Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика представлений о природе осуществляемой правовой реформы в Российской Федерации.
1.1. Понятие и сущность правовой реформы в современных условиях развития Российской Федерации 19
1.2. Построение демократического федеративного правового государства -основная цель проводимой правовой реформы 33
Глава 2.Законодательное обеспечение правовой реформы в Республике Башкортостан и проблемы его совершенствования.
2.1. Общая характеристика законодательного обеспечения правовой реформы, осуществляемой в Республике Башкортостан 49
2.2 О соотношении законодательства Республики Башкортостан с федеральным законодательством 65
Глава 3. Правовая реформа республиканских органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Башкортостан
3.1. Реформирование органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Башкортостан 91
3.2. Проблемы законодательного обеспечения реформ в области правосудия и деятельности правоохранительных органов 99
3.3. Совершенствование законодательства Республики Башкортостан, опосредующего деятельность органов юстиции 129
Список использованных источников и литературы 160
- Понятие и сущность правовой реформы в современных условиях развития Российской Федерации
- Общая характеристика законодательного обеспечения правовой реформы, осуществляемой в Республике Башкортостан
- Реформирование органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Башкортостан
Введение к работе
Актуальность исследования, В истории России известно несколько правовых реформ, которые в корне меняли не только всю систему существующего законодательства, но и оставили глубочайший след в общем развитии государства и права. Вспомним о реформах Петра 1, который, не стесняясь никаких заимствований, с учетом национальных особенностей насильственно переносил на российскую почву все прогрессивное, что наработала к этому времени европейская цивилизация.
В первой половине XIX века сформировались социально-политические предпосылки для буржуазных политико-правовых преобразований в России, одним из которых стала судебная реформа 1862-1864 годов, осуществленная, в свою очередь, благодаря крестьянской реформе.
Новую главу не только российской, но и всемирной истории государства и права открыла Октябрьская революция 1917 года. В наше время эта революция оценивается по-разному, но при всех прочих обстоятельствах значение Октября как крупнейшего исторического события, в значительной мере повлиявшего и на государственно-правовое строительство, остается несомненным.
Становление и развитие советского права, подчиненного задачам и целям социалистического тоталитарного государства, заслуживает особого, пристального внимания. Порой приспосабливая к сиюминутным нуждам так называемые «царские законы», создавая и нарабатывая свои, «пролетарские», советская юстиция постепенно создавала правовые основы для доминирующего в обществе положения командно- административного управления, безраздельного господства партаппарата. Юридические органы в значительной степени были лишены правоохранительных функций. носили карательно-обвинительную ориентацию. Нередко они
использовались как орудие беззакония. Не только следственный и
непосредственно карательный аппарат, но и органы прокуратуры, суда при
решении дел неизменно склонялись к сугубо обвинительной ориентации.
Во второй половине 50-х и начале 60-х годов в стране прошла общая законодательная реформа, позволившая обновить уголовное, гражданское, процессуальное, семейное и земельное право. Были приняты новые крупные законы. Но это, скорее, была косметическая реформа, не изменившая сколь-нибудь существенно общий облик правовой системы как таковой.
Попытка коренного реформирования советского права предпринималась в связи с провозглашением в 1985 году новым руководством партии и государства курса на обновление всего нашего общества. Из законодательства устранялись элементы, связанные с тоталитарным строем, вводились нормы, нацеленные на развитие демократии, экономики, разрабатывались новые законоположения. Официально был провозглашен курс на создание правового государства, в котором верховенство отдавалось праву - в политике, в экономике, в социальной сфере.
Реформа проходила под лозунгами "Гласность", "Ускорение", "Перестройка" и призвана была радикально изменить существующую систему, но привела лишь к ее относительно быстрому разрушению, что напоминало реформы второй половины XIX века.
Гласность подорвала идеологическую неоспоримость решений и оценок КПСС. Критика сталинизма привела к критике административно -командной системы управления, социализма как системы в целом. В организациях либеральной и творческой интеллигенции, в средствах массовой информации стали разворачиваться острые идеологические дискуссии по политическим вопросам. Общество начало размежевываться на демократов, национал- патриотов, коммунистов. Все большая национальная напряженность возникала в республиках Союза. С 1988 г.
начинается череда межнациональных вооруженных столкновений.
Все это не могло не отразиться и на экономике. В ней нарастали серьезные негативные тенденции. Легализация частной
предпринимательской деятельности подтолкнула расслоение общества, формирующаяся рыночная экономика все в большей степени приобретала спекулятивный характер.
В 1988 г. была проведена конституционная реформа. По образцу Конституций 1918 года была восстановлена двухуровневая система представительных органов: Съезд народных депутатов и Верховный Совет, избранный из депутатов съезда. Был учрежден пост Президента СССР.
В 1988 - 1990 г.г. в развитие этих положений принимается ряд законов и указов, была провозглашена концепция "социалистического правового государства", в которой подчеркивались приоритет права и принцип разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную.
Традиционные политические институты все больше утрачивали реальную власть, отдавая ее новым политическим партиям, группам и движениям. Попытки решения реформаторами накопившихся проблем привели к фактическому развалу государства и общества в целом. В августе 1991 года, после провала путча ГКЧП, развал Союза был предрешен.
И тем не менее, сегодня можно сказать, что законодательство периода перестройки заложило правовую основу для радикальных социально-экономических преобразований последующих лет и опыт нормотворчества этого периода не утратил определенной ценности и в наши дни.
Правовая реформа подразумевает обеспечение ряда важнейших направлений формирования государственности, развития полноценного гражданского общества. Суть задач, стоящих перед правовой реформой, -решение многосложных проблем, связанных с установлением в стране крепкого и надежного правопорядка, основанного на верховенстве права. И начинаться она должна с того, чтобы вернуться к истокам, к тем основополагающим началам мировой правовой культуры, которая выстрадана в многовековой борьбе за обеспечение прав человека.
Нельзя не признать, что правовая реформа в России и в 90-х годах велась далеко не систематически и не последовательно. На первых порах она практически была сведена к реформе судебной. И это неслучайно. В развитии страны право отнюдь не играло той роли, которая отвечала бы его назначению. Только постепенно приходило понимание той истины, что именно право позволяет наилучшим образом регулировать общественные отношения, обеспечивать достойную жизнь человека. Даже принятие Конституции Российской Федерации 1993 года не стало переломным в развитии права. Коренной перелом наметился лишь с укреплением позиций рыночной экономики, которая наиболее зависима от того, какое право утвердилось в обществе и как оно функционирует.
Если говорить о новейшей истории, вплоть до последнего времени право в Российском государстве всегда находилось на заднем плане, оно в значительной мере было подчинено политическим, корпоративным, узкогосударственным интересам. Затем на авансцену общественной жизни вышла экономика и право использовалось преимущественно для механического оформления принятых производственных и хозяйственных решений. Иными словами, праву каждый раз отводилась достаточно пассивная роль. И только теперь, судя по всему, наступает кардинальный перелом.
Он связан с пересмотром ставших расхожими представлений о якобы преимуществе безудержной либерализации экономических отношений, почти полном уходе государства из экономики и социальной сферы, ставке на саморегуляцию, близкую к разгулу стихии. Ошибочно отождествляя всякое государственное регулирование с утверждением бюрократии, администрирования и тоталитаризма, сторонники подобных представлений в сущности исходили из упрощенной формулы: чем меньше государства,
тем лучше. При этом сознательно или бессознательно упускались из виду
как позитивные возможности права, так и качественная разница между
государствами разных видов. Да, государство бывает злом, а право оковами,
если они построены на антидемократических началах и служат
узкогрупповым, олигархическим интересам. Но подлинно демократическое
государство и право, нацеленное на благо человека, выражающее и
реализующее волю народа, способно позитивно регулировать процессы
общественного развития.
Сила государства не измеряется количеством, численностью и полномочиями "силовых структур". Она также не может строиться только на популистских лозунгах, позволяющих порой мобилизовывать широкие слои населения, получать их временную поддержку. По настоящему стабильное государство - это прежде всего правовое государство, с которым обоснованно связывается торжество закона. Не произвольная команда вышестоящего начальника, не административное распоряжение, а закон как единый масштаб становится главным регулятором общественных отношений. Сама суть правового государства должна исключать приоритет политики над законом, "телефонное право" и вмешательство политических сил в решение конкретных государственных дел. Не случайно само понятие "правовое государство" является эквивалентом понятия "государство, основанное на праве"
Одновременно хотелось бы предостеречь от формализованного подхода к трактовке правового государства, его сведения к одним только юридическим конструкциям. Смысл и цель правового государства - не просто в господстве права, наличии соответствующих механизмов его ре&тизации, а в том, чтобы в центре его внимания и всего общества действительно находился человек. Его интересы, права и свободы и есть высшая ценность правового государства. Именно государство в целом, все его органы, учреждения, организации и должностные лица должны
подавать пример в отношении к человеку, строго следуя при этом велениям
права и, опираясь на собственный пример, заставлять действовать в том же
духе негосударственные структуры, в том числе частный бизнес и,
разумеется, всех граждан.
В свете происходящих в Российской Федерации демократических перемен в настоящее время значительно повысился государственно-правовой статус ее субъектов. Впервые в истории Россия становится действительно федеративным государством. Во всяком случае, демократизация общественной жизни в России привела к тому, что она в 1993 году впервые в своей истории приняла Конституцию, в соответствии с которой ее субъекты получили широкие законотворческие полномочия.
Что же касается республик в составе Российской Федерации, то они получили даже статус государства (ст. 5 Конституции Российской Федерации).
В этих условиях, осуществляемая в Российской Федерации правовая реформа охватывает как сферу взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, так и сферу тех общественных отношений, которые отнесены Конституцией Российской Федерации к ведению ее субъектов.
В то же время само понятие «правовая реформа» сегодня превращается в оценочную теоретическую категорию, с помощью содержания которой необходимо измерить суть и смысл осуществляемых преобразований в области государственноправового строительства в Российской Федерации в целом, соединить в единую целостность все, что делается в этой области как в центре, так и на местах.
Единство и целостность правовой реформы, осуществляемой в современной Российской Федерации, в первую очередь нуждается в научно-теоретическом осмыслении в разрезе федерального центра и субъектов федерации. Именно в этой сфере сегодня накопились очень серьезные
проблемы, от оптимального разрешения которых и будет зависеть
успешность осуществления правовой реформы во всей Российской
Федерации. В этом плане сегодня встает проблема не только и не столько в
области обеспечения единой законности в Российской Федерации, сколько в
единообразии понимания сути и смысла проводимых правовых реформ для
того, чтобы накопить именно то законодательство, которое необходимо для
современной России.
Поэтому и, по мнению диссертанта, сегодня приобретает большое значение научно-правовое осмысление проблем, связанных с осуществлением правовой реформы в Российской Федерации в увязке с законотворческой активностью в ее субъектах.
В данной диссертации мы в большой мере опирались на опыт осуществления идеи правовой реформы в Республике Башкортостан - в субъекте Российской Федерации, где больше всего наблюдается законотворческая активность. Республика Башкортостан на сегодня имеет 16 собственных кодексов и более 400 законов. Такая законотворческая активность Республики Башкортостан вызывает различные ассоциации. Проводимая здесь государственно-правовая реформа ставит различные вопросы и без научного осмысления ответа на них трудно будет определиться и в выборе путей дальнейшего развития в этой области
В первую очередь, возникает острая потребность в подлинно научном осмыслении проблем взаимоотношений между Республикой Башкортостан и Российской Федерацией в целом. Речь идет о поисках оптимальных путей конституционного, конституционно-договорного и договорного разграничения предметов ведения и объемов полномочий между органами федеральной власти и органами власти Республики Башкортостан в области регулирования различных видов общественных отношений, в определении направлений в проведении правовой реформы. Одновременно необходимо вести научные изыскания по
раскрытию содержания собственного правового регулирования Республики
Башкортостан как субъекта Российской Федерации. Создание хорошо
отлаженной, внутрисогласованнои системы законодательства требует
выявления возможных противоречий и разработки научно-обоснованных
рекомендаций по их устранению.
Представляется, что все эти проблемы актуальны и для других субъектов Российской Федерации. Правовая реформа, начатая в Российской Федерации Указом Президента от 6 июля 1995 года № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации»1, продолжается и в настоящее время. К осуществлению полноценной правовой реформы должны подключиться и субъекты Российской Федерации.
Объектом исследования выступают самые разнообразные сферы общественной жизни, в которых с помощью правового регулирования должны быть осуществлены преобразования, соответствующие идеям формирования правового государства.
Предметом же исследования являются те конкретные общественные отношения, которые складываются или должны сформироваться в процессе проведения правовой реформы, совершенствования деятельности государственных органов применительно к требованиям правового государства.
Цель и задачи данного исследования - уточнить понятие, сущность и природу категории «правовая реформа» и увязать ее с задачами, вставшими перед Российской Федерацией и ее субъектами в области современного госдарственноправового развития; выявить общественно- политическую потребность продолжения правовой реформы в республике как субъекте Российской Федерации, попытаться переосмыслить основные принципы государственного строительства, проанализировать, насколько
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 10.07.95, № и
принимаемые законы соответствуют реалиям дня; выработать, по мере возможности, рекомендации по дальнейшему расширению и углублению правовой реформы.
Для формирования правовых основ функционирования всех конституционных органов власти сама жизнь потребовала создания в республике новой нормативно-правовой базы, которой раньше практически не было, да и не могло быть. Ведь даже прежние конституции у нас буквально воспроизводили в усеченном виде тексты союзных и российских конституций, в которые вместо "СССР" и "РСФСР" лишь вписывалась "Башкирская АССР". По аналогии создавались и другие республиканские нормативно- правовые акты.
В современных условиях республика, как и другие субъекты Российской Федерации, сама должна обеспечивать нормативно-правовое регулирование тех вопросов общественной жизни, которые отнесены к ее компетенций.
В этом и заключалась одна из главных причин актуальности проведения правовой реформы. Другая, не менее важная причина, - переход республики, как и России в целом, к рыночной экономике. По сути, на наших глазах происходит смена общественно - политической формации или, пользуясь терминологией идеологов КПСС, «переход от социализма к капитализму». А смена форм собственности на средства производства и производственных отношений, естественно, также настоятельно требует адекватной им юридической реформы.
Башкортостан является составной частью Российской Федерации. Отсюда и задача: проанализировать границы полномочий республики, их соотношение и взаимодействие с суверенитетом России и на основе этого определить уровень взаимодействия республиканского и федерального законодательств, а также рассмотреть возможные перспективы дальнейшего совершенствования республиканской системы законодательства,
проблемы его согласованного развития с федеральным законодательством.
Важнейшая задача данного исследования - провести анализ того, как реформа законодательства претворяется в жизнь в государственном строительстве, в судах, прокуратуре, правоохранительных органах и органах юстиции, осветить проблемы дальнейшего совершенствования их деятельности.
Основная цель правовой реформы - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Поэтому еще одна задача данного исследования -выяснение того, как правовая реформа отражается на жизни конкретных людей.
Степень исследованности проблемы. С начала правовой реформы в республике прошло сравнительно небольшое время. Для ее завершения потребуются долгие годы, а то и десятилетия. Анализ имеющейся источниковедческой базы свидетельствует, что начало и ход правовой реформы еще не подверглись глубокому и всестороннему научному анализу. Хотя, конечно, отдельным аспектам этой темы уже посвящено немало научных исследований, выступлений ученых, правоведов, государственных и общественных деятелей, часть которых опубликована в тематических сборниках, республиканской периодической печати, на страницах центральных газет и журналов. Однако на сегодня еще остается до конца невыясненной сама природа понятия «правовая реформа», ее сущность и содержание.
В целом в исследовании данной проблемы автор опирался на труды таких ученых-правоведов, как С.С Алексеев, И.А. Адигамов, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Н.В. Витрук, В.М. Корельский, В.К. Карташкин, В.Н. Кудрявцев, М.К. Маликов, B.C. Нерсесянц, М.М. Марченко, О.В. Мартышин, ИЛИ. Муксинов, В.Д. Перевалов, СВ. Поленина, Ф.М. Раянов, В.К. Самигуллин, К.Б. А.Н. Тимонин, Ю.А.Тихомиров, Толкачев, М.М.
Утяшев, А.Г. Хабибуллин и др.
При написании диссертации использовались материалы Конституционного и Верховного судов Республики Башкортостан, Комиссии по вопросам помилования при Президенте Республики Башкортостан, Прокуратуры, МВД, Министерства юстиции Республики Башкортостан, а также труды историков, философов, отечественных и зарубежных авторов.
Нормативная база диссертационной работы включает в себя Конституцию Российской Федерации, Конституцию Республики Башкортостан, договоры и соглашения между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан, межправительственные соглашения и другие нормативные акты республики со странами ближнего и дальнего зарубежья, общефедеральное законодательство, законодательство Республики Башкортостан, другие документы.
В качестве эмпирической базы в диссертации использованы материалы анкетирования, проведенного юридическим факультетом Башкирского государственного университета среди работников прокуратуры, судов, таможенного управления, налоговой полиции, МВД, администраций городов и районов Башкортостана, целью которого ставилось выявить, какие нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Башкортостан больше всего применяются в работе органами государственной власти, а также какие законодательные акты по мнению практических работников необходимо принять в первую очередь.
Методология исследования. В процессе диссертационного исследования применялись общенаучные и частнонаучные методы, как-то: системно-структурный, конкретно-социологический, метод сравнительного правоведения и др. Материалы законодательной и правоприменительной практики
использованы для разработки методики исследования, получения новых данных, способствующих совершенствованию деятельности различных государственных структур.
Научная новизна диссертационного исследования определяется постановкой самой исследуемой проблемы и обоснованием наиболее оптимальных путей ее разрешения. В работе уточняется смысл и содерлсание понятия «правовая реформа», обосновывается, что она в настоящее время должна быть уяснена в качестве важнейшей категории теории государства и права.
Опираясь на комплексное исследование правовой реформы в Республике Башкортостан, диссертант делает попытку переосмысления основных принципов государственно-правового строительства в Российской Федерации и в ее субъектах, вырабатывает предложения, направленные на оптимизацию и повышение правовой защиты человека и гражданина.
При этом поднимаемые в диссертационной работе проблемы увязаны с ходом законодательного обеспечения реформы в Российской Федерации и в Республике Башкортостан, с анализом соотношения системы законодательства субъекта федерации и федерального законодательства, а также с предложениями о путях и методах дальнейшего совершенствования законодательства субъекта федерации.
С целью приближения результатов научного исследования к практике, проводится анализ хода правовой реформы в деятельности судебных и правоохранительных органов, более детально анализируется ход правовой реформы в органах юстиции Республики Башкортостан, а также пути и методы совершенствования деятельности органов юстиции в свете современных требований.
На защиту выносятся следующие основные положения, выводы и рекомендации: 1. Положение о трансформации понятия «правовая реформа» в
теоретическую категорию, используемую в федеративном государстве для обозначения и единообразного измерения проводимых преобразований в области правового регулирования общественных отношений. В настоящее время место понятия «правовая реформа» остается еще недостаточно определенным. Им обозначаются процессы, происходящие в разных отраслях права. В то же время в теории и истории права и государства это понятие еще не заняло места важнейшей категории. В диссертации обосновывается роль и значение понятия «правовая реформа» в качестве теоретической, оценочной категории.
2. Положение о сущности проводимой правовой реформы, уяснение которой, через переосмысление истоков административно-командной системы управления общественной жизнью, должно привести в Российской Федерации к переориентированию функций государства и права, сделать их инструментом защиты естественных прав и свобод человека. Для этого, по мнению диссертанта, через правовую реформу необходимо выйти на утверждение в нашей стране общечеловеческих ценностей, уважительного отношения к правам человека.
3. Положение о том, что проводимая правовая реформа, направленная на формирование правового государства в Российской Федерации и Республике Башкортостан, в реальности представляет собой длительный переходный период. Однако альтернативы правовому государству нет ни в Российской Федерации, ни в ее субъектах, в том числе и в Республике Башкортостан. Поэтому основным направлением развития правовой реформы в нашей стране является реализация принципов правового государства в конкретной общественно-политической и правовой практике.
4. Положение о том, что на пути к формированию правового государства в Российской Федерации важнейшей остается проблема оптимального разграничения предметов ведения и объемов полномочий между федеральным центром и субъектами федерации.
Практика, когда в разных разделах Конституции Российской Федерации, не говоря о федеральных законах, по разному трактуются одни и те же вопросы, ничего позитивного не дает. Такие проблемы больше всего возникают особенно в вопросах совместного ведения центра и субъектов федерации.
5. Вывод о необходимости выработки механизма учета интересов субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законов. Особенно это относится к федеральным законам в области совместного ведения с субъектами федерации. Диссертант предлагает механизмы учета мнений субъектов федерации и считает, что только в этом случае федеральные законы не будут вступать в противоречие с интересами субъектов федерации и можно будет говорить о подлинном федерализме в нашей стране.
6. Вывод об объективной необходимости всестороннего научного переосмысления некоторых положений Конституции Республики Башкортостан и отдельных законов для уточнения правового статуса Республики Башкортостан в качестве субъекта Российской Федерации. Произведенный анализ соответствия законодательства Республики Башкортостан параметрам правового положения субъекта федерации показывает, что государственно-правовое строительство в Республике Башкортостан, особенно в первые годы провозглашения ее государственного суверенитета, не было основано на действительно научной базе.
7. Рекомендации о возможных путях взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов федерации в решении сложных вопросов правовой реформы. Речь идет о расширении практики заключения соглашений между федеральными органами власти и
органами власти субъектов федерации, а также об официальных
(оформленных протоколами) взаимных консультациях в различных сферах
регулирования общественной жизни.
8. Положение о концептуальном изменении традиционных представлений о правовом статусе судебных и правоохранительных органов. Речь идет о путях становления судебной ветви власти, а также о новых задачах и функциях органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции в условиях формирования правового государства.
9. Рекомендации по процедуре и принципам принятия республиканских законов с тем, чтобы они были более качественными и не вступали в противоречие с федеральным законодательством.
Практическая значимость диссертационной работы. По мнению диссертанта, выводы и предложения, содержащиеся в данной работе, могут быть использованы в процессе дальнейшего законодательного творчества как на уровне субъектов федерации, так и на федеральном уровне.
Предложение диссертанта о коррекции понятия "правовая реформа" может внести некоторую определенность не только в само понятие, но и в конечные цели и задачи, которые ставятся при проведении правовой реформы и строительстве правового государства. Сейчас различные авторы, используя одни и те же термины, зачастую говорят о довольно разных вещах.
Основное же практическое назначение настоящей диссертации -способствовать успешному осуществлению правовой реформы как в Республике Башкортостан, так и в стране в целом, а также мобилизации научных и интеллектуальных сил общества на скорейшее формирование в стране правового государства.
Апробация результатов исследования. Заключения, выводы и рекомендации, содержащиеся в данной диссертации, автором были изложены на совещаниях руководителей региональных органов юстиции,
в Министерстве юстиции Российской Федерации, на заседаниях
Государственного Собрания, Кабинета Министров, Совета безопасности
Республики Башкортостан, Комиссии по вопросам помилования при
Президенте Республики Башкортостан, на научно - практической
конференции, посвященной 50-летию высшего юридического образования в
Республике Башкортостан, на заседаниях коллегии Министерства юстиции
Республики Башкортостан, а также публиковались в ряде научных
сборников, изданных в Уфе, в журнале "Вестник юстиции77, в газетах
"Башкортостан", "Советская Башкирия", "Известия Башкортостана7 и в
некоторых других.
Структура диссертации обусловлена задачами диссертационного
исследования. Она состоит из введения, трех глав, объединяющих 7
параграфов, списка источников и использованной литературы.
Понятие и сущность правовой реформы в современных условиях развития Российской Федерации
Всестороннее осмысление проводимой в стране правовой реформы требует выяснения, в первую очередь, ее понятия, назначения и сущности.
Реформа, - говорится в Большом энциклопедическом словаре, - это преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни; это нововведение любого содержания.
Исходя из этого общего определения понятия «реформа» нам необходимо выйти на параметры преобразований в современном российском обществе. Правовая реформа - это не столько реформа в правовой сфере, сколько нововведения в широком законодательстве, обусловленные новыми общественными потребностями. Правовая реформа - это такое глубокое совершенствование законодательства, которое направлено на создание качественно новых общественных отношений.
Вот как трактует понятие правовой реформы один из известных правоведов России академик РАН Б.Н. Топорнин. "Нынешняя реформа, -пишет он, - может принести успех только в том случае, если она найдет ответы на все главные вопросы, которые задает нам жизнь. Поэтому видеть в реформе самоцель, превращать ее в преимущественно идеологическую, быстро преходящую кампанию значило бы с самого начала выхолащивать ее суть и цели. Правовая реформа прежде всего позволяет нам "сверить часы", соотнести правовое развитие, всю юридическую практику с избранными идеалами и принципами, реально оценить достигнутое. Ведь в конечном счете все реформы служат главному общественному интересу - благу человека, который должен жить в условиях гарантированных прав и свобод, высокого уровня культуры, науки и образования, материальной обеспеченности, мира и безопасности.
Правовая реформа носит, да и не может не носить, комплексный характер, затрагивая самые разные стороны жизни государства и всего общества...
Рассматривая с данных позиций основные направления правовой реформы, на первое место следует, безусловно, поставить процесс правотворчества, особенно законодательство. Хотя действующая Конституция была принята еще в 1993 г., правовая система страны полностью не сложилась. Главная причина состоит в том, что Россия все еще находится на переходном этапе. Это в первую очередь определяет ситуацию в сфере экономики, где после решительного прорыва - принятия первой и второй части Гражданского кодекса - движение вперед явно замедлилось. Страна живет пока без многих новых законов, в которых она нуждается..."
По нашему мнению, правовая реформа в современной Российской Федерации представляет собой совокупность политических, организационных, законодательных мер по устранению сложившегося в Советском Союзе (предшественнике Российской Федерации) административно-командной системы управления общественными процессами и введению в российскую действительность параметров правового государства, гражданского общества и рыночной экономики.
Правовая реформа в современной Российской Федерации и ее субъектах направлена на создание открытого общества2, учитывающего опыт мировой цивилизации, способного эффективно реализовать естественные права и свободы человека, сочетающего разные формы собственности и хозяйствования, открывающей все возможности инициативе и предприимчивости. Правовая реформа в Российской Федерации, осуществляемая и поныне, началась в конце 80-х и в начале 90-х годов двадцатого столетия и является составной частью глобального по масштабам общественно политического обновления всей системы экономических, властных, юридических отношений, сложившихся за годы существования Советской власти, СССР как тоталитарного, имперского государства. О ней можно и нужно говорить так же, как и о политической реформе, экономической реформе и т.д. Однако правовая реформа по своим параметрам является более широкой и глубокой по сравнению с политической и экономической реформами. Дело в том, что именно правовая реформа закладывает основы проведения и политической, и экономической реформ. Без соответствующего правового оформления в государственноорганизованном обществе1 невозможно провести и политические, и экономические реформы. Поэтому мы не можем согласиться с встречающимися как на практике, так и в научной литературе суждениями о правовой реформе как мероприятии, направленном на преобразование лишь деятельности судебных, правоохранительных органов и органов юстиции. Разумеется, можно говорить о судебной реформе как составной части правовой реформы, о реформе деятельности органов юстиции и т.д. Но эти реформы будут являться лишь элементами правовой реформы, а последняя не ограничивается только преобразованиями в сфере деятельности судебных, правоохранительных органов и органов юстиции, а охватывает все сферы общественной жизни в государственноорганизованном обществе.
Общая характеристика законодательного обеспечения правовой реформы, осуществляемой в Республике Башкортостан
Любые реформы должны опираться на определенную законодательную основу. Ситуация, когда многие сферы жизнедеятельности людей оказываются неурегулированными, создает огромные трудности и для государственной власти, и для граждан. В идеале законотворческий процесс, правовое обеспечение изменений в жизни общества должны не только не отставать от потребностей дня, но и несколько опережать эти потребности. Для чего необходимо перспективное прогнозирование развития важнейших направлений в жизни государства и общества, а также долгосрочное (на 5-10 лет вперед) планирование законотворческого процесса.
Необходимость правовой реформы в нашей республике была вызвана, как уже было сказано, совокупностью ряда политических и экономических причин. Главные из них:
- распад Советского Союза и разрушение как в целом по стране, так и между регионами, предприятиями, учреждениями и организациями всей системы государственных, политических и экономических связей, установившихся за годы Советской власти;
- перестройка, а фактически - создание нового государства на территории Российской Федерации; преобразование Башкирской автономии в суверенное демократическое государство - Республику Башкортостан;
- переход экономики республики, как и всей страны, к новым, рыночным отношениям.
Перечисленные причины - лишь верхушка айсберга той коренной перестройки всего жизненного уклада общества, которая происходила в начале 90-х годов. А если от этой вершины спуститься на уровень проблем общества, его рядовых граждан, у которых в корне менялись не только жизненные условия, но и привычные понятия об окружающей действительности, то можно сделать вывод: в стране практически произошла социальная революция, к счастью, без залпов "Авроры" и пулеметных тачанок.
15 июня 1992 года было принято Постановление Верховного Совета республики "О системе законодательства Республики Башкортостан". В этом документе было признано необходимым продолжить работу по расширению сфер общественных отношений, регулируемых законодательством республики, намечены основные направления этой работы и представлен перечень законов, которые следовало принять в первоочередном порядке.
На наш взгляд, первым этапом законодательного обеспечения правовой реформы в Башкортостане следует считать конституционную и судебную реформы, которые, в свою очередь, начались непосредственно после принятия Декларации о суверенитете республики.
Реформирование органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Башкортостан
Проводимая в Республике Башкортостан правовая реформа призвана способствовать совершенствованию государственной деятельности и местного самоуправления.
Прежде всего речь идет о совершенствовании всех звеньев государственного аппарата Республики Башкортостан. Причем, совершенствование государственного аппарата необходимо не только для создания сильного государства как такового, а в первую очередь - для формирования дееспособного гражданского общества, способного усвоить принципы саморегулирования, обладающего собственным почином для дальнейшего развития.
Совершенствование государственно-правового механизма в целом охватывает четыре круга отношений.
Во-первых, это продолжение совершенствования системы органов государственного управления, приведение их в соответствие с новыми задачами и функциями, стоящими перед обществом в современных условиях.
Во-вторых, подготовка и переподготовка государственных служащих, работающих в органах государственного аппарата, способных реализовать новые полномочия, вытекающие из изменившихся требований нынешнего времени.
В-третьих, совершенствование методов управленческой деятельности, используемых государственным аппаратом, должностными лицами.
В-четвертых, совершенствование нравственной атмосферы в органах государственного аппарата.
Эти проблемы так остро и обстоятельно на сегодня еще не поднимались потому, что Республика Башкортостан вместе с Российской Федерацией в целом находилась на стадии формирования, создания своей новой государственности. Теперь, когда основы государственности Республики Башкортостан определены, следует направить усилия на качественное совершенствование государственно-правовых институтов. Именно в этих целях и необходимо вести серьезный разговор о дальнейшем совершенствовании всего государственно-правового механизма Республики Башкортостан.
На пути совершенствования системы органов государственного управления в Республике Башкортостан уже проведена определенная работа и это известно. Однако, проблему полностью разрешенной считать еще преждевременно. Необходимо и дальше думать о структурном совершенствовании органов государственного управления. Еще полностью не изжито дублирование в деятельности государственного аппарата; при внимательном подходе можно обнаружить излишества в чиновниках, бюрократизацию в разрешении отдельных вопросов и т.д.
Вся структура государственного аппарата в условиях формирования демократического государства с развитой рыночной экономикой должна быть подчинена успешному разрешению главной задачи государства -обеспечению прав и свобод граждан. Соответственно этому и с акцентом на выполнение этой задачи государства должна быть сформирована и структура государственного аппарата. Рекорды по количеству министерств и ведомств мы уже ставили еще в советское время.
