Содержание к диссертации
Введение
Глава 1- Понятие и характерные черты федерализма
1.1. Теоретические основы федерализма: системный анализ 12
1.2. Современные зарубежные федеративные государства: особенности становления и развития (на примере США, ФРГ, Канады) 35
1.3. Исторические аспекты эволюции форм государственного устройства в России 54
Глава 2. Сущность и принципы организации федеративного государства
2.1. Цели, задании функции федеративного государства 77
2.2. Теоретико-правовые аспекты суверенитета федерации в системе принципов федеративного устройства государства 96
2.3. Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве как основополагающий элемент правового статуса субъекта федерации 118
Глава 3. Направления развития федеративных государств в современных условиях
3.1. Система факторов, определяющих дальнейшую эволюцию федеративных государств 140
3.2. Перспективы развития российского федеративного государства 160
Заключение 178
Список использованной литературы 187
- Теоретические основы федерализма: системный анализ
- Современные зарубежные федеративные государства: особенности становления и развития (на примере США, ФРГ, Канады)
- Цели, задании функции федеративного государства
- Система факторов, определяющих дальнейшую эволюцию федеративных государств
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федерализм - это государственно-правовой феномен, понятие, сущность, содержание, цели и перспективы развития которого являются предметом научного интереса на протяжении многих столетий. Однако в отечественной и зарубежной юридической литературе продолжается поиск парадигмы федерализма применительно к современным условиям изменившегося миропорядка. В то же время многообразие мнений по ключевым общетеоретическим вопросам свидетельствует об актуализации теории и практики строительства федеративных государств, а внушительная теоретическая база федерализма постоянно требует дополнения ввиду того, что практика строительства федеративных отношений динамично расширяется, так как принципы федерализма находят широкое применение не только в организации федеративных государств, но и в процессах федерализации унитарных государств. Федерализм постоянно развивается, раскрывается с новых сторон и требует тщательного осмысления.
Сложность, важность и относительно широкая распространенность фе
дерации как формы государственного устройства вызывает живой и постоян
но растущий научный интерес к ней во всем мире. Уникальная способность
федерализма учитывать специфические особенности отдельно взятого госу-J
дарства позволяет.4 ему в каждом конкретном случае проявлять себя по-
новому. Именно поэтому важно проанализировать взаимное влияние теории
и практики федеративного устройства, исследовать и учесть особенности
российского федерализма. Развитие Российской Федерации сопряжено с ря
дом проблем, связанных с симметричностью ее субъектов, соотношением и
конституционным положением территориальных и национальных субьектоВі
распределением предметов ведения, суверенитета федеративного
государства. 4^
Пример Российской Федерации является наиболее удачным для изучения процесса эволюции федеративного государства, выявления оптимальных путей формирования и совершенствования федеративных отношений, так как Россия имеет опыт реального строительства федеративного государства, ее
федеративное устройство обусловлено историческим^ политическими, эко
номическими и иными особенностями. ^
Многие современные федеративные государства сталкиваются с проблемами реализации своего суверенитета, оптимизации субъектного состава государства, равного правового статуса субъектов федерации, определения пределов их самостоятельности в рамках федерации, поиска оптимального сочетания централизации и децентрализации и т.д. Только на основе понимания данных проблем, учитывая особенности становления, развития федерализма, можно судить о возможных путях дальнейшего развития федеративных отношений, вносить рациональные предложения по регламентации и оформлению статуса федерации и ее субъектов.
Таким образом, в настоящий момент перед наукой «теория государства и права» стоят задачи постоянного анализа теории федерализма, вы-
работки рекомендаций и направлений совершенствования федеративного т і государственного устройства и федеративных отношений, построения наиболее оптимальной конструктивной модели федерации для России, способной адекватно реализовать и выдержать вызовы кризисного периода. Этим вызвана необходимость тщательного анализа и детальной проработки имеющихся основных научных исследований в данной области, критической оценки действующей структурно-функциональной модели российского федерализма и выявления наиболее перспективного направления развития федеративного устройства Российской Федерации. Всем сказанным определяется актуальность поиска путей совершенствования и реализации теории федерализма в России, что настоятельно требует дополнительного исследования.
Степень научной разработанности темы исследований. В дореволю
ционной литературе (до 1917 г,) вопросы федеративного государственного
устройства рассматривали многие отечественные ученые: 1VLIL Драгомиров,
И.А, Ильин, ЛЛ. Камаровский, Б.А. Кистяковский, С.А. Корф,
НА. Костомаров, С.А. Котляровский, П.А. Сорокин, Б-Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич, А.С. Ященко и др. При подготовке настоящей работы особое внимание уделялось анализу трудов дореволюционных ученых-юристов Н.М.Коркунова> М.М.Сперанского, Б.НЛичерина, А.С.Ященко и
ДР-Х
5 . =
В советские годы в стране действовала выверенная идеологическая мо-дель федерализма, которая определяла основные принципы содержания научной литературы по проблемам государственного устройства. Большое значение для раскрытия сущности российской модели федерализма имели историко-теоретические и юридические исследования федерализма, острую нехватку которых обнаруживала практика развития основ федерализма в Российской Федерации.
В отечественной юридической литературе советского и постсоветского
периода историческому и теоретическому исследованию федерализма, ста
новлению и развитию федеративных отношений в России посвященьт работы
Р.Г. Абдулатипова, С.А, Автономова, С.С- Алексеева, Н.Н.Арзамаскина,
А.Н. Аринина, В.К. Бабаева, М,В. Баглая, А.В. Баранова, В.М,Баранова,
Н.А. Богдановой, Л.Ф, Болтенковой, А.Б. Венгерова, М,В. Глигич-
Золоторевой, НМ, Добрынина, Д.Л. Златопольского, И.С. Зыкина,
И.П, Ильинского, JLM. Карапетяна, Е.И. Колесникова, С.А. Комарова,
Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукьянова, В.Н. Лысенко,
Р.Х. Макуева, М.Н, Марченко, Н.П. Медведева, Н.А. Михалевой,
Л.А. Морозовой, СИ. Некрасова, Ж.И. Овсепяна, М.С. Саликова,
Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой? В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова,
Б.С. Эбзеева, Ю,В. Ярыгина и др.
Исследованиям вопросов теории федерализма посвящены труды таких зарубежных ученых, как Д.Адамс, Й.Альтузия, А.Гамильтон, Т.Джеферсон, Д.Джей, Р,Дэниелс, Г, Еллинек, Д.К, Калхун, П.Кинг, Д.Кол, Х.Линц, Д. Локк, Дж. Мэдисон, Ж.Ж.Руссо, Р.Уотс, Т.Флейнер, Д.Элейзер, Э. Ян и др.
Вместе с тем содержание многих подготовленных в прошлом научных работ уже не решает современных организационных, историко-теоретических, социальных, геополитических и национальных проблем, возникающих в настоящее время, усложненное вызовами быстро меняющихся условий начала XXI века. Динамичное развитие федерализма, его постоянное видоизменение обусловили возникновение новых представлений, концепций и идей, которые требуют пристального научного исследования. При этом более всего востребован системный теоретический анализ федерации как формы государственного устройства.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере федеративного государственного строительства и его функционирование в соответствии с сущностью и содержанием федеративного государства.
Предмет исследования - теоретико-правовая сущность современного федерализма и особенности его реализации в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследовании заключается в уточнении характеристики современного федерализма и определении наиболее приемлемой для Российской Федерации модели развития федеративных отношений.
В соответствии с поставленной целью необходимо было-решить следующие основные исследовательские задачи:
систематизировать теоретические подходы к исследованию понятия и сущности федерализма исходя, из различий понятий «федерализм» и «федерация»; *
охарактеризовать федеративную форму государственного устройства как элемент формы государства, классифицировав факторы, детерминирующие федерализм;
*» «изучить, исторические условия зарождения и формирования российского федерализма, определив основные исторически сложившиеся особенности федерализма в России;
проанализировать структурно-функциональную систему федеративного государства; '
исследовать принципы федеративного устройства и на этой основе выявить особенности системы принципов федеративного устройства современного Российского государства;
подвергнуть научному анализу тенденции и перспективы развития теории федерализма в условиях нового миропорядка и предложить наиболее приемлемую для Российской Федерации модель федерализма.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод и системный подход, анализ и синтез федерализма, а также связанных с ним правовых и управленческих проблем, детерминированных федеративным устройством и особенностью Российской Федерации, Кроме того, были применены такие методы, как историко-правовой, формально-юридический, системно-функциональный, сравнительно-правовой, модельных конструкций и др. При изучении понятий и разработке автор-
ских дефиниций применялись общепринятые категории формальной логики и требования лингвистики. В ходе диссертационного исследования учитывались теоретические подходы известных российских и зарубежных авторов, касающиеся вопросов федерализма вообще, российского в частности.
^ Теоретической основой диссертационного исследования явля-
ются труды отечественных и зарубежных ученых по теории государства
и права, истории государства и права, философии права, политологии,
социологии, конфликтологии, общей истории, глобалистике и др. Среди
них особо следует выделить работы М.И,Абдулаева, РХ.Абдулатипова,
С.С.Алексеева, ЮТ.Арзамасова, В.Г.Баева, А.М.Величко, А.Гамильтона,
А.А.Гришковца, Т.Джефферсопа, А.М.Дроздовой, А.Г.Залужного,
А.Р.Корнилова, Н.А-Костомарова^ Б.С.Крылова, Р.Х.Макуева,
А.Ф.Марукова, М.Н.Марченко, B.C.Мокрого, ИА.Умновой,
Н.И.Хабибулиной, А.Н.Харитонова, В.Е.Чиркина, Б.Н.Чичерина, Е.Н.Шендригина, Г\Ф.Шершеневича, Б.С.Эбзеева, А.СЯщенко и др.
Нормативной основой исследования являются международно-правовые акты, российское законодательство, Конституция Российской Федерации; нормативные правовые акты Союза ССР, зарубежное законода-f тельство.
Научная новизна исследования. В ходе диссертационного исследования было проведено обобщение современных тенденций и направлений развития теории федерализма и федеративных отношений, осуществлен комплексный подход к исследованию проблем федеративного государства, что позволило более полно определить специфические особенности федеративного устройства России. При подготовке исследования критически оценивались некоторые спорные положения, приведенные в отечественной и зарубежной литературе, например, об «экономическом» федерализме, «делегированном» суверенитете федеративного государства. Элемент новизны содержится в предложенной модели федерализма, рекомендациях по
дальнейшему совершенствованию российского федеративного государствен-
' ного устройства с учетом особенностей его развития-
Основные положения, выносимые на защиту, состоят в следующем.
1. Федерализм — это объективно существующее государственно-правовое
явление, нашедшее воплощение в практике федеративного устройства государ
ства и процессах федерализации. Его основой является организация процесса
взаимоотношений разноуровневых властных государственных структур, кото
рая, в свою очередь, проецируется на другие составляющие государства (поли
тическую, правовую, гражданскую, социально-экономическую и др.).
Решение проблемы соотношения централизации и децентрализации находится в плоскости поиска путей консолидации субъектов федерации. Признавая демократический потенциал федерализма, нельзя его сводить к пространственной форме или дробным составляющим, которые отражают основную его цель - создание суверенного демократического государства из самостоятельных, но не обладающих суверенитетом субъектов.
Сущность федерализма может быть раскрыта с большей научной достоверностью, если три подхода исследования сущности федерализма (теоретический, материальный и организационный) с учетом его основных черт применить в универсальном единстве, используя при этом классификацию федераций на виды. Такая методологическая основа позволяет с достаточной научной обоснованностью разработать наиболее достоверную концепцию федерализма для конкретного государства и предложить наиболее востребованную модель федеративного устройства для России, i
Для научной достоверности видения перспектив дальнейшего развития Российской Федерации и достижения динамичного развития ее системы управления при реформировании необходимо наряду с общими закономерностями развития федерации учитывать исторические корни генезиса российского федерализма. Без такого подхода любая привлекательная но содержанию модель обречена на практическую неконструктивность и восприятие в качестве инородного явления. і
Необходимо исходить из того, что для Российской Федерации федеративное устройство является основой наиболее рационального территориального устройства, способом разрешения острых моментов межнациональных отношений, гарантией демократического развития и эффективного управле-
9 ния, что следует из сущности и содержания российской концепции федерализма.
4. Специфические особенности федерации, обусловленные историче
скими, национальными, экономическими, политическими и иного рода фак
торами, активнее всего проявляют себя в системе принципов
государственного устройства, являющейся базисом федерализма, сочетаю
щим в себе одновременное стремление и к централизации, и к децентрализа
ции, унитаризму и самостоятельности, задавая в конечном счете вектор
развития и функционирования федеративной системы в конкретном государ
стве, Достижение политической, экономической, социальной стабильности,
желание сделать союз единым и сильным обусловливают одну из тенденций
развития федеративных государств, выражающуюся во все большем закреп
лении унитарных начал и проявлений, существующих в федерации.
Базовые начала федерализма являются гарантией устойчивости и жизнеспособности федерации. Нечеткое следование основным принципам федерализма, запутанность и противоречивость системы принципов государственного устройства Российской Федерации создают угрозу ее государственной и национальной безопасности,
5, Структурная организация федеративного государства, включающая в
себя как минимум два уровня принятия решения - федеральный и региональ
ный, обусловливает наличие сложной структурно-функциональной системы
управления государством, основанной на построении системы взаимоотно
шений государственных органов федерации и субъектов федерации, так, что
бы, с одной стороны, единство государства было незыблемым и обоюдно
выгодным, а с другой стороны - регионам предоставлялась определенная са-
культурного, национального, религиозного своеобразия субъектов федерации,
Единство и неделимость государственного суверенитета в федерации -залог гармоничного развития и эффективного управления государством, призванный выполнять дополнительную функцию - скрепление федеративного государства в единое целое. Принцип самоопределения народов в федеративном государстве необходимо сочетать с суверенитетом многонационального народа федерации, что предполагает ограничение его проявления
рамками территориальной целостности, предотвращая тем самым возможность «расползания» состава федерации.
6. Постоянно меняющиеся причины и условия, детерминирующие федерализм, определяют динамику федеративных отношений, ведут к перераспределению властных полномочий между уровнями государственной власти,
* определяют инструментальный подход и модель федерализма в каждом кон-
ч* кретном случае. _
Для обеспечения качественного совершенствования федеративного го
сударственного устройства необходим факторный анализ, который должен
включать в себя: 1) выявление максимального числа наиболее значимых фак
торов; 2) широкую классификацию факторов в зависимости от их влияния,
во-первых, на объективные и субъективные, позитивные и негативные, а
также полярные факторы, способные в зависимости от условий менять свое
негативное содержание на позитивное и наоборот; во-вторых, на причины и
условия, обусловливающие центростремительную тенденцию развития феде
ративных отношений, и факторы, предопределяющие тенденцию к децентра
лизации; 3) определение роли и значения- всей совокупности факторов в
достижении поставленной цели. ?
7'. Направления оптимизации федеративного государственного устрой-
f ства разрабатываются посредством оценки и учета факторов, воздействую
щих на федеративные отношения, построения оптимальной модели
федерализма, являющейся источником полезных рекомендаций практике, А
постоянного совершенствования механизмов определения эффективности ч
проводимых реформ и преобразований. $j^ ^
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертации дополняют теоретические представления о форме государственного устройства современного российского государства, могут быть применены в правотворческой деятельности при разработке законодательных актов, касающихся сферы федеративных отношений и практики федеративного строительства.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит
. в том, что ряд положений диссертации может быть использован в учебном процессе в высших учебных заведениях, научно-исследовательских центрах и учреждениях при подготовке теоретических и прикладных разработок по проблемам функционирования федеративной системы России, курсов лекций
и иных занятий по теории государства и права, а также при проведении научных изысканий и других исследований в сфере федерализма.
Апробации результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре теории государства и права, международного и европейского права Академии ФСИН России. Практическая апробация результатов исследования выразилась в научных статьях, выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, состоявшихся в различных учебных заведениях Российской Федерации, а также в использовании материалов диссертационного исследования в учебном процессе Академии ФСИН России, Орловской региональной академии государственной службы при проведении лекций, семинаров. Результаты диссертационного исследования обсуждались и рецензировались на кафедре теории государства и права, международного и европейского права Академии ФСИН России. В целом основные положения и выводы исследования нашли отражение в публикациях автора.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
12 W^M
Теоретические основы федерализма: системный анализ
Круг вопросов, касающихся федерализма, широк и разносторонен. Он включает в себя вопросы: сущности, содержания и назначения федерализма, выявления основных форм его проявления, моделей, специфических, черт, его функций, места и роли в жизни общества и государства, характера взаимоотношений центра и субъектов федерации, деятельности судебных органов в условиях федерализма, активности политических партий, различных общественных организаций и средств массовой информации. В исследованиях затрагиваются и другие не менее важные вопросы, значительная часть которых относится к определению понятия федерализма, установлению основных форм его проявления, выявлению общих и специфических черт, роли и назначения.
Одна из главных особенностей федерализма как объекта научного исследования — его комплексный многоуровневый характер. Федерализм является объектом исследования целого ряда научных дисциплин: теории государства и права, политологии, конституционного права, теории систем, теории управления, регионоведения, экономической теории. Дяя полного, всестороннего исследования, выработки и предложения единой модели федерализма и новых путей построения эффективного государственного управления необходимо охватить все накопленные данные и использовать достижения всех этих дисциплин. Очевидно, что методология данного иссле-дования должна опираться на совмещение подходов различных дисциплин в границах теории государства и права.
Прежде чем рассматривать теоретические вопросы федерализма обратимся к истории возникновения данной концепции. Идеи единства человеческого рода предлагались уже мыслителями Древнего Рима1. Там впервые возникли так называемые федеративные общины (foederatae civitates). Находясь под властью Рима, они все же имели некоторую самостоятельность, которая обеспечивалась договором (foedus).
Идея создания общественно-политического союза получила свое развитие в работах И. Альтузия (1557-1638 гг.), которого считают основоположником теории федерализма. Согласно его концепции федерализм - это категория, определяющая такую форму государственного устройства, которая является средством решения государственных, общественных, политических и многих других вопросов. Федеративное устройство представлялось мыслителю как ряд сообществ, складывающихся на следующих друг за другом уровнях. Образованный таким образом союз он называл общественно-политическим союзом (consociatio politica) Становление теории федерализма-в том виде, в котором понимаем мы ее в настоящее время, началось в XVI-XVII веках3. Идея создания рационального государственного устройства связана с революцией в сознании европейцев, с эпохой Просвещения. Основу становления теории федерализма составили теоретические концепции философов, историков, писателей XVII-XVIII веков, создателей теории суверенитета Т. Гоббса, теории разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье, теории общественного договора Ж. Руссо.
Основываясь на накопленных знаниях эпохи Просвещения, А, Гамильтон, Дж. Мэдисон, Д. Джей опубликовали в 1787-1788 гг. сборник «Федералист», который положил начало широкому распространению теории федерализма. Таким образом, федерализм возник как симбиоз различных теорий в области государства и права, накопленных на протяжении длительного времени, и представляет собой результат работы множества ученых.
Отметим, что исследователи федерализма никогда не представляли единую теорию или доктрину. Даже при этимологическом анализе основного понятия исследователи не совладают во мнениях. Несмотря на то, что термины «федерализм», «федерация» существуют уже более сотни лет, ученые I представляют различные варианты происхождения данного слова. Ряд специалистов считают, что данные термины происходят от латинского слова «federate», обозначающее объединение, союз1. Другие исследователи предполагают, что термин «федерализм» мог произойти от однокорснного латинского «foedus» -договор или «fides» - верность.
Теория федерализма изобилует различными подходами к определению федерализма. Из всего массива представлений и понятий федерализма рассмотрим самые распространенные.
В большинстве случаев ученые придерживаются точки зрения, которая основывается на.отождествлении понятия «федерализм» с понятием «федеративное государственное устройство»3, В этом значенииисследуемое понятие употребляет, например, К.С. Гаджиев. Он придерживается мнения о том, что федерализм - это теория и практика одной из самых распространенных форм политической самоорганизации общества в современном мире4. Федерализм определяют и как всего лишь общее понятие, которое вбирает в себя основные признаки, являющиеся общими для всех федераций, выработанные посредством сравнительного анализа различных стран с федеративной формой государственного устройства,
Федерализм в современном ето понимании рассматривается также как принцип, режим государственного устройства, получивший свое юридическое закрепление, В данном случае федерализм ставят в один ряд с другими конституционными характеристиками государства, например демократическое государство, социальное государство, правовое государство, федеративное государство . В рамках этого подхода федерализм определяется как средство обеспечения прав и свобод человека; метод управления, позволяющий гармонично сочетать общегосударственные интересы со спецификой региональных проблем, постоянный процесс поиска компромисса между центром и регионами. Исследователь теории федерализма И.А. Умнова полагает, что «федерализм выражается в стремлении к единству и в то же время к разнообразию, самостоятельности. Как принцип он воплощает способ разрешения разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, а как режим и форма определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве»2,
Профессор Э.В. Тадевасян определяет федерализм как теорию и практику строительства федеративных государств, конфедераций, некоторых других государственных объединений, а также процессы автономизации унитарных государств .
Современные зарубежные федеративные государства: особенности становления и развития (на примере США, ФРГ, Канады)
Для всестороннего раскрытия внутренней структуры федеративного государства, его деления на составные части (административно-территориальные, национально-территориальные единицы, автономные, культурные, политические образования или суверенные государства), отражения характера соотношения государства в целом и отдельных ее частей необходимо подробно исследовать механизм работы федеративных структур, его законодательное закрепление на примере конкретных федераций. Подчеркнем, что государственное устройство каждой федерации, его содержание имеет свою специфику, обусловленную конкретными общественными условиями и некоторыми принципами, относящимися к данному государству, Строго говоря, все страны в мире отличаются друг от друга по содержанию государственного устройства. Нашей целью будет выявление черт и признаков, свойственных большинству федераций. Ее реализация позволит углу- бить научную аргументацию предложенной для России модели федеративного устройства.
В ходе исследования мы будем оперировать понятиями «федеративное л государство» и «федерация». Остановимся на теоретическом аспекте, соотношении данных понятий. Существуют две точки зрения: первая данные понятия тождественны, этой точки зрения придерживаются Т.А. Клепитцкая, В.В. Лазарев, Н.И. Летушев, М.В. Летушева, Р.Х. Макуев, М.Н. Марченко и другие ученые; вторая - понятие «федеративное государство» шире понятия «федерация», так как оно включает в себя не только федерацию, но и другие нетрадиционные формы реализации федерализма (содружества, сообщества и т. д.). В дальнейшем во избежание путаницы мы будем придерживаться точки зрения, отождествляющей данные понятия,
Федеративная форма государства закреплена в различных государствах, занимающих более 50 % сухопутной территории. Среди них страны, лидирующие в современном мире, находящиеся на разных континентах, резко отличающиеся по размерам своей территории, национальному составу. Среди федераций есть и по существу однонациональные государства (Германия), І но есть и страны, где проживают десятки крупных этнических групп (Индия, Нигерия и др.)1- Из семи крупнейших по территории государств мира шесть (Австралия, Бразилия, Индия, Канада, США и Россия), за исключением Китая, являются федеративными. Построенные на началах федерализма государства получили различные наименования. В некоторых случаях они определялись как объединенные или соединенные (Соединенные Штаты Америки), в других именовали себя союзными (Швейцария) либо содружест-вом (Австралия).
Классическими федерациями с устоявшимися федеративными традициями и оформившимися властными структурами принято считать Соединенные Штаты Америки и Федеративную Республику Германии, на их примере сопоставим основные теоретические подходы к сущности федеративного государства с существующими реалиями.
Начнем исследование вопроса с истории возникновения федеративного устройства в данных государствах, которое позволит объяснить ряд особенностей существующих в этих государствах.
История возникновения США начинается в XVII столетии с возникновения нескольких поселений английских колонистов в Северной Америке. Вместе с ростом экономического, промышленного и торгового благосостояния начинаются столкновения с метрополией на налоговой, торговой, административной, судебной почве. В середине XVIII века возникает идея конфедеративного сплочения колоний. Война за независимость была закончена принятием Декларации независимости 13 штатов. Самостоятельно существующие штаты создали конфедеративную организацию, нацеленную на усиление обороны. Война не прошла бесследно, наступил экономический кризис, который привел к большому социальному возмущению1. Власть имущие под влиянием ситуации были вынуждены взять курс на создание сильной и твердой центральной власти - активизировался процесс централизации, который привел к созданию федерации.
Германия также прошла путь от конфедеративного устройства к федерации. После военного поражения Франции в 1814 г. на бывшей территории Священной римской империи был создан Германский союз, состоящий из 34 государств и нескольких вольных городов, а в 1871 г. принята конституция, в соответствии с которой Германская империя являлась конституционной федерацией 22 монархий и трех вольных городов2.
Империя просуществует всего 47 лет (1871—1918 гг.). В ноябре 1918 г. произошла революция, которая привела к власти третьего рейха, когда страна превратилась в централизованное унитарное государство. После падения нацистского режима в мае 1945 г. в стране был введен оккупационный режим в четырех зонах. В таких условиях и принималась действующая Конституция ФРГ.
Цели, задании функции федеративного государства
Научное познание федеративного государства предполагает рассмотрение его целей, задач и функций, которые представляют собой наиболее " значимые качественные характеристики и ориентиры развития собственно государства как особой организации публичной власти, а также общества в целом. Вопрос о целях, задачах и функциях государства имеет важное теоретическое и практическое значение. Он позволяет не только взглянуть на го-сударство со стороны его формы, внутреннего строения и содержания, но и рассмотреть его в динамике, через призму разносторонней деятельности, функционирования. Исследование целей, задач и функций государства способствует определению характера деятельности государства, правильности выбора им на том или ином этапе его развития приоритетов, уровень его ор-ганизованности и эффективности.
Сущность любого государства вне зависимости от того, является оно унитарным или федеративным, есть не что иное, как его цели, направленность, социальное назначение. При рассмотрении сущности государства необходимо учитывать два аспекта: то, что любое государство есть организация 1 политической власти (формальная сторона), и то, чьим интересам служит данная организация (содержательная сторона). Большинство ученых придерживаются мнения, что определяющую роль играет содержательная сторона сущности государства.
В современных государствах общесоциальные и классовые задачи довольно тесно взаимосвязаны и не всегда противопоставлены друг другу1. Государство сочетает в себе классовое и общечеловеческое, выступает одновременно и как организация политической власти общества, и как его единственный официальный представитель2.
Стратегия развития государства предполагает постановку генеральной цели, определяющей деятельность государства. Цель - это идеальный образ того, на достижение чего направлена политика, реализующая соответствующие интересы . Направления деятельности современного государства чрезвычайно многообразны, они взаимосвязаны, пересекаются, а нередко и противоречат друг другу. Государству приходится не только выяснять их содержание, но и устанавливать их соотношение, строить иерархию интересов. «В силу многозначности, соподчиненности и противоречивости интересов выбор на их основе вариантов политики зависит не только от интересов вообще, но и от того, какое понимание их взаимообусловленности возобладает» . В свою очередь, это определяет ведущее значение государства в оптимальном понимании национальных интересов, в выборе путей дальнейшего развития государства и общества.
Цель государства определяется национальными интересами. На современном этапе они представляют «совокупность сбалансированных интересов государства, социальных, экономических, политических и иных структур общества, а также личности, которые носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики»5, В то же время жизненно важные национальные интересы представляют собой общественные потребности, обеспечение которых необходимо для существования и развития личности, общества, государства.
Генеральная цель развития общества и государства - поддержание целостности государства и создание прогрессивного развития социальной, экономической, политической жизни, приспособление личности, общества, государства к современным условиям, при сохранении национальной и исторической идентичности, неприкосновенности территории государства.1 Данная цель едина как для федерации, так и для унитарного государства, если государство является социальным»
Исследуя формальный аспект сущности государства, отметим, что политическая организация федеративного государства является многоуровневой, что отражается на системе задач и функций государства. В федеративном государстве система интересов государства более сложна и многообразна, чем в унитарном. Это обусловлено тем, что в федерации существуют, как минимум, два1 уровня государственной власти — федеральный и региональный, каждый из которых имеет свои приоритетные цели, задачи, интересы. Если перед федеральным центром стоят общие задачи развития и функционирования федерации в целом, то субъекты федерации стремятся решить региональные, местные проблемы, что и разумно, так как уровень принятия решения и уровень его исполнения при возможности должны совпадать, что позволяет учитывать особенности регионального развития2.
К наиболее значимым интересам субъектов федерации можно отнести: соответствие уровня и образа жизни населения государственным и иным стандартам; наличие бюджетно-финансовых и прочих материальных источников (собственности и др.); потенциальные возможности для использования имеющихся ресурсов; наличие инфраструктуры для развития взаимодействия между субъектами федерации; ресурсный и экологический потенциал субъекта федерации; стабильность общественно-политической и национально-этнической ситуации и т. п.
Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей субъекта федерации, предполагает разработку конкретных общегосударственных и региональных мер, направленных на развитие регионального социально-экономического потенциала. Все это также влияет на систему органов управления, на их структуру, состав функций и полномочия субъекта федерации. С учетом региональных интересов субъектов федерации формируются и активизируются цели, задачи и функции органов власти субъекта федерации.
Подчеркнем, что в федерации, наряду с общими для всех государств задачами, огромное значение имеет задача сохранения «единства в многообразии». Федеративное государство предполагает укрепление единства на фоне интеграции и сохранении культурного своеобразия и самостоятельности регионов . Рассматриваемая задача приобретает особую актуальность в фе-деративных государствах, построенных с учетом национально-территориального признака, где вероятность возникновения сепаратистских настроений особенно велика и может проявиться в кризисные моменты. Например, в период перестройки сепаратистские течения в России охватили всю страну и поставили под угрозу существование государства. В связи с этим одной из задач федеративного государства является построение системы взаимоотношений государственных органов федерации и государственных органов субъектов федерации таким образом, чтобы, с одной стороны, единство государства не ставилось под сомнение и было выгодно как центру, так и регионам, а с другой - регионам предоставлялась определенная самостоятельность, необходимая для эффективного решения местных задач.
Президент России Д.А- Медведев в своем Послании Федеральному собранию обозначил следующие задачи развития федерализма в России: достижение оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами; построение оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти; урегулирование процесса участия органов государственной власти субъектов федерации в федеральном законодательном процессе . Судя по всему, в данном направлении будет продолжена реформа федеративной системы.
Следует остановиться на вопросе соотношения целей, задач и функций государства. Отметим, что цели и задачи государства не следует отождествлять с его функциями. Если цель то, к чему стремится государство, а задачи - , цель и средства ее достижения, то функции - основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач. Безусловно, задачи, стоящие перед государством, имеют исходное значение по отношению к его функциям. Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, встающих перед обществом на.том или ином этапе его развития, а также преследуемых им целей. Задачи государства воплощаются в жизнь посредством осуществления его функций. Таким образом, цели, задачи и функции государства - явления соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не тождественные.
Система факторов, определяющих дальнейшую эволюцию федеративных государств
Познание эволюции федеративного государственного устройства, тен-денций развития федеративных отношений невозможно без оценки и учета факторов, воздействующих на их возникновение, формирование, развитие. Исследование данной стороны вопроса поможем четче определить состояние и перспективы, а также общие направления развития федеративных отношений в будущем, увидеть их не только в статике, но и в динамике. Отметим, что фактор (от лат. factor - делающий, производящий) определяется как причина, движущая сила какого-либо процесса, явления, обусловливающая его или определяющая его характер и отдельные черты1. Исходя из теории детерминизма, всякое явление обусловлено, то есть его существование так или иначе взаимосвязано с существованием других явлений, которые находятся с ним в определенном взаимоотношении. Характер этих взаимосвязей может варьироваться в диапазоне от рождения до уничтожения, за исключением тех случаев, когда связь между явлениями отсутствует, Определение взаимозависимости явлений основывается на их причинно-следственной связи. Любое явление - результат взаимного влияния многих факторов, но не все они играют одинаковую роль. Основываясь на таком представлении о детерминантах федерализма, можно выделить широкую группу факторов, существенно влияющих на состояние и тенденции развития федеративных отношений. Следует заметить, что среди них вряд ли возможно выстроить четкую иерархию, поскольку в определенные моменты они действуют либо комплексно, либо в различных сочетаниях. При исследовании конкретной сферы развития федеративного государства возможно доминирование одного из факторов, что не отменяет роли других. Необходимо отметить, что один фактор может состоять из двух и более составляющих. Например, миграция состоит из эмиграции и иммиграции, и каждая из этих частей может по-разному влиять (негативно или позитивно) на состояние и развитие федеративного государства. Экономический и политический фактор имеют как вешнюю, так и внутреннюю составляющую. Так же обязательно учитывать, что один и тот же фактор может одновременно нести и позитивный и негативный заряды. Например, экономическая интеграция, миграция населения и т. д. Национальный фактор может влиять на федерализм, федеративное государство при одних условиях позитивно, а при других - негативно. Так, национальный фактор осложняет политическую деятельность государства (выстраивание межнациональных отношений, учет национального фактора в правоприменительной практике,- вг кадровой поли тике и т.д.). Но тот же национальный фактор позитивно влияет на формиро вание гибкой системы управления экономикой сложного региона, учитывающей неизбежность возникновения единого экономического про странства и т. д. Исходя из вышесказанных обстоятельств, считаем, целесо образным провести широкую классификацию факторов, влияющих на федерализм подразделяя их на объективные и субъективные, позитивные и негативные, а так же полярные факторы, способные в зависимости от усло вий менять свое негативное содержание на позитивное и наоборот, на причи ны и условия, обусловливающие централизацию и децентрализацию в государстве. В рамках данного исследования охарактеризуем наиболее значимые факторы в соответствии с предложенной классификацией- Основное значение имеет выявление направленности того или иного фактора. В зависимости от роли причин и условий, детерминирующих формирование и развитие федеративных отношений их можно разделить на две группы: факторы, обу- словливаьощие центростремительную тенденцию развития федеративных отношений, находящую выражение в централизации государственной власти, обеспечивающей единство и целостность федерации; факторы, предопределяющие тенденцию к децентрализации, которая основана на принципе разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, Подчеркнем, что как центростремительные, так и центробежные тенденции могут явиться условием и причиной формирования федеративных отношений в зависимости от конкретной ситуации. Например, совокупность центростремительных факторов может обусловить создание федеративного союза независимых государств (США, ФРГ), в то же время центробежные силы могут оказать решающее значение на преобразование унитарного государства в федеративное (Бельгия). На развитие федеративных отношений наибольшее влияние оказывают следующие объективные факторы: экономические, национальные (этнические), политические, организационно-управленческие, естественно-географические, исторические. Кроме того, практически весь сектор факторов, детерминирующих развитие федерализма, подвержен влиянию процессов глобализации. Указанная тенденция современного мирового развития пронизывает все стороны жизни современного общества и несет в себе как положительный, так и негативный социальный заряд1. Попытаемся проанализировать систему факторов, предопределяющих формирование и развитие федерализма с учетом процессов глобализации, и уяснить влияние последствий глобализационных процессов в современном мире на развитие федеративных систем.
