Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис и эволюция системы безопасности дорожного движения в Российской империи 20
1. Социально-исторические предпосылки формирования в России системы государственно-правового регулирования дорожного движения 20
2. Правовые основы организации дорожного движения в XVIII - конце XIX века 41
3. Нормативно-правовые и организационные аспекты обеспечения безопасности дорожного движения
в Российской Империи в конце XIX - начале XX века» 67
Глава 2. Нормативные и организационно-правовые основания обеспечения безопасности дорожного движения в период становления, укрепления и развития Советской власти (1917-1936 гг.) 96
1. Государственно-правовое регулирование в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в период становления Советской власти 96
2. Место и роль подразделений милиции в обеспечении безопасности дорожного движения 116
3. Особенности организации и функциональной компетенции специальных подразделений милиции в сфере обеспечения
безопасности дорожного движения 141
Глава 3. Организация и деятельность Государственной автомобильной инспекции в СССР (1936-1991 гг) 168
1. Организация и деятельность Госавтоинспекции СССР в предвоенный период и в условиях военного времени 168
2. Специфика структурирования и функционирования государственно-правовой системы обеспечения безопасности дорожного движения в послевоенный период 200
3. Нормативные и организационно-правовые основания обеспечения безопасности дорожного движения в период строительства "развитого социализма" и в условиях
"перестройки" политико-правовой системы Советского Государства 215
Глава 4. Государственно-правовая система обеспечения безопасности дорожного движения в современной России: проблемы структурирования и функционирования, перспективы дальнейшего совершенствования 245
1. Понятийный и структурно-функциональный анализ системы ГИБДД современной России 245
2. Обеспечение безопасности дорожного движения как сфера юрисдикции ГИБДД, цель и задача ее организации и деятельности 269
3. Современное государство как центральный элемент системы организационно-правового обеспечения безопасности дорожного движения: вопросы оптимизации структурирования и деятельности ГИБДД в условиях формирования в России развитого гражданского общества 288
Заключение 309
Библиография 314
- Социально-исторические предпосылки формирования в России системы государственно-правового регулирования дорожного движения
- Государственно-правовое регулирование в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в период становления Советской власти
- Организация и деятельность Госавтоинспекции СССР в предвоенный период и в условиях военного времени
- Понятийный и структурно-функциональный анализ системы ГИБДД современной России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования предопределяется теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с системным анализом структурно-функциональных аспектов государственной системы нормативного и организационно-правового обеспечения безопасности дорожного движения, а также определением ее места и роли в механизме российского государства.
В настоящий период явственно обозначилась необходимость в проведении полномасштабной реформы практически всех структурных подразделений аппарата государственной исполнительной власти. Не является исключением и система государственных органов, . наделенных исполнительно-распорядительными правомочиями в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Для современной России проблемы обеспечения безопасности на дорогах относятся к числу имеющих общенациональное значение. Они приобрели особую остроту в последнее десятилетие в связи с несоответствием существующей дорожно-транспортной инфраструктуры потребностям общества и государства в безопасном дорожном движении, недостаточной эффективностью функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, крайне низкой дисциплиной его участников1. Ежегодно в совершаемых ДТП гибнет порядка 30 тысяч человек, десятки тысяч получают травмы различной степени тяжести, причиняется многомиллионный материально-финансовый ущерб .
Положение осложняется тем, что государство в настоящее время не располагает достаточными материальными и социальными ресурсами, которые
1 Концепция федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах» (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.10.05 № 1707-
Р).
Только в 2004 г. в России произошло свыше 208 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в которых погибли 34,5 тыс. человек. Всего же за последние 10 лет в ДТП погибли 312, 5 тыс. человек.
позволили бы в короткие сроки кардинальным образом улучшить
сложившуюся ситуацию. Тем не менее реальные возможности для повышения
эффективности государственной системы обеспечения безопасности
дорожного движения существуют. Важное значение в этом отношении имеет
совершенствование функциональной деятельности структурных
подразделений ОВД, и прежде всего ГИБДД, от эффективности деятельности которой во многом зависит формирование в стране действенного правового режима безопасности дорожного движения. Основанием для такого вывода являются: во-первых, значимость комплекса материальных, процессуальных и организационных институтов, в совокупности образующих государственную систему обеспечения безопасности дорожного движения; во-вторых, объем служебной компетенции ГИБДД, позволяющий считать данный государственный орган основным субъектом правоприменительных отношений, складывающихся в процессе установления и поддержания правового режима безопасности дорожного движения; в-третьих, внутренние резервы повышения эффективности служебной деятельности соответствующих структурных подразделений и служб, обозначенные в Концепции федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 -2012 годах» и определяющие перспективные направления оптимизации организации и деятельности ГИБДД в современных условиях.
Главной целью реформирования сложившейся в современной России системы правового регулирования дорожно-транспортных отношений является повышение степени защищенности участников дорожного движения, предотвращение ДТП и минимизация их вредоносных последствий, а также внедрение в эти отношения юридической ответственности за совершение ДТП эффективных правовосстановительных механизмов. По словам Президента России В.В. Путина, «повышение безопасности дорожного движения должно стать самостоятельным направлением государственной политики... В этой сфере нужно создавать адекватные механизмы управления и взаимодействия.
Должны быть четко распределены зоны ответственности как по уровням власти, так и по ведомствам. Важно укрепить законодательную базу дорожно-транспортной деятельности, восполнить существующие здесь пробелы» .
Любая реформа может обеспечить положительные результаты лишь в том случае, когда в ее основу заложен накопленный предшественниками позитивный опыт с учетом имевших место упущений и ошибок. В подобной ситуации возрастает значимость историко-правовых исследований, посвященных углубленному ретроспективному анализу процессов становления и развития тех или иных государственно-правовых институтов. Применительно к проблематике предлагаемого диссертационного исследования подобное утверждение актуализирует вопросы, связанные с исследованием социально-исторических предпосылок формирования и эволюции государственной системы организационно-правового обеспечения безопасности дорожного движения, а также с определением места этой системы в государственном механизме России на различных этапах ее исторического развития.
Степень научной разработанности проблематики диссертационного исследования. Рассмотрение вопросов, касающихся анализа структурно-функциональных аспектов государственно-правовой системы обеспечения безопасности дорожного движения, невозможно без серьезной проработки научных трудов, различной направленности, где в той или иной степени затрагивались проблемы в сфере, обозначенной заявленной темой.
В частности, вопросы, связанные с участием ОВД в процессе обеспечения режимов социально-правовой безопасности, поднимали в своих работах И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, И.С. Кисляханов, Ф.Е. Колонтаевский, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, Л.Л. Попов, А.П. Шергин и др.
3 Путин В.В. Вступительное слово на заседании президиума Государственного совета «О состоянии безопасности дорожного движения и мерах по совершенствованию государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения». Москва, Кремль, 15 ноября 2005 г.
Ряд монографий и научных статей посвящен собственно деятельности ГАИ и ГИБДД. При этом наибольший интерес в контексте выполненного диссертационного исследования представляют работы С.Н. Антонова, СИ. Бертуш, В.В. Головко, Р.И. Денисова, В.И. Жулева, Л.Н. Игнатова, Л.Л. Лукьянова, В.П. Митина, Б.В. Росинского, П.И. Сатлейкина и др.
В последние годы вопросы, связанные с определением места и роли государственных органов обеспечения безопасности дорожного движения в государственном механизме Российской Федерации, рассматривались на уровне самостоятельных диссертационных исследований, и в частности Н.П. Балошовой, Б.П. Кормишкина, B.C. Куракова, В.П. Маринца, В.И. Майорова, П.А. Солошенкова, Ф.З. Эльбердовой и др.
Отмечая и в целом достаточно высоко оценивая качество выполненных научных работ, посвященных изучению отдельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем, следует констатировать, что в отечественной юридической литературе, вплоть до настоящего времени, отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные ретроспективному анализу основных этапов становления и развития системы обеспечения безопасности дорожного движения, рассматриваемой в контексте эволюции российского государства и права. Представленное диссертационное исследование призвано восполнить обозначенный пробел.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают нормативные и организационно-правовые основания обеспечения безопасности дорожного движения, рассматриваемые в контексте дискурса политико-правовой истории российской государственности.
Предметом исследования являются: теоретико-правовые понятия, категории, принципы, положенные в основу сущностной и содержательной характеристики . системы обеспечения безопасности дорожного движения; особенности формирования и функционирования названной системы на различных этапах исторического развития российского государства; факторы,
*
определяющие место и роль подразделений, обеспечивавших режим безопасности дорожного движения, в аппарате государственной исполнительной' власти и в механизме правоприменительной деятельности; структурно-функциональные особенности организации и деятельности ГИБДД в условиях формирования в современной России правового государства и гражданского общества.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в проведении комплексного историко-теоретического анализа основных этапов генезиса и структурно-функциональной трансформации государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения, с акцентированием внимания на характеристике нормативных и организационно-правовых оснований этой системы в наиболее значимые для истории российской государственности периоды.
Для достижения поставленной цели диссертантом были поставлены следующие задачи:
Выделить и охарактеризовать социально-исторические предпосылки формирования в России системы государственно-правового регулирования дорожного движения.
Проанализировать нормативно-правовые и организационные аспекты обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Империи в конце XIX - начале XX в.
Исследовать нормативные и организационно-правовые основания обеспечения безопасности дорожного движения в период становления советской власти (1917-1936 гг.).
4. Рассмотреть особенности структурирования и функционирования
Ф государственных органов обеспечения безопасности дорожного
движения в СССР в предвоенный период и в условиях военного времени.
Показать специфику организации и деятельности государственно-правовой системы обеспечения безопасности дорожного движения в послевоенный период.
Осуществить комплексную характеристику нормативных и организационно-правовых оснований обеспечения безопасности дорожного движения в период строительства «развитого социализма» и в условиях «перестройки» политико-правовой системы советского государства.
Произвести понятийный и структурно-функциональный анализ системы ГИБДД современной России.
Дать оценку феномена «обеспечение безопасности дорожного движения» в качестве сферы юрисдикции ГИБДД, а также функционального направления деятельности данной организации.
Методология и методика исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные философской наукой и апробированные юридической практикой. Основу исследования составили принципы познания социальных г явлений, позволяющие отразить взаимосвязь истории, теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых явлений.
В качестве основополагающего метода научного познания диссертантом использован системный метод. В свою очередь, в рамках данного метода задействованы приемы формально-логического, формально-юридического, сравнительно-правового, социально-исторического анализа, а также приемы конкретно-социологических исследований (анализ фактов и документов, статистический анализ, методики определения пределов служебной компетенции, оценки эффективности функциональной деятельности, выяснения общественного мнения и др.).
При разработке отдельных вопросов темы применялись отраслевые методы, используемые в административном праве, теории транспортной юриспруденции, теории социального управления (методы субординации и координации в процессе управления, методы императивного волеустановления и диспозитивного самоуправления и др.).
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды дореволюционных, советских и современных отечественных юристов: Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.В. Бородина, И.А. Возгрина, СБ. Глушаченко, М.Ю. Гутмана, С.Н. Дмитриева, В.А. Егиазарова, А.В. Зиновьева, В.Н. Кирьянова, В.В. Лукьянова, В.В. Лысенко, В.И. Майорова, И.В. Питеркина, И.Ф. Покровского, Р.А.
Ромашова, Б.В. Российского, Г.П. Рифицкого, В.П. Сальникова, В.Д.
/>
Сорокина, Ю.Б. Суворова, СВ. Степашина, А.Ю. Якимова и др.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: нормативно-правовые акты Российской Империи и советского * государства, а также действующее законодательство Российской Федерации, законодательные акты иностранных государств, Д международные договоры, регламентирующие вопросы, связанные с формированием и функционированием государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили: материалы центральных и местных архивов Российской Федерации, аналитические разработки Департамента обеспечения безопасности дорожного движения, управлений и отделов ГИБДД МВД, ГУВД, УВД, статистические данные о деятельности ГИБДД. Использован материал социологических опросов сотрудников ГАИ, организованных и проведенных непосредственно автором.
Научная новизна исследования. Диссертация является самостоятельным монографическим исследованием, в котором в комплексной форме
исследованы сущностные и содержательные аспекты государственной системы нормативного и организационно-правового обеспечения безопасности дорожного движения. Исследован генезис данной системы и показаны особенности ее структурирования и функционирования в контексте дискурса политико-правовой истории России.
Автором в рамках проведенного исследования выделяется новое научное направление - история транспортной юриспруденции, представляющее комплексную межотраслевую научную дисциплину, объединяющую в рамках своего предмета определенным образом систематизированные и взаимосвязанные положения истории государства и права, полицейского права, истории правоохранительных органов.
Применительно к современным условиям диссертантом предлагается концепция восприятия ГИБДД в качестве специализированного субъекта правоприменительных отношений, возникающих в процессе обеспечения безопасности дорожного движения. В рамках данной концепции определены факторы, влияющие на структурирование и функционирование ГИБДД, взаимодействие данного государственного органа с другими правоохранительными и исполнительно-распорядительными структурами, а также определяющие место ГИБДД в системе гарантов прав и законных интересов российских граждан.
Кроме того, определенной степенью научной новизны обладают положения, связанные с характеристикой сущности и содержания правового режима безопасности дорожного движения, а также положения, формирующие представления о наиболее вероятных перспективах оптимизации деятельности ГИБДД в современных условиях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Транспортно-коммуникационная функция относится к числу
первичных форм упорядочения общественных отношений и возникает уже на ранних стадиях социально-политического
развития. Одновременно с появлением транспортно-
коммуникационных отношений начинается и строительство
искусственных дорог. Наличие и качество дорог во все времена
рассматривалось в качестве объективного критерия оценки
* цивилизованности и могущества государства.
2. Капитальное строительство дорог в России связано с
реформаторской деятельностью Петра І. В 1705 году были
изданы петровские указы «О делании в Москве по проезжим
большим улицам мостовых из дикого камня и о сборе на то с
крестьян и купечества камней определенной величины» и «О
мощении улиц в Москве камнем и сборе с крестьян и торговых
людей дикого камня и песку», которые положили начало
дорожному строительству в стране. Петр I также принял меры
к наведению порядка на дорогах. В XVIII веке в Санкт-
Петербурге, задуманном Петром І в качестве образцового
европейского города, функции, связанные с регулятивно-
охранительной деятельностью в сфере дорожно-транспортных
отношений, выполняла Полицмейстерская канцелярия (в
последствие преобразованная в Генерал-полицмейстерское
управление).
Роль полиции в обеспечении безопасности дорожного движения в
рассматриваемый период сводилась к наблюдению за извозчиками по
соблюдению ими скоростного режима езды, надзору за исправностью средств
передвижении, оказанию первой медицинской помощи при наездах на
пешеходов и иным пострадавшим, установлению виновных в дорожном
Щ происшествии, а в случае необходимости и к регулированию дорожного
движения.
3. Принятые на протяжении XVIII века нормативно-правовые
акты, регламентировавшие дорожно-транспортные отношения,
частично способствовали повышению уровня безопасности на улицах, позволяя, в частности, определять, а иногда и находить виновных в транспортном происшествии. При этом меры, предпринимаемые правительством по наведению порядка на улицах городов, хотя и носили весьма жесткий характер, не могли дать желаемых результатов, так как не являлись систематическими, а обязанности полицейских чиновников в этой сфере были слабо регламентированы. Однако указы, издававшиеся на протяжении рассматриваемого периода, были не просто попыткой упорядочивания движения на улицах городов империи, они в определенной степени стали основой и достаточно значимой частью формируемой в стране единой правовой системы обеспечения безопасности дорожного движения.
В сфере правового регулирования безопасности дорожного движения Российская Империя в начале XX века руководствовалась международными нормами, изложенными в Конвенции «Общие правила езды по дорогам на автомобилях», подписанной представителями России в октябре 1909 года, ратифицированной Императором России 12 февраля 1910 года и вступившей в силу для России 18 апреля/1 мая 1910 года. Таким образом, в данный период в вышеназванной сфере правоотношений на практике был реализован один из важнейших принципов правового государства, а именно приоритет международного права по отношению к национальному законодательству.
Победа Октябрьской революции 1917 года обусловила глобальную трансформацию политико-правовой системы российской государственности. Вместе с тем изменение
жизненного уклада касалось в большей степени социально-политических и хозяйственно-экономических отношений, что же касается отношений, урегулированных технико-юридическими нормами (в перечень которых входили, в том числе, отношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения), то они претерпели гораздо меньшие трансформации. Молодое советское государство в не меньшей, чем имперская Россия, степени было заинтересовано и в развитой транспортной сфере, и в упорядоченности транспортных отношений, и в их безопасности.
Учитывая сложное внутреннее положение в стране, советское правительство приняло решение о создании штатных органов охраны общественного порядка, которые в то же время решали бы неотложные задачи по регулированию транспортных отношений и обеспечивали бы режим безопасности на дорогах страны.
6. До конца 20-х годов XX века в российской полиции (милиции)
не было специальной службы по обеспечению безопасности дорожного движения. Лишь в начале 1930-х годов в структуре НКВД были созданы специализированные подразделения -отделы и отделения регулирования уличного движения (ОРУД), имевшие широкий спектр полномочий. В рассматриваемый хронологический период на достаточно высокий уровень была поставлена пропаганда безопасности дорожного движения, а также работа по изучению причин и условий дорожно-транспортных происшествий. Процесс создания специальных органов милиции, деятельность которых была направлена на установление и охрану режима безопасного дорожного движения, следует рассматривать в качестве организационного основания административно-
правовой реформы, осуществляемой в целях формирования в стране действенной и эффективной системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Включение в 1935 году органов ГАИ в состав НКВД и наделение
их правовым статусом органов милиции было закономерным
результатом развития государственной системы обеспечения
безопасности дорожного движения. При этом вплоть до начала
60-х годов в милиции были два подразделения, занимавшихся
обеспечением безопасности дорожного движения:
Госавтоинспекция и отделы регулирования уличного движения (ОРУДы) в городах.
Первые единые государственные Правила движения по улицам и дорогам Союза ССР были утверждены приказом МВД СССР № 25 от 11 января 1960 года и введены в действие с 1 января 1961 года. В ходе этой работы были частично учтены требования международных Конвенций о дорожном движении и Протокола о дорожных знаках и сигналах 1949 года, к которым Советский Союз присоединился в августе 1959 года. В полной мере требования этих международных документов о дорожном движении были учтены в Правилах движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам СССР, утвержденных в соответствии с предоставленными ему полномочиями Министерством охраны общественного порядка РСФСР 3 июля 1964 года, и введенных в действие с 1 января 1965 года.
Анализ генезиса и эволюции государственной системы безопасности дорожного движения позволяет выделить три основных этапа ее становления: имперский, советский, постсоветский.
В рамках имперского этапа происходит формирование материально-технических (строительство дорог, модернизация транспортных средств) и политико-правовых (формирование нормативных и организационных оснований регулятивно-охранительной деятельности в сфере дорожно-транспортных отношений) предпосылок, обусловивших возникновение в России единой системы сил и средств, обеспечивающих безопасность дорожного движения.
В рамках советского этапа происходит структурно-функциональное обособление специализированных органов милиции, наделенных компетенцией в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и выступающих в качестве основных субъектов правоприменения в данной области правоотношений.
На постсоветском этапе происходит модернизация системы обеспечения безопасности дорожного движения, сформировавшейся в советский период, и ее правовая переориентация. В условиях формирования правового государства исследуемый институт начинает рассматриваться прежде всего в качестве действенного гаранта прав и законных интересов человека и гражданина, вовлеченного в транспортно-коммуникационные отношения.
10. В современных условиях под правовым режимом обеспечения безопасности дорожного движения следует понимать получивший законодательное закрепление и обеспеченный системой государственных гарантий и санкций порядок деятельности компетентных государственных органов, функциональные полномочия которых позволяют осуществлять различного рода мероприятия регулятивно-охранительного характера, связанные с предупреждением дорожно-транспортных происшествий, пресечением правонарушений в данной сфере, определением мер юридической ответственности по отношению к правонарушителям. Основными задачами правового режима обеспечения безопасности дорожного движения являются: обеспечение безопасного состояния дорожно-транспортных средств; надзор за
действиями участников дорожного движения, осуществление которого способствует организации безопасного движения с минимальными затратами времени; обеспечение подготовки участников дорожного движения; создание условий для минимизации последствий дорожно-транспортных происшествий.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертационного исследования могут найти применение:
-в историко-правовых, общетеоретических и отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением проблем правового регулирования в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;
-в процессе преподавания истории государства и права, истории правоохранительных органов, административного права и др.;
- при разработке спецкурса по истории транспортной юриспруденции;
- в практической деятельности, направленной на совершенствование
правового и организационного обеспечения деятельности ГИБДД как субъекта
правоприменительных отношений в сфере обеспечения безопасности дорож
ного движения.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и ' была одобрена на заседании кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.
Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе, а также были апробированы в выступлениях автора с докладами и сообщениями: на международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); научной конференции докторантов, адъюнктов и соискателей (Санкт-Петербург, 19 декабря 1996 г.); международной научно-практической конференции «Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г.); международном научно-практическом семинаре «Современные
технические средства безопасности зарубежных стран» (Санкт-Петербург, 23 апреля 1997 г.); международной научно-практической конференции «Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс» (Санкт-Петербург, 23 апреля 1997 г.); международной научно-практической конференции «Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом» (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.); международной научно-практической конференции «Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов «(Санкт-Петербург, 20 ноября 1998 г.); международной научно-практической конференции «Компьютерная преступность, состояние, тенденции и превентивные меры ее профилактики (Санкт-Петербург, 12-13 февраля 1999 г.); научно-практической конференции «Теоретические и прикладные проблемы криминалистической деятельности: история и современность (к 80-летию ЭКУ МВД России)» (Санкт-Петербург, 12-13 февраля 1999 г.); международной научно-практической конференции «Социально-правовая защита сотрудников ОВД: состояние и перспективы» (Санкт-Петербург, 12-13 февраля 1999 г.); межведомственной научно-практической конференции «Кадровая и воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 7 апреля 1999 г.); международной научно-практической конференции «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999 г.); региональном семинаре «Милиция общественной безопасности: состояние и актуальные проблемы деятельности» (Санкт-Петербург, 29 марта 2002 г.); международной научно-практической конференции «Государственная политика и общественные инициативы в области противодействия наркомании и наркобизнесу» (Санкт-Петербург, 24 июня 2003 г.); международном семинаре «Средства скорости - 2004» (Санкт-Петербург, 25 - 27 мая 2004 г.); IV международной научно-практической конференции «Терроризм и безопасность на транспорта» (Москва, 2-3 февраля 2005 г.) и др.
Кроме того, основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных научных работах соискателя.
Социально-исторические предпосылки формирования в России системы государственно-правового регулирования дорожного движения
Установление порядка движения является одной из форм организации, регулирования и безопасности жизнедеятельности общества. Проблема организации уличного движения и его безопасности тесно связана с вопросами развития городов, дорожного строительства и транспорта.
Дороги являются древнейшим видом коммуникаций. Их развитие связано с экономикой, культурой человеческого общества. Формируясь постепенно, они обеспечивают связь отдельных групп людей, способствуют материальному и духовному общению, служат практическим, утилитарным нуждам человека, их образ занимает определенное место в произведениях искусства, народных обычаях и обрядах.
Необходимость создания дорог стала очевидной с давних времен. Первые дороги представляли собой сухопутные пути сообщения, возникшие естественным путем на основе взаимных связей между народами. В далекой древности обширные территории Европы и Азии пересекали торговые пути, тянувшиеся из страны в страну на многие тысячи километров. Эти дороги имели весьма примечательные названия, например, Великий шелковый путь, по которому из Китая через пустыни и горы доставлялись ткани, Соляной шлях, шедший из Киевской Руси к соляным озерам Крыма, путь «из варяг в греки», проходивший через Русь и связывавший Скандинавию с Малой Азией.
Строительство искусственных дорог велось человеком с самых древних времен и служило признаком цивилизованности и могущества государства. Среди всех народов Древнего мира первенство строительства искусственных дорог принадлежит римлянам. Первой дорогой считается Аппиева дорога, проложенная из,Рима через Капую в Брундизий. Она была построена в 312 году до н.э. римским военачальником Аппием Клавдием. Расцвет Римской империи сопровождался созданием чуда своего времени - трехсот дорог общей протяженностью 105 тыс. км. Их сеть покрывала всю Западную Европу и Северную Африку и распространялась в странах Ближнего Востока.
История дорожного строительства на Руси уходит в глубокое прошлое. «Требите пути и мостите мосты», - приказывал киевский князь Владимир. Лаврентьевская летопись, сохранившая до наших дней этот призыв, - едва ли не самый ранний документ о дорогах Древней Руси. Любопытно, что «Русская Правда» уточняла величину подати - «мостовщины», предназначенной для оплаты мостовых работ и зависящей от длины моста и количества его опор.
Торговый путь «из варяг в греки» не просто связывал скандинавов с Византией, но и стал своеобразным стержнем, вокруг которого формировались земли будущей Киевской Руси.
Бездорожье тормозило объединение российских княжеств, но оно же порой спасало от набегов многочисленных завоевателей. Становление Москвы - «третьего Рима» - сопровождалось формированием системы сухопутных путей Русского государства. Молодую столицу с другими городами связывает ямская гоньба. Складываются большие тракты - Тверской, Ярославский, транзитные дороги на Нижний Новгород и Казань, в Тулу. Потребность, в сухопутных связях Москвы с окраинами страны возникла в конце XIV - XV века и привела к развитию сети грунтовых дорог. На северо-запад, север, северо-восток шли преимущественно торговые дороги, а дороги, ведущие на запад и на юг, имели военное значение. По ним шли на Русь монголо-татарские орды, посылали свои войска Польша и Литва. По мнению В.В. Титко умение русских воинов «засекать» дороги, как бы закрывать их на крепкий замок на пути движения врага, положило основу для создания современной науки -заграждение автомобильных дорог1.
Началом развития дорожного дела в России считается первая четверть XVII века. С воцарением Романовых в 1613 году оживают ремесла и торговля. В связи с этим особое значение приобретают надежные пути сообщения. Не случайно в Соборном Уложении 1649 года имелась специальная глава, состоящая из 20 статей, «О мытах, и о перевозах, и о мостах» . Ведется работа по упорядочению всего дорожного дела. Составленные с этой целью «Новый чертеж всему Московскому государству...» и «Книга Большого Чертежу» указывали дороги и расстояния между поселениями3.
В 1665 году в стране учреждена почтовая служба. Ее инициатором выступил государственный и военный деятель А.Л. Ордин-Нащокин4.
Капитальное строительство дорог в стране связано с деятельностью Петра I. В 1705 г. были изданы петровские указы «О делании в Москве по проезжим большим улицам мостовых из дикого камня и о сборе на то с крестьян и купечества камней определенной величины»5 и «О мощении улиц в Москве камнем и сборе с крестьян и торговых людей дикого камня и песку»6, которые положили начало дорожному строительству в стране. Петр I также принял меры к наведению порядка на дорогах. Для этой цели были учреждены должности земских комиссаров, которые находились в непосредственном подчинении Камер-Коллегий и Высшей дирекции Правительствующего Сената. Комиссары обязаны были проявлять «неусыпную заботу о содержании дорог в исправности».
Государственно-правовое регулирование в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в период становления Советской власти
Изданное Народным комиссариатом внутренних дел РСФСР 10 ноября 1917 года постановление «О рабочей милиции» возлагало на Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов обязанность организации рабочей милиции.
Процесс создания советской милиции развернулся по всей стране. При этом на местах руководствовались инструкцией ЦК РСДРП(б), в которой указывалось, что «все Советы, не высказавшиеся за поддержку новой революционной власти, должны быть переизбраны»1. Милиция сразу же включилась в работу по охране правопорядка и поддержанию безопасного движения транспортных средств и пешеходов на улицах городов.
В декабре 1917 г. Петроградский комитет охраны города предложил проект Положения об охране Петрограда, который был одобрен Главным штабом Красной гвардии и НКВД РСФСР. Наряду с широким кругом вопросов охраны общественного порядка в этом Положении впервые в Советской России была поставлена задача обеспечения безопасности дорожного движения
Позднее Петроградский Совет утвердил Положение об охране Петрограда, в соответствии с которым организовывалась охрана двух типов: невооруженная сторожевая и патрульно-обходная. В задачу первой входило наблюдение за выполнением правил уличного движения, а второй -милиционная повинность. Наиболее последовательно она была проведена в жизнь в Кронштадте. Порядок несения службы определялся Инструкцией милиционерам всенародной милиции2. Среди основных направлений ее деятельности по охране общественного порядка предусматривалось наблюдение за безопасным движением транспортных средств и пешеходов.
Советы на местах создавали вооруженные формирования трудящихся и под другими названиями: специальные отряды охраны, отряды порядка и охраны, охранные дружины, рабочие дружины, крестьянские дружины, охранные команды. Организационно все они строились путем объединения трудящихся и осуществляли широкие функции по укреплению власти Советов и поддержанию правопорядка, включая надзор за безопасным движением транспортных средств и пешеходов3.
Например, в Положении о привлечении общественности к охране правопорядка в 1-м городском районе Петрограда (январь - февраль 1918 г.) говорилось, что для оказания помощи населению при поддержании уличного порядка 1-й Гражданский комитет образует в пределах своего района специальную организацию под названием «Друг общественного порядка» (ДОП). В обязанность членов ДОП, помимо других, входило наблюдение за передвижением транспорта и пешеходов на улицах с интенсивным движением. Они следили, чтобы экипажи держались правой стороны1.
Учитывая , сложное внутреннее положение в стране, советское правительство приняло решение о создании штатных органов охраны общественного порядка, которые в то же время решали бы неотложные задачи по движению транспорта.
В целях скорейшего решения этих важных вопросов на заседании СНК РСФСР 21 марта 1918 г. был рассмотрен вопрос «О сохранении и преобразовании милиции». В результате обмена мнениями окончательное решение принято не было, однако Совет Народных Комиссаров предложил НКВД выработать и внести на рассмотрение правительства Положение о советской милиции . Это решение явилось отправным пунктом последовательной работы НКВД и советских органов в центре и на местах по созданию милиции на штатных началах.
В апреле 1918 года НКВД обязал исполкомы местных Советов установить единую структуру отделов управления, подразделив их на ряд подотделов. В их числе предусматривались и подотделы милиции. Так, Отдел управления Орловского губернского исполкома был образован 15 мая 1918 года, а уже 19 июня начальник подотдела милиции издал приказ, содержащий требование обязательного выполнения постановления Орловского губисполкома по упорядочению работы транспорта, в том числе регистрации всеми учреждениями и частными лицами грузовых и легковых автомобилей, выдачи их владельцам номерных знаков. Милиции предписывалось задерживать всех разъезжающих без номеров и удостоверений3.
Организация и деятельность Госавтоинспекции СССР в предвоенный период и в условиях военного времени
Специфика дорожного движения как объект управления обладает той особенностью, что абсолютное большинство правонарушений совершается на дороге, в процессе движения. Соответственно, контроль в этой сфере должен осуществляться тем органом, работники которого постоянно находятся на дороге. Поэтому еще в 20-е годы наблюдение за выполнением правил движения было возложено на образованные в некоторых крупных городах при местных Советах подразделения для регулирования уличного движения. В начале 30-х годов местные советы стали передавать эти подразделения в состав милиции, которая стала выполнять большой объем работы по наложению административных взысканий на нарушителей правил уличного движения. В связи с этим самым целесообразным было образование органа, обладающего всем спектром надзорных полномочий в сфере дорожного движения.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 28 октября 1935 года «О передаче Цудортранса в НКВД СССР»1 руководство дорожным строительством и обеспечением безопасности дорожного движения возлагалось на НКВД СССР, а автомобильным транспортом - на местные Советы. В частности, в соответствии с постановлением СНК СССР от 3 марта 1936 года Государственная автомобильная инспекция была включена в состав Главного управления Рабоче-Крестьянской милиции НКВД СССР2.
Другим Постановлением СНК СССР, от 3 июля 1936 года, было утверждено Положение о ГАИ ГУРКМ НКВД СССР3. Этим Положением, в частности, предусматривалось, что ее работники пользуются всеми правами, установленными для сотрудников милиции. На вновь образованный орган возлагались следующие задачи: разработка технических норм эксплуатации автотранспорта; борьба с авариями на дорогах; наблюдение за подготовкой шоферов; учет автопарка.
В обязанности Госавтоинспекции вменялись: учет автомобилей и мотоциклов по маркам, владельцам и категориям; выдача номерных знаков и технических паспортов и периодические технические осмотры машин; учет аварий; анализ и выявление их причины; привлечение лиц, виновных в ДТП, к ответственности; руководство работой квалификационных комиссий по испытанию водителей и предназначенных для их подготовки инструкторов; контроль за проведением автомобильными хозяйствами, а также народными комиссариатами, учреждениями и организациями необходимых мероприятий по содержанию автопарка в технически исправном состоянии, обеспечивающем безопасность движения; разработка технических норм расходования горючесмазочных материалов, резины, и т. п.4
ГАИ были предоставлены права: беспрепятственно производить обследование автохозяйств, ремонтных заводов и мастерских; требовать у их руководителей представления сведений о состоянии автомотопарка, о расходовании горюче-смазочных материалов, шоферских кадрах и др.; приостанавливать эксплуатацию технически неисправных автомобилей и мотоциклов; ставить перед квалификационной комиссией вопрос о лишении водителей права управлять транспортными средствами за систематическое грубое нарушение правил движения; и, наконец, налагать на лиц, виновных в нарушении установленных на автомобильном транспорте норм и правил, денежные штрафы (до 100 руб. самостоятельно и до 300 руб. с утверждением начальником милиции). Все это явно свидетельствовало о надзорном предназначении службы ГАИ в сфере обеспечения безопасности движения.
Создание Госавтоинспекции в составе милиции было закономерным результатом развития государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения, что во многом определило не только дальнейшую деятельность ГАИ, но и организацию всей этой системы.
Так, в 1936 году в состав местной милиции многих городов были включены подразделения Госавтоинспекции. Основная их задача заключалась в организации безаварийной работы городского автотранспорта и становления районных Госавтоинспекций. Для становления и укрепления Госавтоинспекции в этот период в ее ряды было направлено большое число выпускников Московского, Ленинградского, Харьковского, Омского, Саратовского и других автодорожных институтов5.
По решению партийных и советских органов в милицию для прохождения службы в Госавтоинспекции были направлены многие опытные работники автотранспортных организаций. В новых условиях они сделали много полезного по упорядочению работы автотранспорта, совершенствованию улично-дорожной сети, обеспечению безопасности дорожного движения. Ряд ценных начинаний в этой области, например, борьба за снижение аварийности, организация конкурсов за безопасность дорожного движения, качественное проведение технических осмотров автомототранспорта и многие другие, являются определяющими в работе ГАИ до сих пор.
Понятийный и структурно-функциональный анализ системы ГИБДД современной России
Аварийность на автомобильном транспорте - одна из острейших социально-экономических проблем, стоящих перед большинством стран. Каждый год в результате дорожно-транспортных происшествий более 10 миллионов человек в мире погибают и получают ранения. ДТП наносят обществу большой социально-экономический ущерб, глобальные экономические потери составляют, по информации Всемирного Банка, около 500 миллиардов долларов в год.
Но когда страна занимает одно из последних мест по такому общепризнанному интегральному критерию благосостояния, как средняя продолжительность жизни, и одно из первых - по количеству погибших на 100 тысяч населения, напротив,- необходимо заняться неформальным изучением и поэтапной реализацией международного опыта организации жизнеобеспечения, в том числе ее транспортными аспектами, которые нередко игнорируются в угоду «простым» и «очевидным» решениям.
В развитых странах уровень дорожно-транспортного травматизма ниже, чем в России, однако и там он по-прежнему рассматривается как серьезная проблема. В материалах Международной федерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца отмечается, что постоянно обостряющаяся проблема дорожно-транспортного травматизма, связанная с гибелью и ухудшением условий жизни людей, сдерживающая развитие стран и приводящая к большой уязвимости миллионов людей, требует активных действий.
В современных условиях задача обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации, непосредственно связанная с результатами социально-экономических преобразований, построением правового демократического государства, развитием гражданского общества, не может быть решена без совместных усилий государства и общества, без общественной поддержки и участия широких слоев населения в реализации государственных программ и проектов.
В 2004 году на территории России было зарегистрировано 208,6 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в результате которых погибли 34,5 тыс. и получили ранения 251,4 тыс. человек . Всего за последние 10 лет численность погибших составила 325,1 тыс. человек, что эквивалентно населению среднего областного центра. Сегодня проблема дорожно-транспортного травматизма в России, без преувеличения, представляет угрозу безопасности граждан и государства.
Анализ многолетних данных и динамики основных показателей аварийности свидетельствует о том, что уровень дорожно-транспортного травматизма в стране имеет тенденцию к росту. Говоря о причинах и условиях возникновения ДТП, следует отметить, что ежегодное распределение количества ДТП и количества пострадавших в них людей по причинам их возникновения практически остается неизменным. Основной причиной аварийности по-прежнему является низкая дисциплина водителей и пешеходов, выражающаяся в их сознательном пренебрежении правилами дорожного движения. Существенное влияние на уровень аварийности оказывают неудовлетворительные дорожные условия. Практически в каждом шестом происшествии водитель находился в состоянии алкогольного либо наркотического опьянения.
Около трети всех происшествий по вине водителей связаны с неправильным выбором ими скорости движения (несоответствие скорости движения конкретным дорожным условиям). Каждый шестой водитель, совершивший ДТП, находился за рулем транспортного средства, не имея права на управление. С мест совершения ДТП скрылись27,7 тыс. водителей.
Данные официальной статистики, касающиеся распределения числа пострадавших в ДТП участников дорожного движения по основным категориям, свидетельствуют, что около четверти пострадавших участников дорожного движения - это водители транспортных средств.
Наибольшее число погибших в ДТП составили люди в возрасте от 40 до 60 лет, а среди раненых - от 16 до 26 лет. Самое высокое число смертельных травм в расчете на 100 пострадавших было у людей 60 лет и старше (18 погибших на 100 пострадавших) .
Рост числа пострадавших детей и подростков в возрасте до 16 лет регистрируется четвертый год подряд. Свыше половины (57,1%) из числа пострадавших в ДТП детей участвовали в дорожном движении в качестве пешеходов, треть (31,5%) составили пассажиры. Практически каждый пятый пострадавший ребенок не достиг 8 лет154.
Дорожно-транспортная аварийность наносит значительный ущерб экономике России. По оценкам специалистов, ежегодный ущерб от дорожно-транспортных происшествий в 2001-2004 годах составил 2,4-2,6% ВВП страны. Темп прироста экономического ущерба составляет 5-7% в год. В 2003 году ущерб составил 321,6 млрд руб., в том числе от гибели и ранения людей 208,3 млрд руб.155 Таким образом, низкий уровень безопасности дорожного движения оказывает заметное влияние на внутреннюю составляющую национальной безопасности страны, затрагивает конституционные права и свободы граждан, является фактором, оказывающим негативное воздействие на обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации и фактически представляет собой государственную проблему.
