Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
1.1.Понятие признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации 14
1.2. Конституционно-правовой статус, место и роль государственных органов специализирующихся на защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации 30
1.3. Конституционно-правовые основы соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратурой и следственным комитетом Российской Федерации 51
Глава 2. Задачи прокуратуры и Следственного комитета как органов защиты прав и свобод граждан в Российской Федерации 82
2.1. Задачи прокуратуры РФ и прокуратуры субъекта Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 82
2.2. Задачи Следственного комитета РФ и Следственного управления субъектов Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 99
Глава 3. Проблемы и перспективы совершенствования защиты прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры и Следственным комитетом Российской Федерации 132
3.1. Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры Российской Федерации , прокуратур субъектов Федерации и Следственными управлениями Следственного комитета Российской Федерации 132
3.2. Направления совершенствования правового регулирования защиты прав и свобод человека и гражданина Прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами субъектов Федерации 144
Заключение 164
Библиографический список 173
- Конституционно-правовой статус, место и роль государственных органов специализирующихся на защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- Конституционно-правовые основы соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратурой и следственным комитетом Российской Федерации
- Задачи Следственного комитета РФ и Следственного управления субъектов Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина
- Направления совершенствования правового регулирования защиты прав и свобод человека и гражданина Прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами субъектов Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема защиты прав и свобод человека и гражданина занимает центральное место в науке конституционного права. Ее теоретическому осмыслению и тщательному научному исследованию были посвящены многочисленные работы российских ученых. Многофакторность и важность данной проблемы для развития демократии в Российской Федерации требуют углубленного научного осмысления традиционных концептуальных положений и разработки новых практических рекомендаций. Конституция Российской Федерации 1993 года провозглашает признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина приоритетной обязанностью государства, определяющей содержание и механизм реализации законов всеми органами государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, на высшем законодательном уровне признана необходимость создания эффективных правовых механизмов выполнения государством правозащитных функций в отношении общества и личности.
Однако деструктивные процессы, происходившие в российском обществе, ослабили правозащитный потенциал нашего государства. На фоне реформирования в Российской Федерации законодательной базы, недостаточного правового обеспечения гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина деятельность системы федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере правовых отношений не соответствует их возросшему предназначению и предъявляемым требованиям. Она декларативна, имеет низкое качество и недостаточную эффективность. Нерешенность этих проблем обусловливает массовый характер нарушений прав и свобод человека и гражданина.
В данной ситуации, как никогда, востребован уникальный потенциал российской прокуратуры (и выделившегося из её структуры Следственного комитета), не только не утратившей свей значимости в деле утверждения законности и правопорядка, но и, напротив, представшей эффективным институтом защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Между тем статистические данные органов прокуратуры и Следственного комитета обнаруживают весьма неудовлетворительное состояние законности в этой области: более чем в два раза выросло количество выявляемых нарушений прав и свобод человека и гражданина, в том числе и принятых незаконных нормативных правовых актов.
Анализ правоприменительной практики и состояния законности в рассматриваемой сфере указывает на отсутствие единой концепции противодействия прокуратуры и Следственного комитета сложившемуся негативному положению, что в условиях комплексного характера и многогранности законодательства о правах и свободах человека и гражданина приводит к снижению результатов правозащитной деятельности.
Данное диссертационное исследование вопросов правозащитной деятельности прокуратуры и Следственного комитета ориентировано на поиск внутренних и внешних мобилизационных резервов повышения ее эффективности через определение новых концептуальных положений, относящихся к специфике сущности предмета данной отрасли прокурорского надзора, задач по защите прав и свобод человека и гражданина, стоящих в рамках деятельности Следственного комитета, посредством усовершенствования организационно-методических и тактических элементов деятельности прокуратуры и Следственного комитета и внесения научно обоснованных предложений по изменению и дополнению действующего законодательства в рассматриваемой области. Настоящим объясняется выбор темы диссертационной работы, ее научная новизна и актуальность.
Исследование проведено в рамках специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право.
Диссертационное исследование соответствует следующим пунктам паспорта специальности ВАК Минобрнауки России:
-
Теория прав и свобод человека в конституционном праве;
-
Предмет, формы и методы конституционного регулирования общественных отношений;
-
Основные институты конституционного права;
1.6. Конституционные гарантии и механизмы их реализации. Соотношение федерального конституционного законодательства и конституционного законодательства субъектов Российской Федерации;
1.15. Конституционные органы власти с особым статусом (Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, адвокатура).
Степень научной разработанности темы. В силу высокой значимости проблем контроля и надзора в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, возникающих в работе прокуратуры и Следственного комитета Российской Федерации, связанные с ними вопросы явились предметом изучения многих ученых-специалистов, таких как С.С. Алексеев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин, Н.В. Витрук, Ю.А. Дмитриев, В.Т. Кабышев, В.Д. Ломовский, А.С. Мордовец, О.Э. Лейст, Н.И. Матузов, И. Е. Фарбер, В. А. Четверний, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев. Их труды составили теоретическую базу настоящего исследования.
В плане разработки проблематики касающейся темы исследования следует отметить работы И.А. Антонова, С. В. Бабенко, В.И. Баскова, С.Н. Бабурина, СВ. Березки, В.Г. Бессарабова, СИ. Бойченко, Н. Т. Ведерникова, Д.А. Гонибесова, В.З. Гущина, B.C. Джатиева, Г.Н. Комковой, А.Н. Куксина, К.А. Катаева, Н.В. Мельникова, В.В. Росинского, А.Я. Сухарева, И.И. Сыдорука, Ю.А. Тихомирова, С.Н. Фридинского, Ю.Я. Чайки, В.В. Щеблякова, В.Ю. Шевченко и ряда других авторов.
Объектом диссертационного исследования является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления современной российской прокуратурой и Следственным комитетом Российской Федерации защиты прав и свобод человека и гражданина.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и прикладные основы, правовая регламентация защиты прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры и Следственного комитета Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы разработать научные основы реализации прокуратурой и Следственным комитетом Российской Федерации задач по защите прав и свобод человека и гражданина и определить пути повышения эффективности осуществления ими правозащитной функции.
Для достижения поставленной в диссертационном исследовании цели определены следующие задачи:
выявление значимых концептуальных положений, составляющих теоретическую базу конституционно-правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратурой и Следственным комитетом Российской Федерации;
оценка современного состояния правового обеспечения форм и методов, используемых прокуратурой и Следственным комитетом в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
определение основных направлений прокурорского реагирования и деятельности Следственного комитета Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина;
выявление проблем защиты прав и свобод человека и гражданина в деятельности следственных управлений Следственного комитета Российской Федерации и прокуратур субъектов Федерации;
разработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование работы прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина при участии в гражданском судопроизводстве, рассмотрении в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений заявителей, взаимодействии прокуратуры с органами следствия и дознания, общественностью и средствами массовой информации;
предложение вариантов решения ряда проблемных и дискуссионных вопросов, формулирование научных выводов и разработка предложений по изменению действующего законодательства, направленных на повышение эффективности правозащитной деятельности прокуратуры и Следственного комитета.
Методологической основой диссертационного исследования являются комплексный и системный подходы, обеспечивающие всесторонность проведенного анализа и сделанных выводов по совершенствованию защиты органами прокуратуры Российской Федерации и Следственным комитетом Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина.
В ходе исследования автором применялись общенаучные, частные и специальные методы познания: диалектический, индуктивный, дедуктивный, обобщения, описания, сравнения, формально-логический, статистический и научного анализа.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены материалами опубликованной судебной практики, результатами изучения материалов проверок исполнения законодательства по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, проведенных прокуратурой Орловской области и Следственным управлением Следственного комитета по Орловской области, выборочного анализа имеющихся отчетов, обобщений. Автором проанализированы отчеты, показатели прокурорской статистики, материалы социологических исследований, научных и научно-практических конференций и семинаров.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, действующие в сфере реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых работ, в которой рассмотрены концептуальные основы правового обеспечения деятельности государства в лице органов прокуратуры и Следственного комитета Российской Федерации по выполнению функций по со-
блюдению и защите прав и свобод человека и гражданина с учетом современной конкретно-исторической ситуации, выделения из структуры прокуратуры Следственного комитета Российской Федерации и принятых в связи с этим в последние годы законодательных актов, где нашли отражение новые задачи прокуратуры и Следственного комитета по защите прав и свобод граждан.
В работе анализируются сущность и содержание, система, правовое регулирование, механизм реализации прокуратурой и Следственным комитетом своих полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина.
Научная новизна диссертационной работы состоит также в комплексном правовом исследовании и проработке научно-методических аспектов проблем совершенствования отрасли прокурорского надзора за соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина и выделение правозащитной функции Следственного комитета в данной сфере. Диссертация содержит ряд новых теоретических положений, выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области участия прокурора и Следственного комитета в защите прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, научная новизна заключается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Осуществлённый диссертантом анализ теоретических и конституционно-правовых источников, связанных с государственной деятельностью по реализации прав и свобод граждан, позволил выявить различия в терминах «признание», «соблюдение» и «защита». Признание прав и свобод граждан - это важнейшее положение действующей Конституции РФ, высшая ценность Российского государства, фундамент института конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации. Соблюдение прав и свобод граждан - это основной принцип деятельности органов исполнительной власти, представительных (законодательных) органов, судов, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Защита прав и свобод граждан - это центральная функция контрольно-надзорных государственных органов, направленная на выявление, предот-
вращение, пресечение и устранение фактов нарушения прав, свобод и законных интересов человека с целью восстановления нарушенных прав и возмещения причиненного вреда. В целях правильного уяснения смысловой нагрузки каждого термина, автором отмечается, что обязанность признавать и соблюдать права и свободы человека и гражданина возлагается на все государственные органы, а функция защиты - прежде всего, на прокуратуру и Следственный комитет Российской Федерации.
2. Исследование доктринальных и юридических источников позволило
диссертанту сделать вывод о том, что правозащитная функция прокуратуры
не должна ограничиваться надзором за соблюдением прав и свобод граждан
всеми органами, организациями и должностными лицами, но и должна пред
полагать главную задачу прокуратуры - защиту прав и свобод граждан. В
этой связи диссертантом предложено закрепить правозащитную функцию
прокуратуры в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора -
защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
С учетом целей исследования диссертантом была проанализирована социальная информация, характеризующая динамику обращений граждан в прокуратуру и Следственный комитет с жалобами и обращениями, в которой достаточно четко прослеживается тенденция увеличения числа обращений граждан с жалобами и обращениями, что связано со следующими факторами:
увеличение информированности граждан о возможности защиты своих прав органами прокуратуры и Следственного комитета;
возрастание степени доверия граждан к вышепоименованным правоохранительным органам.
3. Анализ положений действующих Законов РФ «О прокуратуре Рос
сийской Федерации» и «О Следственном комитете Российской Федерации»
позволил диссертанту сделать вывод, что законодатель не разграничивает
понятия «соблюдение прав и свобод человека и гражданина» и «правовая за
щита прав и свобод» со стороны органов прокуратуры, зачастую подменяя
их. Проект нового закона о прокуратуре, так же как и действующий, декла
рирует соблюдение прав и свобод граждан как основную задачу прокурор-
ского надзора, но при этом не раскрывает формы, методы и средства реализации именно защиты прав и свобод граждан, а не их соблюдения.
Диссертантом выдвигается положение о том, что необходимо четко определить место прокуратуры в системе публичной власти Российской Федерации, для чего представляется целесообразным дополнить Конституцию Российской Федерации отдельной главой, в которой необходимо урегулировать деятельность прокуратуры и других правозащитных органов. Обосновывается необходимость принятия Федерального закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» и нового федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которых автором предлагается определить место и роль прокуратуры в государственном аппарате как специализированного государственного органа выявления, предотвращения, пресечения и устранения фактов нарушения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
В целях совершенствования правового регулирования правозащитной функции прокуратуры, целесообразно выделение в отдельной главе ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» - «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»:
-обязанности прокуратуры защищать права и свободы человека и гражданина, их законные интересы, выявлять, предотвращать, пресекать и устранять факты нарушения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также восстанавливать нарушенные права и принимать меры к возмещению причиненного вреда, в том числе и в форме участия в судопроизводстве;
полномочий и форм реагирования прокурора на нарушения прав и свобод человека и гражданина, его законных интересов;
разграничение целей и задач, стоящих перед прокуратурой Российской Федерации и иными органами публичной власти.
Ст. 59 «Основные направления координации» проекта ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» необходимо дополнить ещё одним основным
направлением - «контроль в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина».
4. ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» №403-ФЗ в п.2 ст.4 лишь декларирует защиту прав и свобод граждан как основную задачу Следственного комитета, не раскрывая форм, методов и средств её реализации. По мнению диссертанта, задача Следственного комитета - защищать права и свободы человека и гражданина - реализуется опосредованно, через защиту прав потерпевшего, интересов общества и государства. Изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятие ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», закрепившими самостоятельный статус Следственного комитета, отделили прокурорский надзор от руководства следствием, повысив тем самым правовой статус следователя. Однако вместе с этим произошло и существенное сокращение полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия, что ослабило правозащитный потенциал прокуратуры в этой сфере. Диссертантом сформулирован и обоснован вывод о необходимости закрепить в ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» принципы, полномочия и формы признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, присущие данному органу.
5. В целях обеспечения независимости органов прокуратуры и, как следствие, повышения эффективности защиты прав и свобод граждан, автор считает целесообразным внесение в Федеральное уголовно-процессуальное законодательство нормы о возможности возбуждения уголовных дел прокурором субъекта Российской Федерации. Возвращение прокурору такой формы прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод граждан, как право возбуждать уголовное дело, по мнению автора, наполнило бы более полным содержанием главную правозащитную задачу прокурора в сфере надзора за процессуальной деятельностью - обеспечение прав и законных интересов граждан и организаций, потерпевших от преступлений, защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, недопустимости
ограничения прав и свобод подозреваемого при проведении предварительного расследования.
6. На основе проведённого анализа диссертантом обосновывается необходимость восстановить право Генерального прокурора на законодательную инициативу в Государственную Думу Федерального Собрания, поскольку посредством внесения проектов законов также осуществляется защита прав и свобод человека и гражданина. Выдвигается положение о том, чтобы на уровне субъектов Российской Федерации наделить таким правом прокуроров субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется содержащимися в нем рекомендациями, направленными на повышение эффективности правозащитной деятельности прокуратуры и контрольной деятельности Следственного комитета за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие науки конституционного права в целом и института прав и свобод человека и гражданина в частности. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства, регулирующего отдельные вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры и Следственного комитета; в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; в работе Следственного комитета; в процессе обучения прокурорских и следственных работников в системе повышения квалификации кадров, студентов высших юридических учебных заведений.
Результаты научного исследования могут быть применимы для дальнейших теоретических разработок проблем защиты прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры и следствия, подготовки научно-методических пособий для прокуроров и следователей.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные результаты научного исследования опубликованы в семи научных статьях,
две из которых в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для опубликования основных результатов диссертационных исследований. Выводы и предложения исследования докладывались на региональных и межвузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры конституционного и избирательного права ФГБОУ ВПО «Орловский государственный университет». Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Орловского государственного университета в процессе преподавания курса «Конституционное право России» и специального курса «Институт прав и свобод человека и гражданина».
Структура диссертационного исследования определена целями и задачами исследования, характером исследуемых в ней проблем. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Конституционно-правовой статус, место и роль государственных органов специализирующихся на защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
Этимология слова статус (от лат. status) означает состояние, положение, правовое положение16, которое определяется совокупностью прав и обязанностей лица, государственного органа, общественной организации, учре-ждения17. В соответствии с определением, данным в словаре СИ. Ожегова, статус — «1. Сложившееся состояние, положение (книжн.). 2. Правовое положение (спец.)»18. Ф.А. Брокгауз и И.А. Эфрон приводят следующее определение: статус — положение, состояние, в котором лицо или предмет находится или находилось; положение государств, предшествовавшее началу войны.
Как правило, термин «правовой статус», часто употребляемый в литературе, применяют для характеристики того или иного субъекта правоотношений. Однако возможны случаи использования этого понятия в юридической литературе по отношению к объектам права19. По мнению В.Г. Бессара-бова и М.А. Косаре, следует говорить о правовом режиме объектов права, а не об их правовом статусе20.
Обычно в юридической литературе речь идет о статусе какого-либо государственного органа, части государства (республики, области, края), предприятия, учреждения, организации, должностного лица, гражданина, иностранца, лица без гражданства. Этот термин применим как к юридическим, так и к физическим лицам. В отечественной юридической литературе обычно применяют понятие «правовой статус». Существует мнение, что «правовой статус — это юридическое выражение социального статуса субъекта»21. Под правовым статусом понимается также юридически закрепленное положение субъекта в обществе22.
Помимо термина «правовой статус», в науке можно встретить понятие «правовое положение». Многие ученые различают эти понятия, например, Н.В. Витрук полагает, что правовой статус личности (система юридических прав, обязанностей и законных интересов) составляет ядро правового положения личности, к дополнительным элементам которого относятся гражданство, правосубъектность и юридические гарантии прав и законных интересов23. В.А. Кучинский также считает, что «правовое положение человека — понятие более широкое, чем правовой статус»24. Поддерживает эту точку зрения и Е.А. Лукашева, оставляя за рамками правового статуса личности гражданство, законные интересы, гарантии прав, ответственность, которые, по ее мнению, наряду с правовым статусом являются элементами правового положения человека25.
Тем не менее, многие ученые не видят разницы между правовым положением и правовым статусом физических лиц и определяют правовой статус лица как его положение в обществе, закрепленное правом . Данная позиция справедлива и по отношению к остальным субъектам права
Конституционно-правовой статус — это нормативная категория, содержание которой составляют нормы конституционного права. В науке он часто называется нормативным. При этом необходимо отличать его от фактического статуса, под которым понимается положение субъекта, определяемое не только нормами права, но и другими социальными нормами, устоявшимися традициями, обычаями, сложившейся практикой общественных отношений в реальных социально-политических условиях. Фактический статус более динамичен, чем нормативный, он подвержен частым, порой незначительным изменениям. Его устойчивость во многом зависит от внешних условий, степени разработанности и эффективности реализации нормативного статуса. Вместе с тем фактический статус, будучи отражением действительного места и роли субъекта в обществе, часто задает ориентир, направление изменения нормативного статуса28.
Некоторые авторы придерживаются мнения о том, что статус (в науке конституционного права) — это теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений в конституционно-правовых отношениях, т. е. представляет собой единство нормативного и фактического cтaтусов29.
Единого подхода в науке конституционного права к определению конституционно-правового статуса физических и юридических лиц не выработано. Ученые определяют статус по-разному, например, через: — права и обязанности30; — права, обязанности и гарантии31; — права, обязанности, гарантии и законные интересы32; — права, обязанности, гарантии, законные интересы и юридическую ответственность33; — права, обязанности, гарантии, законные интересы, юридическую ответственность, а также гражданство и правовые принципы34.
По мнению В.А. Рыжова, конституционно-правовой статус иных субъектов (составных частей государства, государственных органов, предприятий, учреждений, организаций) определяется, как правило, через полномочия35. С.Л. Сергевнин полагает, что конституционно-правовой статус субъекта федерации состоит из полномочий и предметов ведения, т. е, прав и обязанностей и тех сфер (границ), на которые они (права и обязанности) распространяются
Конституционно-правовые основы соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратурой и следственным комитетом Российской Федерации
Для практики применения Закона о прокуратуре и для перспектив и конкретных направлений развития законодательства о прокуратуре существенное значение имеет постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» от 11 апреля 2000 г. № б89.
Конституционный Суд РФ постановил, что закон, принятый до вступления в силу Конституции РФ, не может быть признан неконституционным только на том основании, что по форме он не является федеральным конституционным законом. При этом Конституционный Суд РФ учел, что, согласно Закону о прокуратуре, прокурор обращается в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и порядке, предусмотренных процессуальным законодательством РФ (п. 1 ст. 23 и п. 1 ст. 35 Гражданского процессуального кодекса РФ). Прокурор, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, наделен правом обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса (п. 3 ст. 35 Гражданского процессуального кодекса РФ). Такое правомочие прокурора и соответствующее полномочие суда основываются на положениях Гражданского процессуального кодекса РФ. На данном основании анализируемые положения Закона о прокуратуре только подтверждают нормативные положения о полномочиях прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке нормативных правовых актов представительных органов субъекта РФ и соответствующем полномочии судов общей юрисдикции, которые до вступления в си лу Конституции РФ уже были предусмотрены названным процессуальным законодательством. На основании вышесказанного, Конституционный Суд РФ постановил признать не противоречащими Конституции РФ положения абз. 1 и 2 п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и абз. 1 и 3 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре. Однако, признано не соответствующим Конституции РФ положение абз. 3 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре наделяющее суды обшей юрисдикции полномочиями признавать закон субъекта РФ, противоречащим федеральному закону.
Таким образом, следует констатировать, что такая ситуация является результатом отсутствия федерального конституционно-правого регулирования, а именно отсутствия закона о полномочиях судов обшей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам.
Для возрастающей роли прокуратуры в обеспечении единого правового пространства в Российской Федерации важное значение имеет постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П90, в соответствии с которым Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ.
5. В соответствии со ст. 10с Конституции РФ в компетенции Государственной Думы Федерального Собрания находится принятие постановлений, содержащих нормы, регулирующие различные вопросы организации и деятельности прокуратуры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Данные нормы также целесообразно рассматривать как нормы, регулирующие правовые основы организации и деятельности прокуратуры.
Государственная Дума Федерального Собрания РФ, согласно Конституции РФ, принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ, включая объявление амнистии (п. «е» ч. 1, ч. 2 ст. 103). В принимаемых нижней палатой парламента постановлениях об амнистии содержатся нормы, возлагающие на прокуратуру функции по реализации ее полномочий, установленных Законом о прокуратуре, включая функцию участия в законотворческой деятельности. Своими постановлениями Государственная Дума Федерального Собрания РФ возлагает на органы прокуратуры проведение установленных, согласно ее компетенции, действий в рамках, соответствующих Конституции РФ и федеральным законам. Так в соответствии с Постановлением Государственной Думы «О координации действий федеральных органов законодательной и исполнительной власти по борьбе с преступностью в Российской Федерации» от 19 марта 1999 г. № 3809-И ГД наиболее значимая роль отводится обеспечению законности в деятельности правоохранительных органов.
Государственная Дума Федерального Собрания РФ выступила с инициативой к Генеральному прокурору РФ отражать в ежегодном докладе, представляемом обеим палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ, о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о результатах работы по ее укреплению, раздел о соблюдении законности в деятельности правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры. Данная инициатива фактически в нормативном порядке закрепляет один из наиболее значимых элементов структуры доклада.
6. В соответствии с п. и ст. .1 ЗаконЗ о прокуратуре Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры, следующие правовые акты: приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции. Данными актами, регулируются вопросы организации деятельности системы органов прокуратуры РФ и порядок реализации мер социального и материального обеспечения данной категории работников, за исключением штата и структуры системы Следственного комитета при прокуратуре РФ.
Задачи Следственного комитета РФ и Следственного управления субъектов Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина
После вынесения и вступления в законную силу судебного реше ния реабилитирующего характера в отношении лица, содержавшегося под стражей, в течение 7 суток проводить проверку законности и обоснованности ареста и привлечения к уголовной ответственности лица, в отношении кото рого вынесено указанное судебное решение. По результатам проведенной проверки составлять мотивированное заключение, которое направлять в Главное управление процессуального контроля Следственного комитета с подтверждающими выводы материалами. 6. В случае прекращения уголовного дела, направленного в следст венный орган судом после вынесения оправдательного приговора, постанов ления или определения о прекращении уголовного преследования (когда лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, не установ лено), в течение 7 суток проводить проверку законности и обоснованности принятого процессуального решения. По результатам проведенной проверки составлять мотивированное заключение, которое направлять в Главное управление процессуального контроля Следственного комитета с подтвер ждающими выводы материалами, в том числе с уголовным делом. Результатом проделанной Следственным управлением Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Орловской области работы явилось снижение в области в 2007 году уровня общей преступности на 2,4 % (с 20 515 до 20 032 преступлений), повышение показателя общей рас-крываемости преступлений с 44,8 % до 47,9 %, снижение на 10% уровня тяжких и особо тяжких преступлений с одновременным увеличением с 49,8% до 57,7% показателя их раскрываемости. На 30 % в 2007 году сократилось коли-чество совершенных в области убийств и на 34 % - изнасилований при рас крываемости убийств 93,9 % против 85,1 % в 2006 году, и раскрываемости изнасилований 93,3 % против 90 % в 2006 году128.
В 2010 году зарегистрировано 61, в 2009 году - 52, в 2008 году - 99, в 2007 году -107 убийств; фактов причинения тяжкого вреда здоровью в 2010 году зарегистрировано 133, в 2009 году - 27, в 2008 году - 179, в 2007 году -204. В 2010 году зарегистрировано И129, в 2009 году - 24, в 2008 году - 18, в 2007 году -27 изнасиловании130.
В 2008 году следователями управления было возбуждено 56 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, из которых 27 - направлено в суд. Возбуждено 6 уголовных дел о преступлениях, совершенных лицами, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. Окончено производством с направлением в суд 7 таких уголовных дел, по 6 вынесены обвинительные приговоры.131
Количество разрешенных обращений граждан возросло с 812 в 2008г. до 825 в 2009 году и 1166 в 2010 году, при этом с 31 до 15 уменьшилось количество удовлетворенных - с 3,8 до 1,8%. Руководителем следственного управления, его заместителями, руководителями нижестоящих структурных подразделений в 2009 году на личном приёме принят 441 гражданин, по сравнению с 352 гражданами в 2008 г., а в 2010 -51 .
Практика рассмотрения Следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации по Орловской области жалоб и обращений граждан показывает, что не всегда уголовно-процессуальным законом четко регламентированы позиции, затрагивающие соблюдение конституционных прав и свобод заявителей.
Так, статьей 144 Уголовного процессуального кодекса РФ установлено, что следователь обязан принять, проверить сообщение о любом совершенном либо готовящемся преступлении, и в установленный срок принять по нему решение. Под сообщением о преступлении понимается, в соответствии со ст. 5 Уголовного процессуального кодекса РФ, заявление о преступлении, явка с повинной и рапорт об обнаружении признаков преступления.
В то же время, в следственные органы регулярно поступают обращения граждан, озаглавленные как «заявление о преступлении», с требованием проведения проверки и возбуждения уголовного дела, которые по своему содержанию носят предположительный характер и являются по сути жалобами на действия должностных лиц - следователей, руководителей следственных органов, иных должностных лиц правоохранительных органов, судей, связанных с вынесением ими процессуальных и иных решений и вообще с их профессиональной деятельностью, которые по каким-либо причинам не устраивают заявителя. Поскольку в Уголовном процессуальном кодексе РФ точно не прописано, что должно содержаться в сообщении о преступлении, это дает право заявителям требовать от следственных органов рассмотрения любого поданного ими обращения, озаглавленного им сообщением о преступлении, в порядке ст. 144 Уголовного процессуального кодекса РФ, регистрации в КРС и принятия процессуального решения.
В связи с данной проблематикой. Научный Совет рекомендует при поступлении сообщения о преступлении в каждом конкретном случае рассматривать содержание представленного документа и определять наличие в нем информации, содержащей признаки преступления как понятия, закрепленного в уголовном законе (ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации). При решении вопроса о регистрации данного документа, руководствоваться требованиями Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и ведомственной инструкции. Ре-шение об отказе в принятии обращения как сообщения о преступлении и его регистрации в книге сообщений о преступлении необходимо оформлять постановлением в соответствии с п. 25 ст. 5 регистрации в КРС и принятия процессуального решения РФ.
Направления совершенствования правового регулирования защиты прав и свобод человека и гражданина Прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами субъектов Федерации
Относительно сроков предварительного следствия и содержания под стражей в работе Следственных управлений Следственного комитета РФ по отдельным субъектам Федерации отмечается, что в больщинстве случаев основаниями для продления сроков следствия и содержания под стражей являются объективные причины, связанные с проведением длительных экспертиз в других регионах и необходимостью ознакомления больщого количества обвиняемых с материалами уголовного дела по многоэпизодным делам.
Прокуратура РФ аолжна оставаться самостоятельной контрольно-надзорной ветвью власти, специфической подсистемой государственных органов и частью системы «сдержек и противовесов». Так как она принимает меры к устранению любых нарушений законов, к защите прав и свобод граждан, а так же активно участвует в обеспечении разделения властей и их взаимодействия.
Одной из наиболее актуальных проблем деятельности прокуратуры, в том числе и в сфере защиты прав и свобод граждан, является проблема взаимодействия с выделенным из ее состава Следственным комитетом. Данная проблема является базовой не только для прокуратуры РФ, но и прокуратур субъектов РФ, и в частности прокуратуры Орловской области.
Для осуществления эффективной деятельности сотрудников прокуратуры и Следственного комитета РФ по защите прав и свобод человека и гражданина, прежде всего, необходимо совершенствование внутриведомственных актов и структурной организации.
Как правило, реорганизация органов государственной власти такого уровня приводит к нарушению прозрачности деятельности данных органов и бесконтрольности со стороны общества, что актуализирует проблему нормативно-правового регулирования взаимодействия прокуратуры и следственного комитета с гражданами, общественными организациями и СМИ.
Также достаточно важной проблемой деятельности прокуратуры РФ и прокуратур субъектов Федерации является проблема соотношения эффективности и оперативности защиты прав и свобод граждан органами прокуратуры и суда.
По-прежнему остается далеко не благополучным положение в сфере соблюдения прав и интересов несоверщеннолетних и исполнения законодательства о профилактике безнадзорности и преступности. Принимаемые меры остаются недостаточно адекватными остроте проблемы детской безопасности, характеризующейся весьма широким спектром проявлений.
Немаловажное значение в деле защиты прав и свобод имеет проблема обеспечения реальной независимости прокуроров от местной власти.
В целом правовое регулирование деятельности органов прокуратуры в сфере прав и свобод человека обеспечивается федеральным законодательством, необходимыми подзаконными и ведомственными актами, что позволяет гарантировать гражданам защиту их законных прав, свобод и законных интересов. В то же время предстоит обеспечить системность правовых норм, их конкретизацию, устранить противоречивость в целях укрепления авторитета института прокуратуры и повышения эффективности ее деятельности в сфере охраны прав личности в Российской Федерации.
Таким образом, одним из ключевых вопросов, требующих совершенствования, деятельности прокуратуры РФ и прокуратур субъектов Федерации в сфере прав и свобод человека и гражданина является вопрос о неопределенности их правового статуса.
Деятельность и полномочия, роль и положение прокуратуры, как органа осуществляющего защиту прав и свобод граждан, были регламентированы Конституцией РФ, в которую следовало бы включить специальную главу. Здесь же можно рассмотреть возможность придания действующему Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» статуса Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, в данном Федеральном конституционном закон целесообразно выделение самостоятельной главы - «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Введение данной главы, в законе такого уровня, подтвердит усиление правозащитной функции прокуратуры.
В целях обеспечения независимости органов прокуратуры от внешнего влияния, и, как следствие, повышения эффективности защиты прав и свобод граждан, считаем целесообразным назначение прокуроров субъектов РФ без согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Необходимо также рекомендовать всем субъектам Российской Федерации закрепить за прокурорами субъектов право законодательной инициативы.
Представляется рациональным законодательное закрепление пределов прокурорского вмешательства и усиление надзора за законностью деятельности контрольно-надзорных органов
В качестве дополнения к законодательным нормам о прокуратуре, было бы целесообразно предусмотреть право прокурора возбуждать вопрос о дисциплинарной ответственности должностного лица за совершение действий (или бездействие), повлекших нарушение конституционных прав и свобод гражданина.
Представляется приоритетным направлением расширение превентивных мер прокурорского реагирования с целью предотвращения самих фактов совершения нарушений прав и свобод граждан.
В целях повышения эффективности надзора по обеспечению прав и свобод человека и гражданина полагаем необходимым внести ряд изменений в гражданское судопроизводство. В обоснование своей позиции следует отметить существующие в настоящее время ограничения полномочий прокуроров в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Считаем целесообразным установить более тесное взаимодействие между органами конституционной юстиции и прокуратуры. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» следовало бы дополнить нормой, наделяющей Генерального прокурора правом участия в заседаниях Конституционного Суда РФ, как это предусматривалось старой редакцией Закона.
Таким образом, в ближайщем будущем, посредством федерального законодательства и ведомственного правотворчества предстоит обеспечить системность, конкретизацию и устранить противоречивость правовых норм регулирующих деятельность органов прокуратуры и Следственного комитета в области защиты прав и свобод, что позволит гарантировать гражданам более качественную защиту их прав, свобод и законных интересов, а также позволит укрепить авторитет института прокуратуры и Следственного комитета при Президенте в сфере охраны прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
