Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Историко-правовые предпосылки формирования системы обеспечения безопасности дорожного движения .-18
1.1. Понятие системы обеспечения безопасности дорожного движения -18
1.2. Формирование и развитие отечественных органов по обеспечению безопасности дорожного движения .-30
1.3. Влияние международного опыта правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения на развитие отечественного законодательства -56
ГЛАВА 2. Организационно-правовые проблемы обеспечения безопасности дорожного движения в ссср со второй половины 60-х до середины 80-Х годов ХХ в -69
2.1. Деятельность государственных органов по обеспечению безопасности дорожного движения .-69
2.2. Место и роль Госавтоинспекции МВД СССР в системе обеспечения безопасности дорожного движения .-94
2.3. Особенности юридической ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения -128
Заключение .-141
Библиография -151
Приложения -175
- Понятие системы обеспечения безопасности дорожного движения
- Формирование и развитие отечественных органов по обеспечению безопасности дорожного движения
- Деятельность государственных органов по обеспечению безопасности дорожного движения
- Место и роль Госавтоинспекции МВД СССР в системе обеспечения безопасности дорожного движения
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Проблема правового регулирования дорожного движения в целях обеспечения его безопасности возникла очень давно. В различные периоды отечественной истории ей уделялось внимание разными государственными структурами.
В настоящее время в сфере обеспечения безопасности дорожного движения сложилась обстановка, которая характеризуется высокими темпами роста количества автотранспорта в нашей стране, перегруженностью улично-дорожной сети, особенно в крупных городах, невысоким качеством водительской подготовки участников движения и их низкой правовой культурой.
Статистика фиксирует ежегодное увеличение количества дорожно-транспортных происшествий, в результате которых на дорогах страны каждый год погибает более 30 тыс. человек. Более четверти погибших составляют люди наиболее активного трудоспособного возраста (26-40 лет). Дорожно-транспортные происшествия наносят экономике Российской Федерации значительный ущерб, который составляет 2,2 - 2,6 % валового внутреннего продукта страны1. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию отметил, что в России каждый день в результате дорожно-транспортных происшествий погибает около 100 человек, что само по себе является одной из серьёзных проблем развития государства . Сейчас в нашей стране на самом высоком уровне начата масштабная организационно-правовая работа по улучшению ситуации в данной сфере.
См.: Концепция Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах». Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2005 г. № 1704-р // СЗ РФ. 2005. № 43. Ст. 444. 2 См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 25 апреля 2005 г. // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 12.
4 История правового регулирования сферы обеспечения безопасности
дорожного движения показывает, что во второй половине 60-х годов XX в. сложилась ситуация, по ряду позиций сходная с современной. В тот период также наблюдалось стремительное увеличение количества автотранспорта, состояние улично-дорожной сети не соответствовало потребностям страны, а меры, принимаемые государством для обеспечения безопасности дорожного движения, не приводили к снижению показателей аварийности и дорожно-транспортного травматизма. Тем не менее, целенаправленная деятельность государственных органов и общественных организаций, позволила создать к началу 80-х гг. механизм обеспечения безопасности дорожного движения, который оказался достаточно эффективным в борьбе с аварийностью и травматизмом на данном этапе развития страны. К этому времени в системе обеспечения безопасности дорожного движения Госавтоинспекция МВД СССР заняла одну из ведущих позиций. Деятельность самой Госавтоинспекции МВД СССР претерпела существенные изменения. Были пересмотрены правовые основы её деятельности, были созданы новые подразделения, улучшилась её материально-техническая оснащенность, повысился профессионализм сотрудников. Был накоплен ценный опыт координации деятельности всех субъектов, работа которых была направлена на решение проблем безопасности дорожного движения.
Подобные явления в истории отечественных органов государственной власти делают актуальным и целесообразным исследование организационно-правовых основ их деятельности в указанный период. Анализ положительного и отрицательного опыта в сфере правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения позволяет сформулировать практические рекомендации по применению этого опыта в современных социально-экономических условиях с целью повышения эффективности работы системы обеспечения безопасности дорожного движения. Этот уникальный опыт, накопленный Госавтоинспекцией МВД СССР за долгие годы, вполне может быть в полной мере быть использован ГИБДД МВД
5 России на современном этапе. Многие формы и методы работы
Госавтоинспекции МВД СССР, которые применялись в рассматриваемый период, не потеряли своей актуальности и могут быть применены в настоящее время, особенно сейчас - в период реформирования деятельности МВД России.
Степень научной разработанности темы.
Сфера обеспечения безопасности дорожного движения является достаточно динамично развивающейся и видоизменяющейся сферой общественной жизни. В разное время она исследовались с различных позиций.
Общетеоретическое значение для диссертационного исследования имели труды Л.Ш. Берекашвили, А.С. Емелина, В.Н. Казакова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова, В.М. Курицына, С.Я. Лебедева, С.С. Маиляна, В.П. Малахова, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, СВ. Недобежкина, А.П. Печникова, А.С. Прудникова, Т.Н. Радько, В.В. Черникова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова1.
Берекашвили Л.Ш. Обеспечение прав человека и законности в деятельности правоохранительных органов: Учебное пособие с альбомом схем. 2-е издание, переработанное и дополненное. М., 2003; Емелин А.С. История государства и права России (октябрь 1917 -декабрь 1991 гг.). М., 2001; Казаков В.Н. Роль милиции в системе охраны правопорядка // Правоохранительные органы России: история и современность. М, 2000; Административная деятельность органов внутренних дел. Общая и особенная части: Учебное пособие для юридических ВУЗов / под. ред. В.Я. Кикотя. М., 2003; Административное право России: Курс лекций / под. ред. И.Ш. Килясханова. М., 2003; Курицын В.М. История государства и права России (1920-1940 гг.). М, 1998; Машян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М, 2002; Малахов В.П. Правосознание: природа, содержание, логика. М., 2001; Малыгин А.Я. Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. М, 1978; Мулукаев Р.С, Карташов Н.Н. Милиция России (1917-1993 гг.): (историко-правовой очерк). Орел, 1995; Недобежкин СВ. Институты гражданского общества в российской правовой жизни // Вестник международного университета (в Москве) гуманитарный. М., 2006. № 1; Печников А.П. Историко-правовые аспекты становления отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения во второй половине XX века // Объединенный научный журнал. 2006. № 1. С. 10-11; Прудников А.С. Безопасность личности и её обеспечение органами внутренних дел (теоретико-правовое исследование): Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Радько Т.Н. Методологические вопросы познания функций права. Волгоград, 1974; Органы охраны правопорядка. Сборник нормативных актов / Сост. В.В. Черников. М., 2004; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979; Нарушение Правил
Различные аспекты деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения отражены в трудах В.В. Амбарцумяна, М.Б. Афанасьева, В.Ф. Бабкова, A.M. Белоделова, А.Н. Грачева, В.И. Жулева, Л.Н. Игнатова, В.Т. Низамова, Ю.Н. Ольховникова, А.А. Полякова, И.К. Шахриманьяна . Ими заложены основы теории обеспечения безопасности дорожного движения, обоснованы подходы к ее практическому решению. Вместе с тем, необходимо отметить, что большинство работ выполнено до начала 90-х годов XX в., в то время как в результате радикальных экономических, социальных, политических преобразований 90-х годов прошлого века, произошли коренные изменения в структуре отраслевых механизмов предупреждения аварийности на автомобильном транспорте; либо затрагивают узко технические вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Организационно-управленческим аспектам функционирования системы безопасности дорожного движения посвящен труд Б.В. Российского2. Наиболее крупной работой правового характера является работа В.В. Лукьянова, в которой автор исследует деятельность по организации и обеспечению безопасности дорожного движения, определяет
дорожного движения: квалификация, осуществляемая сотрудниками Госавтоинспекции МВД России: Учебно-методическое пособие / под ред. А.Ю. Якимова. М, 2005. 1 См.: Амбарцумян В.В. Проблема обеспечения безопасности дорожного движения: Дисс. ... д-ра. техн. наук. М., 1980. - 348 с; Афанасьев М.Б. Водителю о дорожном движении. М., 1980; Бабков В.Ф. Дорожные условия и безопасность движения. М., 1969; Белодедов A.M. Исследование аварийности и повышения безопасности дорожного движения в Ленинграде и области: Дисс. ... канд. юрид. наук. Л., 1979. - 237 с; Грачев А.Н. Административные проступки в дорожном движении и их профилактика органами внутренних дел: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1978. - 226 с; Жулев В.И. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий. М., 1989; Игнатов Л.Н. Организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения. М., 1991; Низамов В.Т. Организационно-правовые основы деятельности Госавтоинспекции по обеспечению безопасности дорожного движения (1936-1985 гг.): Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1991. - 212 с; Ольховников Ю.Н. Разработка средств автоматизации деятельности Госавтоинспекции по розыску автомототранспорта: Дисс. ... канд. техн. наук. М., 1994; Поляков А.А. Основы транспортных расчетов по развитию путей сообщения города: Дисс. ... д-ра техн. наук. М., 1956. - 326 с; Шахриманъяп И.К. Деятельность органов внутренних дел по пропаганде безопасности дорожного движения. М., 1979.
См.: Российский Б.В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993.
7 место Госавтоинспекции в системе обеспечения безопасности дорожного движения1. Труды Г.П. Рифицкого посвящены автомобильно-дорожному комплексу России, а также деятельности Госавтоинспекции в различные исторические периоды . Истории обеспечения безопасности дорожного движения и деятельности Госавтоинспекции посвящены работы Н. Арнаутова и Н. Ивакина; Н.А. Искриной и И.С. Храпова; коллективный труд под редакцией В.А. Федорова3.
Анализ литературы показывает, что период 60-х - 80-х годов XX в. фрагментарно затронут в ряде научных исследований, однако, современного историко-правового исследования указанного периода по вопросам безопасности дорожного движения не существует.
Актуальность проблемы и её недостаточная разработанность в различной литературе позволили автору избрать её в качестве темы для диссертационного исследования.
Объект исследования.
Объектом исследования является опыт деятельности государственных органов (в том числе и Государственной автомобильной инспекции МВД СССР) в системе обеспечения безопасности дорожного движения в исследуемый период, а также совокупность государственно-правовых явлений, определивших особенности становления, формирования и развития системы обеспечения безопасности дорожного движения в исследуемый исторический период и накануне него.
Предмет исследования.
Предметом исследования является взаимосвязанный комплекс нормативных правовых актов и соответствующая практика их реализации,
1 См.: Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. Издание второе, переработанное
и дополненное. М, 1983.
2 См.: Рифицкий Г.П. Автомобильно-дорожный комплекс России и безопасность
движения. В 2-х частях. М., 1997; Он оке. Безопасность дорожного движения в России:
история и современность. М, 2005.
3 Арнаутов //., Ивакин Н. Часовые дорог Подмосковья. М., 1992; ГАИ - 60 лет. Авторы-
составители Н.А. Искрина, И.С. Храпов. М., 1996; История ГАИ: К 60-летию
Госавтоинспекции МВД России: / под ред. В.А. Федорова. М., 1996.
8 раскрывающие формы, методы и основные направления деятельности
государственных органов по формированию и развитию системы
безопасности дорожного движения в исследуемый исторический период.
Цель и задачи исследования.
Основная цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа различных научных источников, документов и материалов исследовать опыт правового регулирования формирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, а также работы всех субъектов этой системы для выработки выводов, рекомендаций и предложений по применению положительного опыта в практической деятельности ГИБДД МВД России на современном этапе.
Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
Исследовать организационно-правовой механизм формирования системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Проанализировать опыт деятельности партийных, государственных и общественных организаций в системе безопасности дорожного движения.
Изучить нормативные документы, регламентирующие деятельность государственных органов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.
Проанализировать нормативные источники на предмет их значимости и эффективности в правоприменительном аспекте по обеспечению безопасности дорожного движения.
Исследовать международный опыт правового регулирования безопасности дорожного движения.
На основе проведенного анализа сформулировать обобщенное понятие системы обеспечения безопасности дорожного движения и раскрыть её элементы.
7. Предложить историческую периодизацию деятельности
государственных органов и общественных организаций по обеспечению безопасности дорожного движения на основе выявления и изучения основных процессов, отграничивающих отдельные исторические периоды.
8. Изучить и обобщить опыт деятельности ГАИ МВД СССР и
показать её роль в системе обеспечения безопасности
дорожного движения.
Хронологические рамки исследования.
Хронологическими рамками исследования являются вторая половина 60-х - середина 80-х годов XX в. Они обусловлены тем, что в указанный период впервые и наиболее полно реализуется системный подход к решению проблем безопасности дорожного движения. Данный исторический период охватывает комплексную организационную и нормотворческую деятельность государственных органов в целом и Госавтоинспекции МВД СССР в частности (как ключевой и координирующей структуры) по созданию и развитию системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Однако, для того, чтобы показать процесс формирования предпосылок для создания системы обеспечения безопасности дорожного движения, в диссертации обзорно рассматриваются основные этапы деятельности государственных органов по обеспечению безопасности дорожного движения с момента создания этих органов. Такой подход, на наш взгляд, позволяет придать проведенному исследованию определенную целостность и завершенность.
Методологическая основа исследования.
Исследование основано на применении общенаучных и частнонаучных методов (диалектическом, логико-формальном, историко-социологическом), что обусловлено объектом и предметом исследования. Формально-юридический метод использовался для толкования и выяснения внутреннего смысла юридических текстов, содержащихся в нормативных правовых актах,
регламентирующих деятельность субъектов системы обеспечения безопасности дорожного движения. Сравнительно-правовой метод позволил уяснить элементы преемственности и новизны в развитии Госавтоинспекции МВД СССР в рамках изучаемого исторического периода. При проведении исследования был использован системный подход, что позволило уяснить структуру системы обеспечения безопасности дорожного движения, а также место и роль Госавтоинспекции МВД СССР в этой системе. Комплексный характер исследования предполагает анализ ряда проблем, находящихся на пересечении истории права и государства с теорией права и государства, отечественной историей, гражданским, уголовным, а также административным правом. Научная новизна.
Заключается в том, что впервые в современной российской науке проводится комплексное исследование организационно-правовой деятельности государства по обеспечению безопасности дорожного движения как крупной общегосударственной проблемы, не изучавшейся ранее с историко-правовой точки зрения в данных хронологических рамках.
Элемент новизны состоит в обстоятельном изучении опыта создания системы обеспечения безопасности дорожного движения, при котором деятельность субъектов этой системы носила скоординированный и взаимосогласованный характер.
Диссертантом предпринята попытка комплексного анализа процесса перестройки деятельности государственных органов, работа которых связана с обеспечением безопасности дорожного движения, в условиях бурной автомобилизации страны и усложнения проблем в данной сфере.
С этой целью впервые:
1. Исследована организационная структура ГАИ МВД СССР накануне анализируемого периода и изменение этой структуры в 60-е - 80-е годы XX в.
Дано понятие системы обеспечения безопасности дорожного движения, раскрыты её элементы.
Проанализированы основные направления деятельности ГАИ МВД СССР по обеспечению безопасности дорожного движения в изучаемый период.
Рассмотрены некоторые формы привлечения общественности к решению проблем обеспечения безопасности дорожного движения в рамках исследуемого периода.
Исследованы роль и место МВД СССР в целом и Госавтоинспекции в частности в системе обеспечения безопасности дорожного движения в рассматриваемый период и накануне него.
Доказано, что только при наличии системного подхода возможно успешное решение проблем безопасности дорожного движения.
По итогам исследования сделаны выводы, которые расширяют представление об истории правоохранительных органов и содержат ряд практических рекомендаций, которые могут быть использованы в современных условиях.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В исследуемый исторический период к обеспечению безопасности дорожного движения руководство страны подошло как к проблеме государственного масштаба. Впервые руководством СССР в этой сфере был реализован системный подход, а предпринимаемые меры носили комплексный характер. В результате этого была создана достаточно эффективная система обеспечения безопасности дорожного движения. Диссертантом предлагается авторское определение этой системы. Система обеспечения безопасности дорожного движения - это многоуровневый комплекс взаимосогласованных организационных, правовых, социально-экономических, контрольных и иных мер, реализуемых уполномоченными на то государственными органами, а также иных действий общественных организаций, выполняемых с целью предотвращения дорожно-транспортных
12 происшествий, повышения уровня защищенности участников дорожного
движения от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.
2. Автором предлагается историческая периодизация этапов правового
регулирования обеспечения безопасности дорожного движения, отличная от
общепринятой исторической периодизации, что объясняется спецификой
изучаемой сферы и её зависимостью от многих правовых, технических,
социально-экономических и иных составляющих.
1-й этап. С момента начала использования гужевого транспорта до
1928 г. Характеризуется началом производства автомобилей, первыми
попытками правовой регламентации их использования и обеспечения
безопасности дорожного движения, как на национальном уровне, так и
в международном масштабе. Автомобильный парк еще недостаточно
развит.
2-ой этап. 1928 г. - 1941 г. Отмечен началом массового производства
автомобилей и возрастающим значением автомобильного транспорта
для народного хозяйства. Возникает необходимость создания
специальных служб, обеспечивающих безопасное использование
автомобиля, при этом в наибольшей степени эффективным признается
наличие таких подразделений в структуре милиции.
3-й этап. 1941 г. - 1945 г. Специфика военного положения потребовала
от ГАИ, помимо выполняемых задач, проведения организационных и
технических мероприятий, направленных на обеспечение транспортом
и водительскими кадрами фронта.
4-й этап. 1945 г. - середина 60-х годов. Характеризуется
восстановлением народного хозяйства после войны, развитием
автомобильного транспорта в условиях научно-технического прогресса
с одной стороны и недостаточной эффективностью существующего
механизма обеспечения безопасности дорожного движения - с другой.
5-й этап. Вторая половина 60-х годов - середина 80-х годов. Отмечен
комплексным системным подходом к вопросам обеспечения
13 безопасности дорожного движения, формированием системы
обеспечения безопасности дорожного движения, в которой
центральное место занимает ГАИ МВД СССР.
6-й этап. С середины 80-х годов XX века по настоящее время.
Характеризуется поэтапным реформированием системы обеспечения
безопасности дорожного движения в связи с переходом страны к
рыночной экономике, изучением и использованием зарубежного опыта
обеспечения безопасности дорожного движения.
3. Исследуемый период отмечен активной нормотворческой
деятельностью в сфере безопасности дорожного движения. Результатом этой
нормотворческой работы стало принятие более 250 как
общегосударственных, так и сугубо ведомственных нормативных правовых
актов, которые стали правовой основой системы обеспечения безопасности
дорожного движения и координации деятельности субъектов этой системы.
Степень защищенности участников дорожного движения от возможных дорожно-транспортных происшествий и их последствий определяется как объективными, так и субъективными факторами. Объективными факторами являются правовая база, регламентирующая сферу безопасности дорожного движения; техническое совершенство автомобилей; качество и состояние дорожных условий; погодные и климатические факторы; оснащенность магистралей эффективными средствами регулирования; материально-техническое обеспечение сотрудников Госавтоинспекции. К субъективным факторам относятся поведение людей при участии их в дорожном движении. Это поведение определяется уровнем их правовой культуры и отношением к необходимости соблюдения предписаний правовых норм; степенью подготовленности к участию в дорожном движении, профессионализмом сотрудников Госавтоинспекции при осуществлении ими деятельности, направленной на обеспечение безопасности дорожного движения.
Проведенное исследование показывает, что как в исследуемый период, так и в настоящее время, по вине участников дорожного движения, и прежде
14 всего - водителей транспортных средств, происходит абсолютное
большинство дорожно-транспортных происшествий. Одной из составляющих
эффективной работы системы обеспечения безопасности дорожного
движения является наличие отлаженного механизма качественной
подготовки водительских кадров, как в части формирования у них
устойчивых навыков по управлению автомобилем, так и соблюдения ими
предписаний правовых норм в сфере безопасности дорожного движения.
6. Эффективным инструментом повышения правовой культуры
участников дорожного движения является систематическая пропаганда
безопасности дорожного движения. Исследование показало, что в рамках
анализируемого периода положительный эффект дала комплексная работа по
пропаганде безопасности дорожного движения, которая осуществлялась
путем систематического использования кино-, теле-, радиоматериалов;
проведения специальных занятий в учебных заведениях с целью создания у
населения устойчивых стереотипов законопослушного поведения и
формирования негативного отношения к правонарушениям в сфере
дорожного движения.
7. Проведенное исследование позволяет утверждать, что диспропорция
между ростом количества автотранспорта и развитием улично-дорожной сети
в крупных городах может быть решена не только строительством
современных многоуровневых развязок и иных инженерных сооружений,
направленных на оптимизацию движения автотранспортных потоков. Их
строительство должно эффективно сочетаться с развитием комфортабельного
общественного транспорта в мегаполисах (причем, не одного его вида, а
нескольких). При условии бесперебойного функционирования
общественного транспорта и удобстве для населения разработанных
маршрутов, это может привести к постепенному переходу значительной
части населения от использования личных автомобилей для повседневных
нужд к использованию общественного транспорта, что положительно
15 скажется на пропускной способности дорог и улиц в крупных городах, а,
следовательно — и на показателях аварийности.
8. В исследуемый период в качестве ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения применялись различные меры воздействия на нарушителя. Диссертант считает, что в настоящее время, в условиях рыночной экономики, наиболее эффективными являются меры материального воздействия на правонарушителя, при внедрении и применении которых немаловажным аспектом должна стать разработка эффективного механизма неизбежного привлечения виновного лица к ответственности.
Обоснованность и достоверность результатов исследования.
Источниковую базу исследования составили документы и архивные материалы, как опубликованные, так и не опубликованные, научные труды отечественных и зарубежных ученых, материалы периодической печати.
В Государственном Архиве Российской Федерации (ГАРФ) был изучен фонд Главного Управления милиции МВД СССР (9415) из которого была взята подавляющая часть статистических данных, отражающих деятельность ОРУД и ГАИ. Необходимые сведения о правовых основах деятельности государственных и общественных организаций по обеспечению безопасности дорожного движения взяты из нормативных правовых актов, содержащихся в Ведомостях Верховного Совета СССР, Собраниях Постановлений Правительства СССР, Собрании Законов СССР, Собраниях Законодательства Российской Федерации и иных источниках. Обобщенные данные о деятельности подразделений Государственной автомобильной инспекции МВД СССР в исследуемый период были получены из обзорных писем, докладов и иных материалов архива Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России. Для освещения деятельности органов обеспечения безопасности дорожного движения в центральном регионе использованы материалы Центрального Государственного архива Московской области (ЦГАМО) и архива ГУВД г. Москвы.
Вышеназванная совокупность источников и историографическая база создали возможность для проведения настоящего исследования.
Теоретическая и практическая значимость.
Состоит в том, что данное исследование является определенным вкладом в углубление научных знаний о роли и месте ГАИ МВД СССР в становлении и деятельности системы обеспечения безопасности дорожного движения. Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности государственных органов в целях повышения безопасности дорожного движения при построении правового государства в условиях рыночной экономики. Результаты диссертационного исследования найдут отражение в пропагандистской и лекционной работе среди сотрудников органов внутренних дел, в учебном процессе в высших и средних специальных учебных заведениях МВД России. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть учтены при разработке нормативных актов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Апробация результатов исследования.
Результаты исследования обсуждались на заседании кафедры истории государства и права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных научных статьях автора. Отдельные материалы исследования внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России, применяются в работе Правового департамента МВД России при подготовке проектов нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность МВД России по обеспечению безопасности дорожного движения, используются в практической деятельности и в воспитательной работе с личным составом подразделений ГИБДД УВД г. Красногорска и Красногорского района Московской области.
17 Объем и структура диссертационной работы.
Работа состоит из введения, двух глав объединяющих шесть параграфов,
заключения, библиографического списка, а также приложений.
Понятие системы обеспечения безопасности дорожного движения
В обстановке, характеризующейся высокой интенсивностью дорожного движения, в которую вовлечены огромные массы людей и транспортных средств, деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения является многоплановой и разнообразной. Проблема обеспечения безопасности дорожного движения возникла задолго до сегодняшнего дня. Необходимость правового регулирования вопросов безопасности дорожного движения остро встала в начале ХХ в. в тех странах, где на тот момент производство автомобилей достигло достаточно высокого уровня. Так, к началу ХХ в. (на 1 января 1900 г.) во всем мире насчитывалось 6200 автомобилей, причем это были только легковые автомобили. Уже к 1910 году число автомобилей достигло 487 тысяч, в том числе 10 тысяч грузовых, а в 1920 году – 7834 тысячи, из них 960 тысяч грузовых и 6000 автобусов . 17 августа 1896 года, в Великобритании был зарегистрирован первый случай наезда на пешехода автомобиля который двигался со скоростью 6 км/ч . Положительное значение автомобилизации, которая является важной составляющей технического прогресса, бесспорно и очевидно. Но не стоит недооценивать той опасности, которую она в себе заключает. Вместе с повсеместным внедрением автомобиля, угроза увеличения человеческих и материальных потерь, связанных с аварийностью и дорожно-транспортным травматизмом, неуклонно возрастает.
Оценивая значение безопасности дорожного движения, необходимо отметить, что эта проблема имеет специфические особенности как правового, так и организационно-управленческого характера. Это объясняется тем, что её решение выходит за рамки ведомственной деятельности и носит широкий социальный характер.
На железнодорожном, морском, речном, воздушном транспорте подвижной состав, пути сообщения или оборудование, обслуживающее движение транспортных средств, станции отправления и назначения, порты, причалы, пристани, аэропорты находятся в подчинении одной отраслевой ведомственной организации. В качестве лиц, непосредственно управляющих движением поездов, морских и речных судов и самолетов, отбирается сравнительно небольшая группа людей, отвечающих достаточно высоким психофизиологическим требованиям, которые проходят специальный курс тренировки. Их работа находится под постоянным контролем должностных лиц той или иной ведомственной организации. Лица же, пользующиеся железнодорожным, воздушным, речным и морским транспортом, выступают только в качестве пассажиров, которые не могут вмешиваться в процесс работы транспорта.
Совершенно иное положение складывается в автомобильном транспорте. Дороги находятся в ведении и обслуживании многих организаций. Автомобилями владеют десятки тысяч предприятий, учреждений, юридических и физических лиц. Миллионы граждан связаны с проблемой обеспечения безопасности дорожного движения либо по роду своей профессии, либо как владельцы собственных автомобилей, и, наконец, практически все население выступает в качестве пешеходов и пассажиров. Таким образом, проблема обеспечения безопасности дорожного движения имеет предельно широкий общественный характер, что обуславливает её общегосударственное значение.
Оценивая современную обстановку и перспективы, можно полагать, что и в дальнейшем автомобильный транспорт будет развиваться высокими темпами, удельный вес автомобильных перевозок будет возрастать, а проблема обеспечения безопасности дорожного движения будет усложняться.
В этой связи наиболее остро встает организационно-правовой аспект решения этой проблемы. Это обусловлено необходимостью совершенствования правовых норм и механизма работы системы обеспечения безопасности дорожного движения с целью достижения максимальной эффективности этой системы.
Несмотря на то, что решение проблем обеспечения безопасности дорожного движения связано со многими техническими факторами (качество автомобиля, уровень его пассивной и активной безопасности, качество дорожных условий), подавляющее большинство дорожно-транспортных происшествий так или иначе связано с нарушением правил дорожного движения непосредственно его участниками. Это порождает необходимость проведения целенаправленной многоаспектной работы среди участников движения. Но вместе с тем при оценке эффективности этой работы нельзя не учитывать фактор определенного саморегулирования общественных отношений в сфере дорожного движения, что связано с тем, что человек на собственном опыте при непосредственном восприятии фактов окружающей его действительности вырабатывает навыки своего поведения в дорожном движении.
Формирование и развитие отечественных органов по обеспечению безопасности дорожного движения
Изобретение транспортных средств, а затем организация их производства, прокладка улиц и дорог, а также обеспечение порядка в дорожном движении являются одной из форм человеческой деятельности. Правила дорожного движения появились еще во времена гужевого транспорта во многих странах мира, в том числе и в России. Каждое их положение вызывалось к жизни изменяющимися условиями быта, культуры, экономики. Формированию современной системы обеспечения безопасности дорожного движения предшествовали годы и десятилетия как развития самого автомобильного транспорта, так и развития законодательства в сфере безопасности дорожного движения. Этот взаимосвязанный процесс во многом определил черты и контуры системы обеспечения безопасности дорожного движения, которая сложилась во второй половине ХХ в. в нашей стране. Исследование предыстории формирования этой системы позволяет более глубоко и полно уяснить основные принципы и механизмы её функционирования.
В нашей стране первые специальные указы по правилам дорожного движения были изданы в XVII в. Одним из первых нормативных актов такого рода был именной Указ царей Ивана Алексеевича и Петра Алексеевича Романовых от 3 января 1683 г. В нем были изложены нормы, регламентирующие движение гужевого транспорта, а также наказание извозчика за «резвую» езду .
Генерал-полицмейстером В.Н. Татищевым в 1745 г. для извозчиков была введена одежда, отличная от одежды барских кучеров. Для лучшего наблюдения за порядком на дорогах извозчикам выдавались кожаные ярлыки, на которых обозначался их личный номер. В 1775 г. генерал-полицмейстером Н.И. Чичериным издано распоряжение, согласно которому извозчики одежду и одноколки окрашивали в желтый цвет. Полиция устанавливала таксы для извозчиков, выдавала им номерные жетоны, а также наблюдала за исправным состоянием наемных экипажей, мостов, мостовых, чистотой улиц и освещением города. Именно в конце XVIII в. в крупных городах России стали разделять транспортные и пешеходные потоки, что представляло собой новый элемент в организации дорожного движения .
Император Александр I после своего вступления на престол в 1801 г. проводит реформаторские изменения в системе государственного управления. В соответствии с принятым им Положением об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г. впервые в российской истории были образованы министерства. Министерство внутренних дел, в ведении которого была и полиция – был призван обеспечивать общественный порядок и в сфере дорожного движения. Уже в 1804 г. петербургская полиция разработала «Наставление старостам извозщичьим и извозчикам», которое стало прообразом правил дорожного движения. Были установлены и требования к возрасту извозчиков (не менее 15 и не более 65 лет), определено, сколько лошадей можно запрягать в повозку .
Развитие в России промышленности и торговли требовало содержания дорог в исправном состоянии. В конце XVIII века была составлена карта дорог страны и принято решение о постройке на магистральных дорогах каменных дорожных покрытий. Первое шоссе между Санкт-Петербургом и Москвой было открыто в 1834 г.
Положением о Санкт-Петербургской городской полиции (1838 г.) устанавливалось, что за порядком движения по улицам следит унтер-офицер городской стражи. Кучерам и форейторам запрещалось сходить на улицах с козел или верховых лошадей без крайней нужды, оставлять лошадей без надзора. Конные экипажи разрешалось ставить с одной стороны улицы и не более, чем по два в ряд. В первой половине XIX в. в Петербурге и Москве уже действовали подробно разработанные Правила дорожного движения. Они включали в себя много положений современных правил: правостороннее движение, ограничение скорости движения и рядности, определение мест стоянок экипажей, требование их технической исправности, наличие номерных знаков, пешеходные переходы и т.д. За нарушение указанных требований извозчики подвергались телесному наказанию, а имущие сословия – денежному штрафу .
В 1845 г. власти издают Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, в котором были сведены воедино различные виды преступлений и меры ответственности за них. В нем отдельные статьи относились к дорожно-транспортным происшествиям, повлекшим за собой несчастные случаи или повреждение покрытия улиц. Согласно этому документу «…неосмотрительная езда по улицам, мостам, площадям и вообще в местах, где могут встретиться люди, когда сие будет доказано каким-либо последовавшим от того приключением, ехавший верхом или в экипаже подвергается денежному взысканию от десяти до пятидесяти рублей с обязанностью компенсировать нанесенные убытки, кучер же подвергался наказанию розгами или аресту от трех до семи дней»
Деятельность государственных органов по обеспечению безопасности дорожного движения
Анализ статистических данных исследуемого исторического периода показывает, что в целом количество дорожно-транспортных происшествий в расчете на 10 тыс. транспортных средств постоянно сокращалось. Период конца 60-х – середины 80-х гг. характеризуется комплексным подходом к проблеме безопасности дорожного движения, а предпринимаемые государством в этом направлении меры отличались системностью, что определило их достаточную эффективность. В условиях усиления административно-командных методов руководства и управления страной, количество задач, возлагаемых на Госавтоинспекцию, неуклонно возрастало, а система обеспечения безопасности дорожного движения, которая сложилась к середине 60-х гг., уже не справлялась возложенными на нее задачами . В изучаемый период на страницах периодической печати публиковались статьи специалистов Госавтоинспекции, автомобильного транспорта, дорожного хозяйства по проблемам автомобилизации страны, среди которых особое место занимала проблема обеспечения безопасности дорожного движения. Безопасность дорожного движения на данном историческом периоде стала социальной проблемой государственной важности, которая требовала комплексного, системного подхода.
Постановления партии и правительства тех лет создали правовую основу для решения этой проблемы, значительно расширив круг мер, направленных на предупреждение дорожно-транспортных происшествий, повысив ответственность соответствующих министерств, ведомств и организаций за их реализацию.
В 1967 г. Совет Министров СССР принял постановление «О повышении безопасности движения в городах, других населенных пунктах и на автомобильных дорогах» , где одним из основных требований к работе исполнительной власти было создание необходимых условий для наиболее быстрого движения транспорта при его максимальной безопасности. К основным направлением деятельности исполнительной власти по обеспечению безопасности дорожного движения можно отнести техническое совершенствование автомобилей и создание условий для их качественного технического обслуживания, дорожное строительство и улучшение оснащенности дорог средствами организации движения, улучшение подготовки водительских кадров, пропаганда безопасности дорожного движения.
В 60-е годы число индивидуальных владельцев транспортных средств резко увеличилось. В этой связи крайне остро встал вопрос о необходимости технического обслуживания автомобилей. Мерой, направленной на решение этого вопроса стало постановление Совета Министров СССР «О мерах по улучшению организации технического обслуживания и ремонта транспортных средств, принадлежащих гражданам» от 10 октября 1968 г. . Этим постановлением правительство создало в союзных республиках систему самостоятельных специализированных организаций по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, принадлежащих гражданам, - Автотехобслуживание. В составе Министерства автомобильной промышленности СССР было образовано Главное управление по техническому обслуживанию легковых автомобилей и производству гаражного оборудования - Глававтотехобслуживание, на которое возлагалось проведение единой технической политики по этому направлению. Постановлением было установлено, что «…указанные специализированные организации: - осуществляют руководство станцией технического обслуживания; - организуют выполнение всех видов услуг по техническому обслуживанию, ремонту и хранению транспортных средств, принадлежащих гражданам, а также выполнение работ по гарантийному ремонту этих транспортных средств по договорам с заводами-изготовителями; - обеспечивают материально-техническое снабжение станций технического обслуживания».
Однако организации, входящие в систему Автотехобслуживания, были малочисленны и технически слабы и, соответственно, не могли удовлетворить всё возрастающие потребности населения в квалифицированной технической помощи по обслуживанию автомобилей. В частности, в связи с этим Совет Министров РСФСР признал необходимым привлечь к работе по обслуживанию владельцев индивидуальных транспортных средств все министерства и ведомства, имеющие в своем ведении станции технического обслуживания, автотранспортные и авторемонтные предприятия, что и было вменено в обязанность Министерству автомобильного транспорта (Минавтотранс) РСФСР. Это решение нашло свое отражение в Положении о Министерстве автомобильного транспорта РСФСР 1970 г.
Место и роль Госавтоинспекции МВД СССР в системе обеспечения безопасности дорожного движения
60-е годы ХХ в. являются крайне важными в развитии Госавтоинспекции МВД СССР. Это обусловлено рядом существенных факторов. Поскольку органы государственной власти не могли оставить без внимания все возрастающие проблемы с аварийностью и дорожно-транспортным травматизмом, то именно в это время принимается ряд постановлений Совета Министров СССР, одной из характерных особенностей которых являлось повышение требований к министерствам, ведомствам и организациям по осуществлению комплекса эффективных мероприятий в целях борьбы с аварийностью на автомобильном транспорте .
Несмотря на постоянный прирост автомобильного парка в нашей стране в послевоенные годы, штаты почти всех подразделений ГАИ были значительно меньше довоенных. Практически повсеместно отсутствовала должность инспектора по организации движения транспорта и пешеходов, рассмотрения материалов о нарушениях правил движения водителями автомобильного транспорта и организации пропаганды безопасности дорожного движения среди граждан. Техническое оснащение Госавтоинспекции в послевоенные годы было достаточно слабым. Очень остро стоял кадровый вопрос. В начале второй половины ХХ в. в составе сотрудников ГАИ РСФСР лица с высшим образованием составляли 3,3%, со средним специальным – около 20%, отмечалась высокая текучесть кадров. К началу 60-х годов деятельность Госавтоинспекции утрачивала эффективность, причиной чему было выполнение ГАИ несвойственных ей функций – помимо надзора за движением ГАИ осуществляла контроль за расходованием горюче-смазочных материалов, резины, а также использованием газогенераторных автомобилей и проч.
Широкая автомобилизация страны требовала коренного изменения методов работы ГАИ. По мнению А.М. Кормилицына в связи с увеличением количества автотранспорта постепенно должно было произойти отмирание чисто технических функций ГАИ – такие как разработка норм расхода горючего, эксплуатационных показателей и нормативов и другие. На смену им приходили функции организации движения и обеспечения безопасности пешеходов в городах и на дорогах страны. В своих выступлениях и публикациях он призывал подразделения ГАИ шире использовать возможности других министерств и ведомств в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. Другим серьёзным недостатком работы аппаратов ГАИ А.М. Кормилицын считал слабое использование подразделениями ГАИ данных анализа аварийности и поверхностное изучение её причин . Возникал вопрос: как в условиях быстро видоизменяющейся обстановки в сфере дорожного движения скорректировать деятельность ГАИ с целью максимальной её эффективности? По мнению В. Зыбина и Н. Щеколкина (оба занимали в те годы должности начальников ГАИ МООП Мордовской АССР и Пензенской области соответственно), в условиях бурной автомобилизации конца 60-х годов, приоритетными направлениями работы должны стать организация движения, дорожный надзор и предупреждение ДТП . Типовым положением о Государственной автомобильной инспекции МООП союзной республики 1963 г. было определено, что ГАИ входит в состав милиции и призвана обеспечивать безопасность движения транспорта и пешеходов, а также способствовать улучшению технического состояния автотранспорта и вести его количественный и качественный учет. Положение о ГАИ претерпело существенные изменения по отношению к аналогичному Положению 1936 г. В Положении 1963 г. усиливался акцент на обеспечение безопасности дорожного движения. На Госавтоинспекцию была возложена обязанность по профилактике аварийности и дорожно-транспортных происшествий. Участие в работе комиссий по приемке автодорог и дорожных сооружений также было вменено в обязанность аппаратов ГАИ. Без изменений в новом Положении остались следующие обязанности Госавтоинспекции: - регистрация учет транспортных средств; - проведение технических осмотров; - прием экзаменов на право управления транспортными средствами и выдача водительских удостоверений; - надзор за соблюдением правил движения и регулирование движения.
Реализация правительственных решений по вопросам повышения эффективности системы обеспечения безопасности дорожного движения в органах внутренних дел (и в Госавтоинспекции в частности), осуществлялась по нескольким направлениям, двумя основными из которых были:
1. Развитие и повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции.
2. Расширение и увеличение количества мероприятий организующего характера, основной целью которых являлось совершенствование как собственно процесса дорожного движения, так и деятельности других субъектов в сфере обеспечения безопасности движения.
