Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теория и практика современного федерализма 12
1.1. Основные концепции теории федерализма 12
1.2. Федерализм и федеративные отношения в зарубежных странах 39
1.3. История федерализма и федеративных отношений в России 56
Глава 2. Актуальные теоретико-правовые проблемы федерализма 92
2.1. Проблемы суверенитета, асимметрии и равноправия субъектов федерации 92
2.2. Теоретические аспекты разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве121
Глава 3. Направления совершенствования федеративных отношений в современном государстве 138
3.1. Проблемы совершенствования территориальной структуры федеративного государства 138
3.2. Совершенствование организации государственной власти в федеративном государстве 160
3.3. Развитие федеративных отношений в российской федерации 169
Заключение 200
Список использованной литературы 204
- Основные концепции теории федерализма
- Федерализм и федеративные отношения в зарубежных странах
- Проблемы суверенитета, асимметрии и равноправия субъектов федерации
- Проблемы совершенствования территориальной структуры федеративного государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Интерес к теории и практике федерализма, федеративных отношений, федеративного устройства государств всегда был достаточно высок среди ученых-правоведов, юристов, политологов в связи с большой значимостью этих проблем для развития!человеческого, общества. Это обусловлено необходимостью дальнейшего совершенствования и повышения эффективности системы государственной власти в федеративных государствах, развития правовых основ взаимодействия федераций и субъектов федераций и взаимоотношений между различными территориальными и национально-территориальными образованиями внутри государств, укрепления демократических основ государств, развития экономики стран и регионов, роста благосостояния народов.
Рост интереса к теоретико-правовым аспектам федерализма в течение последнего десятилетия вызван, в частности, сложными процессами в российском государстве. Развитие теоретических представлений, анализ и обобщение опыта различных способов реализации идей федерализма в федеративных государствах представляет в настоящее время большой практический интерес.
Теоретические представления о федерализме, о федеративном устройстве государства, о федеративных отношениях должны преломляться сквозь призму опыта практической реализации этих представлений в современных государствах. Важен анализ взаимного влияния теории и практического опыта, учета особенностей каждой отдельной страны. В этом плане особенно актуальными являются исследования путей развития федерализма в России как формы ее государственного устройства, с учетом таких специфических черт Российской Федерации, как огромная территория, неоднородный состав субъектов Федерации, уникальная полиэтничность, противостояние
центробежных и центростремительных тенденций. Для многих современных федеративных государств важны проблемы обеспечения- целостности государств, проблемы взаимосвязи общегосударственных и региональных интересов, предотвращение национального сепаратизма, поиск принципов эффективного сочетания централизованного управления с децентрализацией.
В современной теории федерализма внимание исследователей привлечено к разработке и совершенствованию концепций и моделей федеративного устройства государств, к проблемам соотношения суверенитета федерации и суверенности субъектов федерации, к разработке моделей эффективного разграничения предметов ведения и полномочий, к развитию представлений о равноправии субъектов федерации и их самостоятельности в рамках федеративного государства.
Задачами науки — теории права и государства - на современном этапе являются анализ развития идей федерализма, исследование федеративных отношений, выявление проблем и негативных тенденций, определение путей дальнейшего совершенствования федеративных отношений и выработка: рекомендаций, направленных на более эффективную реализацию идей федерализма, на укрепление российского федеративного государства в данный, исторический период. Это и определило выбор темы и содержание настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Новые представления и идеи, и особенно практика реализации идей федерализма и федеративных отношений требуют проведения дальнейшего научного анализа проблем на современном этапе, в частности, в контексте проводимых в России общественно-политических и правовых реформ. При всей важности научных и практических проблем анализ их в научной литературе еще далек от завершения. Необходимо продолжение исследований, рассматривающих пробле*мы федерализма и развития федеративных отношений в современном мире комплексно, разносторонне, опираясь на анализ динамики представлений о типах и моделях
федераций, о территориальной и национально-территориальной структуре федерации, о равноправии и равнозначности субъектов федерации, о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами, о системе государственной власти в федеративном государстве, о самостоятельности субъектов федерации и целостности федеративного государства. Результатами таких исследований должны быть как современная трактовка теоретических представлений, так и практические рекомендации по совершенствованию федеративных отношений в конкретных условиях.
Теоретическая и методологическая база исследования. При
выполнении диссертационного исследования широко использованы работы
ученых, юристов, философов, социологов, политиков, исследующих
проблемы теории права и государства, конституционного права,
государственного управления, в том числе Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна,
А.С.Автономова, А.Н.Аринина, М.В.Баглая, С.Н.Бабурина, И.Н.Барцица,
Л.Ф.Болтенковой, С.Д.Валентея, А.В.Васильева, А.И.Вдовина, В.Г.Вишнякова,
М.Н.Губогло, В.В.Жириновского, Р.В.Енгибаряна, Л.М.Карапетяна,
А.Д.Керимова, Д.Н.Козака, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева,
В.Н.Лысенко, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, Л.В.Муромцева, В.С.Нерсесянца,
Е.С.Строева, Э.В.Тадевосяна, Б.Н.Топорнина, Ю.А.Тихомирова,
А.И.Умновой, В.Е.Чиркина, Т.Я.Хабриевой, Т.А.Шамбы, С.М.Шахрая, Б.С.Эбзеева, Ю.Ф.Ярова, В.Ф.Яковлева, И.С.Яценко и др. Учтены также результаты научных исследований видных ученых-правоведов прошлых лет, таких как С.Ю.Витте, И.Я.Данилевский, В.Н.Дурденевский, И.О.Ильин, Н.М.Карамзин, В.О.Ключевский, К.Н.Леонтьев, П.В.Струве, П.А.Столыпин, а также зарубежных ученых Т.Гоббса, Г.Еллинека, А.де Токвиля, П.Лабанда, Х.Кельзена и других исследователей.
Помимо теоретических исследований в диссертационной работе использованы исторические документы, связанные с периодом становления и развития национально-государственных отношений в России, с формированием
концепции федерализма советского типа, а также с современным периодом развития федерализма.
Информационную базу исследования составили конституции зарубежных стран, Конституция Российской Федерации, юридическая и специальная литература, федеральные конституционные и федеральные законы Российской Федерации, собрания законодательных актов, конституции, уставы, законы и другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, Договоры и Соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, статистические и социологические данные, юридические, политические, экономические, географические и исторические исследования по теме диссертации, справочная, периодическая и учебная литература.
При выполнении исследований был применен системный, комплексный подход к анализу правовых и организационных проблем в их динамической взаимосвязи с современным этапом развития федеративных отношений, были использованы исторический, социально-правовой, формально-методический, конкретно-социологический методы. Проблемы становления и развития федеративных отношений исследуются как проблемы междисциплинарные, лежащие на стыке юриспруденции, политологии, социологии, и т.д. В работе применялись методы сравнительного анализа различных правовых документов и других норм, а также сделана попытка исследования эволюционного развития исследуемых проблем.
Объектом исследования в диссертационной работе являются федерализм, федерация как форма политико-территориального устройства государства, федеративные отношения и их конституционно-правовая регламентация в различных странах, правоотношения, возникающие между федерацией и ее
субъектами.
Предметом данного диссертационного исследования является эволюция и современное состояние теории и практики федерализма, теоретические проблемы правового регулирования федеративных отношений, закономерности, опыт, тенденции и перспективы развития федерализма и федеративных отношений в зарубежных государствах и в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы - развить теоретические представления о государстве, федерализме, федерации, попытаться выявить особенности и закономерности развития федерализма в современном мире, закономерности и пути развития отечественного федерализма и федеративных отношений, попытаться сформулировать модель федеративного устройства России, отвечающую настоящему этапу укрепления и развития российского государства.
Гипотеза исследования. Предполагается, что попытка развить теоретические представления о федерализме и федеративных государствах позволит достовернее оценивать перспективы развития федеративных отношений в современном мире и механизмы решения различных проблем федеративного устройства Российской Федерации на современном этапе.
Для достижения сформулированной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:
Выполнить анализ теоретических представлений о федерализме и их развитии на современном этапе, рассмотреть современные концепции и модели государственного федерализма, выявить проблемы и негативные тенденции, определить пути дальнейшего развития федеративных отношений.
Рассмотреть теоретические представления о суверенитете федеративного государства и его субъектов, о равноправии субъектов федеративного государства, о симметрии и асимметрии федерации.
Дать анализ теоретических проблем и моделей правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федеративного государства и органами государственной власти субъектов федерации.
Провести исследование теоретических аспектов совершенствования федеративных отношений, анализ моделей федеративного устройства современных государств, и предложить оптимальную на данном этапе, по мнению автора, модель Российской Федерации, исходя из необходимости укрепления основ федеративного российского государства, укрепления государственной власти, обеспечения целостности государства; выявить тенденции, возможности и правовые основы совершенствования политико-территориальной структуры Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертационной работе дан анализ современных тенденций развития федерализма и федеративных отношений, рассмотрены теоретико-правовые проблемы федеративного устройства государств, что позволило более полно изучить специфические особенности федеративной модели российского государства, критически подойти к оценке некоторых спорных выводов, сделанных в отечественной юридической литературе, дать рекомендации по дальнейшему совершенствованию федеративных отношений в России.
Элементы научной новизны имеются также в ряде авторских выводов, касающихся положений теории федерализма и опыта российского федерализма.
Основные положения, выносимые на защиту. В диссертационном исследовании автором сформулированы, обоснованы и выносятся на защиту следующие теоретические положения и практические выводы, предложения и рекомендации: 1. На основе анализа концепций федерализма и моделей образования
федеративных государств, анализа конституционных основ некоторых зарубежных федеративных государств сделан вывод о предпочтительности
модели кооперативного федерализма в современных условиях; специфика российской модели федерализма состоит в одновременном усилении государственной власти федерации и дальнейшем развитии самостоятельности субъектов федерации на федеративных принципах.
Исторический анализ подтверждает, что на всем протяжении существования российской государственности в России господствовали авторитарные политические режимы, и управляемость страной обеспечивалась на основе унитарной модели государственного устройства. На всех этапах истории России ей были присущи черты империи, которые выражались в неравноправном положении входящих в единое государство составляющих частей и их "многослойности". Федерализм был органически несовместим с политическими режимами, хотя элементы федерализма имели место в процессе становления и развития российского государства.
В федеративном государстве существует только государственный суверенитет федерации; субъекты федерации, образовавшие ее, не могут обладать государственным суверенитетом; дан анализ понимания «ограниченного», «внутреннего», «внешнего» суверенитета, «разграничения» суверенитетов; утверждается, что применять эти понятия: по отношению к субъектам федерации неправомерно с теоретических и практических позиций. Для Российской Федерации эти тезисы имеют особое значение, поскольку проблема "парада суверенитетов" республик -субъектов федерации еще до конца не решена.
Асимметрия федеративного государства обусловлена различным конституционным статусом ряда субъектов федерации; следствием этого является отсутствие фактического равноправия субъектов федерации.
Договорная основа разграничения компетенции в федерации на практике приводит к нарушению принципа равноправия субъектов федерации, что показывает анализ концепций разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федеративного
государства и органами государственной власти его субъектов на основе конституций и договоров на примере Российской Федерации.
Большей устойчивостью обладают федерации, построенные по территориальному принципу, по сравнению с федеративными государствами, включающими в свой состав этнические субъекты, созданные по национально-территориальному принципу.
Исследование взаимосвязи понятий целостности государства, самостоятельности субъектов федеративного государства, принципа самоопределения наций показывает, что реализация принципов самостоятельности субъектов федерации и самоопределения наций не должна приводить к нарушению целостности федеративного государства, нарушению принципа равноправия субъектов федерации.
Проблемы совершенствования политико-территориальной структуры российского государства являются актуальными. Этот вывод основан на анализе неоднородного состава субъектов Российской Федерации, национально-территориальной основы ряда субъектов Российской Федерации, реального неравноправия и неравнозначности субъектов Российской Федерации. Рассмотрены правовые основы сокращения количества субъектов федерации и преобразования ее структуры с целью достижения однородного состава субъектов федерации.
Оптимальной моделью федерализма в Российской Федерации на современном этапе, по мнению автора, является эффективное сочетание централизации и децентрализации, т.е. сочетание принципов федерализма, развития самостоятельности субъектов Российской Федерации, и усиления федеральной государственной власти, укрепления целостности государства, с постепенным выравниванием правового и экономического статусов субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты позволяют уточнить теоретико-правовое понимание
принципов федерализма. Исследование направлено на решение актуальных проблем становления и развития федеративных государств. Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской и законотворческой деятельности, в учебном процессе подготовки и переподготовки юристов и государственных служащих, при разработке научно-методических, учебных пособий и учебных программ.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы были обсуждены на кафедре теории государства и права Московского государственного открытого университета, изложены автором в выступлениях на научно-практических конференциях в ИНИОН РАН и отражены в следующих публикациях автора:
Конев Ф.Ф. Развитие федерализма и федеративных отношений: теория и опыт современной России // История государства и права. 2003. № 1. С.24-27.
Конев Ф.Ф. Федеративные отношения и развитие самостоятельности субъектов федерации. Часть 1. // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С.38-40.
Конев Ф.Ф. Федеративные отношения и развитие самостоятельности субъектов федерации. Часть 2. // Конституционное и муниципальное право. 2003. №4. С. 10-14.
Конев Ф.Ф. Формы государственного устройства: федеративные государства: Учебное пособие. М.: Изд-во МГОУ, 2003. - 167 с.
Конев Ф.Ф. Актуальные проблемы развития федеративных отношений // Россия в современном мире. Материалы научно-практической конференции (21-23 октября 2002 г.). Том 2. М.: ИНИОН РАН, 2003. Деп. в ИНИОН РАН № 57976 от 8 мая 2003 г.
Основные концепции теории федерализма
Идеи федерализма давно привлекают внимание ученых, исследователей в области теории права и государства. Основное в федерализме — это задача объединения в единое целое (в единое государство) отдельных частей (территориальных образований, субъектов) для реализации общих целей и интересов, при сохранении самостоятельности этих субъектов в рамках действующих федеральных конституций и федеральных законов. Это демократическая идея, согласно которой самостоятельность субъектов в идеале ограничивается только тем, что ряд предметов ведения и полномочий субъектов федеративного государства, определяющих целостность государства, передается федерации.
Идеи федерализма играли и играют значительную роль в истории развития человеческого общества. Эволюция федерализма имеет многовековую историю. История права и государства свидетельствует, что элементы федерализма проявлялись еще в древнем и средневековом обществе, однако теоретико-правовые основы федерализма стали формироваться и развиваться в XVIII-XX столетиях, в периоды новой и новейшей истории.
Терминология федерализма широко используется в гуманитарных науках, в публицистике, в художественной литературе. Идеи федерализма распространяются на очень широкий круг общественных отношений. Такие известные сторонники анархизма, как М.Бакунин, П:Кропоткин, П.Ж.Прудон говорили о необходимости охватить федерализацией каждую область человеческой деятельности - экономическую, социальную, культурную, с тем, чтобы получить децентрализованное целое, в котором власть уживалась бы со свободой .
В данной работе исследуется федеративное государство как наиболее значимый пример применения идей федерализма. В отношении государственного устройства федерализм означает образование федеративных государств (федераций) на основе федеративных отношений между субъектами таких государств. Обычно федерация определяется как форма государственного устройства, как единое государство, образованное из политико-территориальных единиц - субъектов федерации, образованных по территориальному или/и национально-территориальному принципу, которые, входя в состав государства, сохраняют за собой определенную самостоятельность.
В теории права и государства раздел "Теория государства" в настоящее время представляется одним из наиболее актуальных. Наряду с изучением происхождения государства, понятия, сущности и функций государства, типологии государств, в этом разделе рассматриваются формы государственного устройства. Наиболее сложными здесь являются вопросы федерализма и федеративного устройства государств.
Обширная библиография по проблемам федерализма, особенно по проблемам развития федерализма в России, приведена, например, в работе А.Аринина .
Понятие "федерация" связывается со структурной, организационной стороной государства. Это важная, но статическая характеристика государства и взаимосвязей между его составными частями - субъектами федерации. Интерес для анализа представляет не только территориальная структура федеративных государств, но и проблемы федеративных отношений, которые динамичны по своей природе, и анализ тенденций их изменения чрезвычайно актуален3.
Как отмечает Р.Абдулатипов, в настоящее время «нет еще общего концептуального понимания, что такое федерализм, федеративные отношения, каковы перспективы развития федерации»4. Разные переводы латинских терминов отражают различные стороны основных понятий. Так, термин «федерация» («foederatio») переводится как объединение, союз. Термин «федерализм», по мнению некоторых авторов5, происходит от латинского «foedus», что означает соглашение, договор.
Основоположником идей федерализма считается Иоханнес Алтузиас (1562-1638), согласно которому федерализм - это категория, определяющая такую форму государственного устройства, которая является средством разрешения государственных, общественных, политических и многих других вопросов. Государственный федерализм является принципом структурной организации государства и методом и средством государственного управления. В современном представлении федерализм как фундамент федеративного государства подразумевает:
формирование из территориальных образований (единиц) единого геополитического пространства;
обязанность субъектов федерации сохранять единство и целостность государства и целостность его территории;
разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации на основе федеральной конституции и, возможно, договоров;
самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;
равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой.
По мнению Р.Абдулатипова, «главный принцип федерации - обеспечение единства и целостности страны». Однако для любого государства, в том числе унитарного, единство и целостность являются определяющими принципами. По нашему мнению, главное в современном федерализме - это обеспечение прав и свобод каждого гражданина федерации на основе единого правового пространства, создаваемого в федеративном государстве.
Федерализм, по словам Д.Тэпса, есть проявление сущности современного правового государства. Это не только союз властей нескольких государств против внешней военной угрозы. Современный федерализм оказывается для ряда государств единственной формой государственного устройства, в рамках которой возможно построение гражданского общества, демократии, решение национальных проблем и сохранение политического единства .
Федерализация — это процесс объединения или преобразования государств или территориальных образований в единое государство. Федерализация определяется как процесс создания федеративного государства или как процесс поиска целесообразного сочетания централизации и децентрализации в федеративном государстве путем перераспределения властных полномочий.
Федерализм как принцип организации государства включает в себя принципы территориального устройства и политического устройства государства. Федерация является формой реализации принципов федерализма.
Федерализм и федеративные отношения в зарубежных странах
Зарубежные федеративные государства создавались двумя основными путями, которые были рассмотрены выше. Часть из них были созданы как бы "снизу" на основе объединения независимых государств или государственных образований (например, штаты в США, кантоны в Швейцарии и др.). Другие федерации были образованы актами государственной власти ("сверху"), например, Индия в результате реорганизации в 1956 году. Ранее федерации первого типа относили к договорным федерациям; федерации второго типа называли конституционными, поскольку они создавались на основе общей конституции. Вряд ли такая градация сегодня применима, поскольку и те, и другие федерации имеют общегосударственные конституции.
Конституции большинства федеративных государств закрепляют суверенитет федераций, единое гражданство, верховенство конституции и законов федерации по отношению к конституциям (уставам) субъектов федерации и к их законодательным актам, не предусматривают сецессию субъектов федерации, т.е. право выхода их из федерации. Для большинства зарубежных федеративных государств характерна высокая степень централизации власти, которая устанавливается конституциями, но также определяется политической ситуацией и реальным положением дел в государствах. При этом достаточно внимания уделяется развитию самостоятельности субъектов федераций, демократическим основам государственности.
Подавляющее большинство зарубежных федеративных государств построено по территориальному принципу. Национальный момент вообще не учитывается в структуре таких крупнейших федераций, как США, Германия, Бразилия и др. Однако имеют место и другие примеры. Национально-территориальный принцип был положен в основу федерации в Бельгии, в Канаде, в Эфиопии.
Субъекты федераций часто имеют свои конституции, которые они принимают сами и которые не нуждаются в утверждении федеральными органами власти. Однако конституции субъектов федерации не должны противоречить конституциям соответствующих федеративных государств. Субъекты федераций создают свои законодательные органы - парламенты, законодательные собрания, которые могут быть однопалатными и двухпалатными. Парламенты издают законы субъектов федерации. Субъекты федерации имеют свои правительства, могут иметь собственную судебную систему, собственное гражданство. Иногда субъекты федерации (штаты) имеют свою государственную атрибутику - герб, флаг, гимн, столицу. Субъекты федерации обычно представлены в одной из палат федерального органа законодательной власти, где выражают свои интересы. С точки зрения теории права и государства субъекты федерации не имеют государственного суверенитета.
Конституции зарубежных федеративных государств разграничивают предметы ведения федераций и их субъектов, причем используются в качестве основы принципы и координирующего, и кооперативного федерализма. При этом рассматриваются исключительная компетенция федерации, исключительная компетенция субъектов федерации, совместная компетенция федерации и субъектов, остаточные предметы ведения и полномочия, не охваченные перечисленными категориями. Точную классификацию провести в каждом конкретном случае достаточно сложно из-за нечеткости формулировок и множества оговорок в конституционных перечнях. В.Чиркин теоретически рассматривает пять способов разграничения компетенции34.
В первом способе конституции устанавливают исключительную компетенцию федераций (перечень вопросов, относящихся к ее исключительному ведению), а все остальные вопросы относят к ведению субъектов федерации. В конституциях перечисляются только федеральные предметы ведения и полномочия, и указываются меры, которые федерация не вправе применять в отношении субъектов федерации.
Второй способ заключается в том, что устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федерация не может вмешиваться, т.е. не может принимать соответствующие законы.
При третьем способе в конституциях устанавливаются две сферы компетенции - федерации и субъектов федерации - путем указания перечней вопросов, относящихся к обеим сферам. Очевидно, в этом случае ряд предметов ведения и полномочий может не попасть в оба перечня. За счет отнесения этих вопросов к сфере компетенции федерации или к компетенции субъектов федерации может быть усилена централизация, значительно расширены полномочия федерации, или, напротив, реализуется децентрализация государства, расширение самостоятельности субъектов федерации.
Четвертый способ разграничения предметов ведения состоит в том, что формулируются три сферы компетенции: компетенция федерации, субъектов федерации, и совместная компетенция федерации и субъектов. Этот способ представляется достаточно сложным, поскольку предметы ведения, отнесенные к разным сферам компетенции, во многом совпадают. Единственным примером реализации этого способа является Индия, в конституции которой к компетенции федерации отнесено 97 вопросов, к компетенции субъектов федерации - 66 вопросов, и к совместной компетенции - 47 вопросов. В сфере совместной компетенции действует принцип верховенства федерального права.
Пятый способ разграничения предметов ведения заключается в том, что конституция федеративного государства (например, в Германии, в России) содержит перечни двух сфер компетенции - федерации, и совместной (конкурирующей) компетенции. К исключительной компетенции субъектов федерации при этом относятся все вопросы, не вошедшие в указанные два перечня (иногда говорят об остаточных полномочиях). В.Чиркин считает, что такой подход "избавляет от излишней жесткости списков (а при любой тщательности их составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплению самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции". Однако следует заметить, что совместная компетенция федерации и субъектов федерации является источником противоречий и конфликтов, в частности, из-за нечетких формулировок предметов ведения и полномочий и вследствие различий и несоответствия законодательства федерации и субъектов федерации по вопросам совместной компетенции. г Поэтому федеральный законодатель вынужден регламентировать реализацию полномочий в сфере совместного ведения.
Проблемы суверенитета, асимметрии и равноправия субъектов федерации
Наиболее важным с теоретико-правовых позиций для рассмотрения проблем федерализма и федеративных отношений является само понятие суверенитета, а также возможные трактовки и варианты реализации принципа суверенитета.
В современной юридической трактовке суверенитет государства означает верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий, и независимость государства в рамках международного правопорядка.
Суверенитет в качестве научного понятия и политико-правового принципа был впервые введен во Франции в середине XVI в. известным общественно-политическим деятелем и юристом Жаном Боденом.
Ж.Боден рассматривал суверенитет как "вечную и абсолютную власть Республики" и видел в нем отличительный признак государства. Он определял суверенитет как постоянную, высшую, независимую, не связанную законами, абсолютную власть над гражданами и подданными. А из того, что власть постоянна и неограниченна, вытекает, что она едина и неделима. Ж. Боден отвергает всякую возможность ограничить суверенитет и требует его полного единства и единоличного или коллективного единства его носителя. Суверенитет отождествляется им с самой королевской властью, вследствие чего единство государства воплощено в единстве власти суверенного властелина (правителя). В то же время Ж.Боден считал, что когда суверен ставит себя под защиту другого суверена, свой суверенитет он теряет лишь частично, т.е. возникает возможность различать государства, обладающие полным суверенитетом и неполным.
Изначально суверенитет государства рассматривался как производное от суверенитета монарха. Например, Т.Гоббс, развивая мысли Ж.Бодена, писал: "Сущность государства может быть определена как единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя: путем взаимного договора между собой людей, с тем, чтобы это лицо могло использовать силу и средства их так, как сочтет это необходимым для их мира и общей защиты. И тот, кто является носителем этого лица, называется сувереном"90.
В противовес Ж.Бодену и Т.Гоббсу Г.Гроций утверждал, что суверенитет — это свойство государства как единого целого. Он связывал государственную власть и ее суверенитет с понятием единого государственного целого, сущности государства, господствующей над людьми и территорией. По словам П.Палиенко, "заслуга Г.Гроция в учении о суверенитете заключается, таким образом, в том, что он сделал шаг вперед в выяснении государственного суверенитета, отделив его, по крайней мере, от суверенитета конкретного носителя власти"91.
Согласно взглядам Ж.-Ж.Руссо, источником власти и носителем суверенитета выступает народ. Г.Гегель считал, что суверенитет представляет собой, прежде всего, верховенство государства. Гегель писал, что "народ, взятый без своего монарха и непосредственно связанного с последним расчленением целого, есть бесформенная масса, уже больше не представляющая собой государство и больше не обладающая ни одним из определений, наличных лишь в сформировавшем внутри себя целом, не обладающая суверенитетом, правительством, судами, сословиями и чем бы то ни было" . Далее он продолжал: "Вряд ли можно говорить о наличии у того или иного народа как такового суверенитета в том случае, когда тот или иной народ помимо самостоятельности не обладает еще и государственностью".
Указанные два основных подхода к трактовке понятия суверенитета совмещаются, если принять, что действительно единственным носителем суверенитета явля&гся народ, но прямым следствием суверенитета народа является суверенитет созданного им государства.
С появлением сложных форм государственного устройства, таких как федерации и конфедерации, возникли проблемы трактовки государственного суверенитета как самих государств, так и их составных частей.
В связи с этим появились концепции как делимости суверенитета, так и неделимости. Так, А. де Токквиль считал, что в США суверенитет поделен между штатами и Союзом. Поэтому, по его мнению, "принцип, на котором основаны все федерации, заключается в дроблении суверенитета"93. Это дробление проявилось, например, в том, что после образования федерации в США за штатами сохранилась практически вся полнота государственной власти, за исключением той небольшой части, которая добровольно передана ими федерации. Поскольку федерация в США обладала лишь переданной ей штатами властью, то ее суверенитет, по мнению Аде Токквиля, носит вторичный характер, в отличие от первичного суверенитета штатов.
Г.Вайц считал, что федеративное государство представляет собой такое образование, в котором часть государственных задач является общей, другая же часть принадлежит отдельным членам как самостоятельным государствам. Поэтому как власть федерации, так и власть входящих в ее состав государственных образований, являются каждая в своей сфере самостоятельной, суверенной.
Согласно взглядам основателя современной теории федерализма Г.Еллинека, суверенитет в федеративном государстве принадлежит федерации, а государства - члены федерации суверенными не являются . Основными признаками суверенитета являются его неделимость и неограниченность.
Носителем государственного суверенитета, безусловно, является народ. Но реализуется суверенитет посредством государственной (публичной) власти. Суверенитет принадлежит государству как организации публичной политической власти. Понятие суверенитета означает верховенство власти, и этим качеством обладает государственная власть. Не может быть двух суверенитетов - народного и государственного.
В современной юридической трактовке государственный суверенитет означает верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий, и независимость государства в рамках международного правопорядка95.
Проблемы совершенствования территориальной структуры федеративного государства
Федеративные отношения динамичны по своей природе, они видоизменяются в соответствии с ситуацией и постоянно находятся в процессе совершенствования. С позиций теории государства и права требуют рассмотрения проблемы: совершенствования политико-территориальной структуры государства, совершенствования структуры государственной власти в федеративном государстве, развития самостоятельности субъектов федеративного государства и сохранения целостности государства.
Для сравнительно молодых развивающихся федеративных государств актуальными являются проблемы совершенствования структуры и состава федерации.
Известны два основных подхода к организации территории федеративных государств - территориальный и национально-территориальный. При территориальном подходе национальный момент не принимается во внимание. Число субъектов федерации при этом не связано с числом национальных групп населения и не соответствует количеству компактно проживающих представителей различных национальностей в этих государствах.
Национально-территориальная организация федерации предполагает объединение территорий, на которых компактно проживают крупные этнические группы. Такая организация федерации соответствует признанному в международном праве праву наций (народов, этносов) на самоопределение. Многие исследователи, особенно политики, считают, что национально-территориальный принцип образования федерации способствует укреплению интеграции уже существующего многонационального государства. Однако у федераций, образованных по этому принципу, имеются существенные слабые стороны.
Во-первых, в таких федерациях всегда существуют сильные сепаратистские тенденции, которые инспирируются отдельными заинтересованными группами людей (элитой, бюрократией, этнократией и пр.). Эти тенденции особенно опасны из-за своей националистической, а иногда и религиозной основы. Примерами тому может Чеченская Республика в России, франкоязычный Квебек в Канадской федерации. Опасные симптомы в этом отношении имеются в республиках Татарстан и Башкортостан в Российской Федерации. При этом следует отметить, что указанные сепаратистские тенденции обьтно не соответствуют реальным интересам населения субъекта федерации, но умело «подогреваются» их инициаторами.
Во-вторых, территория, как бы закрепленная за одной ("титульной") национальностью и вошедшая в федерацию, совершенно не обязательно населена преимущественно народом этой национальности. Например, в Республике Татарстан из населения, которое составляет более 3,5 миллионов человек, к титульной национальности (к татарам) относится меньше половины. В Республике Башкортостан проживает татар больше чем башкиров. Этнотерриториальный принцип образования указанных субъектов федерации приводит объективно к неравенству, к дифференциации населения: государственная власть принадлежит меньшинству населения. Поскольку основу этого неравенства представляет принадлежность к той или иной национальности, постольку эта ситуация носит взрывоопасный характер и не способствует укреплению единства федеративного государства. Естественно, действия титульной нации в этих условиях направлены на вытеснение со "своей" территории населения других национальностей, либо на принудительную их ассимиляцию.
Образование субъекта федерации по национально-территориальному принципу приводит к тому, что интересы и права других этнических групп, проживающих на территории этого субъекта, существенно ущемляются.
Указанные общие подходы - территориальный и национально-территориальный- изолированно друг от друга обычно не применяются. Так, в составе Российской Федерации, согласно ст.65 Конституции, имеются и территориальные образования (края, области, города федерального назначения), и национально-территориальные образования - республики, автономные округа, автономная область.
В Советский период в России была создана смешанная административно-территориальная и национально-территориальная структура государства, при формальной автономии национальных территориальных образований -республик, автономных областей, округов. Автономиям были законодательно предоставлены права субъектов федерации, в то время как административные единицы (края, области) не являлись субъектами Российской Советской Федеративной Республики (РСФСР). Вхождение автономий в административно-территориальные структуры (края, области), создание единой "вертикали" партийно-государственной власти фактически ликвидировало самостоятельность субъектов федерации. В то же время, именно единая г система партийно-государственной власти обеспечивала относительную стабильность в многонациональном государстве.
Указанные особенности структуры и состава РСФСР в советский период сказались на форме государственного устройства России после распада СССР. Реформаторы, проводившие реформу государственного устройства России в 1991-93 гг., для формирования, по их мнению, подлинно федеративного государства и устранения отмеченных структурных противоречий предложили модель федерации, согласно которой и национально-территориальные образования (республики, автономные области), и административно-территориальные образования (края, области) вошли в Федерацию в качестве ее равноправных субъектов. Такой состав Российской Федерации закреплен в Конституции, принятой всенародным голосованием в 1993 году (ст.65). С позиций сегодняшнего дня такая модель федерации вряд ли может быть признана удачной и эффективной. Эта модель во многом внутренне противоречива, что существенно влияет на эффективность развития российской государственности. Поэтому анализ этой модели с позиций теории государства и права представляет большой интерес.
Российская Федерация уникальна по числу и составу субъектов. В Российской Федерации существует самое большое число субъектов по сравнению с другими федеративными государствами. Построить эффективную систему государственного управления при таком многообразии субъектов федерации как в России очень трудно.
Согласно статье 65 Конституции 1993 года Российская І Федерация включает в себя 89 субъектов, в числе которых 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одну автономная область и 10 автономных округов. В результате принятого решения о слиянии (объединении) Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области количество субъектов Федерации сократится до 88. Столь сложное федеративное устройство российского государства требует проведения последовательных реформ, направленных на формирование такой модели федерации, которая отвечала бы современным требованиям и историческому опыту России, обеспечила единство и территориальную целостность, развивала принципы равноправия и равнозначности субъектов, расширяла их самостоятельность и полномочия и укрепляла баланс интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
