Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Региональная правовая система: понятие и основные черты
1. Понятие региональной правовой системы 15
2. Особенности региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации 43
Глава II. Формирование законодательного массива республики в составе российской федерации в общероссийском правовом пространстве
1. Организация правотворческой деятельности республики в составе Российской Федерации 67
2. Виды нормативных правовых актов, составляющих законодательный массив республики в составе Российской Федерации 108
Глава III. Стратегия развития правовой системы республики в составе Российской Федерации
1. Современное состояние законодательства Республики Татарстан и перспективы развития региональной правовой системы 128
2. Планирование правотворчества в региональной правовой системе 152
3. Основные пути совершенствования правотворчества республики в составе Российской Федерации 161
Заключение 178
Приложение
Список использованной литературы
- Понятие региональной правовой системы
- Особенности региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации
- Организация правотворческой деятельности республики в составе Российской Федерации
- Современное состояние законодательства Республики Татарстан и перспективы развития региональной правовой системы
Введение к работе
Становление цивилизованного демократического общества и правового государства в Российской Федерации сопровождается формированием новой правовой системы, юридически обеспечивающей процессы перехода к рыночным отношениям, всесторонней охраны прав и свобод человека, вхождения в международное правовое пространство. В условиях существенных изменений политической и социально-экономической обстановки в стране, а также смены идеологических ориентиров Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила в качестве фундаментальных принципов государственного устройства России государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). В Конституции Российской Федерации установлены также положения о предметах исключительного и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.ст. 71, 72); о приоритетах законодательства Российской Федерации и ее субъектов (чч. 5,6 ст. 76); о самостоятельности субъектов Российской Федерации в сфере законодательства (ч. 2 ст.5, ч. 4 ст. 76); о допустимости договорно-правового регулирования внутрифедеральных отношений (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78) и о федеральном коллизионном праве как общей процедуре разрешения юридических конфликтов между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. «п» ст. 71).
Фактически тем самым получила конституционное закрепление новая политико-правовая концепция, ориентированная на двухуровневое построение правовой системы в пределах единого правового пространства. Помимо федеральной, существует и региональная правовая система, включающая
правовые системы субъектов Российской Федерации, среди которых, как известно, двадцать один имеют статус республики, шесть — края, сорок девять — области, два — города федерального значения, один — автономной области и десять — автономного округа. Используя свои полномочия, субъекты Российской Федерации, и прежде всего республики, в сравнительно короткий период создали достаточно объемный нормативно-правовой массив, с каждым годом приобретающий все большее значение в правовом регулировании.
Казалось бы, устойчивость развития правовой системы России на федеральном и региональном уровне обеспечена. Однако, несмотря на очевидные достижения правовой реформы, практика правотворчества и правоприменения на современном этапе пока еще не приближена к намеченному идеалу. Не только региональные, но и федеральные нормативные правовые акты нередко готовятся в неоправданно сжатые сроки, юридически глубоко не прорабатываются, лишены механизма реализации, недостаточно обоснованы в социальном и в научном плане, не имеют серьезной материальной основы. Зачастую тот или иной принципиально значимый нормативный правовой акт выражает лишь борьбу ветвей власти либо, в лучшем случае, - компромисс различных общественных сил в парламенте. Не всегда обладая достаточным объемом юридических познаний, депутаты стремятся к оперативному регламентированию возникающих социальных связей и отношений и сами поспешно проектируют законы, тогда как должны работать с уже готовыми законопроектами, подготовленными профессионалами высокой квалификации.
В результате неизбежны правотворческие ошибки, пробелы и множественные противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, которое во многих сферах развивается опережающими темпами. Возникают осложнения и в правоприменении, ибо при рассмотрении конкретных дел, особенно в республиках Российской Федерации, не всегда просто решить, чем же следует руководствоваться — то ли федеральным законом, то ли законом субъекта
Российской Федерации. За последние два года прокурорами республик, краев, областей, автономных округов опротестовано более 1400 не соответствующих федеральному законодательству законов и постановлений, изданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Одна треть из 44 тысяч нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, представленных на экспертизу в Министерство юстиции России, признана не соответствующей федеральному законодательству.1
Разумеется, в таких условиях вряд ли можно ожидать высокого уровня правопонимания и уважения к праву со стороны граждан и должностных лиц. Обществу наносится немалый вред, так как получается «обратный эффект» правового регулирования: пренебрежительное отношение к закону, девальвация правовых ценностей, дестабилизация правовой системы в целом.
Отчасти такое положение дел объясняется переходным периодом государственно-правовой жизни в России. Демонтаж прежней общественной системы с присущими ей социальными связями и механизмами функционирования стал по существу вступлением на непривычный для страны путь правового развития — от жесткого централизованного единообразия к многообразию, которое изначально предполагало появление новых правовых потребностей и интересов, новых самостоятельных субъектов права, новых источников права. В настоящее время модернизация правовых отношений в России проходит под воздействием таких ранее не учитывавшихся факторов, как общественное и национальное согласие, социальная защита личности, разделение властей, защита целостности федеративного государства, углубление федералистских основ и блокирование сепаратизма. Естественно, в данной ситуации законодателям нелегко познать разноплановые общественные интересы и согласовать их на правовой основе таким образом, чтобы создать эффективный механизм сотрудничества центральных и региональных органов государственной власти, укрепить центростремительные начала при
одновременном обеспечении субъектам Российской Федерации подлинной самостоятельности в вопросах, отнесенных к их ведению.
Правильному формированию двухуровневой правовой системы Российской Федерации во многом может способствовать углубленное осмысление теоретических и прикладных проблем региональной правовой системы. Важнейшие из них — законодательный процесс в субъектах Российской Федерации и региональная правовая политика; закон и региональная правовая норма; региональное правотворчество, непосредственно связанное с законодательным обеспечением социально-экономических преобразований в субъектах Российской Федерации; анализ соотношения федерального и регионального законодательства, противоречий между ними и путей их устранения — решаются в настоящее время с учетом научных достижений общей теории права, конституционного права, административного права, теории управления, философии, политологии, социологии и смежных дисциплин. Вместе с тем признается необходимым дальнейшее всестороннее развитие теории отечественной правовой системы.1
Отмеченные обстоятельства в их совокупности определяют актуальность исследования правовой системы республики в составе Российской Федерации, предпринятого на примере Татарстана.
Цель работы заключается в научно-практическом моделировании региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации, что позволяет последовательно представить все конструктивные элементы, показать их взаимосвязь и единство в качестве неделимой составной части сложного целого - федеральной лравовой системы, призванной эффективно влиять на общественные процессы, обеспечивать гармоничное сочетание интересов центра и отдельных регионов и устойчивое демократическое развитие России. Избранный концептуальный подход позволяет сформулировать ряд рекомендаций по формированию регионального нормативно-правового массива с учетом особенностей и потенциала
республики в составе Российской Федерации, единства и дифференциации правового регулирования в стране, обеспечения суверенных прав субъектов Российской Федерации и оптимизации соотношения общего и особенного в регионально-правовой сфере.
Поставленная цель предполагает необходимость решить следующие задачи: Ф обосновать понятие региональной правовой системы республики в составе
Российской Федерации, ее существенные черты и особенности; & рассмотреть процесс формирования законодательного массива республики
в составе Российской Федерации в общероссийском правовом пространстве; Ф проанализировать общие и специальные принциггы правотворческой
деятельности на уровне региональной правовой системы; О- обосновать понятие регионального нормативного правового акта; О- установить виды нормативных правовых актов республики в составе
Российской Федерации и углубить научные представления об их связях и
соотношениях в региональной правовой системе; & выявить главные параметры современного состояния региональной правовой
системы и определить тенденции ее развития; Ф1 обосновать предложения по оптимизации двухуровневого правового
регулирования с учетом специфики региональной правовой системы
республики в составе Российской Федерации.
Методологическая основа диссертации состоит из совокупности приемов и операций, которые относятся к общенаучным методам диалектики, восхождения от абстрактного к конкретному, анализа и синтеза, моделирования и др., а также к методам, используемым в юриспруденции - формально-юридическому, конкретно-социологическому, сравнительно-правовому и др.
В диссертации использованы идеи и разработки, содержащиеся в трудах таких исследователей, как А.И.Абрамова, С.САлексеев, В.К.Бабаев, А.М.Васильев, Н.А.Власенко, В.М.Горшенев, Т.В.Кашанина, Д.А.Керимов, Д.А.Ковачев, Н.П.Колдаева, Б.С.Крылов, В.В.Лазарев, Р.З.Лившиц,
А.В.Малько, Г.В.Мальцев, Н.И.Матузов, А.В.Мицкевич, В.С.Нерсесянц, В.В.Оксамытный, В.ДПеревалов, А.С.Пиголкин, СВ. Поленина, Т.Н.Рахманина, И.С.Самощенко, В.Н.Синюков, М.С.Студеникина, В.М.Сьгрых, Ю.А. Тихомиров, Т.Г.Чернобель, А.Ф.Шебанов и другие.
Научная новизна диссертации определяется предпринятой попыткой создать научно-практическую модель региональной правовой системы в социально-юридических координатах, с учетом экономических, политических, национальных, идеологических и других особенностей конкретной республики в составе Российской Федерации. Научные результаты, положения и рекомендации, выдвигаемые для публичной защиты, сводятся к следующему.
1. Региональная правовая система является иерархически организованной совокупностью функционально взаимосвязанных юридических средств, оказывающих правовое воздействие на общественные отношения, сложившиеся в зависимости от государственно-политического, экономического, социально-духовного и национального своеобразия региона.
В региональной правовой системе прежде всего находят отражение интересы жителей данного региона и преследуются цели защиты их прав, обеспечения безопасности и способствования более гибкому учету их национально-духовных потребностей.
2. Как и всякий системный объект, региональная правовая система характеризуется структурным изоморфизмом по отношению к федеральной правовой системе, то есть состоит из тех же элементов и обладает аналогичными существенными параметрами.
В региональной правовой системе выделяются четыре конструктивных элемента: а) совокупность правовых ценностей, в которых отражены как общие черты и закономерности всей государственно-правовой надстройки федеративного государства, так и культурно — исторические, национальные, религиозные особенности того или иного региона; б) правотворчество как законодательно урегулированный процесс связанных между собой этапов и действий по созданию нормативных правовых актов, их изменению либо
отмене; в) иерархически организованный правовой массив - «лестница» нормативных правовых актов, действующих на территории данного региона (учредительные документы - конституции, уставы; региональные законы, постановления и другие нормативные правовые акты); г) реальный процесс правоприменения и действия правовых норм на территории данного региона (способы обеспечения действия права).
3. Характерные черты и особенности региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации выявляются в сопоставлении, с одной стороны, с федеральной правовой системой (как спецификация части и целого), с другой - с региональными правовыми системами иных субъектов Российской Федерации (как спецификация различных частей одного целого).
Обнаруживаемое при этом сходство объясняется общностью интересов народов России, их исторической судьбы; едиными общефедеральными правовыми принципами и источниками права, общей правовой культурой и традициями правотворчества и правоприменения. Отличия обусловлены разными масштабами экономических и иных реформ и этапов их проведения в субъектах Российской Федерации, а также конкретной общественной ситуацией в регионах и некоторыми другими факторами объективного и субъективного порядка.
4. Характерными чертами региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации являются учет национальных и бытовых особенностей региона, географических и природных особенностей соответствующей территории; самостоятельность и динамизм развития; совместная законодательная компетенция с Российской Федерацией; свободное законодательствование, расширение и углубление правового регулирования в сфере исключительной компетенции субъектов Российской Федерации; «опережающее правотворчество» (осуществление до принятия федеральных законов собственного правового регулирования по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов); повышение гарантий прав личности, предусмотренных федеральным
законодательством; наличие множественных противоречий между федеральным и региональным законодательством.
5. Главным системообразующим фактором регионально-правовой сферы является правотворчество, ибо именно оно в конечном счете наиболее жестко детерминировано специфическими условиями жизни республики, ее связями с центром, а также способностью самостоятельно, без чьего бы то ни было покровительства, опеки и вмешательства, находить удачные правовые решения насущных проблем региона.
При этом формирование, обновление и развитие законодательства субъектов Российской Федерации происходит в трех главных направлениях: а) принимаются нормативные правовые акты по вопросам, которые ранее, в дореформенный период, не регулировались - нормативные правовые акты создают законодательную базу для эффективного проведения реформ в регионе (например, по вопросам собственности, предпринимательства); б) издаются законы по вопросам, ранее регулируемым подзаконными нормативными актами - возрастает роль закона в региональной правовой системе, обеспечивается его верховенство как гарантия защиты личности, ее прав, свобод и законных интересов (например, по некоторым социальным вопросам, в области хозяйственных отношений); в) законами вводятся новые, не закрепленные ранее правовые принципы — устанавливаются общие критерии для выработки нормативных правовых решений (например, разделение властей, местное самоуправление).
6. Процесс создания и развития регионально-правового массива подчинен единым ААЯ всей федерации конституционным требованиям и правовым принципам. Под принципами правотворчества республики в составе Российской Федерации в широком смысле подразумеваются признаваемые и охраняемые правом, государством основные начала, исходя из которых осуществляется региональное правотворчество, максимально способствующее выполнению основных задач региона. Правотворчество республики в составе
Российской Федерации, как особый вид государственной деятельности, должно строиться на совокупности общеправовых и специальных принципов.
7. Специальными принципами правотворчества в региональной правовой системе являкэтся собственно юридические начала, которые составляют основу правотворчества и определяются спецификой юридической формы, особыми качествами и чертами деятельности регионального законодателя при формулировании юридических предписаний. Такая специфика усматривается в первую очередь в том, что региональный законодатель координирует свою деятельность с федеральным законодателем в едином правовом пространстве, преследуя цель учитывать в правовом регулировании местные особенности и ликвидировать пробелы, с тем чтобы в конечном итоге выработать оптимальные формы управления федеративным государством.
8. Специальные принципы регионального правотворчества имеют свое социально-этическое и политическое обоснование в правотворческом суверенитете законодателя республики в составе Российской Федерации. Под правотворческим суверенитетом законодателя подразумевается его способность самостоятельно, без какого бы то ни было вмешательства, осуществлять свои правотворческие функции в пределах установленного Конституцией Российской Федерации объема компетенции с учетом двух уровней правового регулирования — федерального и регионального.
9. К специальным принципам правотворчества республики в составе Российской Федерации относятся принципы сбалансированности правотворческой компетенции государственных органов республики в составе Российской Федерации; участия республики в составе Российской Федерации в федеральном законотворчестве; нормативной урегулированности правотворческого процесса республики в составе Российской Федерации; а также принципы эффективности и реальной исполнимости правотворческих решений, полноты информационного обеспечения правотворчества и соблюдения правил законодательной техники.
10. Для регионального правового регулирования по предметам совместного с Российской Федерацией ведения характерны следование сложившимся в федеральном правовом пространстве общим принципам нормативной регламентации данного круга общественных отношений; текстуальное дублирование ряда положений федерального закона; развитие и конкретизация положений федерального закона; расширение республиканских полномочий на договорной основе, в дополнение к законодательно закрепленному объему полномочий республики в составе Российской Федерации; оригинальные правотворческие решения, которые не содержатся в федеральном законе; наличие отдельных противоречий между региональными и федеральными нормами; закрепление статуса субъектов в той или иной сфере путем выделения граждан республики в особый круг лиц, на которых распространяется действие данного нормативного правового акта, и установления специальных положений в отношении остальных граждан России — наряду с иностранными гражданами и лицами без гражданства.
11. В правовой системе республики в составе Российской Федерации отчетливо выражено своего рода «правотворческое самоопределение» региона в правовом пространстве России: действуют тенденции к стабилизации темпов правотворческой работы (спад былого «законодательного бума»); к увеличению удельного веса законов в нормативно-правовом массиве; к сбалансированности правотворчества по различным направлениям и сферам деятельности республики; к продолжающемуся перераспределению объема совместной компетенции Российской Федерации и республики в ее составе; к установлению разумного баланса между договорным и законодательным разграничением предметов ведения и полномочий Российской Федерации и республики в ее составе.
12. В целях обеспечения правильного формирования региональной правовой системы предлагается комплекс мер, в их числе —
разработать и принять научно обоснованную Концепцию регионального правотворчества, включая общие принципиальные положения и стратегию
развития отдельных направлении правового регулирования (в перспективе необходимо для всех субъектов Российской Федерации, причем на единой научно-методологической основе);
упорядочить законодательное и договорное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионом, предусматривая постепенную замену договорного разграничения
законодательным — с соблюдением правотворческого суверенитета федерального и регионального законодателя;
в федеральных механизмах преодоления коллизий между нормами федерального и регионального законодательства повысить роль решений Конституционного Суда РФ; активизировать меры прокурорского реагирования, имея в виду предоставленные Прокуратуре Российской Федерации надзорные полномочия на предмет соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; соответствия законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами (ст. 21 Федерального закона от 10 февраля 1999 г . «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»);1
создать общественный координационный совет с участием политиков, ученых, общественных деятелей, представляющих центр и регионы, с целью мониторинга противоречий между федеральным и региональным законодательством и выработки рекомендаций для их преодоления.
Теоретическая и практическая значимость результатов
диссертационного исследования состоит в том, что предлагаемое научное обоснование модели региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации вносит определенный вклад в развитие теории отечественной правовой системы, а также в решение важных прикладных задач
по обеспечению реального верховенства закона; устранению дублирующих норм и противоречий между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами республики в составе Российской Федерации — в целях эффективности правового воздействия на общественные отношения в условиях новой системы государственно-правовых отношений в Российской Федерации.
Отдельные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы для разработки основ научно-правовой экспертизы правотворческой деятельности регионов; а также на региональном уровне в процессе обучения студентов юридических вузов, государственных служащих основам правотворческой деятельности, что будет способствовать повышению юридической культуры регионального правотворчества.
Апробация основных научных результатов диссертационного исследования состоялась в ходе обсуждения докладов, сделанных на методологических семинарах юридического факультета Казанского государственного университета; в публикациях; на опыте личного участия в правотворческом процессе регионального уровня с 1995 года (Республика Татарстан); а также осуществлена при разработке программы учебного курса «Нормативные правовые акты» и в ходе проведения лекционных и практических занятий по данному курсу в Нижнекамском муниципальном институте.
Структура работы включает введение; три главы, подразделенные на семь параграфов; заключение и список использованной литературы. В приложении дан инициативный проект закона Республики Татарстан «О нормативных правовых актах Республики Татарстан».
Понятие региональной правовой системы
Региональная правовая система представляет собой новый и интенсивно развивающийся социально-юридический феномен, характерный для современной России. Его возникновению предшествовало такое событие недавней отечественной истории, как «парад суверенитетов», участниками которого стали сначала союзные, а затем и автономные республики, входившие в состав СССР.
В августе 1990 г. о своем суверенитете заявили Татария и Карелия, в сентябре 1990 г. - Якутия, Коми, Удмуртия, Башкирия, Бурятия, Калмыкия и Марийская Республика. В ноябре 1990 г. Конгресс чеченского народа провозгласил независимость Чечни, а в декабре 1990 г. суверенитет был провозглашен в Мордовии. Сепаратистские настроения региональных политических элит усиливались, создавая реальную угрозу территориальной целостности России. Дальнейшее развитие событий вполне могло превратить «нерушимый союз братских народов» в «страну стран» с существенно сниженным авторитетом на международной арене.
Возникшая опасность была преодолена подписанием 31 марта 1992 г. Федеративного договора, включенного 10 апреля 1992 г. в Конституцию Российской Федерации. Договор, в частности, признал суверенитет республик в составе Российской Федерации, определил круг субъектов Российской Федерации и разграничил предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.1 Тем самым уже в тот момент была намечена перспектива децентрализации правотворческого процесса, отказа от его аппаратно бюрократической модели, жесткой централизованной схемы, сформировавшейся в условиях тоталитарного правления и партийно-государственной диктатуры.
По мере осуществления демократических реформ следующим этапом в строительстве новой российской государственности стало принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, констатирующей, что Россия представляет собой демократическое федеративное правовое государство (ст. 1). В настоящее время в составе Российской Федерации насчитывается 89 субъектов, в том числе - 21 республика: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ).
Каждая из этих республик является государством в составе Российской Федерации и, соответственно, обладает всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) на своей территории, кроме тех полномочий, которые согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении федеральных органов государственной власти. В ст. 73 Конституции Российской Федерации указано, что в сферу ведения субъекта Российской Федерации входит то, что реализуется совместно с федерацией, а также все то, что не отнесено к ведению Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации 1993 года, определив шей основные признаки государственного суверенитета, ничего не говорится о суверенитете республик в составе Российской Федерации. Это понятно, ибо федеративное государство, каким является Россия, имеет единую территорию, население и власть на всей территории. Государственный суверенитет неделим и принадлежит исключительно Российской Федерации. Связи по вертикали — между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации - реализуются через законы. При том все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, и здесь нет какого бы то ни было национального или иного неравноправия, деления на «выше» и «нижестоящие».
Государственная власть в республике исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации. Например, согласно ст. 1 Конституции Республики Карелия, носителем суверенитета и источником государственной власти в Республике Карелия является ее народ.1 В ст. 2 Конституции Республики Мордовия устанавливается, что единственным источником власти в Республике Мордовия является многонациональный народ, проживающий на ее территории.2 В соответствии со ст. 3 Конституции Республики Башкортостан носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Аналогичные нормы закреплены и в конституциях других республик в составе Российской Федерации.
Особенности региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации
Понятие региональной правовой системы подразумевает как вертикальную, так и горизонтальную плоскость интерпретации. По вертикали оно означает отношения типа «центр - регион» (между Российской Федерацией и республиками, а также иными субъектами в ее составе), а по горизонтали - отношения типа «регион -регион» (между субъектами в составе Российской Федерации). Если в плане «вертикали» региональная правовая система соотносима с национальной (федеральной) правовой системой, то «горизонтальный» аспект обусловлен асимметричностью и спецификой субъектного состава Российской Федерации, и с этих позиций различаются региональные правовые системы республик и региональные правовые системы иных субъектов в составе Российской Федерации (среди субъектов Российской Федерации 21 имеет статус республики, б — края, 49 — области, 2 — города федерального значения и 10 — автономного округа). Республики и иные субъекты Российской Федерации при равноправии между собой во взаимоотношениях с федеральным центром и равенстве предметов ведения все же имеют свое собственное правовое поле и соответствующий порядок реализации своих полномочий.
Следовательно, характерные черты и особенности региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации выявляются в сопоставлении, с одной стороны, с федеральной правовой системой (как спедификация части и целого), с другой - с региональными правовыми системами иных субъектов Российской Федерации (как спецификация различных частей одного целого). Такое сопоставление может быть проведено по каждому из элементов правовой системы, включая правопонимание, правотворчество, нормативный правовой массив и практику реализации правовых норм.
Обнаруживаемое при этом сходство объясняется общностью интересов, правовых принципов и источников права, общей правовой культурой и традициями правотворчества и правоприменения, ибо несколько поколений народов России были связаны общей судьбой, прочными экономическими и культурными узами, сформировавшими весьма устойчивые правовые воззрения. Отличия обусловлены разными масштабами экономических и иных реформ и этапов их проведения в субъектах Российской Федерации, а также конкретной общественной ситуацией в регионах и другими факторами объективного и субъективного порядка (деятельность субъектов законодательной инициативы, давление общественного мнения, лоббизм, действия политических партий и фракций, участие в правотворческом процессе консультантов, экспертов и т.д.).
Рассматривая идеологические компоненты региональной правовой системы, отметим, что федеральный центр и субъекты Российской Федерации провозгласили общий курс на последовательную реформу федеративного устройства страны с ориентацией на сохранение территориальной целостности, развитие принципа равноправия субъектов, расширение их полномочий и укрепление баланса интересов центра и регионов. Однако в таком новом понимании государственно-правовых отношений наблюдается некоторое концептуальное различие. Представители центра исходят из первоочередной необходимости решить вопросы государственно-правовой стабильности и безопасности всей России в целом, а те же самые вопросы в регионах ставятся несколько иначе, в плане «единства через мноообразие»: выражена и поддерживается политико-правовая концепция «взаимоэффективной целостности федерации», обеспечивающей гармонизацию прав и свобод человека с общепризнанными правами народов (ст. 1 п. 2 Устава ООН, ст. I Международных пактов об экономических, социальных, культурных, гражданских и политических правах 1966 г.).1 Субъекты Российской Федерации стремятся сохранить свое историческое наследие, национальную и региональную идентичность. С позиции субъектов Российской Федерации их опыт, учитываемый центром, дает возможность чувствовать себя государственно значимыми регионами, важнейшими компонентами федерального целого.
При этом идеями максимальной политической суверенизации отличается правопонимание, на основе которого формируются региональные правовые системы республик в составе Российской Федерации. Региональные правовые системы краев и областей развиваются под влиянием идей максимальной экономической суверенизации. В любом случае считается, что «чем меньше прав у федерального центра, тем реальнее федерация»,2 Многие руководители органов государственной власти республик в составе Российской Федерации публично высказывают позиции, в которых отчетливо прослеживается желание отождествить принцип равноправия субъектов федерации между собой в их отношениях с федеральным центром с принципом равноправия субъекта федерации с федеративным государством, в состав которого этот субъект входит.
Такая идеологическая позиция проявилась, в частности, в том, что почти все республики в составе Российской Федерации в своих конституциях провозгласили себя суверенными, включая в это понятие «экономический суверенитет» (ст. 6 Конституции Республики Карелия), «право на изменение своего государсгвенно-ггравового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа» (ст. 70 Конституции Республики Дагестан), право самостоятельного определения своего государственно-правового статуса как ассоциированного члена в составе Российской Федерации (ст. 59 Конституции Республики Татарстан) и т.д. Другие субъекты Российской Федерации, не заявляя о суверенитете, все чаще ставят вопрос о реальном политическом равенстве - например, требуют, чтобы на здании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации были подняты флаги всех субъектов Российской Федерации, а не только ее республик.
Организация правотворческой деятельности республики в составе Российской Федерации
Правильное формирование региональной правовой системы и ее реальное, эффективное влияние на общественные процессы в республике в составе Российской Федерации предполагает упорядочение правотворческой деятельности региональых органов государственной власти. Рассматривая вопросы организации правотворчества республики в составе Российской Федерации, предварительно остановимся на некоторых общетеоретических положениях, имеющих методологическую значимость для изучения региональной правовой системы.
Прежде всего отметим, что правотворчество как разновидность социальной деятельности имеет свою внутреннюю структуру, в которой объединены сложные, разносторонние компоненты, включая, в частности, предварительное формирование государственной воли относительно регулирования какой-либо общественно значимой проблемной ситуации юридическими средствами, формулирование статей проекта нормативного правового акта, его научную экспертизу, обсуждение, редактирование, официальное принятие и опубликование нормативного правового акта. Правотворчество должно базироваться на объективной информации и содержать продуманные, юридически точные решения.
Вместе с тем правотворческий процесс — это не только процедурные правила, но и специфическое познание закономерностей общественной жизни, которое сопровождается переводом выработанных теоретических положений в нормативно-оценочные суждения законодателя о правомерном поведении субъектов. Учитывая правотворчества и влияние на него политических, экономических и организационных факторов, следует четко отграничивать правотворческий процесс от правообразования — более широкого понятия, под которым подразумевается формирование права, определяемое материальными условиями жизни общества, взаимодействием различных социальных слоев и групп населения, отношением государства к неотъемлемым правам и свободам личности. Правотворчество завершает процесс правообразования, и в результате устанавливается единая система общеобязательных норм, регулирующих общественные отношения.
В литературе преобладает известная трактовка правотворчества как организационно-правовой формы государственной деятельности, направленной на создание, изменение либо отмену правовых норм, отражающих определенную меру свободы субъектов общественных отношений. Однако нормативный правовой массив неоднороден, имеет свой «центр» и свою «периферию». В соответствии с принципом верховенства закона, составляющим основу построения и функционирования правового государства, в нормативном правовом массиве как общефедерального, так и регионального уровня должен соблюдаться приоритет закона. «Все правовые начала в цивилизованном обществе, - пишет об этом С.В.Поленина, - должны находить выражение в законе, который является юридическим ориентиром деятельности любых участников общественных отношений и подлежит неукоснительному исполнению».1 Ю. А.Тихомиров отмечает, что в современной России повышение роли закона сделало его главным регулятором общественных отношений, а законодательство в точном смысле слова -основой всей правовой системы страны.2
В последние годы утвердилось четко аргументированное мнение, что такая тенденция заставляет менять подходы к определению понятия «законодательство». Вплоть до сравнительно недавнего времени была распространена широкая интерпретация данного понятия, согласно которой законодательство есть внешняя форма выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление; то есть система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Конструкция широкого понимания законодательства в советский период нашла практическое применение. Акты не только законодательных органов, но и нормативные постановления Правительства, акты министерств и ведомств, местных органов государственной власти и управления — были включены в Свод законов СССР, изданный в 80-е годы, причем именно акты Правительства заняли ведущее место. На практике это значило, что акт исполнительной власти оказался сильнее закона.
В процессе нынешнего движения к началам правового государства такую трактовку нельзя признать корректной. Если считать законодательством весь массив нормативных правовых актов, как это и практиковалось в советский период, то становится возможной подмена закона постановлениями правительства, решениями министерств и ведомств. «Не должно быть положения, - пишут М.С.Студеникина и А.С.Пиголкин, - когда инструкция, приказ министерства или постановление государственного комитета действуют фактически на уровне закона, по существу подменяют его. Поэтому акты центральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств) не следовало бы причислять к законодательству».х
Узкая трактовка понятия «законодательство» как системы взаимосвязанных законов в большей степени соответствует практике правового государства, отвечает конституционной регламентации принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Закон является юридической формой реализации интересов, прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в обществе и государстве. В таком своем качестве он должен соответствовать общей логике социального развития, отражать объективные стороны и принципы права, соответствовать общепризнанным международно-правовым нормам и не противоречить Конституции, быть легитимным и действовать, позитивно влияя на ход общественного развития. Именно законы, содержащие нормы принципиального характера и принимаемые представительными органами либо непосредственно народом путем референдума, призваны составить фундамент порядка в обществе, наиболее важную, центральную часть всего нормативно-правового массива.
С этих методологических позиций следует провести четкое разграничение между законотворчеством и правотворчеством — тесно взаимосвязанными, но все же не тождественными элементами, составляющими важнейший компонент в многоуровневой структуре правовой системы.
Современное состояние законодательства Республики Татарстан и перспективы развития региональной правовой системы
Анализ современного состояния законодательства Республики Татарстан и основных тенденций развития региональной правовой системы целесообразно предварить общей характеристикой данной республики, выявляющей ее экономические, политические, социальные, национальные, идеологические и другие особенности.
Как известно, республика в составе Российской Федерации является одним из видов субъектов Российской Федерации, созданных по национально-территориальному принципу. Многие особенности современного статуса Республики Татарстан обусловлены ее историей, социально-экономическим и общественно-политическим развитием, в том числе — в последнее десятилетие, в условиях масштабных преобразований российской действительности.
Республика Татарстан расположена на Восточно-Европейской равнине, где сливаются крупнейшие реки Европы Волга и Кама. Территория республики, равная 67 836, 2 квадратных километра, разделена на 43 административных района. Всего в республике 19 городов, 22 поселка городского типа и 848 сельсоветов. Наиболее крупные города — Казань, Набережные Челны, Нижнекамск и Альметьевск. В Республике Татарстан проживают 3,7 миллиона человек, представляющих 107 национальностей, в том числе 50,9% - татары, 41,6 % - русские. Исторически татары - один из крупнейших и наиболее развитых в социально-экономическом отношении народов Поволжья. Татарский язык был окончательно сформирован в 15-16 вв. в период расцвета Казанского ханства. Уже в 16 в. у татар была своя национальная письменность на основе арабского алфавита, принятого всеми мусульманскими народами в связи с распространением ислама. Почти тысячелетнюю историю имеет и столица Татарстана - город Казань. Таким образом, в Татарстане исторически сложились благоприятные предпосылки создания достаточно цивилизованной правовой системы данного региона.
В настоящее время Республика Татарстан относится к наиболее развитым (субъектам РФ , занимая ведущие позиции по производству таких видов продукции, как, например, изопреновый каучук (40% в общем объеме производства); бутилкаучук (75%); медицинский кетгут (100%); полиэтилен (34%). Выпускаемые в республике автомобили КамАЗ осуществляют 80% грузовых перевозок в России. Объем промышленной и сельскохозяйственной продукции на душу населения в Республике Татарстан почти на 20% выше, чем в Российской Федерации. Приоритетными направлениями экономического развития Республики Татарстан являются нефтедобывающая и нефтеперерабатывающая отрасли, конверсия предприятий оборонной промышленности, производство и переработка сельскохозяйственной продукции; развитие телекоммуникаций, транспорта; разработка и внедрение информационных технологий; производство медицинского оборудования, инструментов, лекарственных препаратов; производство строительных материалов. В целом регион характеризуется достаточно высоким уровнем экономического развития, политической стабильностью и значительным научно-техническим потенциалом.
Используя имеющиеся преимущества, Татарстан успешно решает задачи проведения реформ. В республике реализуется альтернативная экономическая модель, которая заключается в мягком, эволюционном реформировании всех отраслей народного хозяйства с углубленным вниманием к поддержанию достойного жизненного уровня населения. В результате общий спад экономики в Республике Татарстан оказался ниже, чем в соседних регионах и в целом по России.
Основательная поддержка промышленного и аграрного сектора, социальной сферы, проведение взвешенной приватизации дали возможность сохранить в переходный период инфраструктуру экономики, поддержать жизненный уровень населения Татарстана, сформировать целостную систему социальной защиты. Величина прожиточного минимума и стоимость набора продуктов из 19 видов продовольствия остается одной из самых низких в Российской Федерации.
Характеризуя эти и другие важнейшие показатели уровня жизни в республике, Президент Татарстана М.Шаймиев отметил, что серьезная нормативная база позволяет вести конструктивный диалог и взаимодействие органов государственной власти Республики Татарстан и Российской Федерации по вопросам собственности, международных связей, транспорта, коммуникаций, добычи сырья и др. Республика не является дотационной, эксперты оценивают ее как один из политически и экономически стабильных регионов, «остров прагматизма» и «естественный магнит» для инвесторов.
Правовой статус современного Татарстана непосредственно определяется тремя основополагающими юридическими актами: Декларацией о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики от 30 августа 1990 г., Конституцией Республики Татарстан и Договором «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г. Договор дополняется межправительственными соглашениями, подписанными главами Правительства Российской Федерации и Республики Татарстан: об экономическом сотрудничестве; о взаимодействии в области охраны окружающей среды; в области высшего образования; о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехимической переработки; по вопросам собственности; о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности; об урегулировании отношений в вопросах таможенного дела; о разграничении полномочий внешнеэкономических связей; о бюджетных взаимоотношениях; о координации борьбы с преступностью и другими правонарушениями; в области банковского дела; денежно-кредитной и валютной политики.
В Конституции Республики Татарстан провозглашены принципы и ценности правового демократического государства и устанавливается, что государственные символы Республики Татарстан отражают самобытность и традиции народа Татарстана. Идея национальной государственности в республике, получившая закрепление в Декларации о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики от 30 августа 1990 г. и затем развитая в ходе создания региональной правовой системы, воспроизводит такое содержание, как права и свободы человека с приоритетом индивидуальной самореализации, независимо от национальности, социального происхождения, вероисповедания, политических убеждений, других различий; $ самоопределение татарской нации и всего народа республики, реально обеспечивающее экономическое, социальное и духовное развитие; $ религиозное возрождение.
