Содержание к диссертации
Введение
Глава L Методологические основы анализа деятельности органов исполнительной власти по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина 17
1. Понятие, сущность, и генезис правозащитной деятельности органов исполнительной власти 17
2. Организация правозащитной деятельности в системе исполнительной власти: конституционно-правовая теория и практика 42
3. Взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в правозащитной сфере 66
4. Законодательное закрепление и генезис правозащитных институтов исполнительной власти в Российской Федерации 84
Глава II. Деятельность органов исполнительной власти по обеспечению законности, охране общественного правопорядка и собственности, по борьбе с преступностью 99
1, Обеспечение законности, прав и свобод граждан в деятельности органов исполнительной власти 99
2, Исполнительная власть: функции охраны общественного правопорядка и защиты собственности
3. Борьба с преступностью и безопасность правозащитной деятельности: проблемы преодоления правового нигилизма 135
4. Активизация и эффективность правозащитной деятельности органов исполнительной власти 152
Заключение , 172
Использованные нормативные правовые акты и научная литература 183
- Понятие, сущность, и генезис правозащитной деятельности органов исполнительной власти
- Организация правозащитной деятельности в системе исполнительной власти: конституционно-правовая теория и практика
- Обеспечение законности, прав и свобод граждан в деятельности органов исполнительной власти
- Исполнительная власть: функции охраны общественного правопорядка и защиты собственности
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования определяется рядом факторов и причин.
Конституция Российской Федерации, признавая права и свободы человека высшей ценностью, выдвигает их охрану в качестве важнейшего принципа, действующего в обществе и государстве. Ответственность за их обеспечение Конституция возлагает на государство. Статья 2 Конституции Российской Федерации гласит: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства»1.
В обеспечении надлежащего функционирования конституционной системы защиты прав человека достаточно велика роль исполнительной власти. Органы исполнительной власти не только призваны создавать необходимые условия для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, но и осуществлять функцию защиты этих прав. Очевидно, что Россия только тогда станет правовым государством, когда власть в своих решениях и действиях будет связана правом и в то же время сможет эффективно гарантировать безотказное действие права. Однако сегодня в нашей стране юридическая незащищенность человека перед различными ведомствами, учреждениями, чиновниками и государством в целом - факт очевидный.
В недавнем прошлом многие правовые, экономические и политические исследования слабо учитывали правозащитный потенциал исполнительной власти. Абсолютизация значения краткосрочного перехода к российскому рынку вела к недооценке самими органами исполнительной власти гуманитарной сферы. -Преувеличение роли
См.: Статья 114, п. "е" Конституции Российской Федерации 1993 гола. рыночного хозяйства обусловило принижение права каждого человека свободно распоряжаться своими способностями к труду, а также появление безработицы среди многих групп населения. Догматическое признание примата рынка во взаимоотношениях различных управленческих структур привело к резкому ослаблению роли центральных, региональных и местных органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод граждан.
В законодательстве и практике государственного строительства Российской Федерации отсутствует однозначное понимание этого рода деятельности органов исполнительной власти, что существенно снижает эффективность функций ветвей, системы и органов государственной власти.
Начатая в России административно-правовая реформа призвана внести ряд значительных изменений в правозащитное функционирование органов исполнительной власти, и, прежде всего, в осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, соблюдению общественного правопорядка и борьбе с преступностью.
"Мы, - отметил Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию 2001 года, - поставили цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль, добиться правовой дисциплины и действенной судебной системы. И от этой цели не должны отступать. Именно здесь сам механизм реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан" .
Все это делает научное изучение конституционных основ правозащитной деятельности органов исполнительной власти и путей ее совершенствования делом первостепенной важности.
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. - М., 2001. - СЗ. Актуальность и сложность исследуемой темы обусловлены и тем обстоятельством, что правовое положение органов исполнительной власти регулируется на нескольких базовых уровнях: Конституцией Российской Федерации 1993 года; федеральными конституционными и федеральными законами; договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; Конституциями (Уставами) и законами субъектов РФ; указами Президента РФ; уставами муниципальных образований.
Особенность современного этапа правозащитной деятельности органов исполнительной власти заключается в том, что действующее законодательство России, регулирующее данную сферу общественных отношений, не является системным. Принятый с опозданием Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" не только слабо отражает эту сферу, но и не ориентирует на ее конкретизацию в правовых актах о федеральных органах исполнительной власти, о принципах организации исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации.
Многообразие элементов системы правового регулирования делает крайне актуальным задачу вычленения вопросов, требующих конституционного регулирования на уровне исполнительной власти. Понятие "конституционно-правовой статус органов исполнительной власти в правозащитной сфере" вводится для того, чтобы обозначить тот объем правозащитной деятельности, который должен быть очерчен Конституцией Российской Федерации, законодательством РФ и субъектов Федерации.
Актуальность исследования также определяется тем, что в процессе реформирования российского общества и становления правового государства исключительное значение приобретают новые требования к деятельности органов исполнительной власти по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Как важнейший институт государственного управления исполнительная власть должна играть активную, созидательную роль в правовой защите человека, интересов демократического, правового, социального государства, в формировании гражданского общества. Государство может выполнять свою многогранную правозащитную функцию, если станет способной реализовывать свои полномочия в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, единого экономического и правового пространства Российской Федерации.
Соответственно, актуальность диссертационного исследования обусловливается и потребностями развития, собственно, науки конституционного права. Как известно, наиболее общим источником конституционного развития управления является, в конечном счете, взаимодействие всех органов государственной власти. Форм взаимодействия - огромное множество - и ведущую роль среди них играет борьба органов исполнительной власти за обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрану общественного правопорядка и собственности.
Однако процесс реформирования исполнительной власти на данном направлении в современной России идет сложно и противоречиво. Не решены проблемы формирования правовой базы, обеспечивающей в полной мере функционирование системы органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права. Не выработан механизм согласования законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством, что затрудняет правозащитную работу системы органов исполнительной власти. Имеют место факты расхождений и противоречий между законодательством двух уровней - федеральным и региональным, особую остроту приобретают проблемы укрепления профессионализма управленческих кадров, стоящих на страже законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
В этих условиях понятна необходимость повышения внимания к теоретическим проблемам исследования правозащитной деятельности органов исполнительной власти России, различных управленческих звеньев, к новым методологическим и мировоззренческим аспектам ее функционирования1.
До настоящего времени недостаточно разработана проблема взаимодействия исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти в процессе правозащитной деятельности, нет монографических исследований в этой сфере. Поэтому правомерными являются вопросы: какие изменения происходят внутри взаимодействующих элементов системы, каковы последствия правозащитной деятельности центральных и местных органов исполнительной власти, способствует ли данная работа улучшению жизнеобеспечения населения? Перечисленные и многие другие вопросы не получили пока необходимой научной разработки, чем, во многом, и объясняется выбор настоящей темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности и степень изученности проблемы. В процессе решения проблем диссертационного исследования были изучены разнообразные источники: работы зарубежных и отечественных ученых, нормативные правовые акты, материалы научных конференций, средств массовой информации различных политических ориентации, журнальные статьи. Важное значение для определения места исполнительной власти в государственном механизме, методологических и мировоззренческих аспектов ее правозащитного функционирования имеют исследования ученых: С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, И.Л.Бачило, Д.Н.Бахраха, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Б.П.Елисеева, А.А.Кармолицкого, ЮМ.Козлова, М.Н.Кузнецова, М. - П.Р.Кулиева, ЮЖЛейбо, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, В.С.Четверикова, Н.В.Устюгова, Л.Е.Шмелева, Т.М.Шамбы, А.И.Экимова, Б.С.Эбзеева и ДР В ходе написания диссертации были изучены работы современных российских исследователей по наиболее общим вопросам деятельности органов исполнительной власти и проведения административно-правовой реформы. Это научные труды К.С.Бельского, Б.Н.Габричидзе, О.Е.Кутафина, А.П.Коренева, Д.М.Овсянко, В.Н.Ласенко, Л.М.Лысенко, В.М.Манохина, В.А.Прокошина, Н.Г.Салищевой, С.В.Соловьевой, Н.Ю.Хаманевой, И.СЯценко и др.1.
Анализ литературы показывает, что много споров ученых и специалистов вызывает сущность исполнительной власти, сама постановка проблемы правозащитной деятельности системы органов исполнительной ветви власти1. В научной литературе недостаточно проанализированы те существенные изменения, которые были внесены в правозащитные функции исполнительной власти Конституцией Российской Федерации 1993 по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г.
Для более полного и глубокого освещения анализируемых вопросов в диссертации рассмотрен зарубежный опыт правозащитной деятельности органов исполнительной власти, в первую очередь, стран развитой демократии - США, Англии, Франции, ФРГ. С этой целью автором были изучены как законодательные акты указанных государств, так и монографии и статьи таких известных зарубежных ученых, как А.Блакенагель, Г.Бребан, Д.Гарнер, Р.Кросс, С.Гейман, Р. Уолкер, К.Хессе, Р.Шарвек, а также труды советских ученых - С.В.Боботова, К.Ф.Гуценко, О.А.Жидкова, Д.А.Керимова, В.Н.Кудрявцева, А.А.Мишина, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова и др.
Однако рассмотрение отдельных правозащитных сторон деятельности органов исполнительной власти не исключает новых теоретических обобщений. Учитывая, что многие правозащитные положения не получили должной разработки в конституционном праве, ибо не были увязаны с самой системой органов исполнительной власти, необходимо осуществить комплексное исследование вопросов правозащитного функционирования исполнительной власти России.
Цель и задачи диссертационной работы - провести комплексное исследование конституционно-правового содержания правозащитной деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации; раскрыть ее теоретико-методологические основы и традиционный характер - сущность, управление и развитие; систематизировать имеющиеся в конституционно-правовой науке теоретические положения и рекомендации по вопросам правозащитного функционирования системы органов исполнительной власти как важной ветви государственной власти; определить концептуальные положения ее реформы на данном направлении, раскрыть механизм реформирования, выявить проблемы и противоречия, определить пути, способствующие развитию правозащитного направления в деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этой цели в работе поставлены следующие задачи:
- дать анализ общего и особенного в конституционно-правовом содержании правозащитной деятельности системы органов исполнительной власти, ее основные свойства, соотношение деятельности и взаимодействия органов исполнительной власти в данной сфере;
- провести сравнительный анализ правозащитного функционирования органов исполнительной власти в советский и постсоветский периоды отечественной истории для выявления правозащитной реакции органов исполнительной власти на нарушения конституционного статуса гражданина;
- определить принципы, механизмы взаимодействия, проблемы и противоречия в правозащитной деятельности органов исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти в современной России;
- исследовать состояние, формы и методы развития правозащитной деятельности российской системы органов исполнительной власти;
- выявить потенциальные возможности современной российской системы органов исполнительной власти по защите прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя России, единого экономического и правового пространства Российской Федерации;
- обосновать правовой механизм совершенствования управления правозащитной деятельностью системы органов исполнительной власти в современной России.
Объектом исследования является правозащитная функция системы органов исполнительной власти в современной России как важной ветви государственной власти.
Предмет исследования - это процесс функционирования системы органов исполнительной власти в контексте развития правозащитной деятельности, роль органов исполнительной власти в решении проблем защиты прав и свобод человека и гражданина.
Методология исследования. В диссертации использованы общенаучные методы анализа и синтеза» индукции и дедукции, сравнительного анализа, а также конкретно-исторического, формальнологического, диалектического и корпоративного анализа, реализованы конституционно-правовой, социологический и политологический подходы к сущности правозащитной деятельности системы органов исполнительной власти.
Эмпирической базой диссертационного исследования стали нормативно-правовые акты и документы Российского государства в его различные исторические периоды. В работе проанализированы основные нормативные правовые акты, прямо или косвенно связанные с правозащитным функционированием органов исполнительной власти в современной России, а также архивные источники и публикации в средствах массовой информации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что правозащитная деятельность системы органов исполнительной власти в Российской Федерации рассмотрена как объект комплексного конституционно-правового исследования, в котором обосновано возрастание правозащитной функции органов государственной власти в условиях демократизации общественной жизни, построения правового, социального государства, повышения его роли в защите прав и свобод граждан.
Научная новизна работы связана также с изложением и анализом целостной конституционно-правовой концепции деятельности органов исполнительной власти на одном из важнейших направлений правозащитной теории и практики. Основными положениями этой концепции являются следующие:
— правозащитная деятельность органов исполнительной власти рассматривается как свойство, внутренний атрибут государственной власти, как совокупность таких изменений взаимодействующих органов власти, которые направлены на сохранение, поддержание целостности и устойчивости правозащитных мер, осуществляемых органами исполнительной власти;
— функциональной основой правозащитной деятельности данной системы является взаимодействие ее элементов, которое, в свою очередь, есть не что иное, как деятельность каждого из них в своем содержании, воспроизводящим содержание всей правозащитной системы;
— неотъемлемой частью рассматриваемой концепции является создание достаточной правовой базы, способной в полной мере обеспечить правозащитное функционирование органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права.
Более конкретно новизна выносимых на защиту положений и основных результатов исследования заключается в следующем:
- в результате анализа конституционно-правовых основ правозащитной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации автор приходит к выводу о том, что в ходе изменений текста ныне действующей Конституции Российской Федерации целесообразно расширить по содержанию главу «Правительство Российской Федерации», дать ей название «Система исполнительной власти Российской Федерации», урегулировать на конституционном уровне основные структурные и функциональные проблемы, в том числе и проблемы правозащитной деятельности органов исполнительной власти. Исполнительная власть должна полноценно реализовать свои правозащитные функции с учетом того, что деятельность органов исполнительной власти является компонентом конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, функциональной основой которой является взаимодействие элементов, каждый из которых в своем содержании, воспроизводят содержание всей правозащитной системы;
- доказано, что неопределенность правового положения органов исполнительной власти в Российской Федерации не позволяет им в полной мере эффективно и динамично осуществлять правозащитную деятельность; это положение целесообразно исправить посредством принятия Федерального закона о системе органов исполнительной государственной власти и Кодекса о государственной службе;
- выдвинуто и раскрыто положение о том, что функционирование современной системы органов исполнительной власти России во многом зависит от успеха предстоящей административной реформы в
Российской Федерации, которая помимо всего прочего, должна обеспечить стабильное развитие правозащитной деятельности органов исполнительной власти, а также их оптимальное взаимодействие с другими ветвями государственной власти ("система сдержек и противовесов" ветвей власти, механизм принятия компромиссных решений по ряду сложных, противоречивых политических и социальных проблем, нарушение баланса ветвей власти в процессе правозащитной деятельности).
- выявлены основные тенденции и пути развития правозащитной деятельности российской системы органов исполнительной власти; структурный анализ основных сторон правозащитной деятельности позволил выделить ее исходные элементы, а также содержание и форму правозащитной деятельности органов исполнительной власти;
- показаны место и роль управления и координации в составе правозащитной деятельности, генезис институтов и основных видов управленческого процесса в этой сфере, его специфика; проанализирован бюрократизм как искаженная форма право реализации в данной сфере деятельности органов исполнительной власти;
— выявлены конституционные особенности субъектов и объектов правозащитной деятельности; проанализированы основные формы их взаимодействия, а также соотношение конституционного и административно-правового аспектов правозащитной деятельности различных субъектов права, с учетом специфики субъектно-объектной деятельности на переходном этапе;
— рассмотрен ряд конкретных теоретических и практических проблем, неразработанность которых серьезно отражается на процессе правозащитной деятельности системы органов исполнительной власти в РФ, а именно - наличие различных подходов к этой сфере работы органов исполнительной власти, недооценка ее правозащитного
функционирования; неоднозначное отношение ученых, политиков, специалистов к правовому статусу органов исполнительной власти РФ и субъектов Федерации в правозащитной деятельности;
- проанализирована работа Правительства Российской Федерации, выполняющего координирующую роль во взаимодействии с другими органами исполнительной власти в сфере защиты прав и основных свобод человека и гражданина.
Эффективная теоретическая разработка этих и других проблем, осуществленная в диссертации, - одно из важнейших средств на пути повышения роли системы органов исполнительной власти в совершенствовании правозащитной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость данной диссертации состоит в том, что изложенная в ней целостная концепция правозащитной деятельности системы органов исполнительной власти может содействовать дальнейшей разработке ряда актуальных проблем развития конституционного, административного й муниципального права; она может широко использоваться при анализе сущности, и особенностей проводимой в стране административно-правовой реформы, в решении теоретических и практических задач демократизации общественных отношений; продуктивно применяться при совершенствовании механизмов разрабатываемых систем управления, при оценке принимаемых и реализуемых управленческих решений, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Кроме того, проведенное исследование позволяет:
- углубить теоретические представления о сущности, функциях, роли и месте органов исполнительной власти в демократизации общественной жизни, в построении правового, социального государства, защите прав и свобод человека и гражданина;
- стать основой для дальнейших научных разработок данной проблемы;
- использовать результаты исследования в правозащитной деятельности институтов власти и управления различных уровней.
Результаты исследования представляют определенный интерес для специалистов и преподавателей теории и истории государства и права, конституционного, административного и муниципального права, а также могут активно использоваться в учебном процессе.
Апробация работы проведена на научных симпозиумах и конференциях, при обсуждении проблемных лекций и спецкурсов в учебном процессе, а также на заседаниях методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
По теме диссертационного исследования опубликованы 4 работы общим объемом более 7 печатных листов.
Струюура диссертации включает введение, две главы, 8 параграфов, заключение, список использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие, сущность, и генезис правозащитной деятельности органов исполнительной власти
Конституция Российской Федерации 1993 г. зарекомендовала себя как юридическое средство правового пробуждения, благодаря которому в России сформировался новый конституционный строй, провозглашено равенство всех форм собственности, установлены зафиксированные международными правовыми нормами права и свободы человека и гражданина, гарантирована их зашита, произошла четкое разделение и дифференциация властей - каждая со своими правами и обязанностями, задачами и ответственностью.
Особенностью Конституции РФ 1993 года является то, что она четко дифференцировала законодательную, исполнительную и судебную сферы власти, разграничения задачи и функции, указала направления, рамки деятельности, права и обязанности каждой из них.
Однако в новой Конституции РФ сформулированы и новые государственно-правовые институты исполнительной власти -Президента, Правительства, новая система государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации, По Конституции органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации (часть 2 ст. 79). Конституцией РФ определены обязанности каждого из них, порядок и особенности организации, рамки правозащитной деятельности.
Теория разделения властей в этой связи имеет многолетнюю историю, охватывает власть, осуществляемую государством, исходя из необходимости наиболее полного проявления прав и свобод гражданина, защита которых осуществляется различными государственными органами дифференцированно и независимо друг от друга, хотя и в рамках тесной взаимосвязи и взаимообусловленности. Законодательные, исполнительные и судебные сферы власти являются слагаемыми развития конституционной организации и правовой защиты граждан -системного образования, в котором правовые формы, закрепляющие элементы правозащитной деятельности, все процессуальные основания взаимосвязаны и взаимозависимы, предполагают системный подход в своем развитии.
Принцип разделения властей - одно из важнейших слагаемых правового порядка защиты физических и юридических лиц1.
Исходя из статьи 10 Конституции РФ, в силу которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, государственные органы и должностные лица правомочны выполнять только такие правозащитные действия, на которые они уполномочены законодательством. Указанная конституционная норма является прямым свидетельством того факта, что и в России, наконец, сформировалась самостоятельная исполнительная власть на основе выдвинутых еще Дж. Локком и Ш.Монтескье принципов разделения властей. Конституция РФ подвергла тщательному правовому регулированию разнообразные проблемы, связанные с правовым статусом различных ветвей государственной власти, зафиксировала зарождающиеся и развивающиеся отношения между ними, обеспечила возможность действовать четко, и регламентировано и на таком направлении, как правозащитная деятельность органов исполнительной власти.
Правозащитную природу государственной власти можно уяснить только в связи с конституционно-правовой ролью современной Российской государственности. В соответствии с принципом разделения власти на федеральном уровне, в том числе и в правозащитной сфере, исполнительная власть осуществляется Правительством РФ. Президент Российской Федерации - Глава государства, стоящий над "ветвями власти", гарант всех конституционных институтов, в числе которых и правовая защита физических и юридических лиц.
Однако в тех случаях, когда речь идет о вмешательстве в сфере прав и свобод граждан, ни исполнительная власть, ни Президент РФ не имеют права отступать от требований закона. Им "дозволено" только прямо разрешенное законом, определяющим их статус, компетенцию, правомочия. Все это вовсе не преуменьшает значение принципа законности, правозащитную роль всех и каждого в отдельности органа государственного управления.
Понятия "власть" и "государственная исполнительная власть" широко используются в литературе, а также в формулировках нормативных правовых актов. Изучение различных источников позволяет прийти к выводу, что это, скорее всего, конституционно-политические, чем административно-правовые категории. Вместе с тем, их использование в нормативных документах предполагает не только формализацию, но и углубление содержания данных понятий, и включение их в институциональный аппарат, применяемый в правозащитном процессе.
Использование понятия "государственная исполнительная власть", ее правозащитная деятельность порождает ряд проблем содержательного характера. Это напрямую связано с трактовкой некоторых конституционных положений (например, объем правозащитных полномочий носителей власти, необходимость разделения власти и обеспечения единства действий в этой сфере).
Конституция Российской Федерации провозглашает одним из принципов построения Российской Федерации провозглашает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Опираясь на данную формулу, а также на нормы ст. 10 и 11 Конституции РФ, российская правовая доктрина исходит из разделения власти по вертикали, т.е. разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Такой подход находит закрепление в федеральном законодательстве, решениях Конституционного Суда РФ.
Вместе с тем, основы конституционного строя Российской Федерации не содержат прямой формулы о разделении исполнительной власти между Федерацией, и ее субъектами в правозащитной сфере. Закрепляется лишь разграничение полномочий и предметов ведения между ними. Равнозначно ли это разделению этой власти по вертикали? И если да, то что следует понимать под термином "государственная исполнительная власть" применительно к такому варианту разделения властей? Выяснение этого вопроса позволяет определиться с соотношением властных полномочий органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Если государственная власть есть "высшая власть в обществе", и она осуществляется на территории субъекта РФ им самим, то возникает проблема соотношения двух высших властей (федеральной и региональной) на одной и той же территории. Пожалуй, отсюда возникают непрекращающиеся трения по поводу объема правомочий и взаимные претензии органов управления о вторжении в компетенцию друг друга.
Организация правозащитной деятельности в системе исполнительной власти: конституционно-правовая теория и практика
Конституционное и административное законодательство (советского и постсоветского периодов), как отмечалось выше, не дает четкого определения понятий "система" и "структура" исполнительной власти.
Необходимо отметить, что понятия "система" и "структура" в указах Президента РФ периода 1990-1993 г.г., к сожалению, смешивались. В одних указах под системой органов государственного управления понимались правовой статус органов управления и их место в системе органов управления, в других - перечень органов государственного управления, входящих в систему центральных органов государственного управления. Путаницу вносило и то, что возникло большое количество новых органов управления, причем все они имели статус центральных органов государственного управления (Госсанэпиднадзор, Госатомнадзор и др.) и органов при Правительстве РФ, Президенте РФ.
В теории права понятия "система" и "структура" органов управления изучены, разграничены и обоснованы. Термин "система" (от греческого systema) может трактоваться как "план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке"1. В толковом словаре термин "система" понимается в том числе и как "форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое".
Некоторые ученые понятие "система" рассматривают как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо оно расшифровывается как совокупность частей, связанных с общей функцией. B.C. Пронина считает, что "в широком смысле - это порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера"1. С этим вполне можно согласиться. Система органов власти или управления представляется как совокупность взаимодействующих самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей.
Как совершенно верно указывала B.C. Пронина, "увлечение некоторых юристов социологией привело к тому, что без учета принципов сложившихся наименований в законодательстве этот термин стали использовать и для характеристики природы органов и даже для определения целых систем органов"2. Между тем структура органов власти или управления - это "несущая" конструкция, "скелет", от правильного построения которого во многом зависит эффективность организации правозащитной деятельности органов. Отсюда в дальнейшем имеется ввиду под определением "структура органов управления" внутренние подразделения органа и распределение функций между его отдельными частями (управлениями, департаментами, отделами, отделениями, секторами и т.д.).
Понятие "система" шире понятия "структура". Структура органа управления зависит от системы органов управления. Естественно, что система органов управления определяет их структуру. Если говорить о структуре, то, по мнению некоторых ученых, структура органа может делиться на функциональную, территориальную, отраслевую.
С позиций укрепления системы и структуры правозащитной деятельности, исходя из п. "г" ст. 71 Конституции РФ должен быть принят федеральный закон о системе Федеральных органов исполнительной власти. Такой Закон будет регламентировать принципы и порядок формирования системы и структуры этих органов, их организационно - правовые формы, характер компетенции, место в системе правозащитной деятельности исполнительной власти, подчиненность, наименования, порядок взаимодействия между собой и другими ветвями власти, с органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, общественными и иными объединениями. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, этот закон будет действовать на всей территории Российской Федерации.
В противном случае продолжение порочной практики применения понятий "система" и "структура" без их должного правозащитного содержания и предназначения запутает окончательно организацию государственного управления как на федеральном, так и региональном и местном уровнях. Отсутствие правильного понимания этих терминов и их использования в нормотворческой деятельности на федеральном уровне отрицательно сказывается на формировании систем и структур органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, что, как следствие, лишает территории полноценного государственного управления различными правозащитными сферами.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои правозащитные полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанных территориальных органах утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в республиках чаще всего являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления и др.
В других субъектах Российской Федерации наиболее распространенными органами являются главные управления (управления), комитеты, отделы.
Отраслевые и межотраслевые органы администрации подчинены ее главе. Их структура, порядок формирования, правозащитные полномочия, организация работы определяются уставами соответствующих субъектов Российской Федерации.
Правозащитный как и, в целом, общий статус структурных подразделений органов исполнительной власти и их аппаратов определяется положениями о них, утверждаемыми различными органами и должностными лицами в пределах их компетенции. Например, федеральные министры, председатели государственных комитетов утверждают штатные расписания и положения о структурных подразделениях министерств, государственных комитетов.
Обеспечение законности, прав и свобод граждан в деятельности органов исполнительной власти
Закономерностью развития нашего общества является дальнейшее развертывание всеми звеньями исполнительной власти демократии и законности как неотъемлемой части ее правозащитной деятельности. Наиболее лаконичное и четкое определение понятия законности видится в определении: хорошая, продуманная система законов плюс их неукоснительное исполнение - это и есть законность, это и есть правопорядок, без которых немыслимы правозащитный образ жизни, демократия.
Система исполнительной власти постоянно заботится о совершенствовании обоих компонентов, составляющих законность: и об улучшении правового регулирования наиболее важных, существенных сторон общественных отношений, и о точном соблюдении российских законов. Убедительным свидетельством является активность Правительства РФ в процессе принятия законов, регулирующих деятельность органов исполнительной власти, суда, прокуратуры, адвокатуры и других.
Разработке проектов законов предшествовала большая научно-исследовательская работа в органах управления и всестороннее обобщение передовой практики защиты законности, прав и свобод граждан в деятельности исполнительной власти. Вновь принятые законы фиксируют то, что уже достигнуто в нашей государственной в общественной жизни, и в то же время ориентируют развитие правозащитных отношений в регулируемых ими сферах на будущее.
В правовом государстве исполнительная власть объективно заинтересована в укреплении законности своей правозащитной деятельности.
Используются разнообразные средства обеспечения законности в государственном управлении. Эта власть создает контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам, правозащитным нормативным актам.
Речь идет, прежде всего, о внешнем контроле, который в системе исполнительной власти одни государственные органы осуществляют по отношению к другим в процессе правозащитной деятельности. Поскольку исполнительная власть имеет строгую иерархию, в ней вышестоящие органы в силу своего правового статуса контролируют законность управленческой деятельности нижестоящих органов. Это так называемый общий контроль, состоящий в надзоре за законностью реализации установленной компетенции каждым государственным органом и органом местного самоуправления. Если бы он действовал надежно и последовательно, то, вероятнее всего, нарушений законов в системе исполнительной власти было бы очень мало. Практика, однако, говорит о явном неблагополучии здесь и слабости общего контроля.
Даже специализированный контроль за определенными видами управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (таможенный контроль, антимонопольный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, санитарно-эпидемиологический контроль, радиационный контроль, экологический контроль, контроль дорожного движения и т.д.) сопровождается нарушениями законов, правил ведения определенных дел, что часто вызывают нарушения прав человека, тяжелые и экономически обременительные для государства последствия. Объективно повышая значение специализированного внешнего контроля, необходимо постоянно совершенствовать правозащитную деятельность.
Существенным для законности в государственном строительстве является внутренний контроль, выполняемый в государственных органах и органах местного самоуправления их руководителями, а также выделенными в этих целях должностными лицами либо подразделениями (юрисконсультские должности, группы, сектора контроля). Внутренний контроль во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь, практически, все зависит от психологической установки человека, обладающего соответствующими полномочиями. Тем не менее развитие правовой культуры государственных деятелей и государственных служащих, укрепление в целом состояния законности в системе исполнительной власти способны положительно влиять и на внутренний контроль как средство правозащитной деятельности.
Значительная "тяжесть" обеспечения законности в государственном управлении именно демократического государства лежит на самом обществе. Общественные объединения и иные структуры граждан, средства массовой информации, профсоюзные организации, трудовые коллективы, социальные слои и профессиональные группы призваны научиться защищать свои законные интересы, конституционно гарантированные права и свободы и активно выступать против отступлений от норм и требований законности в решениях и действиях государственных и муниципальных органов, их руководителей и иных должностных лиц. Может быть, не всегда в каждом конкретном случае им удается восстановить то или иное правоотношение в соответствии с положениями законов, нормативных правовых актов. Но здесь важна позиция, принципиальная настроенность, готовность стоять за законы даже в том случае, когда очевиден проигрыш, поскольку только массовые общественные выступления в пользу права, закона и законности могут постепенно изменить восприятие названных явлений. Рано или поздно, но обществу, всем людям придется осознать, что законность - есть очень нужная социальная ценность, вне утверждения которой очень многое теряется в правозащитной сфере.
И далеко не последним среди государственных и общественных институтов, основанных на "должном", но первым по своей внутренней энергии и силе средством обеспечения законности в правозащитной сфере государственного управления следует назвать человека. Все "формализованные" институты приводятся в движение его мыслью, чувством и поступком. Если человек (просто гражданин или самое "высокое" должностное лицо) инертен, безразличен, неуважителен к закону и всему, что с ним и вокрзпг него происходит, то вряд ли можно надеяться, что закон как фактор правозащитной жизни исполнительной власти состоится, а законность кем-либо и где-либо будет поддержана.
Исполнительная власть: функции охраны общественного правопорядка и защиты собственности
Объектами конституционно-правовой охраны и защиты не случайно выступают многообразные виды собственности: частная. Государственная, муниципальная собственность. Конституционные основы охраны и защиты собственности - основополагающий фактор укрепления самостоятельности Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления, который воплощает, прежде всего, экономические, организационно-правовые отношения институтов демократического правового государства и гражданского общества. Исследование потенциала различных форм собственности направлено на рассмотрение причин противоречивой ситуации, возникшей в посттоталитарном Российском государстве.
Отношениям охраны и защиты государственной и муниципальной собственности, наряду с частной собственностью, в Российской Федерации, ее субъектах принадлежит главенствующая роль, так как основу экономической жизни составляет совершающийся в определенной форме процесс производства. В первых двух формах собственности сосредоточены значительные средства труда, что характеризует сущность социально-экономических отношений.
Эти отношения охраны и защиты собственности приобретают форму юридических отношений, а их субъекты наделяются правом управления на основе законодательства. Так, законодательство РФ, ее субъектов устанавливает правовые нормы, которые регламентируют существующие в регионах формы и методы деятельности исполнительной власти по охране и защите государственной и муниципальной собственности, а также общественные отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением имуществом, принадлежащим Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию. Распределение объектов государственной и муниципальной собственности между субъектами управления в регионе зависит, во многом, не столько от деятельности исполнительной власти, сколько от результатов приватизации1. Прежде всего, речь идет о формировании и защите имущества, принадлежащего на праве собственности РФ (федеральной собственности), имущества, принадлежащего на праве собственности субъектам РФ (государственная собственность субъекта). От имени РФ и ее субъектов права собственника, защиту собственности осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 ГК РФ1, органы исполнительной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов2. Имущество, находящееся в государственной собственности субъектов РФ, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение, а, следовательно, для охраны и защиты, в соответствии со статьями 294, 296 ГК РФ. Средства бюджета субъекта РФ и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными организациями, составляют государственную казну того или иного субъекта Федерации. Отнесение государственного имущества к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом, в частности Законом РСФСР от 3 июля 1991г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" . Муниципальная собственность, как объект собственности, как объект управления и материальная основа жизнеобеспечения населения муниципальных образований заслуживает особого внимания. Управление муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения. Речь идет о вопросах непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1, Законами субъектов РФ2.
От имени населения муниципального образования права по охране и защите собственности осуществляют органы местного самоуправления. В отдельных случаях и в порядке, предусмотренном нормативными актами муниципальных образований, по их специальному поручению могут выступать юридические лица и граждане. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со статьями 294, 296 ГК РФ.
Закон РФ о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991 г.) устанавливал, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории (ст. 37)3.
Большое значение имеет собственность в жилищной сфере. По законодательству РФ недвижимость в этой сфере, включая жилищный фонд, либо ее часть может находиться в частной (граждан, юридических лиц), государственной, муниципальной собственности, в собственности общественных объединений, а также в коллективной собственности и переходить из одной формы собственности в другую, охраняться и защищаться в порядке, установленном законодательством. Закон об основах федеральной жилищной политике различает среди соответствующих видов жилищного фонда, государственный и муниципальный .
