Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Функции прокуратуры Российской Федерации в конституционной системе разделения властей 14
1.1. Эволюция функций прокуратуры в Российском государстве 14.
1.2. Модернизация функций прокуратуры Российской Федерации в контексте развития гражданского общества 38
Глава II. Содержание прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в Российской Федерации 55
2.1. Защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации - цель деятельности прокуратуры 55
2.2. Функциональные и процессуальные аспекты осуществления прокуратурой РФ надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина 65
Глава III. Организационно-правовые основы деятельности прокуратуры по защите конституционных прав граждан Российской Федерации 83
3.1. Реализация правозащитных полномочий прокуратуры в уголовном и гражданском процессе 83
3.2. Совершенствование законодательства в сфере деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и
гражданина 107
Заключение 125
Библиография 129
Приложения 152
- Эволюция функций прокуратуры в Российском государстве
- Модернизация функций прокуратуры Российской Федерации в контексте развития гражданского общества
- Защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации - цель деятельности прокуратуры
- Реализация правозащитных полномочий прокуратуры в уголовном и гражданском процессе
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Государственная защита прав и свобод человека и гражданина -задача огромной политической и социальной важности. Ее решение требует серьезных усилий государства, координации взаимодействия с гражданским обществом. Безусловно, большую роль в защите прав граждан призваны играть суды. Тем не менее, государственная защита прав граждан включает в себя функционирование и внесудебного правозащитного механизма: прокуратуру, институт Уполномоченного по правам человека, правоохранительные органы и т.п.
Роль органов прокуратуры здесь трудно переоценить: только в 2000-ом году в ее органы обратилось около 2 млн. граждан (особенно остро стоит вопрос о нарушении трудовых и жилищных прав) и каждая четвертая жалоба была удовлетворена. Это, безусловно, укрепляет веру людей в силу и справедливость государства.1
Значение правозащитной функции прокуратуры в последнее время возросло, что требует осмысления, анализа, изучения, научного обоснования.
См.: Прокуратура на защите интересов государства и гражданина // Российская юстиция. 2001. № 1. С. 5.
Современный этап развития Российского государства характеризуется процессом консолидации общества. Особую актуальность приобретают проблемы укрепления законности и правопорядка, соблюдения конституционных прав человека и гражданина всеми органами публичной власти.
В сложном процессе укрепления российской государственности прокуратуре РФ отводится особое место. Как отметил Президент РФ В.В. Путин, подводя итоги 2000 года, ключевая роль в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным принадлежит Генеральной прокуратуре и ее окружным структурам.
Однако, прокуратура как орган государственного надзора за соблюдением законности и правопорядка, призвана выполнять не только функцию укрепления государственной власти, но также и решать важную социальную задачу по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Именно защите конституционных прав граждан от противоправных действий или бездействия должностных лиц органов государственной власти по мере построения в России социального и правового государства будет уделяться все большее значение. Более того, Президент РФ В.В. Путин четко обозначил политический характер проблемы защиты граждан, заметив при этом, что ни орган законодательной и исполнительной власти, ни суд, ни правоохранительные структуры по этой проблеме не дорабатывают, а в результате - нарушаются права и интересы граждан, подрывается авторитет власти в целом.3
Тем более необходимо обратить внимание на реализацию правозащитной функции прокуратуры, конституционные основы её
2 См.: Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета. 2001. 4
апреля
3 См. там же.
деятельности. В связи с этим, анализ причин, препятствующих эффективной реализации потенциала прокуратуры в деле защиты конституционных прав и свобод граждан будет способствовать созданию необходимых предпосылок к более рациональному осуществлению прокуратурой правозащитных функций.
Степень разработанности темы исследования.
Значительный вклад в понимание важности обеспечения
государственных гарантий соблюдения конституционных прав и свобод
человека и гражданина внесли такие авторы фундаментальных теоретико-
правовых и государствоведческих исследований как С.С. Алексеев,
М.В. Баглай, М. И. Байтин, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин, Н.В. Витрук,
Ю.А.Дмитриев, В.Т. Кабышев, В.Д. Ломовский О.Э. Лейст, Н.И.
Матузов, И.Е. Фарбер, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие
ученые.
Важнейшие аспекты прокурорского надзора и, в частности, надзот за
соблюдением конституционных прав человека и гражданина освещали в
своих работах В.И. Басков, А.Д. Бойков, И.И. Карпец, А.Е. Гницевич, В.М.
Горшенев, СИ. Гусев, В.З. Гущин, М.Н. Даев, В.В. Долежан, И.М. Егоров,
СП. Желтобрюхов, В.К. Звирбуль, В.В. Клочков, Ю.И. Скуратов, Ю.В.
Кореневский, В.Г. Костенко, Н.И. Маршунов, И.Б. Михайловская, Н.В.
Мельников, Л.А. Николаева, И.Л. Петрухин, А.Л. Протопопов, В.М.
Савицкий, А.Я. Сухарев, В.Н. Точиловский, А.В. Чурилов, М.С
Шалумов, Н.П. Шарыло, В.Б. Ястребов, а также другие отечественные правоведы.
В тоже время последовательные конституционные аспекты деятельности прокуратуры по защите прав граждан практически не были
предметом специального анализа, за исключением работы А.А.Белкина и кандидатской диссертации Н.В.Мельникова5.
Однако правозащитные функции прокуратуры рассматривались либо в связи с прикладными исследованиями, либо как одна из функций прокуратуры наряду с её другими функциями. В целом же конституционные основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека в России в полной мере проанализированы не были.
Цель и задачи исследования
Цель диссертации - это выявление конституционных основ правозащитной деятельности прокуратуры при изучении эффективности механизмов защиты конституционных прав и свобод гражданина .
Достижение поставленной цели потребовало решения следующей системы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:
изучить историю развития функций российской прокуратуры за весь период её существования;
рассмотреть функциональное назначение надзорных полномочий органов прокуратуры по соблюдению прав и свобод человека и гражданина в контексте развития гражданского общества;
охарактеризовать деятельность прокуратуры по защите конституционных прав и свобод граждан как особую сферу правоприменения норм конституционного законодательства;
См.: Белкин А.А. Вопросы конституционности в деятельности прокуратуры// Конституционная законность и прокурорский надзор. М.,1997. s См.: Мельников Н.В. Роль прокуратуры в обеспечении конституционного права граждан на труд. Автореферат дисс. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. Ростов-на-Дону,
1997,
определить функциональные и процессуальные аспекты правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации в структуре государственных гарантий конституционных прав человека;
- систематизировать наиболее актуальные проблемы реализации
полномочий прокуратуры в деятельности по защите конституционных прав
граждан в комплексные задачи и обозначить пути их решения;
- обосновать ряд приоритетных направлений в совершенствовании
законодательства о прокуратуре в целях повышения эффективности защиты
конституционных прав и свобод граждан.
Методологическая основа исследования
В основе диссертации лежит анализ теорий, гипотез и подходов, представленных в современной отечественной правовой литературе. Методологической основой исследования послужили основные принципы диалектической логики, такие как диалектика «формы и содержания», «абстрактного и конкретного». В ходе исследования автор применял методику системного, элементы структурно-функционального анализа, использовал исторические, логические, компаративные, статистические методы. Работа основана на системном изучении нормативных источников, критическом анализе теоретического материала и правоприменительной практики по исследуемому вопросу с использованием широкого круга дополнительной литературы по вопросам теории государства и права, философии, социологии.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования.
В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические показатели прокурорской правоприменительной практики, данные социологических опросов.
Нормативной базой диссертационного исследования послужили такие основополагающие документы как Конституция РФ, федеральные законы, нормативные акты субъектов Российской Федерации, решения
судов.
Научная новизна исследования.
Осуществленный в диссертации анализ проблем защиты конституционных прав и свобод граждан органами прокуратуры содержит, по мнению автора, следующие элементы научной новизны:
С историко-правовой точки зрения обоснованны эволюционные изменения функциональных полномочий прокуратуры. В работе показано, как параллельно со сменой приоритетов общественного развития за годы перехода от тоталитарного строя к демократическому претерпели изменения приоритеты в направлениях деятельности прокуратуры. В ходе исследования выдвинуты новые аргументы, подтверждающие объективную необходимость активизации правозащитной функции прокуратуры, как универсальной функции защиты субъекта права.
Показано, что исходя из смысла, заложенного в нормах Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина является одновременно и функцией и целью деятельности прокуратуры.
Рассмотрены функциональные и процессуальные аспекты правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации в структуре государственных гарантий конституционных прав человека, что позволило наметить в области гражданского и административного правоприменения такие сферы реализации юридических полномочий прокуратуры, как профилактическая, коммуникативная, представительская.
В ряду наиболее актуальных проблем реализации полномочий прокуратуры в деятельности по защите конституционных прав и свобод граждан выделены проблемы, как связанные с повышением эффективности прокурорской правозащиты, так и внутренней организации, разграничения ведомственных полномочий, расширения правовой компетенции. Показано, что истоком большинства возникающих в процессе осуществления прокурорского надзора за соблюдением прав человека и гражданина трудностей является недостаточная нормативная регламентация в данной сфере правового регулирования.
Осуществлен комплексный подход к обоснованию необходимости дополнительной нормативной регламентации по ряду наиболее актуальных проблем осуществления прокуратурой правозащитной функции. Предложена система мер нормативного характера в целях повышения эффективности защиты конституционных прав и свобод граждан.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Смена приоритетов в функциях прокуратуры Российской Федерации, ее диалектическая трансформация неразрывно связана с объективными переменами в приоритетах развития общества. В этой связи главной задачей прокуратуры становится надзор за исполнением норм Конституции и федерального законодательства, в несоблюдении которых кроется основная угроза правам и свободам граждан. В силу объективных особенностей исторически сформировавшегося российского менталитета государство продолжает играть превалирующую роль в общественной жизни, по сравнению с теми странами западной либеральной демократии, где институты гражданского общества в значительной степени развиты. Российские граждане традиционно полагаются на государственные институты защиты прав человека, а именно на органы центральной
исполнительной власти государства, которые призваны возмещать отсутствие эффективной системы общественной правозащиты и контроля, неразвитость институтов гражданского общества. Исходя из этого, в российском обществе прокуратура имеет важное социально-политическое значение как федеральный орган государственной власти, осуществляющий надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина.
2. Основываясь на результатах анализа нормативной базы деятельности прокуратуры, теоретических разработках видных отечественных правоведов, с учетом статистических данных правоприменительной практики органов прокуратуры, можно утверждать, что расширенное толкование содержания надзорных полномочий прокуратуры позволяет рассматривать прокурорскую защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, как в статусе частной функции, так и в статусе общей задачи прокуратуры, как органа государственной власти, в обязанности которого, согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации, входит признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
3. Законодательное наделение прокуратуры специальными функциональными и процессуальными полномочиями повышает эффективность ее действий по предупреждению и пресечению нарушений конституционных прав и свобод граждан. Полномочия в области гражданского и административного права позволяют прокурору, во-первых, предотвращать нарушения путем профилактических мероприятий; во-вторых, выполнять коммуникативную задачу, то есть, более оперативно доводить дело о восстановлении нарушенного права до суда, ибо только суд вправе решать споры о праве; в третьих, нести представительскую функцию, защищая права и законные интересы граждан, как это
предусмотрено Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Таким образом, в законодательстве заложен высокий потенциал эффективности средств прокурорского воздействия на любой возможный источник нарушения конституционных прав и свобод граждан.
4. Раскрытие потенциала эффективных средств воздействия на
источник нарушения прав, как показывает практика, сопряжено с целым
рядом условий. Сгруппировав эти условия, получаем в процессе
исследования три группы вопросов, связанных с трудностями в
правозащитной деятельности прокуратуры. Первая группа - вопросы
внутренней организации: нехватка вспомогательных материально-
технических средств, кадровые проблемы; вторая группа - вопросы
внешней организации: в основном проблемы пересечения полномочий с
ведомственными контрольными органами, а также вопросы определения
статуса прокурора в системе субъектов, участвующих в осуществлении
правосудия; третья группа - вопросы совершенствования самой сферы
правоотношений, находящейся в компетенции прокуратуры, то есть
проблема наделения прокуратуры расширенными полномочиями.
5. В общем смысле, указанные проблемы есть проблемы
недостаточной нормативной регламентации в данной сфере
правоотношений. Так, организационные проблемы могут быть решены
путем четкой внутренней регламентации работы органов прокуратуры, что
позволило бы мобилизовать необходимые ресурсы на главных
направлениях прокурорской деятельности. Проблемы разграничения сфер
надзорных и контрольных функций между прокуратурой и ведомственными
контрольными органами могут быть разрешены путем законодательного
определения полномочий соответствующих органов. Проблемы
нормативной регламентации отношений, непосредственно затрагиваемых в
деятельности прокуратуры, могли бы более оперативно и эффективно
разрешаться при наличии расширенных полномочий прокуратуры в плане законодательной инициативы.
В диссертации предлагается законодательно наделить прокурора полномочиями возбуждать вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц, ответственных за нарушения конституционных прав человека и гражданина.
Научно-практическая значимость работы
Теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при совершенствовании правового регулирования прокурорского надзора. Отдельные положения диссертации могут быть использованы в учебных курсах, методических рекомендациях для студентов, изучающих курсы: «Конституционное право Российской Федерации», «Прокурорский надзор», а также в преподавании спецкурса «Конституционные основы прокурорской деятельности».
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и международного права Саратовской государственной академии права Основные положения и результаты исследования нашли отражение в публикациях, выступлениях на научно-практических конференциях.
Диссертация обсуждена на заседаниях кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной академии права
Структура работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии.
Эволюция функций прокуратуры в Российском государстве
В системе органов государственной власти Российской Федерации прокуратура занимает особое положение. Этот статус прокуратуры обусловлен рядом факторов, среди которых ведущее значение имеют системные задачи прокуратуры, ее функции, а также ее исторически сложившаяся роль в общественной жизни.
Вопрос о правовом статусе прокуратуры в системе государственной власти Российской Федерации является базовым для понимания роли и задач прокуратуры в обществе с точки зрения теории конституционного права. Ввиду того, что Конституция Российской Федерации не определила ни функций, ни места прокуратуры в конституционной системе власти, данный вопрос является предметом широких научных дискуссий. Безусловно, при этом необходимо считаться с реалиями, существующими на практике.
Статус прокуратуры в Российской Федерации регулируется статьей 129 Конституции РФ, которая помещена в главе «Судебная власть», что не означает, однако включения прокуратуры с систему судебной власти.
Деятельность прокуратуры регулируется также базовым Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года в редакции от 17 ноября 1995 года с изменениями от 10 февраля 1999 года . Вместе с тем, некоторые нормативные аспекты в деятельности прокуратуры не нашли отражения в федеральном законодательстве.
Во многом это обстоятельство объясняется процессом апробации функционирования управленческих структур в новых социально-экономических и политических условиях, периодом поиска оптимальных форм взаимодействия государственных органов в едином целом Российской государственности.
На этом основании, учитывая диалектические закономерности организации частей в целом, особенности конституционного статуса прокуратуры как части единого государственного целого, следует рассматривать через призму характерных черт, отражающих специфику функционирования того или иного государства.
В, Бессарабов отмечает, что «проведенные исследования по проблемам деятельности прокуратуры и других государственных органов зарубежных стран, выполняющих функции, сходные с функциями прокуратуры Российской Федерации, свидетельствуют о том, что в мире нет единой схемы, определяющей полномочия и задачи прокуратуры. Место прокуратуры в современном обществе есть результат длительной эволюции. Прокуратура или органы, выполняющие сходные с ней функции, независимо от их названия, в любой стране представляют собой институт, порожденный объективными потребностями исторического развития, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики».7
На примере стран СНГ и Балтии можно проследить, что статус прокуратуры в законодательстве этих странах имеет как общие черты, так и национально-государственные особенности.
Общим для органов прокуратуры стран СНГ и Балтии является то, что этому институту отводится особое место в Конституциях этих государств.
Так, прокуратуре посвящена глава IX Конституции Республики Таджикистан, гл. XXIV Конституции Республики Узбекистан, раздел VII Конституции Туркменистана и аналогичный раздел Конституции Украины. В Азербайджанской Республике, Армении, Грузии, Казахстане и Республике Молдове прокуратура помещена в главу, посвященную судебной власти. В Республике Беларусь прокуратура включена в раздел VI Конституции — «Прокуратура. Комитет государственного контроля», а в Республике Кыргызстан - в главу V «Исполнительная власть». Общими также являются закрепленные в Конституциях положения о прокуратуре как едином централизованном аппарате, а также о специальных законодательных актах, регулирующих деятельность прокуратуры, ее подчеркнуто независимый статус.
Модернизация функций прокуратуры Российской Федерации в контексте развития гражданского общества
Конституция как программный документ представляет собой большую ценность в изучении историко-правовых аспектов развития общества. Отдельные нормы Конституции РФ, выражая волю принявшего ее многонационального народа, в наиболее общих формах отражают определенное направление развития, избранное обществом.
Так, в ст. 1 Конституции Российской Федерации сказано, что Россия -есть правовое государство. Эту норму следует понимать с учетом того, что «правовое государство для нашей страны - цель, но пока еще не реальность».46 Ст. 7 Конституции Российской Федерации содержит положение о Российской Федерации как о социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Названная норма «содержит в себе императивное требование, обращенное к законодателю. Но способы реализации этого общего конституционного предписания не определены, а соответствующая задача возложена на законодателя и в значительной мере - на исполнительную власть»47, то есть данная норма также имеет определенный программный характер.
Многие положения Конституции Российской Федерации утверждают нормативные основы таких отношений, которые составляют сущность гражданского общества, хотя в Конституции специально не сказано о том, что Российская Федерация строится на основах гражданского общества. Однако необходимость создания предпосылок для нормального развития гражданского общества осознается в настоящий момент и на государственном и на общесоциальном уровне.
Президент Российской Федерации В.В. Путин особо подчеркивает, что корни многих наших неудач - в неразвитости гражданского общества и в неумении власти говорить с ним и сотрудничать. Власть все время бросает в крайности - то она не замечает, то чрезмерно опекает общество. При этом господствует представление, что все в России зависит от власти, между тем очень многое зависит и от самих российских граждан. В России построен лишь каркас гражданского общества, поэтому сейчас требуется совместная терпеливая работа, чтобы оно стало полноценным партнером государства, еще так трудно найти выход из ложного конфликта между ценностями личной свободы и интересами государства. Между тем сильное государство немыслимо без уважения к правам и свободам человека и только демократическое государство способно обеспечить баланс интересов личности и общества, совместить частную инициативу с общенациональными задачами.
В предыдущем параграфе высказывалась позиция автора диссертационного исследования относительно места прокуратуры, ее задач на том этапе развития Российского общества, который, по словам Президента РФ В.В. Путина, характеризует партнерские взаимоотношения государства и гражданского общества. Речь идет о периоде, следующем за этапом укрепления всех ветвей власти, периоде политико-экономической стабильности, приближения к уровню социально-экономического развития ведущих стран либеральной демократии.
Логично предположить, что стремление к определенному уровню социально-экономических отношений как некой модели демократического строя предполагает не только использование методов и технологий, свойственных данной модели, но и формирование политических, социально-экономических элементов, институций и институтов. Беря за основу моделирования некое целое, необходимо повторять, воссоздавать и черты его элементов. Речь не идет здесь о слепом копировании всех социально-экономических, политических институтов стран западной демократии, практика реформирования российской государственности показала, что воссоздание многих институтов власти по моделям демократических стран, таких как президент, представительные органы имеет очевидные собственно российские черты.
Исследовательская задача, как мы ее понимаем, состоит в том, чтобы проследить, как соотносятся общесоциальные цели развития всего общества, определенные в Основном Законе РФ и тенденции развития частей этого целого. Иными словами, необходимо сопоставить концепцию правового государства и гражданского общества, как ориентиров развития российского общества и перспективы развития задач и функций прокуратуры Российской Федерации в рамках этих концепций. Если роль прокуратуры в процессе формирования правового государства, несомненно, является одной из важнейших, то в рамках гражданского общества, - как это видно на примере ряда демократических систем, - функции прокуратуры различны. Именно с этой целью необходимо проследить понимание сущности концепции гражданского общества в отечественном правоведении.
Защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации - цель деятельности прокуратуры
специально выделенную в законодательстве функцию прокурорского надзора в Российской Федерации. Правозащитная функция прокуратуры вытекает из ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в п.2 которой говорится следующее:
- в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Таким образом, в действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» надзор за соблюдением прав и свобод человека выделен в отдельное направление. Ему посвящена специальная глава, в которой определены предмет надзора, полномочия прокурора в этой области, средства и формы прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем, И. Михайловская считает, что выделение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отдельное направление деятельности прокуратуры является данью моде, поскольку невозможно, по ее мнению, отделить незаконное действие (решение) какого-либо органа или должностного лица от нарушений прав граждан, если последние являются следствием первых. Правда, замечает И. Михайловская, между этими двумя направлениями прокурорского надзора есть существенное различие в их пределах. Если в сферу надзора за исполнением законов попадают только органы государственной власти и местного самоуправления, то предмет надзора за соблюдением прав человека включает в себя также коммерческие и некоммерческие организации и их руководство.
На более существенное различие между указанными направлениями прокурорского надзора указывает В. Басков. Он считает, что на практике надлежит различать цели ближайшие и конечные. Принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения закона и восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан - это ближайшая цель прокурорского надзора. Такого рода актам прокурорского надзора относятся решение прокурора о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении закона. Конечная цель прокурорского надзора состоит в том, чтобы создать условия, обеспечивающие обстановку, исключающую нарушение закона.
Сказанное подтверждается также исследованиями И. Егорова. В своем комплексном монографическом исследовании автор рассматривает прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельной функции прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности.
В своем рассуждении И. Егоров строго исходит из нормативных реалий. Не отдавая априори приоритет какому-либо из направлений прокурорской деятельности, автор заключает, что двумя основными целями деятельности прокуратуры в России на современном этапе являются надзор за соблюдением законности и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации. Указанные цели деятельности, как аргументировано доказывает И. Егоров, являются двумя самостоятельными функциями прокуратуры.72
Таким образом, сочетание в законе целей, предметов, функций прокурорской защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не содержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан представляют органическое единство. Пересекаясь во многих своих аспектах, они только взаимодополняют друг друга и содействуют выполнению одной задачи - охране права. Как обоснованно указывал Ю.И. Скуратов: «охраняя права и свободы граждан, мы одновременно защищаем общественные и государственные интересы. И, наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан.
Реализация правозащитных полномочий прокуратуры в уголовном и гражданском процессе
Задачи усиления правозащитной функции органов прокуратуры, прежде всего в деле соблюдения прав и свобод человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации выдвинулись на первый план в результате изменений, внесенных в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» 10 февраля 1999 г.
Это оказало существенное влияние на смену приоритетов в деятельности органов прокуратуры. Генеральной Прокуратурой Российской Федерации были предприняты инициативные усилия в этой области. Так, приказ Генеральной Прокуратуры Российской Федерации № 30 от 22мая 1996года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» расставляет акценты и ориентирует работников прокуратур всех рангов на активизацию деятельности именно в данной сфере правоприменения.
Системный анализ функционально-юридических аспектов деятельности прокуратуры показывает, что в работе по надзору за изданием и исполнением актов государственных органов прокуратура, при всех очерченных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» функциях, все же играет вспомогательную роль, которую можно охарактеризовать как «системоконтролирующую».
Между тем, есть несколько иная точка зрения на эту проблему. С. Назаров, в частности считает, что «правозащитную деятельность прокуратуры следует рассматривать как один из видов осуществляемой органами прокуратуры надзорно-контрольной деятельности, имеющей свой специфический предмет воздействия - соблюдение прав и свобод человека и гражданина».
Тем самым, С. Назаров выстраивает такую систематику деятельности прокурорских органов власти, в которой их правозащитная деятельность есть производная или имплицируемая в надзорно-контрольную, иначе говоря, правозащитная деятельность является подвидом такой государственной деятельности, как надзорно-контрольная, являющейся основной функцией прокуратуры.
Эта точка зрения соотносится с предлагаемым нами пониманием системоконтролирующей роли прокуратуры как органа государственной власти, что вписывается в одну из системных плоскостей, рассматриваемых в данном исследовании, но не позволяет делать вывод о производности правозащитной деятельности прокуратуры.
Наше понимание данной проблемы базируется как на анализе нормативных (посылочных) источниках, так и логико-теоретических (выводимых из посылки) основаниях. В первую очередь, в законе о прокуратуре иерархия целей выстроена таким образом, что надзор осуществляется с целью защиты права, а не наоборот (защита права осуществляется в русле надзора). Для этих целей в закон о прокуратуре введено общеправовое понятие «функции» прокуратуры. В комментарии к закону о прокуратуре это понятие определяется как «такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным назначением прокуратуры, характеризуется определенным предметом ее ведения, направлен на решение соответствующих задач и осуществляется с использованием соответствующей компетенции, включая правовые средства ее реализации».
Данная норма, по мысли специалистов НИИ законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре Российской Федерации, несет определенный смысл, позволяющий заключить, что, «будучи правозащитным органом государства и, действуя от его имени, прокуратура призвана обеспечивать верховенство закона, единство законности и ее укрепление; защищать права и свободы человека и гражданина, интересы общества. Именно поэтому прокурорский надзор распространяется на все сферы жизни, урегулированные законом». В этом смысле уголовное преследование, как и другие направления деятельности прокуратуры, -является лищь одним из средств выполнения правозащиты и применяется только в тех случаях, когда нарушен уголовный закон. Однако, как показывает практика, гораздо больше правонарушений допускается в имущественной, социальной, трудовой, экономической и других сферах, для устранения которых прокуроры наделены соответствующими полномочиями. Этим и определяется многофункциональность прокуратуры.
