственно осуществляется в ходе указанного вида деятельности. Само наименование «правозащитная деятельность» вполне определенно свидетельствует о том, что в качестве ее объекта выступает право. Но само это понятие, в свою очередь, является многозначным, и следует уточнить, в каком значении о праве идет речь в данном случае.
Едва ли можно предположить, чго подразумевается защита позитивного права (объективного права, правовых норм). Как известно, правонарушения и другие противоправные деяния представляют собой посягательства на не сами правовые нормы, которые от подобного рода действий сами по себе не страдают, поскольку продолжают существовать и действовать. Угрозой для правовой нормы выступает, например, ее отмена в установленном порядке, но правозащитная деятельность прямо не нацелена на предотвращение такого рода явлений.
Поэтому представляется единственно возможным тот вывод, что объектами правозащитной деятельности выступает право в субъективном смысле. Однако понятие субъективного права также не является чем-то очевидным и общепринятым. Так, Н.И. Матузов указывает, что еще до революции сложилось значительное многообразие трактовок этого понятия, например: как «власти осуществлять интерес и навязывать свою волю другим» (Г.Ф. Шершеневич); «юридической власти субъекта над объектом» (А.А. Рождественский); «сферы влияния и юридической власти человека в обществе» (Н.Н. Алексеев); «средства распределения и осуществления человеческой мощи над лицами и вещами в процессе социального общения» (П.Г. Виноградов); «совокупности полномочий, рассчитанных на обеспечение какого-либо интереса» (Ф. Регельсбергер).1
Данная проблема привлекала к себе внимание и западных ученых-юристов. Так, Г. Кельзен в результате проделанного анализа пришел к выводу, что понятие субъективного права используется в различных смыслах: либо как отражение существующей по отношению к этому индивиду правовой обязанности, либо как предоставленная индивиду правовая власть прибегать к иску, либо как власть участвовать в создании индивидуальных или общих норм, либо, наконец, как положительное (официальное) позволение. В настоящее время наиболее распространенным является представление, в соответствии с которым субъективное право есть «закрепленная за управомоченным субъектом... возможность пользования определенным социальным (экономическим, политическим,- духовным, культурным и т.п.) благом посредством собственного активного поведения и (или) требования должного поведения от обязанного лица».3
Возникает неизбежный вопрос о соотношении понятий «субъективные права» и «права человека». Прежде всего, бросающееся в глаза различие состоит в том, что первое понятие представляет собой научно-теоретическую конструкцию, которая выработана исключительно в доктринальных целях и практически не используется в действующем законодательстве; что касается второй категории, то она широко признана и востребована на уровне как национального законодательства, так и международного права, причем небезосновательно претендует на роль одного из основополагающих начал всего современного права.
Однако, помимо сферы применения, между правами человека и субъективными правами, очевидно, имеют место определенные различия содержательного характера.
Основная разница, как вытекает из самих наименований этих правовых явлений, заключается в их субъектном составе. В противоположность позитивному праву, которое существует как бы объективировано, привязано только к своим текстуальным источникам, субъективные права и права человека имеют конкретных персонально определенных носителей, однако в первом случае этим носителем выступает любой субъект права, во втором -исключительно человеческое существо.
В этом смысле, как представляется, соотношение «субъективных прав» и «прав человека» представляет собой соотношение целого и части. Можно выделять различные группы субъективных прав по тем или иным критериям; в частности, в зависимости от субъекта вполне резонно говорить, помимо прав человека, о правах государственных органов, правах должностных лиц, правах юридических лиц и т.п.
Сами права человека также могут определяться по-разному, причем за редакционными расхождениями в формулировках стоят более или менее серьезные различия в концептуальном понимании смысла данного явления. Например, согласно мнению М.М. Утяшева и Л.М. Утяшевой, «права человека -это легитимные притязания человека, основанные на их естественно-природном происхождении, и природа которых не зависит ни от какого бы то ни было человека, ни от государства». В.А. Четверний полагает, что «права человека - это такие социально значимые притязания на некую меру свободы, которые совместимы с принципом формального равенства, которые могут быть всеобщими требованиями свободы... Эти основополагающие права (права и свободы) существуют не в силу закона, а в силу их взаимного признания внутри круга субъектов государственно-правового общения». В данных определениях, при всей их схожести, тем не менее присутствуют некоторые принципиальные отличия. Прежде всего речь идет о происхождении и способе социального признания прав человека: в первом варианте утверждается, что они не зависят ни от человека, ни от государства, а во второй формулировке говорится о том, что права существуют в силу их взаимного признания субъектами.
С нашей точки зрения, естественно-правовая концепция, которая настаивает на том, что права человека имеют объективную природу и существуют независимо от их официального закрепления, имеет существенные изъяны. В первую очередь, она порождает неустранимую неопределенность на уровне правоприменительной практики. В самом деле, каким образом государственные органы, призванные защищать права человека (например, прокуратура) могут выполнять свою функцию, если само содержание этих прав нигде и никак не зафиксировано? Будет ли это означать, что объем социальных благ, получаемый лицом в рамках своего права, будет зависеть исключительно от усмотрения того властного субъекта, который в конкретном случае обеспечивает правозащиту?
Понятие и система функций прокуратуры и перспективы развития се деятельности по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина
Для современной России необходим такой тип прокуратуры, где организация и направления деятельности объективно зависят от социальных, экономических, политических и иных условий жизнедеятельности общества. Ключевой правовой категорией, которая раскрывает содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции.
Вопросы функции в уголовном судопроизводстве в теоретическом плане являются дискуссионными. На сегодняшний день общепризнанного определения понятия функции не выработано.1 Так, Г.П. Химичева полагает, что «процессуальные функции следует рассматривать как направления процессуальной деятельности, осуществляемой участниками уголовного судопроизводства посредством реализации их прав и обязанностей»."
По мнению П.С. Элькинд, «уголовно-процессуальные функции - это определяемые нормами права и выраженные в соответствующих направлениях уголовно-процессуальной деятельности специальное назначение и роль ее участников. Вся уголовно-процессуальная деятельность складывается из определенных функций: установления, проверки данных относительно преступления; их расследования; обвинения; защиты; судебного рассмотрения и разрешения уголовного дела; вспомогательных; побочных».3
Другие авторы, обсуждавшие вопросы понятия функции уголовного судопроизводства, дают свои определения понятия функции и их перечень.1
Вместе с тем они немногим отличаются от вышеизложенных. Так, СИ. Гирько считает, что «уголовно-процессуальные функции можно понимать как непосредственно связанные с предназначением уголовного судопроизводства и ориентированные на разрешение его задач направления деятельности участников процесса, содержание которых определяется специальными полномочиями, правами и обязанностями (процессуальным статусом) их субъектов»," и классифицирует их на: 1) основные, 2) обеспечивающие нормальный ход уголовного судопроизводства, 3) вспомогательные.
По мнению М.С. Строговича под уголовно-процессуальными функциями понимаются «отдельные виды, отдельные направления уголовно-процессуальной деятельности»; значит, существует три основные уголовно-процессуальные функции: 1) обвинение (уголовное преследование), 2) защита, 3) разрешение дела.3
Л.Б. Алексеева отмечает, что «функциональная структура уголовно-процессуальной деятельности не может ограничиться анализом трех традиционно выделяемых процессуальных функций, необходимо обратить внимание на два непреложных методологических правила, которые следует соблюдать при функциональном анализе уголовно-процессуальной деятельности: а) анализу функций должен предшествовать тщательный анализ задач и целей уголовного судопроизводства, поскольку каждая функция прямо или косвенно, непосредственно или опосредованно вытекает из задач и целей процесса; б) в любой выделенной системе функций должна четко просматриваться связь между ними, поскольку функции всегда взаимосвязаны».4
Существуют функции права, государства, государственного органа, что не одно и то же. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин указывают, что все государственные органы составляют единую систему, в которой органы прокуратуры представляют собой особую группу, которой присущи особые функции.1
Термин "функция" впервые в Уголовно-процессуальном кодексе РФ был употреблен в статье 15, которая в части 2 устанавливает, что «функции обвинения, защиты и разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо». Таким образом, функции, реализуемые в уголовном судопроизводстве, связываются с принципом состязательности сторон. Далее законодатель классифицировал всех участников процесса под три названные функции: обвинения, защиты и разрешения уголовного дела.
«Результаты теоретических исследований и действующий уголовно-процессуальный закон не дают однозначного ответа на вопрос о количестве, содержании и приоритетности функций прокуратуры в уголовном судопроизводстве. Более того, ...УПК внес еще больше разночтений в осмысление основных видов деятельности прокурора в рассматриваемой сфере отношений».2
В главе 6 Уголовно-процессуального кодекса РФ прокурор (в статье 37) отнесен к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения. На него возложена обязанность не только осуществлять от имени государства в ходе уголовного судопроизводства уголовное преследование, но и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Как видно из приведенной формулировки, в ней четко указывается на два аспекта деятельности прокурора: 1) обязанность в силу и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства и 2) обязанность осуществлять надзор за деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Последнее включает в себя и надзор за законностью и соблюдением прав и свобод всех лиц, вовлекаемых в уголовное судопроизводство.
Подобная двойственность положения прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса была характерна и для уголовного процесса дореволюционной России, что отмечалось юристами того времени. Так, Н.В. Муравьев писал, что «...являясь обвинителем, прокурор как орган правительства обязан преследовать преступления в общественных интересах; но, будучи в то же время блюстителем закона, он ведет это преследование во имя закона, исключительно для раскрытия истины, и при том так, что до суда на нем лежит беспристрастное участие в предварительном исследовании, а на суде, где прокурор уже действует в качестве настоящего обвинителя, права его уравновешиваются правами подсудимого, хотя и здесь прокурору воспрещается всякая односторонность и всякое увлечение в пользу обвинения. Прилагая к этому общему выводу научные или теоретические понятия уголовного процесса, мы найдем, что уголовная деятельность прокурорского надзора основана: а) на соединении задач обвинительной с законоохранительной; б) на обязанности беспристрастия; в) на преобладании начала следственного с многими, впрочем, проявлениями состязательного начала; г) на господстве общественного или публичного начала в известном, впрочем, соотношении с частными элементами процесса, и, наконец, д) на применении начала закономерности, смягченном его уместностью или целесообразностью».1
Что касается функций прокуратуры, законодатель не раскрывает значение этого понятия ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе о прокуратуре, который только содержит указание на функции в ряде норм. Так, в статье 1 понятие прокуратуры раскрывается через ее основную функцию - надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. В статье 3 определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами».
Правовые формы и методы деятельности прокуратуры в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации
Российская прокуратура традиционно стоит на страже прав и свобод человека и гражданина, и прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению гарантированных Конституцией РФ прав и свобод.
Работа по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина находит отражение в текущих и перспективных планах работы прокуратуры. Мероприятия по защите их прав и свобод включаются во все разделы планов работы. «Использовать всё в комплексе - анализ, умелый контроль, ...знание людей, категорий дел, умение находить не только факты, но и основания, направления, где эти факты искать, где преступление выявлять» - вот главные задачи прокурора. Как отмечают сами прокурорские работники, необходимо «привить людям заинтересованность и поднять положение прокурора в гражданском и арбитражном процессе», «методами общего надзора выявлять, отслеживать, давать оценки, реагировать на факты преступлений».1
Однако прокурор не может подменять другие государственные органы. Поэтому необходимо кардинально решить еще одну проблему - заставить контролирующие органы выполнять свои функции. От исполнения законов зависит достижение высокого уровня социально-экономической жизни, обусловливающего динамику и структуру всех преступлений.
Правоохранительная деятельность многопланова, функционально разнородна. Так, прокурором осуществляются следующие направления (функции) правоохранительной деятельности: конституционный контроль, правосудие, организационное обеспечение деятельности судов; прокурорский надзор; выявление и расследование преступлений, оказание юридической помощи. Для выполнения указанных функций выделяются конкретные органы, которые и именуются правоохранительными. Следовательно, прокурорский надзор - направление правоохранительной деятельности, а прокуратура -элемент системы правоохранительных органов:
Говоря о правозащитной, а не о правоохранительной функции прокуратуры, мы исходим из того, что в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Применяя термин "защита" прав и свобод граждан и законных интересов государства, мы полагаем, что во многих случаях он является синонимом термина "охрана", поскольку законодателем оба этих термина используются для обозначения деятельности, которая состоит в обеспечении, соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов государства. Так, в статьях 2 и 45 Конституции РФ говорится о государственной защите прав и свобод человека и гражданина, а в статье 82 - об охране этих прав и свобод. В статье 7 Конституции сказано, что в Российской Федерации признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, а в статьях 9 и 114 применяется термин "охрана" собственности.1
Реализация правозащитной функции основана на государственно-властных полномочиях прокуратуры. Законодательство, возложив на органы прокуратуры «обязанность защиты прав и свобод человека и гражданина на основе законности и верховенства закона, предоставляет органам прокуратуры, прокурорского надзора соответствующие полномочия для осуществления этих задач и функций». "
Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает должностное лицо прокуратуры для осуществления возложенных на пего функций. Так, прокурор в целях своевременного выявления нарушений законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц вправе осуществлять полномочия, предусмотренные статьей 22 Закона о прокуратуре. Разноплановость предоставленных прокурору полномочий обусловила появление в юридической литературе попыток их классификации.
Отдельные авторы выделяют: 1) полномочия по своевременному выявлению нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц; 2) полномочия, направленные на устранение уже выявленных нарушений (реальных или возможных) законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона;" другие - группируют их на: 1) полномочия по осуществлению уголовного преследования и 2) полномочия по осуществлению надзора.3Третьи считают, что полномочия прокурора должны классифицироваться следующим образом: 1) полномочия прокурора в связи с осуществлением им процессуального руководства уголовным преследованием; 2) полномочия прокурора в связи с осуществлением им надзора за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих ОРД и предварительное расследование (следствие и дознание); 3) полномочия прокурора в связи с его участием в уголовно-процессуальной деятельности в целях создания условий законности и исключения нарушений прав и законных интересов всех участников уголовного процесса/
В.И. Басковым и Б.В. Коробейниковым выделены: 1) полномочия прокурора в связи с осуществлением им функции надзора за исполнением законов; 2) полномочия прокурора в связи с участием его в уголовно-процессуальной деятельности и 3) полномочия властно-распорядительного характера.1
Исходя из того, что прокурорский надзор представляет собой государственно-властное наблюдение за единообразным исполнением правовых предписаний с принятием мер к восстановлению нарушенных прав, «прокурор выполняет роль государственного гаранта реализации основного назначения уголовного судопроизводства, что обязывает его инициативно и своевременно предупреждать нарушение законов участниками уголовного судопроизводства»."
Масов А.П. предлагает в надзорной деятельности прокурора ориентировать на мероприятия, которые должны проводиться в тех государственных органах, на которые возложено осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как от того, как применяют эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и свобод. Поэтому, осуществляя надзор, прокурор должен действовать строго в рамках предоставленной ему компетенции, не допуская вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность названных органов и не подменяя их.
В.И. Шинд относит к сфере правового регулирования деятельности прокуроров и элементам их компетенции такие полномочия прокурора, которыми определяются: 1) вопросы, по которым они вправе принимать решение или участвовать в их решении; 2) форма осуществления надзора; 3) объекты, за законностью деятельности которых прокуроры осуществляют надзор; 4) пределы надзора (пространственные и временные).
