Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы государственно правового обеспечения безопасности дорожного движения - 28
1.1. Дорожное движение как социальное явление и предмет правового регулирования - 28
1.2. Концептуальные подходы к решению проблемы правового обеспечения безопасности дорожного движения - 44
1.3. Источниковая база исследования государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения - 64
ГЛАВА 2. Генезис государственно-правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения в россии в XVII - середине XX веков - 84
2.1. Основные направления государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения с середины XVII века по 1917 год - 84
2.2. Государственно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения в годы становления и укрепления советской государственности (1917-1941 гг.) - 108
2.3. Особенности государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения в условиях военного времени (1941-1945 гг.) - 156
ГЛАВА 3. Государственно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения в условиях масштабной автомобилизации СССР во второй половине XX века - 171
3.1. Функционирование государственно-правового механизма обеспечения безопасности дорожного движения в послевоенные годы - 171
3.2. Совершенствование государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения в СССР во второй половине 60-х - начале 90-х годов -195
ГЛАВА 4. Трансформация государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации - 232
4.1. Становление правовых и организационных основ обеспечения безопасности дорожного движения в условиях новой российской государственности - 232
4.2. Направления совершенствования государственно-правовых механизмов обеспечения безопасности дорожного движения - 258
Заключение - 278
Список использованных источников и
Литературы
- Концептуальные подходы к решению проблемы правового обеспечения безопасности дорожного движения
- Источниковая база исследования государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения
- Особенности государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения в условиях военного времени (1941-1945 гг.)
- Направления совершенствования государственно-правовых механизмов обеспечения безопасности дорожного движения
Концептуальные подходы к решению проблемы правового обеспечения безопасности дорожного движения
Во все времена люди стремились к наиболее эффективному удовлетворению своих потребностей в пространственном перемещении себя, товаров и грузов. Степень эффективности и успешности удовлетворения этих потребностей всегда во многом зависела от того количества времени, которое было необходимо затратить на перемещение, применяя различные виды транспортной техники. То, что сегодня именуют «дорожным движением», зародилось очень давно и приобрело свойства социального процесса.
На ранних этапах развития общества передвижение по суше осуществлялось на основе использования мускульной силы животных и транспортных средств, которые приводились в движение исключительно этой силой.
На определенном этапе развития общества, в ходе развития техники, а затем и науки, произошел постепенный переход от использования гужевого транспорта к использованию в качестве основного способа передвижения транспортных средств на механической тяге - автомобилей. Массовая автомобилизация вот уже более ста лет является одной из характерных особенностей развития нашего общества. Автомобильная промышленность за более чем вековую историю своего существования добилась больших успехов в разработке и внедрении широкого круга транспортных средств как массового использования для личных нужд, так и транспортных средств специального назначения, выполняющих специфические задачи. Параллельно развитию автомобилестроения происходило развитие дорожной и иных отраслей, прямо или косвенно связанных с дорожным движением.
В настоящее время автомобильный транспорт задействован практически во всех сферах экономики любой страны и в повседневной жизни подавляющего большинства людей. Легковых и грузовых автомобилей, автобусов и мотоциклов, а также иных видов колесной техники сегодня огромное количество.
С точки зрения современных экономических процессов дорожное движение результат сознательной деятельности людей, который в настоящее время тесно и неразрывно связан с экономикой общества и приобрел, в том числе, функцию обслуживания производственных процессов, фактически стал одним из их этапов1.
Конечно, роль дорожного движения не ограничивается лишь сферой производства. С использованием автомобилей решается широкий спектр иных задач, актуальных для современного общества, но не связанный напрямую с какими-либо производственными циклами. Огромное количество индивидуальных владельцев различных транспортных средств непосредственно участвуют в дорожном движении, а лица, не располагающие личными автотранспортом, косвенно участвуют в нем, используя общественный транспорт. Это значит, что каждый человек, участвуя в дорожном движении, обязательно вступает в определенное взаимодействие с другими участниками данного процесса, и это взаимодействие носит общественно значимый характер; в процессе участия в дорожном движении неизбежно соприкасаются интересы всех социальных структур общества и его членов. Иными словами, дорожное движение несомненно является социальным явлением.
Однако существенным является не только то, что дорожное движение имеет социальную и экономическую составляющие. Чрезвычайно важным является взаимосвязь социально-экономических аспектов дорожного движения и его правового регулирования. При этом не требует обоснования утверждение, что с течением времени, а сегодня - в особенности, значение такого регулирования в обеспечении безопасности дорожного движения многократно возрастает. И именно с учетом этого фактора принципиально важным является строгое, однозначное и, по возможности, ясное определение того, что такое дорожное движение как определенный вид общественных отношений.
В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 года№ 195-ФЗ «О безопасности дорожного движения» под дорожным движением понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. Под дорогой в данном случае понимается обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы, при их наличии. Под транспортным средством понимается устройство, предназначенное для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем1. Из этих законодательно закрепленных дефиниций и следует исходить при решении всего комплекса проблем обеспечения дорожного движения, прежде всего его безопасности, правовыми средствами и государственными гарантиями.
Следует отметить, что в международной практике термин «дорожное движение» («road traffic») появился намного раньше - он был впервые закреплен Конвенцией о дорожном движении 1949 года в рамках Всемирной конференции ООН по дорожному движению. В 1959 году к данной Конвенции присоединился и СССР, однако в нашей стране термин «дорожное движение» впервые официально был признан в 1971 году, когда был одобрен Комитетом научно-технической терминологии Академии наук СССР в следующей редакции: «дорожное движение - процесс движения транспортных средств по дорогам, в котором действия его участников -водителей, пешеходов и пассажиров определяются специальными правилами»1.
Источниковая база исследования государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения
В рамках исследования становления и апробации различных организационных форм, методов и новаторских подходов к обеспечению безопасности дорожного движения, а также формирования представления о развитии региональной правовой базы по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения и практических мероприятиях по их реализации, наибольший интерес представляют архивы московского региона, поскольку, в силу ряда исторических и социально-экономических особенностей развития отечественного автомобильно-дорожного комплекса, столичный регион всегда выступал важнейшим транспортным узлом страны, и именно в нем была сосредоточена основная доля автомобильного парка и происходила реализация передовых организационно-управленческих решений в исследуемой сфере. Данные материалы позволяют подвергнуть анализу существенный объем судебной практики по уголовным делам, связанным с преступлениями на автомобильном транспорте, изучить и оценить в динамике (путем анализа материалов об административных правонарушений и сравнительного анализа со статистическими данными об аварийности) эффективность правоприменительной работы и изменений в административном законодательстве по вопросам безопасности дорожного движения, исследовать различные аспекты применения гражданского законодательства по делам о компенсации вреда в результате дорожно-транспортных происшествий в различные периоды развития советского государства. В частности, фонды Центрального государственного архива Московской области содержат статистические сведения о численности и структуре автомобильного парка московского региона в начале 20-х годов XX века, отдельные документы, регламентирующие деятельность Центральной автосекции ВСНХ (Ф. 66).
В рамках данного исторического периода основное число задач и функций в сфере обеспечения безопасности дорожного движения было возложено на Госавтоинспекцию, как службу в составе органов внутренних дел. В связи с этим, существенное значение для раскрытия форм и методов работы данной службы по повышению безопасности дорожного движения в различные исторические периоды имеют ведомственные архивы. В частности, архив Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения МВД России содержит сведения (статистические данные, стенограммы совещаний, аналитические справки и информационные обзоры) о состоянии безопасности дорожного движения в нашей стране и о деятельности ГАИ МВД СССР во второй половине XX века, что существенно дополняет складывающееся в процессе исследования представление о роли подразделений центрального аппарата данной службы МВД СССР в определении ключевых направлений работы, методическом руководстве Госавтоинспекциями союзных республик и координации союзных министерств и ведомств в рамках функционирования Всесоюзной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения при МВД СССР во второй половине 70-х - конце 80-х годов XX века.
Для анализа региональной специфики функционирования аппаратов ГАИ интерес представляют материалы ведомственных архивов крупных городов. В частности, архивы ГУ МВД России по г. Москве, ГУ МВД России по Московской области и ГУ МВД России по г. Ленинграду и Ленинградской области содержат материалы о деятельности Госавтоинспекции и ОРУД этих регионов и отражают, в форме служебных справок, обзоров и докладов, результаты реализации принятых в разные годы на государственном уровне организационно-правовых решений по сфере дорожного движения.
Сочетание анализа материалов по исследуемой проблематике, принятых на высшем государственном уровне, с документальными свидетельствами о реализации на местах программных предписаний высших государственных органов является одним из ключевых условий наиболее полного, всестороннего и объективного проведения историко-правового исследования.
Важным источником данного историко-правового исследования являются изданные в советский период сборники нормативных правовых актов по вопросам безопасности дорожного движения. Данные издания были широко распространены во второй половине XX века в условиях существенного усложнения и дифференциации правовой базы по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения для систематизации этих документов. Сборники содержат в себе комплекс наиболее значимых (на момент их издания) указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР; постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР; законов РСФСР; приказов, указаний и распоряжений МВД СССР и РСФСР, постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР; постановлений Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР; постановлений Секретариатов ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ, Всесоюзной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения; документы Министерства финансов СССР, Министерства обороны СССР, Министерства юстиции СССР, Министерства путей сообщения СССР, Министерства здравоохранения СССР, Министерства транспортного строительства СССР, Министерства сельского хозяйства СССР; правовые акты других ведомств в части, касающейся вопросов правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения. Исследование перечисленных документов позволяет сформировать наиболее полное и объективное представление о масштабности, многогранности и межотраслевом характере проблем безопасности дорожного движения, а также восстановить в ходе исследования весь комплекс существовавших в рассматриваемый период организационно-управленческих и правовых межведомственных связей и о формах их оптимального функционирования в ходе решения задач в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Особенности государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения в условиях военного времени (1941-1945 гг.)
Масштабные изменения в политической и социально-экономической жизни нашего государства, произошедшие в 1917 году, не могли не затронуть такую важную составляющую экономики страны и жизни всего общества и государства, как транспорт и дорожный комплекс.
Несмотря на то, что доля гужевого транспорта в структуре парка транспортных средств пока еще оставалась доминирующей, большая эффективность автомобиля и его практическая значимость были очевидны еще в ходе Первой мировой войны.
Выражая свое отношение к автомобильной промышленности и автомобильному транспорту, В.И.Ленин писал, что автомобильное дело имеет громадное значение, поскольку именно автомобилями будет заменено большое количество рабочего скота в земледелии и извозной промышленности. При этом такая замена позволила бы, по мнению В.И.Ленина, обратить значительное количество земли, используемой для заготовки кормов, на добывание продуктов питания для населения1.
Обеспечение безопасности дорожного движения было определено советским правительством как одна из важнейших составляющих деятельности по обеспечению правопорядка.
В процессе формирования нового государственного аппарата была создана Рабоче-крестьянская милиция, на которую возлагались функции по охране правопорядка. 10 ноября 1917 года было издано Постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции»2, а в конце 1917 года Петроградский Совет утвердил Положение об охране Петрограда, согласно которому «охрана столицы революции вверяется самому революционному народу», в связи с чем для охраны особо важных объектов города осуществлялось формирование подразделений дружинников из числа рабочих и служащих. Вводилось две формы несения службы: патрульно-обходная и невооруженная сторожевая (в которую также входили задачи по наблюдению за движением транспорта и пешеходов по улицам города) .
В дальнейшем советским правительством было принято решение о создании постоянно действующего органа по охране общественного порядка, в связи с чем в марте 1918 года СНК РСФСР принял решение о сохранении и преобразовании милиции. В развитие данного решения была начата работа по разработке Положения о Народной рабоче-крестьянской милиции как основного документа, определяющего статус данного государственного органа.
В 1918 году исполкомы местных Советов установили единую структуру отделов и подотделов управления, среди которых были созданы и по подотделы милиции. В частности, в Моссовете был создан Административный отдел, а в его структуре - подотдел наружной службы. Данный подотдел осуществлял руководство комиссариатами милиции.
В июне 1918 года на основе проекта Положения о Народной рабоче-крестьянской охране начались первые организационно-штатные мероприятия, направленные на формирование советской милиции как «постоянного штата лиц», осуществляющих охрану правопорядка1. Данный документ стал правовой основой для деятельности местных Советов в части разработки и внедрения нормативно-правовой базы деятельности милиции.
В Петрограде 24 июля 1918 года была утверждена Инструкция дружиннику революционной наружной охраны союза коммун Северной области2.
Среди прочих, на дружинника возлагались задачи по охране безопасности и порядка передвижения на улицах путем запрещения непомерно быстрой езды; ограждения ям, обвалов и других препятствий для движения; принятия мер к уборке упавших столбов, фонарей, поврежденных экипажей, павших животных; наблюдения за чистотой улиц и информирования управления домами в местах нахождения нечистот; задержания автомобилей и экипажей при несоблюдении ими правил движения и записи их номеров, а также номеров трамваев и вагоновожатых при несчастных случаях.
Аналогичные документы были разработаны на местах и для сельской местности. В частности, Инструкция для сельских дружинников, утвержденная Заманиловским волостным Советом крестьянских депутатов 28 апреля 1918 года, среди прочих аспектов охраны общественного порядка вменяла в обязанность дружинникам следить за исправностью мостов, гатей и дорог3. 12 октября 1918 года была утверждена Инструкция об организации советской Рабоче-крестьянской милиции. Милиция создавалась как «специальный штатный орган советского государства». Данным документом были определены основные направления её деятельности, которые содержали помимо охраны общественного порядка и борьбы с правонарушителями, также и задачи по надзору за порядком движения транспорта и пешеходов и техническим состоянием дорог и мостов1.
Необходимо особо отметить, что само по себе включение обеспечения безопасности дорожного движения в число ключевых направлений работы милиции уже указывает на большую значимость этого вопроса в структуре деятельности по охране общественного порядка.
Основные обязанности милиционеров были закреплены в соответствующей Инструкции2. В соответствии с этим документом, в сфере безопасности дорожного движения за милиционерами закреплялись следующие обязанности: - не допускать езды по тротуарам на лошадях и велосипедах; - не позволять играть перед домами в различные игры; - не допускать загромождения тротуаров какими бы то ни было вещами; - наблюдать за соблюдением ломовыми извозчиками правил движения в один ряд по правой стороне дороги в один ряд; - не допускать быстрой езды по улицам, которая могла бы причинить вред пешеходам или другим проезжающим; - помогать пешеходам переходить через улицу; - следить, чтобы автомобили двигались с умеренной скоростью и имели сзади и спереди номерные знаки.
Направления совершенствования государственно-правовых механизмов обеспечения безопасности дорожного движения
В 1941 году, с момента начала боевых действий, перед подразделениями ОРУД и ГАИ был поставлен дополнительный ряд задач по обеспечению безопасности дорожного движения в условиях военного времени и обороны в масштабах всей страны. На начальных этапах ведения боевых действий одной из основных задач, поставленной перед Госавтоинспекцией руководством государства и Государственным комитетом обороны, было проведение мероприятий, направленных на мобилизацию всех имеющихся в народном хозяйстве автомототранспортных средств для нужд фронта. При этом мобилизации подлежали все транспортные средства - автомобили, трактора, мотоциклы, другая техника. Данные статистики свидетельствуют о том, что в самые первые дни войны силами ГАИ московского региона и сотрудниками ленинградской ГАИ, было мобилизовано около 60% всего автотранспорта1.
Но удовлетворение потребностей армии в автомобильном транспорте не ограничивалось его мобилизацией. Перед ГАИ были поставлены задачи по осмотру и проверке его состояния, а также обеспечения скорейшего восстановления неисправных единиц автомобильного транспорта. В связи с этим на ГАИ фактически были возложены дополнительные задачи хозяйственно-экономического характера по координации действий и взаимодействию с авторемонтными заводами и мастерскими для скорейшего восстановления и ремонта автомобилей с дальнейшей их отправкой на фронт. Работники ГАИ также инициировали привлечение лиц, виновных в нарушении сроков поставки автотранспорта и ремонта автомобилей, к административной и уголовной ответственности.
В условиях военных действий оказался востребованным и получил признание внедренный в довоенные годы опыт работы ГАИ и ОРУД по организации постов-пикетов на трассах. 6 июля 1941 года НКВД СССР утвердил специальную инструкцию для патрульно-постовой службы и Госавтоинспекции о тщательной проверке всего транспорта и лиц, прибывающих в Москву. С 25 июля 1941 года в Москву запрещался въезд граждан, не прописанных в столице, вводился комендантский час, во время которого запрещалось движение автомобильного транспорта и пешеходов без специальных пропусков. Уже с 19 августа 1941 года на автомагистралях, ведущих в Москву, силами ГАИ были организованы специальные дорожные заставы1, благодаря чему удалось предотвратить большое количество попыток проникновения диверсантов.
Впоследствии опыт борьбы с вражескими агентами силами таких пикетов был признан удачным. Приказом НКО СССР и НКВД СССР от 11 августа 1943 года на водителей всех транспортных средств налагалась обязанность строго следовать указаниям нарядов этих пикетов. В случае нарушения данного предписания нарядам разрешалось применять оружие2.
Функционирование таких пикетов имело важное значение и в деле борьбы с угонами автомобилей, число которых с 1941 года резко выросло. В условиях боевых действий на территории тыла произошли изменения в порядке несения службы: были усилены постовые наряды, на которые также возлагались контрольные полномочия за соблюдением правил светомаскировки. Учитывая важность бесперебойного функционирования автомобильного транспорта в тылу, было принято решение об усилении мер технического надзора за состоянием автомобильного транспорта. В 1941 году технический осмотр был проведен шесть раз, в результате чего было осмотрено около 90% всего автомобильного парка.
Помимо основных функций, возложенных на подразделения ОРУД и ГАИ, сотрудники стали широко привлекаться для решения оперативных вопросов охраны тыловых районов, объектов и коммуникаций, решения других задач сугубо военного характера. На прифронтовых территориях возникала необходимость пресечения проникновения в тыл агентов и диверсантов противника, что требовало организации на трассах и автомагистралях контрольно-пропускных пунктов, на сотрудников которых фактически были возложены контрразведывательные функции по выявлению агентов и пособников противника.
Отличительной чертой обеспечения безопасности дорожного движения в годы войны стало принятие дополнительных мер по пропаганде безопасности дорожного движения. Вопросы надлежащего контроля за техническим состоянием автомобильного транспорта, обеспечения его мобилизационной готовности и безопасности дорожного движения всесторонне освещались в центральной и местной печати, милицейских и фабрично-заводских многотиражках. Авторами таких материалов в большинстве своем являлись практические работники названных служб. При этом данная работа носила систематический характер.
