Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное конституционное строительство с характерными реформами практически всех сфер российского общества и государства осуществляется, исходя из тезиса о высшей ценности человека, его прав и свобод, закрепленного в ст. 2 Конституции Российской Федерации. Эта базовая аксиологическая установка поддержана тем, что не только признание, соблюдение, но и защита являются обязанностью российского государства. Тем самым, как представляется, минимизирована декларативность данного ценностного предпочтения и показана реальность человеко-ориентированных намерений Российской Федерации, которые надлежит воплощать всем государственным органам в процессе осуществления ими своих функций и полномочий. Это дает основания утверждать, что все государственные органы в России входят в конституционную систему защиты прав и свобод человека и гражданина, представляют публичный сектор правозащитной структуры российского общества и государства, включены в осуществление правозащитной деятельности.
При этом, базируясь на вышеназванном ценностном идеале, одни государственные органы (например, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации) осуществляют правозащитную деятельность в том числе, другие (федеральный и региональные уполномоченные по правам человека) призваны выполнять именно ее. Однако есть и особенная конституционная структура – прокуратура Российской Федерации, – правозащитный потенциал которой усилен интегрированным сочетанием следующих факторов. Она, во-первых, именуется правоохранительным органом; во-вторых, на основе закона осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, имеет выраженную правозащитную направленность практически всех своих функций, поскольку связана с нарушениями прав человека; в-четвертых, ориентирована на выполнение важнейшей задачи – защиты прав и свобод человека и гражданина, прибегая при этом, и это в-пятых, и к инициативным формам деятельности. Совокупность данных факторов делает прокуратуру таким правозащитным органом, который довольно удачно, свойственными ему методами и средствами дополняет существующие модели правовой защиты прав и свобод человека и гражданина в России. Этим подчеркивается также уникальность миссии прокуратуры в функционировании государственного механизма, в сохранении и воспроизведении конституционности правозащитной составляющей деятельности поднадзорных публичных структур.
Необходимо также отметить, что прокуратура Российской Федерации проявляет себя и в правозащитном взаимодействии с неподнадзорными ей государственными органами. Это направление правозащитной деятельности прокуратуры строится не на вмененной, а на инициативной основе и способствует совершенствованию защиты прав и свобод человека и гражданина в России.
Правозащитное назначение российской прокуратуры обусловливается включенностью статьи о ней (ст. 129) в Главу «Судебная власть» Конституции Российской Федерации. Именно для этого, как представляется, и осуществлено прямое сопряжение суда – априори правозащитной структуры – и прокуратуры.
В пользу актуальности темы свидетельствует также то, что прокуратура Российской Федерации не является статичным конституционным органом. Поиски ее оптимальной правовой модели продолжаются. На это указывают, с одной стороны, подходы к ее реформированию, проявившиеся в 1992, 1995, 1999 г.г., а с другой, – длящиеся научные дискуссии о месте и роли прокуратуры в современном государственном механизме, а также в реализации правозащитной функции России.
В соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 163-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура стала осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на законодательном уровне. Выделение рассматриваемого вида деятельности прокуратуры свидетельствует, на наш взгляд, о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации ее правозащитной направленности, об усилении позиций органов прокуратуры в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина.
Значимость данных позиций поддерживается тем, что в Российской Федерации еще не сформировалось реальное уважение к человеку, его правам и свободам со стороны представителей власти. Озабоченность последних собственными интересами заслоняет от них конституционное требование, согласно которому защита прав человека их обязанность, а не усмотрение. Этот вывод подкрепляется показательными оценками федерального Уполномоченного по правам человека о состоянии дел в данной сфере. Так, если в 2007 г. по сравнению с 2006 г. количество жалоб, поступивших от граждан на нарушение их прав и свобод представителями власти, снизилось примерно на 10 %, то в 2008 г. – возросло на такой же процент. При этом каждая вторая жалоба приходится на нарушения прав человека, совершаемые должностными лицами в процессе охраны общественного порядка, предварительного следствия, дознания и судопроизводства, вынесения приговоров и исполнения наказания в виде лишения свободы; каждая третья жалоба приходится на нарушения социальных прав граждан в сфере жилищного законодательства и социального обеспечения, прежде всего при предоставлении льгот социально уязвимым категориям населения, в том числе беременным женщинам и детям; каждая шестая жалоба приходится на нарушения прав граждан в экономической сфере; только каждая тридцатая жалоба подается заявителями на нарушение их политических прав.
По данным доклада Amnesty International – 2008, «люди по-прежнему подвергаются пыткам и жестокому обращению не менее чем в 81 стране мира, несправедливые судебные разбирательства проводятся, по меньшей мере, в 54 странах. Исходя из содержания Доклада Уполномоченного по правам человека в 2008 г. и решений Европейского суда по правам человека по жалобам против России, следует вывод, что в число названных стран входит Российская Федерация. Коль скоро речь идет о несправедливом судебном разбирательстве, а не о несправедливом судебном решении, то можно утверждать, что такого рода претензия адресована не только судьям, но и прокурорам.
Вышеназванные проблемы с учетом необходимости совершенствования в России правозащитной деятельности вообще, а прокуратуры, в частности, требуют осмысления, конституционно-правового анализа и научного обоснования понятие, принципы, содержание и способы ее осуществления, а также роль взаимодействия прокуратуры и иных публичных структур по поводу защиты прав и свобод человека. Выявление причин, препятствующих эффективной реализации потенциала прокуратуры в деле защиты конституционных прав и свобод граждан, также будет способствовать созданию необходимых предпосылок к более действенному осуществлению прокуратурой правозащитной деятельности.
Степень научной разработанности темы обусловлена ее выраженной гуманитарной составляющей и непреходящим научным вниманием к проблеме защиты публичными органами прав и свобод человека и гражданина.
Важное общетеоретическое и методологическое значение для раскрытия конституционно-правовых основ организации и правозащитной деятельности прокуратуры, ее роли в обеспечении конституционных прав и свобод граждан имеют фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие исследования об основах правового положения личности Д. Н. Бахраха, А. А. Безуглова, А. А. Белкина, Н. А. Бобровой, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, Г. А. Гаджиева, Ю. П. Еременко, Д. Л. Златопольского, В. Т. Кабышева,
Д. А. Керимова, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Г. В. Мальцева, Н. А. Михалевой, Л. А. Николаевой, Ю. И. Скуратова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина и др.
В работе были использованы теоретико-правовые и конституционно-отраслевые исследования ученых, внесших значительный вклад в понимание важности обеспечения государственных гарантий соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина. В их числе труды М. И. Байтина, В. А. Карташкина, Е. А. Лукашевой, О. Э. Лейста, М. В. Мархгейм, Т. Д. Матвеевой, Ф. М. Рудинского, В. А. Четвернина, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева.
Были привлечены работы авторов, освещающих важнейшие аспекты надзора за соблюдением конституционных прав человека и гражданина: В. И. Баскова, С. Г. Березовской, В. Г. Бессарабова, Л. Д. Бойкова, С. И. Гусева, В. З. Гущина, М. Н. Даева, И. М. Егорова, И. И. Карпец, В. В. Клочкова, Ю. В. Кореневского, И. Б. Михайловской, Л. А. Николаевой, И. Л. Петрухина, В. М. Савицкого, А. Я. Сухарева, М. С. Шалумова, В. Б. Ястребова, др.
При этом теоретические и правовые основы деятельности современной российской прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина исследованы не в полной мере, не достаточно раскрыты конституционно-правовое содержание и виды ее правозащитной деятельности, особенно в части взаимодействия с институтом уполномоченного по правам человека и другими неподнадзорными органами. Указанными обстоятельствами и предопределен выбор настоящего исследования.
Цель диссертационного исследования – раскрытие сущности и конституционно-правового содержания правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации как особого звена конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина с учетом проблемы повышения эффективности такой деятельности.
Данная цель достигается посредством решения ряда задач, в числе которых:
- раскрытие понятия, принципов и особенностей правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации;
- анализ конституционно-правовых норм, регулирующих правозащитную деятельность прокуратуры Российской Федерации;
- выявление конституционно-правового содержания и видов правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации;
- рассмотрение правозащитного потенциала актов прокурорского реагирования;
- формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства в части, касающейся правозащитной деятельности российской прокуратуры;
- обоснование правозащитного ресурса сотрудничества прокуратуры Российской Федерации и института уполномоченного по правам человека;
- обобщение опыта совместной работы прокуратуры и региональных уполномоченных по правам человека;
- выработка предложений, направленных на совершенствование взаимодействия названых органов.
Объект диссертационного исследования составили общественные отношения, возникающие в процессе защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования явились нормы конституционного и иных отраслей российского права, определяющие порядок правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации с учетом ее взаимодействия с поднадзорными и иными государственными органами по поводу защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Теоретической основой данного исследования послужили работы С. А. Авакьяна, Г. А. Борисова, Ю. А. Веденеева, В. М. Горшенева, В. Т. Кабышева, О. Е. Кутафина, Л. В. Лазарева, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Л. А. Морозовой, В. С. Нерсесянца, М. С. Саликова, В. Н. Самсонова, М. С. Строгович, Е. Е. Тонкова, В. М. Чхиквадзе, И. С. Яценко и др.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы (от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); процессуальные кодексы Российской Федерации (от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ Уголовно-, от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ Арбитражный, от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ Гражданский), федеральные законы (от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 17 ноября 1995 г.) «О прокуратуре Российской Федерации», от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ (в ред. от 15 апреля 2006 г.) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 2 декабря 2005 г.) «Об оперативно-розыскной деятельности», от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»); указы главы Российского государства и постановления федерального Правительства.
Привлечены также международные договоры, стороной которых является Российская Федерация (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и др.).
Обстоятельному анализу подверглись нормативные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ее письма, указания и методические рекомендации, касающиеся правозащитной деятельности прокуратуры. Обобщалась и анализировалась также практика применения мер прокурорского реагирования в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Исследованы также Соглашения о взаимном сотрудничестве органов прокуратуры и региональных уполномоченных по правам человека, проанализирована практика их взаимодействия по защите прав и свобод граждан.
Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть общие направления защиты прав и свобод человека и гражданина во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования внутригосударственных публичных структур, являющихся элементами правозащитной системы российского общества и государства.
Использованный диссертантом методологический инструментарий позволил не только обособить правозащитную деятельность от правоохранительной, что принципиально важно применительно к прокуратуре, но и дал возможность раскрыть особенности правозащитной деятельности данного конституционного органа, проанализировать ее содержание с учетом актов прокурорского реагирования, обосновать правозащитную продуктивность взаимодействия прокуратуры с неподнадзорными государственными органами по поводу защиты прав человека, а также обобщить практику такого взаимодействия прокуратуры с региональными уполномоченными по правам человека.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический, др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Характер исследования потребовал привлечения социологических (моделирование, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что способствовало иллюстрированию теоретических позиций конкретными примерами из практики.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ, выполненных в рамках конституционного права в части концептуальной разработки правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации и раскрытия конституционно-правового содержания и видов (надзорного и ненадзорного) правозащитной деятельности.
Научная новизна исследования выражается также в:
- определении места прокуратуры Российской Федерации в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина;
- авторской трактовке правозащитной деятельности прокуратуры РФ;
- выявлении надзорного и ненадзорного видов правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации и раскрытии их содержания;
- обосновании продуктивности правозащитного взаимодействия органов прокуратуры с не поднадзорными ей государственными органами по поводу защиты прав и свобод человека и гражданина;
- рассмотрении участия прокуратуры Российской Федерации в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации как эффективного направления реализации ее правозащитной функции.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Опираясь на правозащитные положения Конституции Российской Федерации и действующего российского законодательства с учетом соответствующих норм международных договоров, обосновано, что прокуратура Российской Федерации является особым элементом конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина. Особенности прокуратуры Российской Федерации в этом качестве связаны с:
– ее конституционно-правовой природой, что определяет ее место в публичном секторе федерального уровня названной системы;
– местом в государственном механизме, чем обеспечивается ее необходимая правозащитная самостоятельность;
– уникальной организационной централизацией, что способствует обеспечению единства в реализации правозащитных цели и задач всех ее органов;
– исключительным вмененным способом функционирования, чем обусловливается надзорная форма ее деятельности в части защиты от имени государства конституционных прав и свобод человека и гражданина;
– возможностью участия в инициативных формах правозащитной деятельности, что выражается во взаимодействии прокуратуры с не поднадзорными ей государственными органами.
2. Исходя из терминологической, формально-юридической, содержательной не тождественности правоохранительной и правозащитной деятельности, отталкиваясь от сложившихся в науке конституционного права трактовок последней, а также с учетом ее вмененной и инициативной форм предложено определение правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. Она представляет собой обусловленную Конституцией Российской Федерации и опосредованную законодательствам совокупность адекватных статусу данного органа мер, направленных на защиту нарушенных прав и свобод человека и гражданина, в целях пресечения выявленных нарушений и достижения в России состояния реальной защищенности прав и свобод человека.
Подчеркнуто, что введение прокуратуры Российской Федерации в круг субъектов правозащитной деятельности обусловлено установлением конституционной обязанности, адресованной российскому государству, защищать человека, его права и свободы как высшую ценность (ст. 2), в силу чего все государственные органы России закономерно и неотвратимо участвуют в реализации данной обязанности.
Высказано предположение, что активно дискутируемое включение прокуратуры в Главу 7 Конституции Российской Федерации «Судебная власть» (ст. 129) осуществлено с тем, чтобы на высшем юридическом уровне подчеркнуть ее столь же неоспоримую правозащитную сущность, как и суда. Это выступает дополнительным веским доводом рассматривать прокуратуру в качестве субъекта правозащитной деятельности.
3. Показано, что содержание правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации включает надзорную и ненадзорную составляющие.
Первой охватывается деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина установленным (поднадзорным) кругом субъектов соответствующих правоотношений. Она законодательно обусловлена и имеет четкие цель, объект, предмет, принципы, формы реализации и выражения.
Вторая имеет инициативную природу, проявляется во взаимодействии с субъектами, не поднадзорными прокуратуре, в части их совместного участия в защите прав и свобод человека и гражданина в России. Обосновано, что наиболее продуктивно в правозащитном смысле в настоящее время сложилось взаимодействие прокуратуры с институтом уполномоченного по правам человека, которое осуществляется на основе соглашений о сотрудничестве в сфере защиты прав человека Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, а также прокуратур субъектов РФ с региональными уполномоченными по правам человека. При этом подчеркнуто, что данная правозащитная сеть не покрывает всего пространства России, поскольку, во-первых, не во всех субъектах Российской Федерации учреждены и назначены уполномоченные по правам человека; во-вторых, не во всех субъектах Российской Федерации состоялось заключение соответствующих соглашений о правозащитном сотрудничестве.
4. В диссертации обоснована продуктивность развития правозащитного взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации и с палатами Федерального Собрания, а также прокуратур субъектов Российской Федерации с конституционными (уставными) судами соответствующих субъектов Российской Федерации.
В целях достижения определенности такого взаимодействия необходимо законодательно включить Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора субъекта Российской Федерации в круг субъектов обращения в соответствующий их статусу конституционный суд. Полагаем целесообразным предусмотреть такие формы взаимодействия названных субъектов, как совместные правозащитные послания; ежегодные и специальные доклады о состоянии защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в России.
5. Обосновано, что участие прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности государственных органов, в первую очередь, в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации представляет собой эффективное направление реализации ее правозащитной функции. На этом основании предлагается дополнить закрепленные в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности, наделив ее полномочиями, уже сложившимися в практической деятельности, – правом подготовки правовых заключений на проекты нормативных правовых актов и участия в обсуждении проектов нормативных правовых актов. Предлагается также нормативно установить полномочие прокуроров участвовать в правотворческой деятельности и на уровне местного самоуправления, дополнительно предоставив им право вносить в органы местного самоуправления предложения об изменении, дополнении, об отмене или о принятии муниципальных нормативных правовых актов.
6. В результате анализа и обобщения надзорной правозащитной деятельности прокуратуры выявлен ряд проблем, негативно сказывающихся на ее эффективности:
– пересечение полномочий прокуратуры с контрольными и надзорными полномочиями органов исполнительной власти. Это может быть устранено путем законодательного разграничения надзорных полномочий соответствующих государственных органов с учетом того, что прокурорский надзор предполагает проверку соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти, реализующими полномочия в сфере контроля и надзора;
– неопределенность правового положения прокуроров в конституционном судопроизводстве, а также в гражданском и арбитражном судопроизводстве по делам, вытекающим из публичных правоотношений. В этой связи предлагается наделить прокурора полномочием участвовать в данных видах судопроизводства с заключением о нарушении конституционных прав и свобод человека и гражданина положениями нормативного правового акта по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой;
– отсутствие специальных полномочий прокуроров по обязательности защиты прав граждан, которые не могут самостоятельно защитить свои интересы (инвалидов, недееспособных, несовершеннолетних, престарелых).
7. На основе анализа практики правозащитного сотрудничества прокуратуры и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, предложено наряду с существующими сегодня формами сотрудничества ввести: взаимодействие прокуроров городских округов и муниципальных районов с помощниками уполномоченных по правам человека на местах; совместное участие в работе телефонных «горячих линий», общественных приемных и др. Внесены также конкретные предложения по совершенствованию взаимодействия названных государственных институтов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Теоретическая значимость исследования определена его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, правозащитной деятельности публичных структур разных ветвей и уровней, а также правотворческими и правоприменительными государственными органами при совершенствовании форм и способов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, осуществляемой, прежде всего, органами прокуратуры России.
Практическая значимость исследования обусловлена необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации и состоит в том, что материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», спецкурсов «Актуальные проблемы конституционного права», «Права человека в международном и внутригосударственном праве» и др.
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры международного права и государствоведения. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта, выступлениях на научно-практических конференциях международного, всероссийского, межрегионального уровней (Вторая Международная научно-практическая конференция «Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект)», Новгород, октябрь 2009 г.; Межрегиональная научно-практическая конференция «Эффективность местного самоуправления: правовые, организационные и финансово-экономические аспекты», Белгород, 18 мая 2009 г.; Всероссийская научно-практическая конференция молодых ученых «Право и экономика», Ростов-на-Дону, 15 декабря 2008 г.).
Структура диссертационного исследования опосредована целевыми ориентирами разработки заявленной проблемы и ее конституционно-правовыми особенностями. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
