Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические подходы к пониманию федерализма и их отражение в праве Канады 12
1.1. Понятие федерализма и федерации 12
1.2. Концепции федерализма и модели федераций 23
1.3. Правовые основы канадского федерализма 31
Глава II. Дофедеративное развитие Канады (1774 - 1867 гг.) 41
2.1. Предпосылки формирования федеративной системы в Канаде 41
2.2. Договорный процесс создания канадской федерации. 56
Глава III. Централизованный федерализм (1867 - начало 1960-х гг.) 72
3.1. Формирование территориального и субъектного состава федерации
3.2. Институционализация и развитие системы органов власти в федеративной системе Канады 82
3.3. Распределение компетенции между двумя уровнями власти. 110
Глава IV. Относительно децентрализованный федерализм (с начала 1960-х гг.) 129
4.1. Перераспределение полномочий внутри федеративной системы 130
4.2. Проблемы Квебека в децентрализованной федеративной системе Канады 143
4.3. Региональные различия и гарантии целостности канадского федеративного союза 154
Заключение 169
Список источников и литературы 172
Приложение
- Концепции федерализма и модели федераций
- Предпосылки формирования федеративной системы в Канаде
- Формирование территориального и субъектного состава федерации
- Перераспределение полномочий внутри федеративной системы
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью учета мирового опыта при упрочении в России эффективной федеративной формы территориально-государственного устройства, что в данный момент является одной из приоритетных задач реформирования российской государственности. При этом от федерации декларативной необходимо перейти к федерации правовой, с четко отработанными «правилами игры», которые определяют перспективные тенденции динамики государственного устройства. Прежде всего, необходимо создать правовые механизмы, которые практически способны обеспечить как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов федерации, защиту прав и интересов граждан всех национальностей.
Человеческое сообщество находится в поисках наиболее приемлемой и эффективной формы государственного устройства как способа своего существования. Федерализм в этом плане выступает как система обеспечения государственно-организационного, управленческого и духовного оформления единства этнического и регионального многообразия конкретного государства, сохраняя при этом значимость и единства, и многообразия. Федерализм как форма государственного устройства находит разрешение противоречий между самобытностью и интегративными тенденциями внутри конкретного государства. Следовательно, федеративное государство отвечает историческим устремлениям отдельных территорий и общностей к формированию своих государственных структур, объединяя при этом всех в единое целое, осуществляя на практике взаимоприемлемое разграничение полномочий между уровнями власти по вертикали.
К настоящему времени в мировой практике накоплен богатейший опыт реализации принципа федерализма. При этом Канада во всех отношениях представляет собой государство, опыт которого чрезвычайно важен для осуществления эффективной государственной политики в многонациональном и поликультурном обществе. По мнению диссертанта, канадская федерация имеет много общего с федерацией в России: национально-территориальный принцип формирования субъектов федерации; учреждение федеративной системы в определенном смысле «сверху», что обусловило сущность первого этапа развития как квазифедерализма; кооперативный характер разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами федерации и государственными органами ее субъектов; наличие проблем национализма и сепаратизма.
Федеративная система Канады имеет уникальный опыт согласования интересов центра и провинций, цивилизованного решения проблем сецессии, постоянно самосовершенствуется, развиваясь по эволюционному пути. По данным причинам процессы правовой институционализации и эволюции канадского федерализма заслуживают пристального внимания и всестороннего осмысления.
Об актуальности проблем, связанных с федерализмом в целом, свидетельствует обращение к ним историков, государствоведов, политологов. Однако данные исследования ограничиваются, как правило, анализом политической, а не правовой практики реализации принципа федерализма. Специальные работы, содержащие историко-правовое исследование особенностей становления и развития института федерализма в Канаде, отсутствуют.
Цель и задачи исследования. Цель исследования - выявить причины и проанализировать процессы институционализации и эволюции канадской федерации на основании комплекса правовых норм и практики их реализации.
Постановка цели определила необходимость решения следующих задач:
- выделить и изучить совокупность источников публичного права, которые регулируют федеративные отношения в Канаде, а также практику их реализации;
- определить предпосылки формирования и проанализировать процесс юридического оформления федерации в Британской Северной Америке;
- исследовать функционирование федеративной системы в период централизованного федерализма, для чего проанализировать комплекс правовых норм, составляющих основные субинституты федерализма: территориально-субъектный состав канадской федерации, государственный аппарат федеративной системы, разграничение предметов ведения и полномочий между высшими государственными органами федерации и государственными органами провинций;
определить причины и описать процесс трансформации централизованной федерации в децентрализованную; проанализировать основные проблемы этапа децентрализации;
- определить тенденции эволюции федеративной системы Канады в целом с момента институционализации федеративных отношений до настоящего времени, оценить эффективность их правового регулирования.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются процессы институционализации и эволюции федеративной системы Канады, получившие отражение в публичном праве. Предмет исследования — комплекс правовых норм, содержащихся в конституционных традициях, статутном и прецедентном праве Британской империи и Канады, а также практика их реализации, отражающая динамику становления и эволюции федеративной системы Канады.
Методологические и теоретические основания работы. Методология исследования обусловлена его предметом и целью, предполагающими выявление особенностей формирования и становления федеративной системы Канады. В работе используются методы сравнительного и формально-юридического анализа комплекса правовых норм, закрепляющих институт федерализма. В основу диссертации положен целостно-системный подход к изучению процессов институционализации и эволюции канадской федеративной системы, сочетающийся с принципом историзма и методом многофакторного детерминизма. Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы, посвященные различным аспектам современной интерпретации феномена федерализма как отечественной, так и западной, прежде всего американской, правовой доктрины. К ним относятся труды ведущих специалистов в области теории и истории права и государства, конституционного права: Р.Г. Абдулатипова, И.Ю. Богдановской, В.Г. Графского, Ф.В. Калиной, В.Е. Чиркина, У. Бэгхета, Р. Дэусона, В. Острома, П. Уайта, А. Хеарда, К. Увеара и др.
Степень научной разработанности проблемы. Решение задач исследования оказалось возможным при условии обращения к широкому кругу научной литературы. Особенности канадского федерализма в целом исследовались непосредственно канадскими, а также американскими, английскими и отечественными учеными, следовательно, их можно сгруппировать по четырем основным направлениям.
Среди отечественных исследователей в первую очередь необходимо отметить труды историка В.Е. Шило1, который всесторонне анализирует канадскую модель федерализма, прежде всего на современном историческом этапе. Политико-правовые доктрины канадского федерализма нашли отражение в работе Е.В. Белоусовой ; проблемы франкоязычного Квебека подробно исследованы в трудах К.Ю. Барановского3.
Ученые-историки А. Лидин4, В.А. Тишков, Л.В. Кошелев5, О.С. Сороко-Цюпа освещали проблематику канадского федерализма в контексте исторического развития Канады, но, к сожалению, в настоящее время их работы частично утратили научную значимость.
Проблемы становления канадской государственности в целом нашли отражение в фундаментальных трудах Н.А. Ерофеева и Л.А. Зимулиной . Ученый-политолог А.А. Мелкумов9 в процессе сравнительного исследования канадской модели федерализма в целом допускает ряд неточностей и противоречивых выводов с точки зрения теории права.
Среди зарубежных исследователей, безусловно, в первую очередь необходимо отметить работу Д.В. Смайли «Условия канадского федерализма»1 . Автор весьма глубоко и основательно исследует весь комплекс проблем становления и развития федеративного государства и, что особенно ценно, строит теоретические выводы исключительно на специфике канадской практики функционирования федеративной системы. В историческом аспекте актуальны работы СБ. Райерсона11, в политологическом - коллективный труд Р. и Д. Джексонов и Н. Бастер-Мура12.
Материалы и источники исследования. Базовыми источниками данного исследования являются англоязычные тексты действующих в настоящее время, а также утративших силу конституционных статутов, соглашений, судебных и административных прецедентов, которые прямо или косвенно затрагивают проблему государственно-правового регулирования федеративных отношений в Канаде. Следует отметить, что большинство из них никогда не переводилось на русский язык и не публиковалось в России. В 1 "X опубликованных переведенных источниках (исключительно статутах) имеется ряд неточностей, связанных с употреблением юридической терминологии, поэтому автор счел нужным обращаться непосредственно к англоязычным текстам. В диссертационном исследовании активно использовались официальные канадские сайты сети Интернет14, а также сборники документов, касающихся вопросов федерализма в Канаде15.
Хронологические рамки исследования. Хронологически данное исследование начинается с 1763 года, когда был издан первый источник статутного права, касающийся Канады - Королевская Прокламация с описанием территории и границ Квебека - одной из основных будущих провинций федерации. Исследование охватывает конец XVIII века, XIX и XX века, а также начало XXI века, т. е. период становления и развития федерализма.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена широким охватом материала, ракурсом и методикой его анализа, интегративным подходом к проблеме и трактовкой основных вопросов:
1. Впервые выделена и обобщена совокупность конституционно-правовых норм, содержащихся в различных источниках права, отражающих эволюцию канадского федерализма, а также практика их реализации.
2. Дан комплексный анализ и представлен историко-теоретический комментарий к многогранным процессам формирования и развития феномена канадского федерализма с позиций юридической науки.
3. Оценены с современных позиций результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, сделанные на основе господствовавших ранее принципов исторического материализма. Это касается работ А. Лидина, Н.А. Ерофеева, СБ. Райерсона и др.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Правовые нормы, закрепляющие институт федерализма в Канаде, содержатся в статутах, конституционных соглашениях, судебных и административных прецедентах, а также реципированных из Великобритании конституционных традициях. Они принимались или санкционировались органами власти Британской империи, доминиона, а затем суверенной Канады, а также органами власти канадских провинций.
2. Федеративная форма территориального устройства союза колоний Британской Северной Америки, с одной стороны, была исторически предопределена объективными процессами развития государственности в Канаде, с другой - носила договорный характер, что обусловило противоречия между фактической и юридической формами федерализма.
3. Канадская федерация последовательно прошла в своей эволюции два периода:
- период централизации с 1867 года до конца 1950 - начала 1960-х годов;
- период децентрализации - соответственно с конца 1950 - начала 1960-х годов по настоящее время, который разделяется на этапы кооперативного федерализма (до начала 1980-х годов) и исполнительного федерализма (с начала 1980-х годов).
4. Этап централизованного федерализма был исторически необходим для формирования территориального и субъектного состава федерации.
В результате приспособления монархической формы правления к федеративной форме территориального государственного устройства принципы формирования и функционирования ряда федеральных органов власти Канады были заимствованы у Великобритании. В настоящее время они не отвечают принципу федерализма и подлежат реформированию или упразднению.
5. Этап децентрализации был обусловлен фактическим перераспределением полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, которое отражалось не в статутном праве, а в соглашениях и прецедентах. Наиболее крайними проявлениями децентрализованности федерации являются проблемы особого статуса Квебека и проблемы регионализма, которые не нашли принципиальных решений в праве Канады.
Современное право Канады содержит ряд устаревших положений, которые не соответствуют правовой и политической практике функционирования канадского федерализма и подлежат исключению из нормативно-правовой базы федерализма. Фактически сложившиеся отношения внутри федеративной системы подлежат закреплению в конституционных статутах, что может исключить дальнейшую децентрализацию, осуществляемую «явочным порядком».
Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена:
- сопоставлением понимания феномена федерализма в российской и канадской правовой доктрине;
- привлечением новых источников для теоретического осмысления проблемы выбора формы территориального государственного устройства, ее формирования и функционирования в Канаде;
дальнейшей разработкой проблем, связанных с процессами юридического оформления и эволюции канадского федерализма;
- расширением и уточнением особенностей модели канадской федерации, исходя из принципа целостности феномена федерализма.
Практическая значимость исследования заключается в следующем:
- в результате изучения опыта становления и эволюции канадской федеративной системы в целом, а также механизма согласования и урегулирования противоречивых интересов федерального центра и провинций, лингвистической проблемы и проблем сецессии в частности, возможно совершенствование существующей федеративной системы в России;
- работа может представлять интерес для теоретиков и историков зарубежного федерализма;
- материалы диссертации могут быть использованы в практике преподавания курсов истории и теории права и государства, всеобщей истории права и государства; конституционного права зарубежных стран.
Апробация работы. Диссертация обсуждалась на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Санкт-Петербургского университета, а также в ходе выступлений на всероссийских научных конференциях: «Проблемы российской государственности» (Киров, 2002), «Идея конституционализма в РФ и за рубежом и практика ее реализации» (Нижний Новгород, 2003), «Проблемы реформирования федерального и регионального законодательства» (Киров, 2003).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, имеющих одиннадцать параграфов, заключения и приложения. Главы и параграфы скомпонованы по хронологическому принципу, что позволяет всесторонне и последовательно проанализировать становление и развитие канадской федерации.
Концепции федерализма и модели федераций
Федерализм как форму организации государственной жизни следует понимать, также исходя из комплексного подхода к данному явлению. При этом необходимо учитывать сочетание действующих в конкретном государстве принципов федерализма и особенностей федерации как формы территориального государственного устройства. Для этого целесообразно использовать понятие федеральная система, которое встречается в современной научной литературе .
Каждое федеративное государство уникально, следовательно, используя метод сравнительного анализа, можно выделить ряд так называемых моделей федерализма, каждая из которых отражает историческую, национальную, политическую специфику конкретной федерации, определяя общие и особенные черты организации государственной жизни.
В науке нет однозначного мнения по проблеме моделей федерализма. Одни авторы охотно разделяют данный подход к исследованию конкретной федерации, другие частично считают его надуманным . При этом первоначальная концептуальная разработка особенностей и моделей федерализма принадлежит преимущественно западным исследователям, что вновь объясняется длительной практикой реализации принципа федерализма и, следовательно, возможностью ее теоретического анализа и обобщения за рубежом. Отечественные авторы, как правило, комментируют уже существующие концепции федерализма, причем преимущественно те из них, которые так или иначе соотносятся с проблемами формирования федеративных отношений в России.
Моделирование и классификация федеральных систем основываются на различных доктринах и концепциях федерализма. При этом вопрос об их числе остается дискуссионным. Так, например, У.К. Хикс считает, что «следует различать два типа федеральной организации - координационную и кооперативную», М. Устери указывает на существование семнадцати теорий федерализма. Э.Р. Блак, опираясь, прежде всего, на опыт канадской федерации, называет пять основных концепций федерализма: договорную, централистскую, административную, координационную, и дуалистическую47. Критерием их выделения он считает характер взаимоотношений различных уровней власти.
По нашему мнению, в данном исследовании целесообразно проанализировать те концепции федерализма, которые позволяют наиболее всесторонне исследовать особенности канадской федеральной системы. Следовательно, автор не освещает все концепции и теории, а останавливается на некоторых из них.
Широко известная теория договорного федерализма, значение которой, по мнению Э.Р. Блака, было утрачено уже к 1930-м годам, исходит из того, что в основе федерации лежит договор «между властями и населением» или между вновь созданными центральными органами государственной власти и органами власти государственных образований, входящих в союз. При этом инициатива создания федерации исходит «снизу», от субъектов федерации. Данная теория, безусловно, отражает историческую специфику формирования федераций непосредственно в Соединенных Штатах Америки и в Канаде.
Данная теория порождает проблему суверенитета федерации9, в зависимости от того, как решается данная проблема, формулируются нейтралистская и административная концепции федерализма.
Централистская концепция основана на признании суверенитета только федерации, так как народ страны «образует единственный законный источник суверенной власти и поэтому правительство, пользующееся поддержкой большинства населения, должно быть верховным над нижестоящими правительствами членов федерации»50. Исходя из этого, вся политика внутри-субъектов федерации должна проводиться исключительно в соответствии с решениями общефедеральных органов.
Данная концепция федерализма с определенной спецификой реализовывалась в Канаде в течение практически целого века с момента юридического оформления федерации. Причем политический центр, где принималось большинство государственных решений, не совпадал с федеральным центром и находился в столице метрополии. Централистские тенденции в канадской федерации ослабевали по мере расширения политической самостоятельность доминиона в рамках Британского содружества наций и становления государственного суверенитета.
С другой стороны, концепция децентрализации государственной власти, признавая суверенитет только членов федерации, рассматривает любое федеративное государство как «особую форму децентрализации, идущую значительно дальше, чем автономия (в рамках унитарного государства) провинций и регионов» 51. Согласно данной концепции, по мнению Д.
Левингстона, суть федерализма заключается в определенном соотношении независимости и взаимозависимости двух уровней осуществления государственной власти. Причем степень независимости федерального центра возможна только в таком объеме, каким он будет наделен по инициативе субъектов федерации. Следовательно, концепция децентрализованного федерализма смыкается с договорной концепцией.
Исходя из вышеназванных концепций все существующие федерации делятся на относительно централизованные и относительно децентрализованные. Причем одна и та же федерация в силу комплекса объективных причин в разное время может быть подвержена прямо противоположным тенденциям, что можно проследить на примере федерации в Канаде.
Административная концепция основана на признании разделенного суверенитета внутри федерации, который объективируется в совокупности исключительных полномочий каждого уровня государственной власти. Данная концепция разными авторами называется также как концепцией кооперативного или исполнительного федерализма.
Суть ее состоит в том, что внутри федерации проводится политика сотрудничества двух уровней власти, объединяются усилия центра и мест для выполнения общих задач, несмотря на иногда «открыто антагонистический характер суверенных прав и привилегий, закрепленных за федерацией и ее членами»53. В этих целях создается «ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по выполняемым функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и земли».
Концепция кооперативного федерализма получила свое распространение во второй половине XX века и реализуется в настоящее время, в частности, в канадской федеральной системе.
Доктрина территориального федерализма, сложившаяся на основании практики Верховного суда Соединенных Штатов Америки при рассмотрении споров, возникающих между государственными органами федерального центра и государственными органами различных штатов, предусматривает установление четких фаниц между исключительными сферами правового регулирования с одной стороны, федеральных органов, с другой - высших органов каждого штата. С точки зрения сторонников данной доктрины, «национальное правительство выступает как верховная власть в одних сферах жизни общества, в то же время, как правительство отдельных штатов - в других сферах»55. Некоторые теоретики именуют данную доктрину доктриной дуалистического федерализма, так как она четко разфаничивает две непересекающиеся сферы компетенции органов государственной власти различных уровней в федеративном государстве 5 .
В интерпретации У.К. Хикса данная доктрина именуется доктриной координационного федерализма. Он также отмечает, что при координационном федерализме оба уровня власти действуют независимо друг от друга в конституционно установленных пределах, и поэтому между ними существуют «минимальные взаимоотношения (как экономические и финансовые, так и политические)» . Однако современные федеративные системы отказались от данной модели ради кооперативной, поскольку она содействует установлению между центром и субъектами федерации более тесных отношений, которые «принимают различные формы и даже изменяются со временем благодаря свойственной им гибкости и динамичности».
Предпосылки формирования федеративной системы в Канаде
В научной литературе существует несколько точек зрения, в соответствии с которыми федеративная форма территориального государственного устройства становится оптимальной при сравнительно большой территории государства, при преодолении своеобразного, так называемого, количественного «порога» размера территории, а также при наличии многонационального состава населения, которое, соответственно, имеет культурные и языковые особенности, и при этом различные нации компактно проживают на определенной части территории государства. В первом случае федерализм является средством наиболее эффективного управления государством, во втором — формой реализации принципа самоопределения народов в рамках политической автономии.
Указанные положения являются общетеоретическими и применимы к федеративному государству в целом. Каждая же конкретная федерация, безусловно, имеет уникальные черты и исторические корни, обусловившие выбор конкретной специфической формы территориального государственного устройства.
Одной из особенностей формирования канадской федерации является то, что федерализм учреждался здесь параллельно с оформлением суверенной государственности в целом. Следовательно, с одной стороны, можно выделить ряд исторических предпосылок возникновения собственно канадской государственности, с другой - ряд исторических предпосылок возникновения именно федеративной формы территориального государственного устройства. Необходимо отметить, что историки, как правило, не разграничивают данные предпосылки, отождествляя момент возникновения и федерации, и государства с фактом принятия Акта о Британской Северной Америке 29 марта 1867 года. Но к этому времени североамериканские колонии уже имели опыт и унитарного, и протофедеративного сосуществования, учитывая который Дж. Браун, один из отцов-основателей канадского федерализма, заявил: «У нас только один выбор - или федерация, или ничто».
Таким образом, применительно к Канаде следует выделить несколько объективных исторических причин выбора именно федеративной формы территориального государственного устройства.
Первой подобной причиной является национальный дуализм и опыт сосуществования англо-канадцев и франко-канадцев под властью Великобритании.
Освоение североамериканских земель, начиная с XVII века, одновременно осуществлялось двумя государствами - Францией и Англией. Изначально их интересы были пространственно разграничены: Франция осваивала преимущественно атлантическое побережье, в том числе многочисленные острова, а также земли в нижнем течении реки Святого Лаврентия; Англия же сосредоточила свои усилия на освоении земель по берегам Гудзонова залива110. Данные территории заселялись соответственно выходцами из Франции и Англии, которые несли с собой собственную культуру, религию, язык, способы хозяйствования и привычные политико-правовые институты. В результате появились территории компактного проживания франко-канадцев и англо-канадцев.
Стремительно развивавшаяся буржуазная Англия поставила цель вытеснения Франции из Северной Америки и со средины XVII века по 1763 год периодически вела военные действия. В результате территория французской Канады была завоевана и в соответствии с условиями Парижского мирного договора 1763 года попала под юрисдикцию англичан.
Одним из важнейших политических последствий данного завоевания СБ. Райерсон считал возникновение в Канаде национального вопроса, который до сих пор время от времени ставит страну на грань политического кризиса112. Д. Камерон также подчеркивает, что «отношения между франкоязычным и англоязычным населением являются постоянной характерной чертой жизни Британской Северной Америки и Канады с того времени, когда британский генерал Вульф нанес поражение французам в битве за равнины Абрахама в 1759 году».
Таким образом, в Северной Америке возникла нетипичная для британских колонизаторов ситуация: один европейский народ установил господство над другим европейским народом. Привычные методы силового подавления населения завоеванных территорий здесь были неприемлемы: франко-канадцы - это не аборигены-язычники, по отношению к ним необходимо было действовать цивилизованно. Англичане должны были найти такие способы управления франко-канадским населением, чтобы одновременно обеспечить собственное реальное господство и сохранить их добровольное верноподданничество. Достижение данной цели достаточно сложно, если вообще возможно, и лорд Дархэм, характеризуя позднее отношения между англо-канадцами и франко-канадцами, говорил о «двух нациях, сражающихся в недрах одного государства»1 .
Кроме того, наличие в Англии буржуазных свобод, завоеванных в результате Английской революции 1642 года, сделало весьма трудным для британских властей отказать канадцам в праве на собрания, петиции и политическую агитацию, то есть в правах, которых при французском режиме канадцы в таком объеме не имели, и которые при англичанах они стали использовать более активно.
Два данных фактора реально позволили франко-канадцам отстаивать свои права на автономию в новых политических условиях. Так уже в Акте о Квебеке 1774 года115 был закреплен ряд юридических гарантий сохранения французской культуры в рамках нового политического образования. В соответствии с ним на завоеванных землях сохранялась сеньориальная система землевладения, продолжало действовать французское частное право, франко-канадцам разрешалось занимать гражданские должности, католики сохраняли свободу вероисповедания. И, хотя Акт не содержал никаких гарантий относительно французского языка, решение уважать культурное наследие французской
Канады было очевидным, и французское население встретило Акт о Квебеке с одобрением. Англо-канадцы, напротив, были недовольны данным Актом, так как он лишал их возможности иметь представительные институты, которые к концу XVIII века были для них неотъемлемым атрибутом политической жизни. Дело в том, что обещанную Королевской прокламацией 1763 года116 представительную ассамблею Квебека не решился сформировать ни один из губернаторов данной провинции: в соответствии с Прокламацией в ассамблее могло быть представлено только шестьсот английских поселенцев, а девяностотысячное франко-канадское большинство было бы проигнорировано. Политические последствия подобного шага могли быть разрушительными. Но вместо того, чтобы предоставить франко-канадцам избирательные права наравне с англо-канадцами, британские власти предпочли отказаться от выборного представительного органа вообще, заменив его в соответствии с Актом о Квебеке назначаемым консультативным Советом.
Англо-канадцы не могли долго мириться с подобным положением дел. Ситуацию осложняло непосредственное соседство с Соединенными Штатами, где в результате революции и войны за независимость в 1787 году установилась
республиканская форма правления , гарантировавшая не только само существование представительных институтов, но и их эффективное функционирование. Еще в сентябре 1774 года в Филадельфии собрался Первый континентальный Конгресс, который осудил Акт о Квебеке. В принятом Конгрессом обращении к канадскому народу, разъяснялась суть демократического управления: «Первое великое право — это право народа участвовать в своем собственном правительстве посредством представителей, выбранном им самим» . Обращение призывало канадский народ войти в федерацию американских колоний.
Чтобы предотвратить развитие ситуации в данном направлении, сохранить собственные позиции в Северной Америке и удовлетворить обе этнические общины Канады, в 1791 году Британия принимает Конституционный Акт119. В соответствии с ним гарантии французской самобытности, установленные Актом о Квебеке 1774 года, были сохранены, но в рамках нового политического контекста. Старая колония Квебек была разделена на две провинции: Верхнюю Канаду, которая в основном была англоговорящей, и Нижнюю Канаду - преимущественно франкоговорящую. В первой действовало английское общее право и землевладение, основанное на праве частной собственности (free gold), в последней — французское частное право и сеньориальное землевладение. В обеих провинциях учреждались представительные ассамблеи.
Формирование территориального и субъектного состава федерации
Территориально-субъектный состав канадской федерации закреплялся статутами федерального Парламента Канады, которые, в свою очередь, принимались на основании двусторонних соглашений, достигнутых между провинциями, стремящимися в Союз, и федеральным центром, а затем формально утверждались властями Великобритании.
Первоначально территориальные контуры будущему Союзу придали Резолюции, принятые по итогам Квебекской и Лондонской конференций181. Резолюции как правовые документы в данный момент являются документами историческими, они утратили юридическую силу в связи с принятием на их основе ключевого конституционного документа Канады, устанавливающего федеративную форму государственного устройства, - Акта о Британской Северной Америке от 29 марта 1867 года.182
В соответствии со статьями 3 и 4 данного Акта наименование «Канада» было присвоено вновь созданному Союзу.
Субъектами Союза стала лишь часть участников проведенных ранее конференций. Так альтернативное название данного Акта, первый абзац преамбулы и статья 3 в качестве субъектов Союза называют только Канаду, Новую Шотландию и Нью-Брансуик. Причиной отсутствия в Союзе Острова Принца Эдуарда и Ньюфаундленда стали внутриполитические причины, имевшие место в данных провинциях.
С точки зрения юридической техники количественный состав субъектов Союза в тексте Акта определен крайне неудачно и требует дополнительного толкования. Так статья 3 Акта гласит, что «...три провинции будут составлять единый Доминион...». Здесь имеются в виду три различные колонии, существовавшие до оформления Союза: Канада, Новая Шотландия и Нью-Брансуик. В то же время статья 5 Акта называется «Четыре провинции» и гласит: «Канада разделяется на четыре провинции, называемые Онтарио, Квебек, Новая Шотландия и Нью-Брансуик».
К количественной неясности добавляется неясность в названиях. Статья 3 подразумевает Канаду в соответствии с Актом о Союзе 1840 года, то есть административно-территориальное объединение англо-канадцев и франкоканадцев. Статья 5 под Канадой подразумевает уже вновь созданный Союз, частью которого стала бывшая Канада. При этом Канада как административно-территориальное объединение англоканадцев и франкоканадцев была разделена на две самостоятельные провинции - Онтарио и Квебек. Провинция Онтарио находилась в границах прежней Верхней Канады, по национальному составу она была преимущественно англо-канадской. Квебек - бывшая Нижняя Канада с франко-канадским большинством.
Таким образом, субъектами Союза стали четыре провинции: вновь разделенные Онтарио и Квебек, а также оставшиеся в прежних границах Новая Шотландия и Нью-Брансуик. Три из них были преимущественно англоканадскими, одна - франко-канадской. Следовательно, возникший Союз был сформирован по национально-территориальному принципу. СЮ. Данилов также подчеркивает отсутствие исключительно национального принципа при формировании федерализма в Канаде. Он утверждает, что «в пределах каждой из провинций население осталось в этнонациональном отношении смешанным»183. Действительно, Атлантические провинции, вошедшие в Союз, также были изначально заселены французами, а во время Союза, учрежденного Актом 1840 года, большое число англоканадцев оказалось в Квебеке. Преамбула Акта о Британской Северной Америке 1867 года провозглашала цели создания Союза. Применительно к территориальному устройству их можно выделить две.
Во-первых, признавалось, что именно такой национальный дуализм приведет к «процветанию провинций». Прежде всего, это касалось, конечно, Квебека, который под процветанием понимал возможность национального самоуправления, языковую автономию, реальную свободу совести и сохранение романской правовой системы. Все это не позволило бы франко-канадской нации быть ассимилированной и раствориться в англо-канадском большинстве. Кроме того, безусловно, для процветания всех провинций Союз давал ряд экономических гарантий - таких, например, как субсидии и железная дорога. Следует отметить, что со строительством железных дорог в конце XIX века связывалось само существование федерации. Одна из канадских газет в то время писала: «Если план строительства железных дорог потерпит крах, то же случится и с планом создания федерации» .
Второй и, пожалуй, главной целью создания Союза в данном контексте преамбула называет возможность присоединения к Союзу других частей Британской Северной Америки. Данное декларативное положение преамбулы становится общеобязательным в результате его повторного закрепления и конкретизации в главе XI «Допущение других колоний». Статья 146 данного раздела предметно говорит об этом по отношению к трем колониям Великобритании - Ньюфаундленду, Острову Принца Эдуарда и Британской Колумбии. Такая же возможность предусматривается для Земли Руперта и/или для Северо-Западной Территории. Но данное положение совершенно не умаляло возможность присоединения к Союзу других территориальных образований.
Прерогативой по допущению в Союз в соответствии с той же статьей 146 Акта о Британской Северной Америке 1867 года наделялся монарх Соединенного королевства.
В момент принятия названного Акта вероятность скорейшего вхождения в Союз двух колоний, участвовавших в конференциях по выработке условий Союза - Ньюфаундленда и Острова Принца Эдуарда - была настолько велика, что статья 147 Акта для них даже предусматривала нормы представительства в Сенате Канады.
Таким образом, Акт о Британской Северной Америке 1867 года принципиально закрепил возможность расширения территории Союза, а, следовательно, и его субъектного состава.
Любопытно, что данный Акт, юридически закрепляя федерализм, ни в одной статье не содержит данного термина. В этом смысле в тексте Акта многократно используется термин «Союз» (Union), а также словосочетание «Единый Доминион» (One Dominion), что можно также понимать как «Одно Владение».
Многие канадские исследователи называют модель канадского Союза, учрежденную названным Актом, конфедерацией . Данный термин можно встретить также в ряде последующих статутов. С точки зрения современной теории государства конфедерация не является формой территориально-государственного устройства. Это форма межгосударственного объединения, так как субъекты конфедерации сохраняют суверенитет186. Вероятно, здесь имеет место неадекватное наполнение смыслом термина «конфедерация» . Кроме того, если все же признавать конфедерацию формой государственного устройства, то унитаризм и конфедерация — это полярные, далеко стоящие друг от друга формы. Федерация занимает здесь промежуточное положение.
Исходя из комплексного анализа норм Акта о Британской Северной Америке 1867 года, следует сделать вывод, что Канада является фактически федеративным образованием.
На основании статьи 146 Акта о Британской Северной Америке 1867 года были приняты два статута о вхождении в состав Союза новых провинций, являющихся полноправными субъектами федерации. Первый из них - Акт о
Манитобе от 12 мая 1870 года , который учредил провинцию к западу от Онтарио, заселенную метисами. Статья 1 содержит подробное описание ее границ. Вторым документом стал Приказ Королевы в Совете от 16 мая 1871 года о присоединении к Союзу Британской Колумбии . Она стала шестой провинцией канадской федерации. Кроме того, в связи с вхождением Британской Колумбии в состав Канады, государственная граница между Канадой и Соединенными Штатами Америки была окончательно установлена на всем протяжении до Тихого океана.
Вопросы о присоединении Манитобы и Британской Колумбии первоначально обсуждались колониями не с Британией, а с Канадой. Между тем возникали сомнения - законно ли это, если прерогативой по расширению территории и состава Доминиона обладает исключительно Королева Великобритании. Чтобы рассеять возникшие сомнения и облегчить процесс объединения северо-американских земель под эгидой Канады, а, следовательно, и Британской Короны, Парламентом Соединенного Королевства 29 июня 1871 года был принят второй Акт о Британской Северной Америке190. Он наделил Парламент Канады правом учреждать новые провинции на любых территориях, входящих в Доминион, но не включенных в состав какой-либо провинции (статья 2) .
Перераспределение полномочий внутри федеративной системы
Как уже неоднократно упоминалось в данной работе, основой для определения сущности федеративной системы является характер распределения властных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации . Приоритет реальной власти, сконцентрированной в Оттаве, был особенностью канадской федерации в момент ее институционализации и в период централизма, который длился практически целое столетие. Однако внутри существовавших отношений возникла и развивалась принципиально новая тенденция децентрализации, которая проявлялась в усилении власти провинций в результате расширения полномочий, отнесенных к их ведению статутным и прецедентным правом, а также конституционными соглашениями.
В данном контексте необходимо выяснить, во-первых, почему стал возможен сам процесс перераспределения полномочий, во-вторых, как это фактически происходило и в чем проявлялось.
Отвечая на первый вопрос, можно выделить несколько причин изменения статей 90, 91 и 92 Акта о Британской Северной Америке 1867 года, в которых изначально были закреплены полномочия федерального центра и провинций.
Прежде всего, возможность перераспределения полномочий изначально была заложена непосредственно в Акте 1867 года. С точки зрения Р. Джексона, «явное перечисление законодательных полномочий провинций хотя и предназначалось для того, чтобы ограничить провинции, фактически облегчило их расширение провинциальными властями, и особенно судебным правом на практике, так как они включали такие широкие категории, как «собственность и гражданские права»»260. Действительно, основатели федерации не могли предвидеть подобной ситуации, они ставили совершенно противоположную цель. Данный просчет можно объяснить с одной стороны тем, что только трое из тридцати трех «отцов» имели университетское образование, остальные руководствовались исключительно житейской мудростью и интуицией, и недооценили силу регионализма. С другой стороны, многое для ослабления федерального центра сделали власти метрополии через судебные прецеденты по толкованию Акта 1867 года, исходящие от Судебного Комитета Тайного Совета для Канады.
Кроме того, безусловно, в течение ста лет с момента формально-юридического закрепления полномочий трансформировались сами общественные отношения: некоторые потеряли свою значимость, так как цель была достигнута (отношения по созданию единой трансконтинентальной железной дороги), некоторые появились в результате усложнения общественной жизни, они в принципе не могли быть оговорены Актом 1867 года (отношения, связанные с функционированием «государства всеобщего благоденствия», каковым стала Канада во второй половине XX века - выплата социальных пособий, защита прав потребителей и тому подобные); некоторые перешли из одной сферы компетенции в другую (отношения, связанные с правомочиями владения, пользования и распоряжения землей).
С начала 1960-х до начала 1970-х годов и Оттава, и провинции приложили много усилий, направленных на модернизацию и координацию взаимных полномочий. Данные усилия привели к неоднозначным результатам. С одной стороны, наблюдался рост межправительственных конфликтов, которые теперь уже невозможно было решить авторитарными методами из центра. С другой стороны, они выявили глубинные противоречия, существующие в канадской федеративной системе, и, что самое важное, например, с точки зрения В. Острома, конфликты в сфере совместных полномочий выявили «большой объем информации об альтернативных решениях общественных проблем» .
Н. Бакстер-Мур констатирует, что во второй половине XX века «Конституционный Акт 1867 года с его детальным и точным разделением юрисдикции имеет весьма ограниченное значение» . Фактически сложившиеся во второй половине XX века государственно-властные полномочия внутри федеративной системы Канады он разделяет на исключительные, которые в свою очередь принадлежат либо федеральному центру, либо провинциям, и совместные. Причем последние следует разделить на те, которые в процессе реализации не вызывают серьезных конфликтов между федеральным центром и властями провинции, и те, которые подобные конфликты провоцируют, затрагивая существенные интересы обеих сторон.
Разделяя подобную точку зрения, следует отметить, что в целом сфера исключительных полномочий значительно сократилась. Так в исключительном ведении Канады фактически остались лишь вопросы, касающиеся вооруженных сил, валютной и денежной политики, статуса ветеранов и статуса коренных народов. Кроме того, Конституционный Акт 1982 года , закрепляющий, в частности процедуру внесения конституционных поправок, также отнес изменение статей федеральной конституции, касающихся статуса федерального
Правительства и обеих палат федерального Парламента, к исключительной компетенции федерального центра.
Вопросы начального и среднего образования, организации местного самоуправления, некоторые вопросы собственности и отправления правосудия, за исключением уголовного, отнесены к исключительной компетенции провинций. Кроме того, сюда же следует отнести исключительное право законодательного собрания каждой провинции изменять собственную конституцию в соответствии со статьей 45 Конституционного Акта 1982 года.
Анализируя сферу совместных полномочий Оттавы и провинций, следует отметить, что она стала сравнительно шире, и ее рост свидетельствует о дальнейшей децентрализации и кооперативном характере канадского федерализма.
Конституционный Акт 1982 года разрешил еще один из важных вопросов - вопрос использования невозобновимых естественных ресурсов, в том числе лесных, использования электрической энергии, а также установления налогов за пользование ими. Отнеся все указанные вопросы к сфере конкурирующих законодательных полномочий, Акт установил приоритет законов, принятых федеральным Парламентом, в том случае, если закон провинции противоречит федеральному закону (статья 92 А): «акты Парламента Канады не могут изменять акты, уже принятые провинцией» по данным вопросам.
В конце прошлого века ряд конституционных документов конкретизировал полномочия федерального центра и провинций в сфере образования. Особенно активно в этом плане действовал Ньюфаундлен, который в результате принятия двух Конституционных поправок - в 1987 году 264 и в 1997 году265 - расширил свои полномочия по данному вопросу, изменив статью 17 Акта о Ньюфаундленде, а 14 января 1998 года266 добился признания исключительных прав в решении вопросов образования на своей территории. Подобная поправка в 1997 году была принята в отношении провинции Квебек.
Если анализировать систему совместных полномочий Оттавы и провинций в целом, то к полномочиям, не вызывающим на практике серьезных конфликтов, можно отнести те, которые связаны с решением вопросов сельского хозяйства, защиты окружающей среды, проведения научных исследований, культуры и туризма. С некоторыми оговорками в данный перечень следует включить вопросы иммиграции и пенсионного обеспечения. При реализации последних имели место незначительные конфликты с провинцией Квебек.
Напротив, вызывающими конфликты, являются полномочия, связанные с решением вопросов, касающихся железнодорожных тарифов и фрахтовых ставок, уголовного судопроизводства, контроля над государственными землями и природными ресурсами к югу от шестидесятой параллели.
Большинство конфликтов было связано с процессом государственного регулирования экономики со стороны федерального центра. Так, например, серьезные противоречия вызывают вопросы, связанные с торговлей: в сфере внутренней торговли Верховный Суд Канады признал противоправность существовавших межпровинциальных таможенных барьеров; в сфере внешней торговли в 1986 году федеральное правительство Малруни заключило соглашение о свободной внешней торговле с Соединенными Штатами, которое касалось вопросов ведения провинций и вызвало недовольство самой крупной провинции - Онтарио. Подобные конфликты также возникали в 1975 году при кабинете Трюдо по вопросу регулирования заработной платы, когда федеральное правительство стремилось ограничить ее рост. Наиболее серьезные противоречия провинций и Оттавы касаются проблем, связанных с добычей нефти и газа: федеральный центр регулирует цены на энергоносители, а власти провинций лицензируют деятельность по разработке месторождений и взимают арендную плату.
