Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методологические и правовые основы федерализма
1. Идея верховенства права в основах федерализма 23
2.Генезис понятия и классические принципы федерализма 36
$3.Основные модели федерализма 63
Глава И. Суверенитет в федеративном государстве 84
1.Концептуальные основы суверенитета в федерализме
2. Понятие суверенитета в российской юридической науке 122
З.Государственный суверенитет и правовой статус субъектов Российской Федерации 145
Глава III. Эволюция правовых основ федерализма в России
1. История становления российского федерализма 196
$2.Развитие федерализма в постсоветской России 235
3 c.Конституционные основы федерализма современной России 254
Глава IУ. Особенности правового регулирования национального и территориального принципов федеративного устройства России
$ 1 . Правовые основы национально-территориальной политики 291
2.Правовое положение малочисленных народов и национальных меньшинств 313
3.Национальное самоопределение в условиях российского федерализма 358
4.Право наций на самоопределение и проблема территориальной целостности государства 419
Заключение 462
Литература 477
- Идея верховенства права в основах федерализма
- Понятие суверенитета в российской юридической науке
- История становления российского федерализма
- Правовые основы национально-территориальной политики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. С распадом СССР резко обозначился национальный вопрос. Межнациональные конфликты на территории бывших союзных республик и частично в самой Российской Федерации привели к возникновению массовых миграционных потоков беженцев и вынужденных переселенцев. Нерешенные национальные проблемы чреваты весьма серьезными последствиями.
Федеративная форма государственного устройства - это путь, который в состоянии обеспечить целостность и стабильность, мир и согласие в государстве, демократическое развитие общества. Однако реализация идей федерализма в России происходит достаточно сложно; в федеративном строительстве совершается немало ошибок. Это обусловливает необходимость научного анализа процесса государственных преобразований в стране.
В политическом, социальном и экономическом аспектах проблема совершенствования формы государственного устройства России является одной из сложнейших в теоретическом и практическом плане, имеет для современной России огромное значение. Равенство субъектов Российской Федерации не предполагает полной их унификации, не может влечь уничтожения культурного и иного своеобразия различных народностей, населяющих России, оно должно создать условия и обеспечивать гарантии для подлинного равноправия народов.
Российскому обществу и государству нужно создать и реализовывать государственную программу национальной политики. Необходимо выделить критерии формирования субъекта Российской Федерации: национальные, культурные, демографические, экономические и иные, разработать научно обоснованную методику реформирования федеративного устройства, сокращения количества субъектов Российской Федерации.
Федерализм с момента своего возникновения прошел длительную эволюцию, и представления о нем в разных странах отражают непростой исторический опыт его становления. По-разному подходят к пониманию
4 федерализма в мире. Сложность проблемы федерализма заключается в том, что
она предполагает решение комплекса вопросов политического, экономического,
нравственного характера, и все попытки ее разрешения без их учета оказываются
несостоятельными.
Игнорирование глубинных процессов, происходивших в обществе, привело Советский Союз к распаду. Этот исторический опыт необходимо изучать и учитывать в настоящее время, когда сохранение и укрепление российской государственности выступает насущной задачей. Распад СССР, усиление центробежных тенденций в Российской Федерации, обострение национально-территориальных конфликтов в странах СНГ потребовали срочного принятия решений по неотложным вопросам развития государственности. Реально существовавшие проблемы не решались, а загонялись внутрь, обостряя ситуацию в стране, что, в конечном счете, и привело к кризису национально-государственных отношений.
В силу остроты ситуации практика национально-государственного строительства опережала теоретические разработки. Решения принимались спонтанно, под влиянием текущих событий, без точного прогноза их последствий, без должного юридического обоснования. Сейчас настало время осмыслить итоги развития российского федерализма с тем, чтобы можно было скорректировать законодательство, устранить юридические коллизии. Развитие федерализма в России является приоритетной задачей в сфере современной отечественной политики и практики, в деле организации эффективно функционирующей государственной власти.
Новое качественное состояние России, которая в полной мере восстановила свой суверенитет; активизировавшиеся процессы государственного самоопределения населяющих ее народов, многие из которых впервые обрели свой государственный статус, создав республики в составе Российской Федерации; становление федерации на новых принципах потребовали юридического осмысления, правовой оценки.
Принятие Конституции Российской Федерации позволило приблизиться к такой модели федерализма, которая отвечает требованиям демократии, создает
5 возможность рационализировать организацию государственной власти, снять
противоречия между различными вариантами видения сущности федеративного
устройства, его предназначения. Однако до сих пор в обществе происходит
противоборство различных политических сил, которые по-разному видят пути
государственно-правового развития России, по-разному выстраивают и трактуют
систему приоритетов: права человека - права наций и народов - интересы
государства - интересы России.
В России идет процесс обновления федерации за счет усиления вертикали власти и укрупнения субъектов, более точного распределения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. Сложность разрешения проблем российского федерализма обусловлена его многомерностью и взаимосвязанностью с политическими процессами. Эти явления также нуждаются в научном осмыслении.
Понятие федерализма теснейшим образом связано с понятием демократии, политическими свободами граждан. Но рассредоточение власти неизбежно приводит к ее ослаблению, попытки демократизации общества обострили проблему федерализма и межнациональных отношений в СССР. Решение проблемы совершенствования федеративных отношений в России требует развития теории федерализма как необходимой базы для практического формирования демократической федеративной системы управления государством.
Активизация научного исследования вопросов федерализма вызвана в значительной степени и тем, что российская юриспруденция, отказавшись от ряда конструкций, связанных с односторонней социально-экономической трактовкой государственно-правовых явлений, включается в общемировой научный поиск идей, конструкций, способных объяснить явления сегодняшнего дня с позиции права.
Важные вопросы перед юридической наукой ставит и практика государственно-правового строительства Российской Федерации. Сохраняется немало острых проблем, для решения которых необходимо обновление нормативно-правовой базы государственных преобразований, совершенствование
взаимоотношений федерации и ее субъектов, уточнение правового статуса последних. Практика показывает, что в процессе федеративного строительства еще нередко нарушается государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной Конституции и законодательства, игнорируются многие демократические ценности, права и свободы человека и гражданина, подрываются единство государственной власти, равноправие народов и субъектов РФ, что расшатывает устои федерализма. Такое положение связано не только с ненадлежащей реализацией конституционных норм, но и с определенным несовершенством самой Конституции РФ в вопросах федеративного устройства, ее половинчатостью и противоречивостью, характерными для переходного периода.
Процесс перераспределения властных полномочий в пользу субъектов РФ в начале 90-х гг. XX века привел к параллельному, а нередко и взаимоисключающему нормотворчеству Федерации и ее субъектов, которое перестало поддаваться контролю и систематизации. Причем такое перераспределение нередко производилось способами, выходящими за пределы правового поля.
На современном этапе эти деформации во многом преодолены, однако в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации все еще встречаются нормы, противоречащие федеральной Конституции, а конституционные положения нередко вытесняются и подменяются нормами договорного характера. Необходимо преодолеть негативные черты специфики государственного устройства, во многом не соответствующие требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Отмеченные обстоятельства вызывают необходимость научной оценки с точки зрения действующего конституционного права.
Не утрачивает своего значения проблема суверенитета в федеративном государстве, с которой сталкиваются практически все федеративные государства. Суверенитет - атрибут любого государства. В этой связи возможна коллизия между федеративным государством и субъектами федерации как
7 государственными образованиями, которая также требует научного осмысления
и правового разрешения.
Жизнь выявила необходимость разработки юридических механизмов, обеспечивающих последовательную реализацию конституционных основ формирования федеративных связей, построения федерации в России и направленных на предотвращение как унитаризации государственности, так и ее дезинтеграции.
Сохраняющиеся проблемы национально-государственного развития Российской Федерации требуют теоретического осмысления, разработки доктринальных рекомендаций, направленных на оптимальное их разрешение с учетом всего комплекса обстоятельств, их порождающих. Концепция развития российского государства должна строиться на основе признания неотъемлемых прав нации на самоопределение, обеспечения интересов всех совместно проживающих на единой территории людей, независимо от их национальности, утверждения приоритетности прав человека.
Федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и государства вызывает особый интерес и в силу той роли, которую играют федеративные государства в современном мире. Едва заметные на политической карте мира 200 лет назад федеративные государства, сейчас охватывают более 40% суши земного шара и около 30% всего населения. Однако нельзя игнорировать и факты распада федеративных государств.
В настоящее время и в Российской Федерации, и в зарубежных федеративных государствах накоплен богатый эмпирический материал, который может послужить основой не только для создания теории федерализма, отвечающей запросам времени, но и для разработки конституционно-правового механизма ее реализации в Российской Федерации.
Все изложенное свидетельствует о необходимости теоретической разработки проблем федерализма с новых, современных позиций и определяет актуальность темы исследования. Важнейшая особенность федерализма и федеративных отношений как объекта научного исследования заключается в комплексном многоуровневом характере данных явлений. Необходимо
8 проведение системного исследования, построение целостной модели
федерализма, разработка новых теоретико-правовых подходов с учетом
достижений целого ряда областей знания и научных дисциплин: политологии,
теории права, теории систем, регионоведения и других.
Степень разработанности проблемы. Становлению и развитию теории федерализма способствовали фундаментальные исследования прошлого, в частности, произведения Ж. Бодена, М. Вебера, В. Вильсона, А. Гамильтона, Г.В.Ф. Гегеля, Т. Гоббса, Г. Гроция, Д. Джея, Л. Дюги, Г. Еллинека, М. Зейделя, А. Лабанда, А. Лассона, Д. Лутца, Ш.-Л. Монтескье, Д. Медисона, Ж-Ж. Руссо, А. Токвиля, К. Реннера, О. Бауэра и др. В процессе написания диссертации использованы работы других зарубежных авторов, среди которых А.Г. Авторханов, М. Боте, С.С. О'Брайн, Г. Винтер, М.Ф. Ирибарне, Э. Камински, Ф. Капоторти, К. де Мальбер, Т. Модин, В. Остром, П. Пернталер, О.Петерсон, У. Райкер, Д. Фосетт, X. Ханнум, Д. Элазар и др.
Отказ от идеологических догм вызывает необходимость переосмысления вклада многих мыслителей прошлого и современности в правовую доктрину, в том числе и достижений российского правоведения по вопросам федерализма.
Анализ современных концепций государственного устройства России проведен в диссертации с учетом взглядов на федерализм, сформированных российскими учеными-юристами прошлого, среди которых: А.С. Алексеев, Н.Н. Алексеев, В.В. Ивановский, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, С.Н. Корф, П.И. Новгородцев, Н.И. Палиенко, Л.И. Петражицкий, В.И. Сергеевич, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич, А.С. Ященко и др. В их трудах заложен большой научный потенциал, который помогает преодолеть односторонность и тенденциозность в решении сложных вопросов современности.
Важно также учитывать несомненный вклад в теорию федерализма и советской юридической науки. Серьезные теоретические исследования по вопросам федерализма и суверенитета были проведены Г.В. Александренко, И.Д. Левиным, B.C. Шевцовым и рядом других ученых. Однако эти работы относятся к концу 40-х - началу 80-х годов и, естественно, не учитывают изменений, произошедших с момента их издания.
9 В последние годы проблемами федерализма активно занимаются такие
ученые, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, Н.М. Добрынин,
Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.Н. Лысенко, М.Н. Марченко, Н.А. Михалева,
И.А. Полянский, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов,
И.А. Умнова (Конюхова), В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев.
Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои исследования проблемам современного федерализма в России, комплексные исследования в этой области, особенно с учетом реалий современного федеративного строительства, еще не проводились. Остается немало теоретически сложных вопросов, требующих дополнительного исследования. Все это свидетельствует о том, что процесс формирования научных основ российского федерализма еще не завершен. Отсутствуют специальные исследования, в которых проблемы конституционно-правового регулирования федеративных отношений в России рассматривались бы в контексте общетеоретических конструкций федерализма. Нуждается в научном осмыслении процесс совершенствования национально-государственных отношений в Российской Федерации, начавшийся на базе Федеративного Договора 1992 г. и Конституции Российской Федерации 1993 г.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общая теория федерализма, федеративные отношения, включая отношения в зарубежных федеративных государствах, Союзе ССР и Российской Федерации, формы федеративного государственного устройства, теоретические доктрины правоведов.
В качестве предмета исследования выступают: проблемы теории и практики федерализма, его правовой реализации в России, конституционное законодательство и практика его применения, концепции федерализма в его развитии, проблемы правового обеспечения равноправия субъектов Федерации, равноправия наций и народов, в соответствии с принципами федерализма и демократии, различные модели федерации, конституционные и договорно-правовые основы федерализма в процессе исторического развития российской государственности.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации - рассмотреть и
10 проанализировать с современных позиций проблемы теории федерализма,
выявить специфику государственного и национального суверенитета в условиях
федеративного государства, прежде всего в Российской Федерации, определить
наиболее перспективные пути развития российского федерализма, создать на
данной основе завершенную теоретико-правовую и конституционно-правовую
концепцию федеративного устройства России и разработать конкретные
рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Сформулированная цель конкретизируется в следующих задачах,
требующих разрешения:
выявление общемировых тенденций развития федерализма, особенностей зарубежной практики регулирования федеративных отношений;
рассмотрение эволюции отечественного федерализма в рамках РСФСР, СССР, Российской Федерации;
исследование генезиса федерализма, классических принципов федерализма;
разработка теоретико-правовой и конституционно-правовой модели новых федеративных и межнациональных отношений в России;
изучение правового положения малочисленных народов и национальных меньшинств, определение правовых основ национально-территориальной политики;
анализ характерных черт модели российского федерализма и практики ее реализации,
установление перспектив развития и возможности внедрения в России концептуальной модели «персонального федерализма»;
анализ права наций на самоопределение и проблемы сохранения
территориальной целостности государства, определение путей национального
самоопределения в условиях российского федерализма;
обобщение теоретических положений, сформированных зарубежным и
российским государствоведением, и выработка на этой основе современной
трактовки суверенитета в федеративном государстве;
исследование путей решения национального вопроса в России в
контексте проблем федеративного устройства;
определение основных направлений совершенствования правового регулирования федеративных отношений в России;
разработка проекта Федеральной Государственной программы перехода на экстерриториальную форму национального самоопределения;
формулирование рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование законодательства, способствующих укреплению федеративных и межнациональных отношений в Российской Федерации.
Методологической основой исследования является, прежде всего, общенаучный метод диалектического материализма. Он позволил проследить связь времен и явлений, определить вектор развития конституционализма. Использовались также методы структурно-функционального анализа, дедукции и индукции, метод количественного и качественного анализа.
Диссертант руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов: единства исторического и логического в познании сущности государства, системы правоотношений в указанной сфере. Для выработки определений и дефиниций использованы общепринятые законы логики и правила лингвистики.
Автор исходил из того, что историко-правовые факты и исторические формы федерализма необходимо рассматривать в конкретных условиях, учитывая сложившуюся политическую ситуацию, социально-культурный и социально-экономический уровни развития страны.
Ориентируясь на принципы объективности, всесторонности, системности, автор разрабатывает теоретическую концепцию, позволяющую достичь наряду с требуемой глубиной научной разработки также и необходимых практических результатов. Системный метод позволил рассмотреть федеральные и региональные органы государственной власти и правовые институты в их взаимосвязи и взаимозависимости.
Работа выполнена с учетом достижений современной методологии
12 государственно-правовых исследований. Использовались методы
классификации государственно-правовых явлений, сравнительного правоведения
и сравнительного государствоведения, юридическо-аналитической обработки
нормативного материала, его комментирования, систематизации и
классификации, правил юридической техники.
Применялись специальные методы юридических исследований -нормативно-правовой, технико-юридический, сравнительно-правовой и др. Исследование нормативно-правовой базы позволило выявить некоторые тенденции и сделать обобщения на основе теоретико-прикладного анализа.
Теоретическую основу диссертационного исследования образуют труды отечественных и зарубежных авторов, затрагивающие как конституционно-правовые, так и исторические, философские, политологические и другие аспекты федерализма.
В своем исследовании автор опирается на труды советских и российских
авторов - С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, М.В. Баглая,
Ю.Я. Баскина, Л.Ф. Болтенковой, В.М.Боера, Б.Н. Габричидзе, СБ. Глушаченко,
A.M. Давидовича, А.Х. Даудова, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златопольского,
Л.В. Карапетяна, В.И. Каинова, Б.И. Кожохина, Е.И. Козловой,
К.Д. Коркмасовой, А.И. Королева, В.А. Кряжкова, Э.В. Кузнецова,
О.Е. Кутафина, Д.И. Луковская, В.Н. Лысенко, A.M. Ладыженского,
А.И. Лепешкина, М.Н. Марченко, Д.А. Магеровского, Б.Л. Манелиса,
Н.А. Михалевой, Р.С. Мулукаева, B.C. Нерсесянца, Т.М. Поляковой, В.В. Пылина, В.В. Пустогарова, В.П. Сальникова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.П. Трайнина, Р.А. Тузмухамедова, И.А. Умновой (Конюховой), В.Е. Чиркина, Н.П. Фарберова, Р.И. Хасбулатова, О.И. Чистякова, МА. Шафира, Б.В. Щетинина, Б.С. Эбзеева, СИ. Якубовской и
др.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, договоры Федерации и ее субъектов, законодательство СССР и союзных республик,
13 международно-правовые документы, конституции и законодательство
зарубежных стран.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, сделаны на основе анализа нормативных актов: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актов министерств, актов конституционного правосудия, статистических данных.
Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и комплексным подходом к ее исследованию. Диссертант проанализировал недостаточно изученные современной наукой аспекты федерализма. Новизна работы проявляется в выводах и предложениях автора, непосредственно связанных с формированием новой концептуальной модели российского федерализма и его правовым обеспечением.
Автор опровергает подход, провозглашающий исключительное равенство прав субъектов Российской Федерации, а пытается построить модель федерализма, основанную на подлинном равноправии всех народов России, и их равному праву на государственную защиту.
Элемент новизны содержится в самой постановке соответствующей цели и задач исследования. В диссертации предпринимается попытка междисциплинарного комплексного подхода, анализа принципов формирования федерации на основе конструирования авторской модели субъектов федерации.
С учетом степени разработанности различных аспектов данной проблематики создан проект переустройства российской модели национально-государственного и административно-территориального принципов устройства в рамках теории и практики современного российского федерализма и его правовой реализации. Правовая конструкция российского федерализма должна отвечать политическим, национальным, управленческим и экономическим реалиям. В работе доминирует установка на системное видение сущности федерализма как взаимосвязанной совокупности государственно-правовых, социологических,
14 социально-экономических и этнокультурных параметров, воздействующих на
эффективность функционирования государства.
Впервые конструируется новая модель российского федерализма и предлагаются: принципиально новая методика теоретического и прикладного подхода к определению и оценке соотношения властных полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации, система показателей для формирования новых субъектов федерации.
В диссертации предпринята попытка, подойти к рассмотрению вопросов федерализма на основе обобщения теоретического наследия зарубежных и российских ученых, дать им современную оценку с новых теоретических позиций, основанных на сравнительно-правовом анализе «классических» федераций и СССР, РСФСР и Российской Федерации, проследить эволюцию концепции суверенитета и национального самоопределения в условиях федерализма. В целях усовершенствования и завершения современной модели российского федерализма предлагается принципиально новая авторская программа по реформированию российского федерализма, через экстерриториальную форму национального самоопределения, на основе концепции «персонального федерализма».
Диссертация представляет собой первое в современной теоретико-правовой науке комплексное, логически завершенное монографическое исследование историко-правового развития федерализма в России, совмещенное с изучением широкого круга связанных с ним политических, экономических, исторических, философских, теоретико-правовых, конституционно-правовых вопросов.
В ней обобщаются современные достижения юридической, социологической и исторической науки в сфере установления и осуществления факторов, влияющих как на правовой режим федерализма, так и практику реализации положений законодательства.
Проблемы федерализма в диссертации рассматриваются в тесной связи с развитием демократии и построением в России правового государства, с учетом необходимости обеспечения неотъемлемых прав человека. Автор показывает, что проблема федерализма носит универсальный, междисциплинарный характер. В
15 центре внимания диссертанта находятся не только теоретическая и формально-юридическая модели российского федерализма на современном этапе, но и проблемы их воплощения в практике государственного строительства. На основе исследования создана программа преобразований, конституционно-правовая концепция государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма. Предлагаются иные концептуальные подходы, организационные механизмы преобразований Российской Федерации.
Показывается необходимость систематического использования исторического опыта России в современном процессе правотворчества. Для работы над диссертацией привлечен и обобщен обширный исторический материал, а также многочисленные правовые документы, которые ранее не анализировались в историко-правовой науке и впервые вводятся в научный оборот.
Диссертант вносит научно обоснованные предложения по изменению количественного состава субъектов Федерации, созданию новых субъектов на экстерриториальных и национально-территориальных принципах формирования Российской Федерации, совершенствованию Конституции и законодательства Российской Федерации и ее субъектов, определению перспектив развития российского федерализма, предлагает меры по повышению роли отдельных органов государственной власти в обеспечении их правовой реализации. Автор вносит конкретные предложения, направленные на проведение конституционной реформы, поэтапного перехода к созданной модели федеральных взаимоотношений в России.
Новая модель федерализма, федеративных отношений требует внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, по выработанной модели фиксирующих распределение прав и полномочий между властными субъектами, порядком их взаимного делегирования. Предлагается переход от национально-территориального принципа государственного устройства в определенной мере к экстерриториальному, при условии защиты прав национальных меньшинств и малочисленных народов.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Концептуальной основой теории федерализма является идея верховенства
права. На становление и развитие теории федерализма, формирование ее
важнейших постулатов непосредственное воздействие оказали концепции,
определяющие соотношение государства и права: теория общественного
договора, утвердившая представление о договорной природе отношений
общества и государства; теория естественного права, обеспечившая признание
приоритета прирожденных, естественных прав, вытекающих из природы
человека; солидаризм и теория возрожденного естественного права,
обосновавшие существование норм, стоящих над государством и обязательных
как для государства, так и для граждан; теория правового государства, в основе
которой лежит идея о правовой связанности государства; теории, доказавшие
примат международного права над внутригосударственным, и т.д.
Вместе с тем следует учитывать, что указанные концепции дают основания и для неадекватных современным политико-правовым реалиям выводов, что свидетельствует об их исторической обусловленности и ограниченности, противоречивости. Из признания договорной природы государства может последовать неверный вывод о праве любой нации в любой момент выйти из состава федеративного государства, в одностороннем порядке расторгнуть договор. Солидарность общества противоречит естественным эгоистическим устремлениям личности, требующей признания своих национальных прав, даже если данная личность осталась единственным представителем этноса. Общественные, национальные и индивидуальные интересы и права должны находиться в гармонии, поэтому необоснованно провозглашение приоритета одного из них. Федеративное государство требует соблюдения основополагающих принципов международного права, учета интересов общества в целом.
2. Правовой подход обусловливает необходимость рассмотрения понятия
федерализма в свете концепций суверенитета, справедливости, свободы. С
принятием Конституции 1993 г. в России появились предпосылки развития в
17 русле общемировых тенденций федерализма. В то же время при регулировании
федеративных отношений в стране не всегда прослеживается четкая ориентация
на демократизацию государственного устройства, являющуюся основной целью
утверждения федеративных устоев в государстве. Действующая в России модель
национально-территориальной федерации внутренне противоречива и требует
дальнейшего совершенствования.
Гражданское общество и свободный индивид являются источником современного федерализма, определяют его социальную и правовую природу. Федерализм в историческом контексте имеет вектор развития от формы государственного устройства к форме общественного устройства. Вместе с тем демократические институты гражданского общества при преобладании одной нации могут приводить к легальному оправданию подавления интересов национального меньшинства. Поэтому необходимы, как закрепление соответствующих юридических гарантий в конституционном законодательстве, так и правовая просветительная работа.
Асимметричность Российской Федерации с ее сложным субъектным составом, выражающаяся в отсутствии единого подхода к определению правового статуса субъектов РФ, наличии у отдельных из них исключительных прав, приводит к неустойчивости федерации. Факторы, которые тормозят процесс стабилизации, имеют не только объективный, но и субъективный характер. Устранение такого рода факторов, создание действенного механизма приведения Конституций, уставов и законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации являются необходимым условием совершенствования российского федерализма, его развития в направлении укрупнения субъектов РФ, унификации их правового статуса. Следует идти по пути добровольного укрупнения субъектов РФ, с гарантированным представительством малых наций и народов, как на федеральном, так и на региональном уровнях законодательной и исполнительной органах власти.
Суверенитет федерации производен не только от суверенитета всего народа, проживающего в пределах ее территории, но и от суверенитета народа самоопределившихся субъектов федерации. Суверенитет России неделим; он
18 осуществляется органами государственной власти Российской Федерации при
участии субъектов РФ. Важнейшими инструментами осуществления суверенитета
Российской Федерации с учетом воли субъектов РФ являются: деятельность
Совета Федерации по одобрению законов, принятых Государственной Думой;
участие субъектов РФ в законотворческой деятельности Российской Федерации;
работа Конституционного Суда РФ по обеспечению конституционной
законности. Реализация суверенитета в Российской Федерации требует
совершенствования правовых основ организации и деятельности указанных
органов и активизации функционирования правовых институтов.
Конституирующими принципами федеративных государств являются принципы федерализма и унитаризма. В отличие от конфедерации, предполагающей сохранение суверенитета за субъектами объединения при отсутствии суверенитета у союза в целом, федерации строятся на иных началах: если в основе построения федерации лежит территориальный принцип (США, Канада, Австралия), то образующие ее субъекты, как правило, не обладают суверенитетом; если федерация создается с учетом национального принципа (СССР, ЧССР, Бельгия), то возможно признание суверенитета, как федерации, так и ее частей; если же федерация создается на базе сочетания национального и территориального принципов (Российская Федерация), то допустимо признание суверенитета тех субъектов, которые являются государствами (республики в составе РФ).
Одним из системообразующих принципов федерализма является принцип кооперативности. Поэтому суверенитет республик в составе РФ не может противопоставляться суверенитету федерации в целом, равно как суверенитет не может делиться между ними. Он реализуется через суверенные права Российской Федерации и республик как ее субъектов. При этом республики сохраняют за собой свою территорию, право принятия собственной конституции и законодательства, имеют самостоятельно формируемые органы государственной власти, гражданство, государственный язык, а также такие атрибуты государства, как столица, герб, флаг.
8. Исключительная компетенция Российской Федерации отражает и ее
собственные права как суверенного государства, которые не производны от прав ее субъектов, и права, переданные ей субъектами по Федеративному договору. Сфера совместной компетенции, в которой наглядно проявляется связка: суверенитет Российской Федерации - суверенитет республик в ее составе - может перераспределяться путем взаимного делегирования ими друг другу полномочий, что служит проявлением реализации соответствующих суверенных прав. При этом существует определенный предел такого делегирования, выход за который может повлечь разрушение государственности России. Необходимо обеспечить сохранение единого правового пространства и в его рамках решение вопросов взаимоотношений этнической государственности и национальных прав народов.
9. Федеративное правовое государство является формой государственного
сосуществования самоопределившихся народов и наций. Многонациональный
состав населения России делает федерацию наиболее приемлемой формой
государственного самоопределения ее народов. Самоопределение в рамках
федерации - более сложный уровень самоопределения по сравнению с созданием
национального государства. Интеграция народов в федерации может вызвать
тенденцию к их политической и экономической интеграции и обеспечить
необходимые условия для их всестороннего развития. Однако для решения
национальных проблем существует громадный арсенал и иных апробированных
способов (национально-культурная автономия, местное самоуправление,
эффективные механизмы защиты прав человека и др.). Многомерные модели
регулирования национальных отношений снимают конфликтогенность
дихотомичных моделей. Особенно важен вопрос распределения финансовых
бюджетных потоков. Здесь необходимо сочетать фиксированные минимальные
размеры и гибкий подход в зависимости от ситуации в регионе, изменения
демографических показателей, возможных чрезвычайных событий. Вместе с тем
допустимо и необходимо жестко контролировать соблюдение финансовой
дисциплины, направление денег на социальные программы.
10. Наиболее перспективным направлением развития российского
федерализма представляется переход к реализации концепции «персонального
20 федерализма», способствующей приближению России к симметричной
федерации, которая позволит снизить напряженность во внутригосударственных отношениях, обеспечит постепенный переход от национально-территориального федеративного устройства к территориальному через экстерриториальную форму самоопределения наций и народов России. В ходе укрупнения современных субъектов федерации следует учитывать многочисленные факторы: политические, культурологические, инфраструктурные, социально-экономическое положение, наличие достаточного кадрового потенциала и демографические показатели.
11. Построение в России правового государства предполагает внесение изменений в Конституцию РФ и конституционное законодательство. В целях последовательного утверждения в России федерализма, адекватного принципам правового государства необходимо принять Федеральный конституционный закон «О федерализме». Его предполагаемые разделы и главы: «Полномочия федеральных органов власти»; «Полномочия субъекта Российской Федерации»; «Порядок разграничения компетенции между федеральными и местными органами власти»; «Порядок разрешения споров между федеральными и местными органами власти»; «Конституционная ответственность за нарушение российского законодательства». Для разрешения противоречий и споров между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации целесообразно организовать специальную палату в рамках Конституционного Суда РФ.
Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования предполагаемых выводов и предложений для дальнейшей научной разработки фундаментальных проблем теоретико-правовых наук, науки о государстве и праве, науки конституционного права. Научное осмысление проблем федерализма в российском обществе важно для развития представлений о путях развития российского государства, для совершенствования действующего законодательства.
Научная и практическая значимость диссертации заключается в возможности ее использования: в научно-исследовательской работе при анализе
21 актуальных вопросов правоведения и государствоведения, проблем
современного федерализма и теории суверенитета; в законотворческой
деятельности, в процессе совершенствования законодательства в свете
реформирования федеративного устройства России. Сформулированы
предложения по устранению дисбаланса полномочий применительно к
формулируемой конституционно-правовой модели разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Практическая значимость работы состоит в том, что предлагаемые выводы и предложения могут быть использованы: при подготовке нормативных актов в конституционно-правовой и конституционно-процессуальной сфере, проведении научных исследований, связанных с механизмом обеспечения выполнения конституционного законодательства; при совершенствовании организации и деятельности государственных органов Российской Федерации; при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по теории и истории отечественного государства и права, конституционного и муниципального права и другим предметам.
Основные положения, выводы и рекомендации, полученные в результате исследования, служат дополнением теории права и государства, истории права и государства, конституционного права, и ряда других отраслевых юридических наук. Исследуемые в диссертации проблемы государственного и правового регулирования данной сферы, определяют теоретический и практический историко-правовые аспекты в сфере проблем современной науки. Возможно разработка специального курса «Проблемы развития федерализма в истории России» и учебной дисциплины «Теория и практика федерализма».
Значимость исследования выражается в выработке основных направлений по совершенствованию федерализма и деятельности государственных органов РФ, ее законодательной нормативной базы. Исследование позволяет сделать ряд выводов и рекомендаций, которые будут полезны также для практических работников судебных органов и прокуратуры Российской Федерации.
Апробация результатов исследования проведена в опубликованных автором научных работах. Эти результаты обсуждались и были одобрены на
22 кафедре конституционного и муниципального права в Северо-Западной
академии государственной службы. Итоги исследования докладывались автором
на международных, всероссийских и региональных научно-теоретических и
научно-практических конференциях по проблемам федерализма, суверенитета,
национального самоопределения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Рекомендации, содержащиеся в диссертации, получили отражение в ходе
дискуссий и публичных выступлений автора в федеральных органах власти
России и органах государственной власти зарубежных стран и межпарламентских
институтах.
Положения и выводы диссертации используются автором при осуществлении научного руководства аспирантами, при разработке лекций и спецкурсов по федерализму и теории суверенитета. Чтений лекций по теории государства и права и конституционному праву России и зарубежных стран, студентам юридических факультетов вузов Санкт-Петербурга.
Структура работы определяется методологией и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, насчитывающих 13 параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Идея верховенства права в основах федерализма
Современные исследования в области государственного права подвергаются тяжелейшему испытанию. Актуальность и злободневность проблем не дают ни времени, ни возможности сколько-нибудь отстраненного восприятия действительности, выбора фокуса исследования и следовательно, объективного рассмотрения. Необходимость предложить практический рецепт решения проблемы часто лишает возможности увидеть ее многомерность. Жизнь в эпоху перемен превращает и теоретические исследования в практические действия. На второй план уходит вопрос о том, на какие философские предпосылки и понятия опирается конкретное решение вопроса, а, следовательно, каков вектор вероятных последствий предлагаемого решения.
Становление новой формы государственности в России является серьезнейшей политической проблемой. Вопрос о том в рамках каких властеотношений, какого политического режима страна достигнет политической стабильности носит непосредственно экзистенциальный характер для каждого жителя России. И это вопрос не столько выбора, поскольку государство провозгласило демократический путь развития, сколько вопрос развития общества, общественного сознания.
Дефицит государственной власти не дает возможности сколько-нибудь надолго достичь стабилизации в демократических реформах. Само понятие дефицита государственной власти достаточно сложно. Оно указывает на отсутствие конструктивного системного эффекта в обществе в ответ на властные импульсы государства, в то время как деструктивные системные эффекты весьма вероятны. Типичный пример одновременного усиления и ослабления власти -решение вопроса о статусе Финляндии в результате Фридрихсгамского мира (1809г.). Великое княжество Финляндии могло быть связано с Российской Империей. Но такое решение привело бы к возмущению национальных чувств финнов. Показательно, что соответствующий манифест, предусматривающий наличие в Финляндии собственной конституции был объявлен Александром I не на русском, а на французском языке. Подобное создание автономии (ослабление централизации) могло, как полагали реформаторы того времени, привести к подобному преобразованию и других губерний . Уже в XVIII веке в юридической литературе анализировалась антитеза: дефицит власти - избыток власти. «Болезнь власти связана с неким главным избытком: с тем, что можно назвать избыточной властью короля, в которой право наказывать «тождественно личной власти суверена»... При этом теоретическое отождествление, делающее короля fons justitiae (источник правосудия); но его практические последствия проявляются даже в том, что по видимости противостоит суверену и ограничивает его абсолютизм» . И спор разворачивается не столько вокруг вопроса о значимости власти, сколько о главном ее содержании, ее структурообразующем источнике. Власть не может существовать вне определенной социальной общности и во многом является слепком ее структурного и культурного многообразия.
Современный период в истории России, следующий за распадом СССР, во многом определен крахом государственного устройства Советского Союза. Неопределенность процессов российской государственности разворачивается в координатах: федерализм - унитарное государство, федерация - конфедерация, демократия - авторитаризм. Проблема федеративного устройства для России сейчас крайне актуальна и важно, прежде всего, в каком правовом поле найдет решение эта проблема, и какие философско-правовые предпосылки станут основой для конституирования нового федерализма.
На первый план здесь выходит вопрос о государственном устройстве российского общества, которое и пытается достичь оптимальной формы своего политического единства в форме современного демократического государства.
Прежде всего, необходимо рассмотреть на какое понимание идеи верховенства права опирается конституционное оформление федерализма. Само понимание права и в практике и в теории обнаруживает двоякий смысл. Практическое правотворчество чаще всего склонно отталкиваться от
реально существующих фактов, требующих юридической систематизации, и развивается в русле юридического позитивизма. Нормы права, взятые как эмпирический факт, изучаются в их логической связи и не подлежат оценке посредством соотношения их с метаюридическими критериями. Таким образом, достигается «научность» права. Право понимается, в данном случае, как совокупность законов. Любое юридическое решение является следствием логических операций и не опосредствуется моральными или социальными критериями. Позитивизм отказывается решать проблему сущего и должного. Для него сущее и есть должное. Юридический позитивизм имеет глубокие корни в концепциях государственного суверенитета Ж.Бодена, Т.Гоббса. Источником и критерием права является воля суверена. Суверен принимает законы, признает нормы, принятые предшественниками, легитимирует всю правовую систему. Суверен может быть одним или коллективным лицом, но в любом случае принуждение оказывается основой права. Таким образом, власть и политика определяют содержание существующего права. Чтобы закон вошел в правовую систему ему нужно придать обязательную силу волей суверена. Отсюда следует, что «непреодолимым недостатком позитивизма в любой его разновидности, будь то нормативизм или инструментализм, является отношение к человеку, к личности. Личность как субъект права в позитивизме вторична ... Закон является инструментом в руках государства, с помощью которого оно достигает упорядоченности общественной жизни; человек является объектом внешнего воздействия со стороны государства, и чтобы это воздействие было эффективным закон должен отвечать определенным требованиям...»
При таком понимании права любая правовая коллизия подразумевает понятие суверенитета как высшего критерия в его классическом определении: «Суверенитет есть высшая, независимая от закона, [ни из чего] не выводимая власть»4. Следовательно, и проблема федеративного устройства должна рассматриваться в таком ключе, как вопрос о власти, мере ее централизации или децентрализации. Вторая составляющая идеи верховенства права берет свое начало в европейской традиции Нового времени, хотя имеет и свою длительную предысторию. Здесь центральным пунктом выступает идея свободы.
Представление о праве возникает еще в древности как о предельной абстракции совокупности законов, регламентирующих общественные отношения и меру насилия в случае нарушения этих отношений. Согласно этому представлению «каждый имеет свое», регламентированное законом. Право здесь не связано с политикой, поскольку сущность античной политики заключается в противоречии, содержанием которого является, с одной стороны, борьба полисной цивилизации на границах античного мира против варварства, несущего деспотию и рабство, с другой стороны - противостояние рождающейся личной моральной воле, принципиально не признающей тождества с общей вол, нравственностью общественного человека.
В эпоху Средневековья право становится реальной формой общественных отношений в виде особых привилегий церкви, сословий, корпораций, как система ограничений, в рамках которых существуют свободы, фиксируемые законами. Сущность средневекового мира осмыслялась как борьба за иерархическое религиозно-политическое единство христианского мира, выражавшаяся в противостоянии церкви и государства, христианского и нехристианских миров, ересей и ортодоксии.
Понятие суверенитета в российской юридической науке
Обсуждение государственного суверенитета в связи с проблемой федерализма в России актуализировалось с началом революционного движения декабристов. Декабристы выработали, как известно, два плана преобразования Империи, - унитарный и федералистский. На точке зрения унитаризма стояла «Русская Правда» Пестеля. Пестель указывал на слабость власти как на основной недостаток государства федеративной природы. В особенности он считал непригодным автономный федерализм для России. Конституционный проект Пестеля последовательно отрицал выражение федеративного начала в преобразованной по «Русской Правде» России. Во главе государства ставил он одну палату - народное вече, избранное окружными поместными собраниями и образующее единое всенародное представительство.
Федералистский проект государственного устройства был выработан Никитой Муравьевым. Согласно этому проекту Россия делилась на области, приблизительно равные генерал-губернаторствам. Деление это также исходило не из национального, а из чисто территориального принципа. Области делились на уезды, уезды - на волости. Верховным законодательным учреждением было Народное Вече, состоящее из двух палат - из Верховной Думы и Палаты представителей. Первая выражала федеративное начало и состояла из депутатов от областных палат, по 3 от каждой. Вторая же была представительством общенациональным и состояла из депутатов, избранных по расчету: один представитель на 50000 жителей118. Таким образом, в конституции этой явно выражено начало федеративное, обнаруживающееся в праве областей участвовать в законодательстве через своих представителей. Несмотря на идейные расхождения этих проектов, оба они не возводят в принцип начало самоопределения национальностей и не связывают с ним вопрос о государственном устройстве России. Принцип национального самоопределения Алексеев Н. Советский федерализм. // Россия XXI. №11-12. 1993. С.181. был заявлен во всей его резкости группой «Народная Воля», которая, однако, не исходила из полного отрицания начала областного деления.
С развитием революционного движения в России во второй четверги XIX в. и в первом пятилетии XX в. принцип национального самоопределения начинает преобладать над принципом областничества. Русская революционная интеллигенция разных группировок начинает пробуждать и поддерживать децентрализационные силы русской истории, дремавшие в глубоких замиренных Империей настроениях различных вошедших в Россию народностей.
Иные подходы доминируют в официальных кругах. Почти все дореволюционные российские юристы восприняли теорию Лабанда-Еллинека, признавая лишь суверенитет федерации и отрицая государственность субъектов федерации.119 Так, Н.М.Коркунов откровенно писал, что наилучшее разрешение вопроса о природе федерального государства дал Еллинек: «Признав, что государства могут быть и несуверенными, отличительный признак государств Еллинек видит во властвовании по собственному праву и потому самостоятельном, не подлежащем ничьему надзору. Государство, напротив, и сделавшись частью союзного государства, сохраняет самостоятельное право властвования. Его властвование ограничивается союзной властью, теряет свой верховный характер, но сохраняет свою самостоятельность, бесконтрольность. Союзной власти не принадлежит право контролировать, как осуществляют отдельные государства оставшуюся за ними долю власти. Их власть принадлежит им не только quo ad exercitium, но и quo ad jus (не только фактически, но и юридически)». Такую позицию Н.М.Коркунов отстаивает и впоследствии. Он всегда считал, что, образовав федерацию, союзные государства не перестают быть государствами, но лишаются своего суверенитета, т.е. неограниченности своего властвования. С его точки зрения суверенитет не является отличительной особенностью государственной власти. Таковую он усматривал в ее самостоятельности, но не в ее неограниченности.121
Известный юрист-международник Б.Е.Нольде придерживался иной точки зрения. Он полагал, что по содержанию прав штаты федерального государства никаким государственным характером не обладают и в этом смысле они вполне совпадают с самоуправляющимися провинциями. Особенность же субъектов федерации, по мнению Нольде, заключается в том, что отдельные государства как таковые, являющиеся единицами самоуправления, в то же время обладают правами власти в империи.122
В самостоятельности, но не суверенности власти отдельных штатов, составляющих федеральное государство, не теряющих вместе с тем и своего государственного характера, видит отличительный признак федерального государства и Ф.Кокошкин. «Союзное государство или федерация есть сложное государство, т.е. государство, само состоящее из государств. Входящие в состав федерации государства подчиняются власти федерации, т.е. того целого, которое они образуют, но, тем не менее, сохраняют государственный характер; их власть самостоятельна, но не суверенна».
История становления российского федерализма
Федерализм как форма государственного устройства и как традиция политической мысли развивался в связи с попытками решения проблемы соединения свободы и самобытности отдельных граждан, народов и регионов с государственным единством. Появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности .
Идеи федерализма, регионализма и местного самоуправления уже не одно столетие пытаются утвердиться и в российской политической и социально-экономической жизни. Следовательно, перспектива современного российского федерализма определена и обусловлена не только современностью, но и историческим прошлым.
Идея федерализма возникла в России как опосредующее звено двух тенденций: национального сепаратизма и российского унитаризма. Территориально-этнический состав России с самого начала был весьма сложным. В ее состав входили нации и народности самых разных культур и с различным уровнем развития.
В истории формирования государственности в России можно обнаружить следы некоторой «федерализации» общественно-государственной жизни. Народы, проживающие на территории древней Руси, изначально были склонны к сосуществованию в рамках сложного государства. Как отмечает Н.И. Костомаров, «начала, соединяющие земли между собой, хотя и были достаточны для того, чтобы не допустить эти земли распасться и каждой начать жить совершенно независимо от других, но не настолько были сильны, чтобы заглушить всякое местное проявление и слить все части в одно целое. И природа, и обстоятельства - все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась связь. Так Русь стремилась к федерализации, и федерация была формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем борьбы его с началом единодержавия»204.
Историческая специфика формирования Российского государства заключалась в объединении земель и народов, и она требовала поисков адекватных форм управления. Россия («не Русь, но союз народов, объединившихся вокруг Руси») утверждалась как монотерриториальное и многонациональное государство путем добровольного объединения, мирной колонизации, покорения чужих территорий и народов.
Формирование Российского государства охватывает длительный, тысячелетний исторический период. Законодательно оформившись при Петре I, Российская империя значительно расширила свою территорию. На новые земли распространялась и российская государственность.
В отличие от «классических» колониальных империй, Россия разрасталась главным образом путем вхождения в ее состав различных территорий и народов на основе договоров. Этим объясняется и длительное сохранение местных порядков, автономного управления, многообразия форм взаимоотношений между «национальными окраинами» и центром. Не случайно у специалистов, занимавшихся изучением национального вопроса в России на рубеже XIX — XX вв., бытовало мнение, что у царского правительства не существовало единой программы национальной политики: сколько народов, столько и подходов.
На формирование российской государственности, ее состояние и тенденции развития существенное влияние оказывают особенности ее национальной структуры, специфика национальных отношений. И это понятно, так как Российская Федерация - многонациональное, полиэтническое государство, уникальное по форме государственного устройства. Здесь проживает более ста народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры. Преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложилось как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российской государственности. Благодаря объединяющей роли русского народа на территории России сохранились уникальное единство, многообразия, духовная общность и союз различных народов. Поэтому любое реформирование российского общества должно основываться на учете национальных особенностей народов России, ментальносте ее населения. Все это диктует необходимость постоянного внимания государственных властных структур к национальным проблемам.
По-видимому, нестабильность и своего рода конфликтность заложены в самой форме национально-государственного устройства России. Доктрина, составляющая основу этого устройства, исходила из представления о том, что определенные этнические общности являются субъектами власти. Однако закрепление на конституционном уровне конкретного статуса тех или иных этнических групп (республика, автономные округа, автономная область) породило своеобразные конкретные отношения между различными статусными группами, стремление приобрести для своего этноса более высокий статус, в первую очередь статус республики (государства). Отсюда распространение идеи этногосударственности. Переход ряда бывших автономных областей в разряд республик - яркое тому свидетельство.
Следует отметить, что в науке и на практике сложилась не вполне правильная тенденция сводить все многообразие проявлений межэтнической напряженности только к социально-экономическим и политическим факторам, игнорируя собственно этническую основу их интересов. Это нередко ведет к серьезным ошибкам в проведении национальной политике. Можно согласиться с высказанным некоторыми этнографами мнением, что определенные формы межнациональных конфликтов, в том числе на личностно-бытовом уровне, являются следствием самого существования этноплюралистического общества, его многонационального состава. Следовательно, на развитие государственности, в том числе российской, оказывает существенное влияние фактор этничности, т.е. «генетическая» преемственность населяющих Россию народов, своеобразие их образа жизни, языка, религии, национальных ценностей, быта, культуры, традиций.
Важнейшим элементом этничности является исторически сложившаяся национальная психология, в которой отражаются индивидуальные особенности того или иного народа, его свойства, то, что отличает одни народы от других. Национальная психология включает определенный стиль мышления этноса, его национальные интересы и потребности, специфику мировоззрения, мировосприятия, отношений с другими народами. Игнорирование национальной психологии в межличностных отношениях, пренебрежение ее воздействием на бытовую и культурную жизнь этносов могут послужить причиной возникновения различного рода предрассудков, национальной предубежденности и в итоге - привести к межнациональным конфликтам.
В историческом плане, говоря о России, мы имеем в виду тот обширный историко-географический регион, на территории которого на протяжении веков существовали и развивались десятки государств народов, сформировались различные формы государственности: от Киевской Руси до СССР, распавшегося в 1991 г на самостоятельные государства.
Правовые основы национально-территориальной политики
Резкое повышение статуса бывших административно-территориальных единиц в России до уровня субъекта Федерации -феномен, нуждающийся в научном осмыслении, так как края и области оказывают существенное влияние на процесс принятия решений общегосударственного значения, да и в целом развитие самой государственности Российской Федерации.
Это обусловлено не только их количественным преобладанием в общей численности субъектов, не только показателями и перспективами социально-экономического развития и тем вкладом, который они вносят в создание национального богатства России. На протяжении последних лет они постепенно завоевали тот объем власти, который позволяет им иметь определенные рычаги политического давления и создавать реальную угрозу целостности государства в случае острых конфликтов с Центром. Это подтвердилось, в частности, тем, что именно требования краев, областей в немалой степени определили температуру конституционных баталий вокруг проекта новой Конституции и содержание конституционной формулы федеративного устройства.
Процесс эволюции субъектов Федерации берет свое начало со второй половины 80-х годов, когда, как известно, накопившиеся кризисные явления требовали решительных реформ по демократизации и децентрализации управления.301 В вышеназванном процессе логично было бы выделить три этапа:
Первый этап. Преобразование из административно-территориальной единицы в территориальное образование с правами автономии (с 80-х годов до 31.03.92 г., подготовка Федеративного договора).
Раньше федерация в России строилась исключительно по национально-территориальному принципу. Субъектами федерации признавались только автономные республики и с некоторыми оговорками - автономные области и автономные округа, которые рассматривались как форма политического самоопределения народов. Теперь этот принцип дополнен территориальным (региональным). Если раньше Российское государство выступало как федеративное во взаимоотношениях с республиками и автономными образованиями и как унитарное - во взаимоотношениях с краями, областями и приравненными к ним городами, т.е. было своего рода полуфедерацией, то теперь федеративные отношения распространяются на всю территорию России.
Правда, Федеративный договор избегал употребления термина «субъект федерации», хотя он встречался в текущем законодательстве. Вместе с тем анализ содержания Федеративного договора не оставляет сомнений в том, что не только республики в составе России и автономные образования, но и края, области, Москва и Санкт-Петербург стали обладать статусом субъектов Федерации. И дело не только в том, что посредством Федеративного договора органы власти краев и областей, Москвы и Санкт-Петербурга вступили по существу в федеративные отношения с федеральными властями. Повысив свой статус, края, области, Москва и Санкт-Петербург перестали быть административно-территориальными единицами и приобрели элементы государственности: их территория не может быть изменена без их согласия; им наряду с республиками и автономными образованиями гарантируется представительство в федеральных органах государственной власти Российской Федерации; им предоставлено право законодательной инициативы в высших органах государственной власти Федерации.
Органы краев и областей с тех пор не относятся к местным органам власти, а выступают в качестве органов государственной власти регионального уровня.
Вместе с тем субъекты Российской Федерации получили неодинаковый конституционный правовой статус, что придало ей существенные особенности по сравнению с другими федерациями. Следует выделить три разновидности субъектов Российской Федерации, которым соответствуют три разновидности Федеративного договора: 1) республики в составе Российской Федерации; 2) края, области и приравненные к ним города Москва и Санкт-Петербург; 3) автономные области и автономные округа.
Республики в составе России получили особый статус: они являются государствами, образованными по национально-территориальному принципу; имеют собственные конституции; гражданство; высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти; располагают широкими полномочиями в сфере правотворчества, экономики, финансов, социальной жизни, экологии, культуры.
Края и области приобрели статус государственных образований, созданных по территориальному (региональному) принципу, обладающих функциями государственной власти. Однако края и области в отличие от республик не имеют своего гражданства. Они получили право принятия лишь уставов и осуществления правового регулирования в менее широкой сфере, причем не в форме законов.
Автономная область и автономные округа получили статус национально-территориальных государственных образований, обладающих функциями государственной власти и полномочиями, в принципе аналогичными краевым и областным.
Второй этап. Приобретение статуса государственно-территориального образования с правами субъекта (с 01.04.92 г. до 12.12.93 г., подготовка и принятие новой Конституции).
Новая Конституция, впитав многие положения Федеративного договора, прежде всего взяла на себя определение статуса республики в составе Российской Федерации, из чего последняя и должна была исходить при подготовке и принятии своей Конституции.
Статус каждого из других, кроме республик, субъектов Федерации, которые не являются государствами, определяется Конституцией 1993 г. и собственным учредительным актом-уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации, а также не утратившими своего значения положениями Федеративного договора. Устав по своей роли в некоторой мере аналогичен конституции республики в составе России, хотя имеет более узкий предмет регулирования. И в данном случае на первое место среди нормативных правовых актов, определяющих статус субъектов Федерации, поставлена Конституция Российской Федерации, расширившая по сравнению с Федеративным договором права этих субъектов Федерации.
