Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие представлений о территории государства в теории права 14
1. Историко-правовой анализ развития представлений о территории государства 14
2. Территориальная государственная организация и основополагающие принципы формирования ее политико-юридического состояния 25
3. Состав территории государства 43
4. Структурный понятийный ряд категории «территория» (постановка проблемы) 58
Глава II. «Территория российской федерации» и «территория субъекта российской федерации»: законодательное закрепление состава, соотношения территориальной организации и порядка изменения территориальных гран 61
1. « Территория Российской Федерации»: правовое содержание понятия, политико-юридического состояния, механизма обеспечения целостности и неприкосновенности 61
2. Понятие, состав, политико-юридическое состояние и административные границы территории субъекта Российской Федерации 87
3. Законодательное регулирование изменения территорий Российской Федерации и ее субъектов 95
Заключение 116
список использованных правовых источников и научной литературы 121
- Историко-правовой анализ развития представлений о территории государства
- Территориальная государственная организация и основополагающие принципы формирования ее политико-юридического состояния
- Территория Российской Федерации»: правовое содержание понятия, политико-юридического состояния, механизма обеспечения целостности и неприкосновенности
- Понятие, состав, политико-юридическое состояние и административные границы территории субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Современное правоведение включает категорию «территория» в систему своих основополагающих понятий. Территория, наряду с категориями «народ» и «власть», составляет триаду элементов, формирующих государство. Она является обязательным признаком государства, неотъемлемой частью государственной организации, необходимым естественным условием существования государства, материальной основой жизни организованного в государство общества. Аналитический потенциал категории «территория» заключается в том, что это универсальная правовая категория позволяет изучить процессы развития правовых теоретических взглядов и их законодательное закрепление в территориальном устройстве различных стран.
Исследование проблем понимания категории «территория» в теории права и государства, анализ составляющих эту категорию элементов и характеризующих ее признаков позволяют рассмотреть значимые процессы федеративного устройства современной России, сложные вопросы соотношения территории Российской Федерации и территорий ее субъектов.
Государство как территориальная система предполагает единство и взаимосвязь отдельных составных частей (субъектов) государства, независимо от их размеров, различий в правовом статусе или организации внутреннего устройства государства. Территориальная организация государства обусловливается его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов и выражается в политико-юридическом состоянии территории государства.
При отсутствии регламентации понятия «территория субъекта федерации» в Конституции Российской Федерации, при неясности порядка разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации в территориальных вопросах, Российская Федерация столк нулась с количественным и качественным изменением состава своей территории на основе объединения субъектов Российской Федерации.
Необходимость теоретического раскрытия категории «территория», анализа использования теоретических положений в законодательном регулировании вопросов территории Российской Федерации и территорий субъектов Российской Федерации, потребность разработки мер по обеспечению территориальной целостности страны обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цель теоретического рассмотрения структурного понятийного ряда категории «территория» в правоведении и сравнительно-правового анализа законодательного регулирования соотношения политико-юридических состояний территорий Российской Федерации и её субъектов в современных условиях.
В исследовании проводится логическое обоснование взаимосвязи концептуальных положений категории «территория» с практикой законодательного регулирования федеративного устройства современной России.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
осуществить историко-правовой анализ развития представлений о территории государства в отечественной теории права и государства, в трудах зарубежных ученых;
обосновать необходимость разработки структурного понятийного ряда категорий «территория», что позволяет на новом уровне осмыслить существующие правовые концепции территории государства;
сформулировать понятие и раскрыть содержание всеобщей правовой категории «территориальная государственная организация»;
рассмотреть соотношение понятий «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Российской Федерации» в практике законодательного регулирования;
проанализировать структурные и материально-правовые элементы юридического механизма обеспечения неприкосновенности, целостности и стабильности территории Российской Федерации, правовые основы регулирования порядка изменения территории Федерации и субъектов Федерации.
Итогом проведенного исследования выступает представление конкретных предложений, направленных на совершенствование законодательного регулирования вопросов территории с учетом федеративного устройства России.
Объектом исследования являются территориальная государственная организация Российской Федерации, особенности состава и политико-юридического состояния территории Российской Федерации и ее субъектов, законодательное регулирование возникающих территориальных вопросов.
Предмет исследования составили теоретические концепции отечественных и зарубежных авторов категории «территория», нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование территории Российской Федерации и территорий субъектов Российской Федерации, территориальной организации России, порядка изменения территории субъекта Российской Федерации. Аналитический потенциал категории «территория» состоит в том, что при его раскрытии возможно определить состояние важнейших правовых отношений, характеризующих развитие федеративного устройства российского государства.
Использование научной разработанности и правовых источников. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Н.Г. Александрова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, A.M. Васильева, К.Ф. Гуценко, Л.И. Воловой, Б.П. Елисеева, Д.Л. Златопольского, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Ю.М. Колосова, Б.С. Крылова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, И.И. Лукашука, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевского, А.С. Саломаткина, В.Н. Синюкова, Б.А. Стра шуна, А.А. Тилле, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Г.И. Тункина, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, О.И. Чистякова, Д.Ю. Шапсугова, Б.С. Эбзеева и др.
Привлечены также теоретические позиции и обоснования, представленные в трудах Н. Коркунова, Ф. Кокошина, В. Незабитовского.
Наряду с трудами отечественных ученых в поле зрения автора находятся и основные теоретические концепции территории государства зарубежных авторов. Среди них такие теории, как объективная (Гейльберн, Зайдель, Цорн), пространственная (Блюнчли, Г. Еллинек, Л. Дюги, Ф. Лист), международной собственности (Лабанд, Розен, Цительман, Мартене, Лаутерпахт), патримониальная (Оппенгейм, Донатти), лимитированного пространства и компетенции (Кельзен, Шалланд, Фрикер).
Правовую основу работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, международные договоры, стороной которых является Российская Федерация.
Методология исследования. В ходе исследования различных аспектов категории «территория» использовались такие методы научного познания как сравнительно-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов субъектов Российской Федерации; конкретно-исторический метод - при анализе истории развития представлений о территории в теории права и государства; теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам законопроектной работы.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам теории права, но и к содержанию действующего законодательства Российской Федерации, к ряду концепций международного права.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена категория «территория» как фундаментальная категория юридической науки и законодательной практики. В диссертации категория «территория» рассматривается в теоретико-правовом аспекте и практике закрепления в законодательстве Российской Федерации.
Такой подход определяется тем, что теоретическая категория «территория», опосредуясь законодательным регулированием, приобретает во внутренних и внешних правоотношениях государства обязательную юридическую силу.
В диссертации вводится и исследуется понятие «государственная территориальная организация страны», другие понятия предлагаемого автором структурного понятийного ряда правовой категории «территория». Теоретическое рассмотрение проблемы обогащается сравнительно-правовым анализом новейшего законодательства Российской Федерации по вопросам объединения территорий субъектов Федерации. В результате раскрыто законодательное закрепление соотношения территории Российской Федерации и территории субъекта Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых представлена научная новизна диссертационной работы:
Проведя историко-правовой анализ основных теоретических концепций территории государства, содержащихся в трудах ученых, и опираясь на методологические исследования правовых категорий в отечественной науке, диссертант выдвигает научную идею о необходимости разработки в теории права структурного понятийного ряда правовой категории «территория».
В такой ряд должны входить как всеобщие правовые категории методологии правового познания, так и законодательно закрепленные категории действующего права. Исходя из этого, автор исследует и определяет две группы категорий структурного категориального ряда: «всеобщие теоретические правовые категории» и «категории действующего права».
К группе всеобщих теоретических правовых категорий относятся: - «территориальная государственная организация»;
«правовое регулирование территориальной государственной организации»;
«политико-юридическое состояние территории государства»; В группу категорий действующего права включаются:
«состав территории государства»;
«территория Российской Федерации»;
«территория субъекта Российской Федерации»;
«территориальные границы государства»;
«изменение территории Российской Федерации»;
«изменение территории субъектов Российской Федерации».
Не ставя задачу полной теоретической разработки структурного понятийного ряда категории «территория», диссертант формулирует авторские определения:
территориальная государственная организация - это административно-территориальное и национально-государственное строение государства, которое закрепляет характер юридических взаимоотношений между его экономико-географическими составными частями, между нациями и народностями, населяющими его территорию;
территория Российской Федерации - это исторически сложившееся пространство в пределах государственной границы, на которое распространяется суверенитет Российской Федерации во внутренних и международных правовых отношениях;
территория субъекта Российской Федерации - это неотъемлемая составная часть территории Российской Федерации, являющаяся пространственным пределом властных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам собственного или совместного с Российской Федерацией ведения и пространственным пределом действия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
«правовое регулирование территориальной государственной организации» - это процесс формирования политико-юридического состояния территории государства.
Обращаясь к правовому обоснованию целостности, неприкосновенности территории государства и нерушимости его границ, диссертант предлагает рассматривать их как устойчивость внутреннего и внешнего характера. На практике внутренняя и внешняя устойчивость взаимосвязаны и обеспечиваются материально-правовыми элементами юридического механизма.
К внутренним материально-правовым элементам юридического механизма диссертант относит:
закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации;
закрепление единства и целостности территории России;
обеспечение высшей юридической силы федеральной Конституции и федерального законодательства;
укрепление единства государственной власти и единой вертикали исполнительной власти;
указание в Конституции субъектного состава, образующего (входящего в) государство.
Внешний материально-правовой аспект составляет признание и соблюдение основных принципов международного права - принципа территориальной целостности государства и принципа нерушимости государственных границ.
Анализ законодательного закрепления соотношения политико- юридического состояния территории Российской Федерации и территории субъекта Российской Федерации приводит диссертанта к выводу, что главная угроза территориальной целостности Российской Федерации исходит не от иностранных государств (агрессия), а заключается в росте сепаратизма в ряде российских регионов, прорастающем на искаженном толковании принципа международного права, устанавливающего право народов распоряжаться своей судьбой, на недостаточной эффективности правообеспечительпого механизма исполнения Конституции Российской Федерации, на отсутствии четкой законодательной урегулированное™ вопросов изменения территорий Российской Федерации и ее субъектов.
По мнению диссертанта, необходимо разработать специальный нормативный акт, регламентирующий разрешение спорных вопросов между субъектами Российской Федерации об административных границах. При разработке подобного нормативного правового акта надлежит исходить из следующих принципиальных положений: а) обеспечение интересов граждан при изменении административных границ субъектов Российской Федерации; б) четкая формальная определенность процедур определения и изменения административных границ между субъектами Российской Федерации; в) применение механизмов выявления народного волеизъявления (референдумов) при разрешении территориальных противоречий о принадлежности конкретного населенного пункта тому или иному субъекту федерации.
Проведя исследование практики законодательного использования категории «территория» в содержании федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Пермской области и Красноярского края, - диссертант считает, что российскому законодателю предстоит принять ряд нормативных правовых актов, регламентирующих разрешение противоречий о прохождении административных границ и принадлежности населенных пунктов между сопредельными субъектами Российской Федерации.
Юридическое воплощение в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» решения территориальных вопросов уже недостаточно и не отвечает новым реалиям и задачам, которые встают перед Россией в современный период.
С учетом разграничения полномочий федеральные органы государственной власти не могут оставаться в стороне при наличии спорных ситуаций между субъектами Российской Федерации, они должны оказывать содействие в разрешении спорных ситуаций между субъектами Российской Федерации.
Возможными мерами для разрешения спорных ситуаций между субъектами Российской Федерации могут быть:
заключение соглашения органами государственной власти сопредельных субъектов Российской Федерации;
согласительные процедуры в рамках ст. 85 Конституции Российской Федерации;
разрешение дела Верховным Судом Российской Федерации;
введение моратория на государственно-территориальное разграничение.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в определении структурно-понятийного ряда правовой категории «территория», выдвинутого на основе историко-правового анализа существующих концепций о территории государства, предложенных автором понятий «территориальная государственная организация», «территория Российской Федерации», «территория субъекта Российской Федерации», «правовое регулирование территориальной государственной организации».
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов территории формируют необходимую теоретическую базу по законодательному закреплению юридического механизма правового регулирования политико-юридического состояния территории государства, единства и территориальной целостности Российской Федерации, порядка изменения территории Российской Федерации и ее субъектов.
Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ на федеральном и субъектном уровнях. Автор предлагает разработку ряда законопроектов по развитию территориальной организации Российской Федерации. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и гуманитарных вузах теории и истории государства и права, конституционного права, международного права, политологии и некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре теории и истории права и государства Северо-Кавказской академии государственной службы, отражены в публикациях автора в журнале «Северо-Кавказский юридический вестник» (№ 3 и № 4 за 2005 г.) и сборнике научных статей межвузовской конференции Московского государственного университета «Актуальные проблемы экономики и права в современной России». - М., 2005 г.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Историко-правовой анализ развития представлений о территории государства
Определяя объективные признаки государства, без которых невозможно его существование, выделяют материальные факторы государственности, такие как: территория, население, институты государства, коммуникации, человеческий персонал - управленческие кадры1. Государство обычно рассматривается как триада понятий «территория», «власть» и «население». Впервые эти элементы были использованы немецким государствоведом Г. Еллинеком для определения сущности государства: «Чтобы избегнуть юридических фикций и признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие государства, представляется естественным искать объективное существо государства в одном из его составных, по-видимому, реально существующих, элементов. Эти элементы суть - территория, народ, властитель» . Необходимость осуществления суверенной власти на территории в пределах государственных границ, вытекает из самой сущности современных государств.
Территория государства возникает в силу действия естественно-исторических закономерностей, живет по социальным законам, является материальным отражением уровня развития цивилизации и находит свое воплощение в том или ином территориальном устройстве государства.
Территориальное устройство государства определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает в социально-экономическом развитии общества одновременно и как фактор развития, и как результат этого развития.
Рассмотрение территории в двух смыслах - как фактической территории и территории юридической - позволяет отойти от понимания территории как формально-юридического предела существования государства. Понятие территории в юридическом аспекте позволяет выявить ее роль во всем процессе общественного государственного развития и не ограничиваться только лишь закреплением определенных пределов распространения государственной власти.
Территорию следует рассматривать не только как государственную территорию, т.е. как юридическую категорию, но и как естественную, географическую среду, в которой существует данное человеческое общество1. В этом контексте территория представляется не только в виде пространственных пределов функционирования общества, некоей основы существования социального организма, но и как своего рода политическое, экономическое и культурное пространство, пределы осуществления власти внутри страны и пределы, за которыми государство выступает как иностранная, внешняя сила.
Традиционно под территорией понимается: 1) пространственная сфера, географический район; 2) находящаяся под юрисдикцией (суверенитетом) государства часть земной поверхности (включая сушу, территориальные воды, недра, воздушное пространство); 3) административно-территориальная единица — составная часть государства для осуществления государственной власти на местах; 4) регион, местность; 5) специальная зона, созданная для реализации специфических задач государства; 6) земля, поверхность суши; 7) сфера жизнедеятельности, сфера обитания населения и другие.
Однако, в полной мере истинно утверждение Н.А. Ушакова о том, что правовое понятие территории не имеет ничего общего с понятием территории «в ее природном, естественном смысле, как среды обитания земной флоры и фауны, местонахождения естественных богатств и ресурсов, среды обитания человека и материальной основы его обитания»2. Сам автор при этом предлагает понимать под территорией в международном и в национальном праве некоторое земное, а также внеземное (космическое) пространство, ограниченное от других земных пространств определенными поверхностями (границами) и имеющее тот или иной юридический статус и соответствующий ему правовой режим1.
Г. Гррций справедливо утверждал, что вряд ли возможно однозначно определить происхождение понятия «территория», хотя и неизменно отмечал его государственно-правовой генезис2.
Само государство зарождается в период, когда этносы (народы), нации, некие группы, связь в рамках которых еще основывается на кровно-племенных отношениях, начинают обособлять себя от других не только по признаку кровного родства, общего правителя, но и по принципу принадлежности к той территории, которую они занимают. Кровное разделение сначала дополняется, а затем в государстве и вовсе заменяется территориальным разделением. Следовательно, основной признак государственной территории - верховенство на конкретной территории соответствующей государственной власти.
Исторически осмысление территории, закономерностей ее правовых режимов происходило и происходит именно в рамках государственной территориальной организации через призму понятий «власть» и «государство». Соединение населения и государственной власти рождает феномен определенного типа общества, а вся триада создает государство и означает то, что верховная и единая государственная власть распространяется на всю данную территорию и на всех людей, составляющих ее население. В случае совершения действий, направленных на нарушение этого триединства, посягательств на верховенство государственной власти, государство имеет право и обязано обеспечить безусловное подчинение своим распоряжениям. Это во многом объясняет и сложившееся в теории права и государства понимание.
Территориальная государственная организация и основополагающие принципы формирования ее политико-юридического состояния
Все государства, независимо от формы государственного устройства, обладают государственной территорией. Пределы территории государства в тех или иных формулировках обозначаются в конституциях1. Основные законы закрепляют государственную территорию, ее неделимость, гарантии территориальной целостности, устанавливают территориальное верховенство. Государства распоряжаются своей территорией, определяют правовые режимы территорий, устанавливают административно-территориальное устройство. Взаимоотношения между государствами по поводу их государственной территории обусловливаются присущим каждому государству территориальным верховенством, выраженном в международном праве.
Принципы правового регулирования территории стали складываться еще в древности. Духовные грамоты русских великих князей были важными правовыми актами, вершившими судьбу и режим территории. Так, в «Поучении своим детям» (Духовной грамоте) князь Владимир Мономах, изложив события своей жизни и давая своим наследникам советы по разным вопросам, завещал уменьшить на подвластной территории жестокость даже в справедливых наказаниях, а проходя с войсками по русским землям, ни в коем случае не дозволять делать вред жителям в селах или портить хлеб на полях . В современную эпоху эти принципы, отшлифованные веками, закреплены конституциями государств и отражены в международных договорах (многосторонних и двусторонних).
В сущности, аналогичные идеи были выдвинуты и Г. Гроцием, который считал, что «власти обыкновенно подчинены двоякого рода предметы: во-первых, лица - этот предмет иногда достаточен сам по себе, как, например, толпа переселенцев на новые места - мужей, жен и детей; во-вторых, пространство, называемое территорией».
Именно тип властных отношений, характерных для государства, обусловил принцип, по которому каждый, находясь на территории государства, подпадает под действие законов этого государства. Однако уже обычное право предусматривает исключение из этого правила для послов, а впоследствии и для помещений, земельных участков, послами занимаемых. Писаные источники права указывают на понятие «иммунитетная территория» .
Понятие «территориальная государственная организация может и должно рассматриваться в двух аспектах».
Во-первых, под территориальной государственной организацией следует понимать само государство как одну из организаций общества, в которой связь между населением и властью осуществляется по территориальному принципу. Как писал Ф.Энгельс: «По сравнению со старой родовой организацией государство отличается... разделением подданных государства по территориальным делениям»1. В отличие от догосударственной организации, когда население было организовано по кровно-родственному принципу, государство является классовой организацией общества, при которой обеспечивается осуществление прав и обязанностей граждан по месту их жительства, безотносительно к роду и племени. Во-вторых, в понятие территориальной государственной организации следует ввести определение составных элементов самой организации, включающих экономико-географический и национально-государственный факторы, определение составных частей и организацию взаимоотношений между ними.
Таким образом, территориальная государственная организация - это административно-территориальное и национально-государственное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его экономико-географическими составными частями, между нациями и народностями, населяющими его территорию.
Территориальная государственная организация показывает: - из каких частей состоит внутренняя структура государства; - каково правовое положение этих частей и как строится соподчинен-ность их органов; - как должны складываться вместе государственно-правовые отношения между центральными, национальными и местными частями государства; - в какой государственной форме выражаются интересы наций, проживающих на территории данного государства
Территориальная государственная организация включает два элемента: административно-территориальное деление и национально-государственное устройство и существует в унитарной или федеративной формах.
Административно-территориальное деление, складываясь исторически, - остается достаточно подвижной частью в системе государственной территориальной организации. Так, согласно Конституции Итальянской Республики , административное деление территории Италии осуществлено на области, провинции и коммуны (ст.114). Области, созданные как автономные образования с собственными правами и функциями (ст.115), выполняют административные функции в пределах основных принципов, установленных законами государства, и в сферах, прямо указанных в конституции или конституционных законах, кроме вопросов исключительно местного значения, которые могут передаваться законами республики провинциям, коммунам или другим местным учреждениям (ст.117 и 118).
Территория Российской Федерации»: правовое содержание понятия, политико-юридического состояния, механизма обеспечения целостности и неприкосновенности
Конституция Российской Федерации 1993 г. неоднократно упоминает термины «территория» (ч.І-З ст. 4, ч. 1 ст. 68, п. «б» ст.71), «территория Российской Федерации» (ч. 1 ст. 67, ч. 1 ст. 7 4), «территории субъектов Российской Федерации» (ч. 1 ст. 67), «целостность и неприкосновенность территории» (ч. 3 ст. 4), «территориальные органы» (ч. 1, 4 ст. 7 8), «границы территорий» (ч. 2 ст. 131) и т.д.
Прежняя Конституция Российской Федерации 1978 года тесно увязывала в единое целое два основных признака государства: «территория» и «суверенитет». Конституция и начиналась с провозглашения важнейшего исходного положения: Российское государство — это суверенное государство. Целая глава Конституции была посвящена характеристике главных свойств суверенного государства: самостоятельность и свободное осуществление всей полноты власти на территории страны; целостность и неотчуждаемость территории Российской Федерации; единство территорий Российского государства и др.
Единая государственность в вопросах территории определяется понятиями суверенитета и юрисдикции. Так, в Декларации о государственном суверенитете РСФСР (1990 г.)1 было заявлено: «Первый Съезд народных депутатов... торжественно провозглашает государственный суверенитет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики на всей ее территории...», «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума». Суверенитет является не только исторической категорией, но и характеризует юридическую природу осуществляющегося государственного властвования, является тем необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов, ограничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств1.
В Конституции Российской Федерации 1993 года все эти признаки суверенного государства отсутствуют. В первой статье Конституции даже не упоминается при определении Российской Федерации, что она является суверенным государством. Понятие «суверенное государство» вообще отсутствует. Правда, в преамбуле Конституции говорится о возрождении «суверенной государственности России», а в статье 4 - о «суверенитете Российской Федерации», но эти выражения имеют иное содержание.
Положение преамбулы Конституции России 1993 г., «сохраняя исторически сложившееся государственное единство», утверждает «факт единства России как государства и стремление не допустить ослабления э того единства, а тем более разрушения и распада государства»2.
Наиболее полное представление относительно понятия «территория Российской Федерации» можно составить, рассмотрев ч. 1 ст. 67 Конституции России, которая гласит: «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». При справедливости мнения о том, что «в конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации» (отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории ее субъектов» ), следует отметить, что территория Российской Федерации не есть простое сложение территорий ее субъектов.
Конституционное право России употребляет понятие «территория» применительно к своему внутреннему устройству. В части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации идет речь о территории Российской Федерации как целостного государства, обладающего единым экономическим, политическим и правовым пространством. В рассматриваемой части определяется состав государственной территории Российской Федерации, т.е. перечисляются принадлежащие Российской Федерации пространства, в пределах которых оно осуществляет свой суверенитет.
Суверенитет является не только исторической категорией, но и характеризует юридическую природу осуществляющегося государственного властвования, является тем необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов, ограничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств .
Под государственной территорией понимается правомерно находящаяся под его суверенитетом часть земной поверхности (включая сушу, воду, недра под ними и воздушное пространство над ними). И когда статья 4 (пункт 3) Конституции закрепляет положение, согласно которому Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, то безусловно имеется в виду не только неприкосновенность внешних границ государства, но и целостность государства, недопустимость разделения на самостоятельные части государственной территории. Россия — не сумма частей, а единое, целостное государство. И понятие государственная территория выражает политическую природу и суть самого государства, которое не может иметь территории, принадлежащие различным субъектам власти.
Понятие, состав, политико-юридическое состояние и административные границы территории субъекта Российской Федерации
Правовое регулирование территорий субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации и законами субъектов. Вместе с тем в самой Конституции Российской Федерации отсутствует правовой регламент категории «территория субъекта федерации». Наряду с этим практически во всех конституциях и уставах субъектов Российской Федерации закрепляется положение, что его территория является составной частью территории Российской Федерации.
Не фиксируется в Конституции и положение о том, что территории субъектов Федерации, «включаемые», согласно п. 1 ст. 66 Конституции в состав территории Российской Федерации, образуют целостную территорию единого федеративного государства. А раз так, то стало возможным понимать территорию Российского государства как сумму территорий субъектов Федерации. И события показали, что такая возможность активно использовалась на практике в процессе принятия конституций субъектов Федерации.
В конституциях «суверенных»1 республик долгое время отсутствовали в качестве мерила положения о единстве территории и суверенитете Российской Федерации. В частности, в Конституции Кабардино-Балкарской Республики к исключительному ведению республики были отнесены «территория» и «статус» республики, «защита» ее «государственности». Тем самым грубо нарушалась ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой территория и федеративное устройство Российской Федерации относятся к исключительному ее ведению.
Самопровозглашая свой суверенитет, республики объявляли территории республик своими территориями. Более того, Конституция Республики Татарстан включала статью (ст.60), объявляющую территорию республики «неприкосновенной». Установив верховную власть на «своей» территории, ряд республик закрепили в своих основных законах и право на отделение от России.
Отметим, вместе с тем, что территориальные субъекты пошли по иному пути, заняв принципиально государственную позицию. Так, в Уставе Ярославской области зафиксировано, что территория Ярославской области является составной частью территории Российской Федерации, и что Ярославская область «не вправе выйти из состава Российской Федерации». В Уставе Ставропольского края также подчеркивается, что край является неделимой частью Российской Федерации и не имеет права выхода из ее состава. В Уставах Иркутской, Новгородской, Свердловской и других областей говорится, что территории этих областей являются «частью», «неотъемлемой частью», «составной частью» единой территории Российской Федерации.
Все эти определения так или иначе находят свое отражение в Конституции и в ряде федеральных законов. Но правовой статус их не разграничивается, что открывав широкую дорогу для разного рода путаницы вокруг этих определений, особенно в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Так, Устав города Москвы включает в территорию Москвы земельную и водную поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы. И хотя добавляется тут же, что территория Москвы составляет часть территории Российской Федерации, возникает все же вопрос: а что остается на ее долю?
Из ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации следует, что каждый субъект, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации имеет собственную территорию. В некоторых комментариях к этой статье обращается внимание на эту новацию: «Нововведением следует считать и включение в состав государственной территории Российской Федерации территории ее субъектов, что обусловливается федеративным устройством Российской Федерации».
Опосредствованно о территориях субъектов Федерации говорит и ч. 3 ст. 67 Конституции РФ. Речь в ней идет о границе, но логически не может быть границ между субъектами без наличия у них собственной территории.
Территория Российской Федерации является государственно-правовым пространством Российской Федерации, а территория субъекта Российской Федерации, входящая в состав Российской Федерации, является частью правового пространства Российской Федерации (частью государственно-правовой территории) и одновременно правовым пространством субъекта Российской Федерации. Следовательно, территория субъекта является пространственным пределом для действия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации действуют непосредственно на всей территории Российской Федерации, которая включает в себя территории субъектов.
И.Н. Барциц, рассматривая правовое пространство Российской Федерации, как некий целостный государственно-правовой феномен, выделяет в его структуре следующие уровни: правовое пространство Российской Федерации как единого федеративного государства; правовое пространство региона (под регионом он понимает некую совокупность субъектов Федерации, выделяемых и объединяемых на основе схожести правовых регуляторов, общности проблем, возникающих при выработке и реализации правовых актов); правовое пространство субъекта Российской Федерации. По критерию пространственного действия он выделяет: «нормативные правовые акты Российской Федерации, принятые федеральными органами государственной власти, действующие на всей территории Российской Федерации; нормативные правовые акты Российской Федерации, принятые федеральными органами власти, действующие на определенной части территории Российской Федерации (пространственно-ограниченные правовые нормы); нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; местные акты.
