Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Развитие идеи федерализма в истории политико-правовой мысли 13
1.1. Федерализм в истории политической и правовой мысли Западной Европы и Америки 13
1. 2. Развитие идеи федерализма в российской политико-правовой мысли 43
ГЛАВА II. Правовое регулирование федеративных отношений: общее и особенное 64
2.1. Юридическая природа федеративных отношений 64
2.2. Сравнительно-правовой анализ национальных моделей федерализма 92
ГЛАВА III. Этапы развития отечественного федерализма 135
3.1. Советская федерация как форма государственного устройства 135
3.2. Особенности современного этапа развития российского федерализма 165
3.3. Формирование правовой базы российского федерализма 196
Заключение 216
Список использованной литературы
- Федерализм в истории политической и правовой мысли Западной Европы и Америки
- Развитие идеи федерализма в российской политико-правовой мысли
- Юридическая природа федеративных отношений
- Советская федерация как форма государственного устройства
Введение к работе
Актуальность исследования. Глобальные проблемы, вставшие перед человечеством во второй половине XX века, активизировали интеграционные процессы, которые наиболее ярко проявились в объединении Европы. В этой связи вполне понятно обращение к идеям объединения народов и государств, которые высказывались мыслителями, начиная с глубокой древности. И хотя эти идеи при их возникновении носили во многом умозрительный характер и не могли быть реализованы в силу исторических условий, их рациональное зерно стало основой для последующего воплощения в жизнь идей федерализма, отвечающего потребностям сегодняшнего дня.
Несмотря на то, что по историческим меркам федерация как форма государственного устройства - явление сравнительно молодое, она уже доказала свою целесообразность и эффективность1. Так, США, являющиеся классическим примером федеративного государства, всем ходом своего развития доказали, что федерализм обеспечил им возможность активизации усилий общества и личности для реализации интересов государства (федерации), штатов (субъектов федерации) и отдельных граждан. Это же относится и к большинству федераций, где восторжествовали принципы подлинного федерализма, который органически связан с утверждением демократии, гражданского общества и правового государства2.
Советский опыт построения федерации по национальному признаку при наличии административно-командной системы, лишавшей субъектов федерации самостоятельности и инициативы, а граждан страны основных прав
* В мире два с половиной десятка государств с федеративной формой устройства. В их числе высокоразвитые - США, Канада, ФРГ, Австралия и др.; среднеразвитые, например, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан; развивающиеся страны - Малайзия, Нигерия, Коморские острова и др. В федерациях проживает более трети человечества, хотя сами федерации составляют восьмую часть государств.
2 В то же время известно, что федерализм не панацея, автоматически гарантирующая высокий уровень экономического развития и обеспечения гарантии прав и свобод человека и гражданина. Пример таких стран, как Танзания, Нигерия, Эфиопия, Пакистан, Малайзия показывает, что установление в них федеративных отношений не привело к установлению демократического режима, эффективной рыночной экономики, разрешению этнических проблем, образованию эффективного гражданского общества.
и свобод, оказался неадекватным историческим задачам, которые объективно стояли перед государством. Тандем «партия - государство» наложил глубокий отпечаток на характер федеративных отношений социалистического типа, не обеспечил надежной правовой защиты основ государственного строя, что привело СССР к распаду.
После распада СССР Россия вступила на путь построения новой системы федеративных отношений, основанной на демократических принципах. Исторически это произошло позже других. развитых федеративных государств, что создает для нас известные преимущества использования мирового опыта при безусловном учете национальной самобытности, российской специфики, геополитического положения и исторического развития России как многонационального государства.
Все это поставило перед исследователями комплекс проблем, и прежде всего необходимость теоретической разработки основ российского федерализма, создания принципиально новой правовой системы, адекватной современному характеру общественных отношений. Конституционно-правовое обеспечение развития и функционирования федеративных отношений пришлось создавать практически заново. Следует иметь в виду, что этот процесс был осложнен рядом существенных обстоятельств, связанных с изменением общественного строя, с так называемым «парадом суверенитетов», обострением сепаратистских тенденций, усилением влияния центробежных сил и т.д. Появление этих факторов имело как объективные, так и субъективные причины. Среди объективных причин на одно из первых мест следует поставить неразвитость рыночных отношений, институтов гражданского общества, серьезные просчеты в национальной политике, особенно проявившиеся при распаде СССР. Наиболее значимым субъективным фактором выступал гипертрофированный партикулярный интерес региональных элит, стремящихся воспользоваться слабостью федерального центра для укрепления своих позиций и независимости от него. Необходимо учитывать также в менталитете
народа присутствие идеи державности, которая не была поколеблена в годы тоталитарного режима, когда роль консолидирующего центра в сознании народа взяла на себя коммунистическая партия.
В результате этого первые шаги российского федерализма были сопряжены с серией серьезных просчетов как в политической, так и в правовой сферах. Сегодня они отчетливо дают о себе знать, что требует от политического руководства, от законодателя порой весьма сложных неординарных решений.
Среди наиболее сложных проблем, которые приходится решать при создании федеративного государства, является проблема правового регулирования федеративных отношений. В этом деле чрезвычайно важно использование международного практического опыта и достижений в развитии политико-правовой мысли1.
В совокупности все это предопределяет актуальность и значимость избранной автором темы исследования.
Состояние научной разработанности темы. Федерализм стал предметом пристального внимания исследователей во всем мире, в том числе и в России, о чем свидетельствует целый ряд публикаций как в дореволюционный, так и в современный периоды2. Краеугольный камень в исследование
1 Например, становлению США как федерации предшествовало глубокое изучение «отцами-основателями»
предшествующего опыта государственного строительства, творчества великих просветителей. На Веймар
скую конституцию заметное влияние оказал конституционный опыт США и Франции. При создании Кон
ституции Российской Федерации также были использованы мировые достижения в развитии конституцио
нализма.
2 Из опубликованных на русском языке работ зарубежных авторов следует отметить: Федералист: политиче
ские эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / Под общ. ред. Н.Н. Яковлева. М: Изд-во Весь мир, 2000;
Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: пер. с англ.
М.: Арена, 1993; Токвиль А. Демократия в Америке. М.: 1992; Таллок Г. Новый федералист. М.: 1993; Элазар
Д.Дж. Сравнительный федерализм. // Политические исследования. 1995. №5; Элазар Д.Дж. Что такое федера
лизм? // Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып.З. Новосибирск.:
Экор, 1996; Элазар Д.Дж. Федерализм как средство и конечная цель. Федерализм и региональная политика в
России и США. Материалы VI Российско-американского семинара. 15-17 апреля 1996 года. Кемерово: Кузбас-
свузиздат, 1996. Наиболее известные публикации отечественных исследователей начала прошлого века пред
ставлены трудами: Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. М., 1917; Корф С.А. Федерализм. Петроград,
1917; Яшенко А. Международный федерализм. Идея юридической организации человечества в политиче
ских учениях до конца XVIII века. М.: 1908. Его же. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права
и государства.. Юрьев, 1912. Среди современных исследователей над проблемами федерализма работают:
Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., Республика, 1994; Барциц И.Н. Федеративная
ответственность: конституционно-правовые аспекты. М., 1999: Его же. Правовое пространство России: во-
теоретических проблем федерализма заложили А. Гамильтон, Дж. Джей, Дж. Мэдисон и другие «отцы-основатели» США. В дальнейшем эту проблему на новом историческом отрезке времени исследовали В. Остром, Г. Таллок, Д. Элазар и др. Среди представителей отечественной политико-правовой мысли конца XIX — первой половины XX вв. интерес к федерализму проявляли М.А. Бакунин, В.И. Гессен, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.И. Костомаров, М.Я. Лазерсон, А.С. Ященко и др. Современные проблемы российского федерализма нашли отражение в работах М.И. Абду-лаева, Р.Х. Абдулатипова, А.Н. Аринина, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, Л.М. Карапетяна, И.А. Конюховой, Б.С. Крылова, В.Н. Лексина, В.Н. Лысенко, М.Н. Марченко, В.Е. Сафонова, В.А. Тиш-кова, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибулина, В.Е. Чиркина, А.Н. Швецова и др. Следует отметить, что большинство современных исследователей проблем российского федерализма принимали непосредственное участие в разработке его правовых основ, в подготовке нормативных правовых актов. Однако в исследовании генезиса российского федерализма, его сущности и правовой специфики практически лишь сделаны первые шаги.
Вместе с тем комплексное исследование федерализма как теоретической концепции, как модели государственного устройства применительно к России практически не являлось до сих пор предметом научного исследования.
просы конституционной теории и практики. М., 2000; Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. / Отв. редактор И.С.Крылова. М., РАН, Институт государства и права, 1993; Дымков Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. М., ИНИОН РАН, 1996; Иностранное конституционное право / Под редакцией проф. В.В. Маклакова. М., Юрист, 1996; Кова-чев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., ИНИОН РАН, 1995; Конституционное (государственное) право зарубежных стран в 4 т. Учебник / Отв. ред. проф. Б.А.Страшун. М., БЕК, 2000; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., Юристь, 2000; Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие / Отв. ред. M.H. Марченко. М., Юристь, 2000; Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В.В. Маклакова. М., Юристь, 1996; Государственное право Германии в 2 томах. Сокр. пер. с немецкого. / Отв. редактор Б.Н. Топорнин. М., РАН, Институт государства и права, 1994; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., Издательство НОРМА, 2001; Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., Известия, 1993; Маклаков В.В. Конституционный контроль в странах-членах Европейского Союза. ИНИОН РАН, 1995; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., Белые альвы, 1996; Федерация в зарубежных странах / Под ред. докт. юрид. наук Д.А.Ковачева. М., Юридическая литература, 1993; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., ИНИОН РАН, 1995; Его же. Современное федеративное государство. Учебное пособие. М., МНИМП, 1997; и др.
Все это в совокупности обусловило выбор темы исследования, определение его цели и задач.
Объект исследования - российская модель федеративных отношений, влияние на ее становление и развитие мирового опыта федерализма.
Предмет исследования - сравнительный анализ конституционно-правового режима национальных моделей федерализма и правовое регулирование федеративных отношений на различных этапах развития российского федерализма.
Цель исследования - методологический и историко-правовой анализ регулирования федеративных отношений в России в контексте развития мирового федерализма.
Задачи исследования:
проследить развитие идеи федерализма в истории политико-правовой мысли;
рассмотреть юридическую природу федеративных отношений;
дать сравнительно-правовой анализ национальных моделей федерализма;
проследить генезис российского федерализма;
показать динамику и особенности становления и развития правовых основ российского федерализма на различных этапах российской истории;
определить характер противоречий в правовой системе Российской Федерации, правовые средства их преодоления.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Данное исследование основано на комплексе методов научного познания: диалектическом, историческом, логическом, комплексном, статистическом, системного анализа, формально-юридическом, сравнительно-правовом и др. Это также исследования в области теории права и государства и философии права1.
1 Среди этих работ особо следует отметить «Труды по философии права» Е.Н. Трубецкого, «Философию права» B.C. Нерсесянца, ряд работ по теории права и государства.
Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения литературы по теории права и государства, всеобщей истории права и государства, истории отечественного права и государства, истории политических и правовых учений, истории философии, философии права, трудов отечественных и зарубежных исследователей проблем федерализма, публикаций в научных журналах и периодической печати, материалов парламентских слушаний, рабочих материалов Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по делам Федерации и региональной политике. Автор опирался на труды Платона, Д. Локка, Т. Гоббса, Ш. Монтескье, А. де Токви-ля, Т. Джефферсона, А. Гамильтона, Дж. Джея, Дж. Мэдисона и других мыслителей, заложивших основы как теории, так и практики федерализма.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, внутригосударственные договоры, официальные документы и нормативные правовые акты по вопросам федерализма, Конституции и нормативные правовые акты зарубежных федеративных государств.
Научная новизна представленной работы определяется, прежде всего, самой постановкой проблемы, а также методологией ее решения.
Новизна проявляется в системном анализе сущности национальных моделей федерализма, основных тенденций и направленности их развития, что может сыграть существенную роль в становлении и развитии российской модели федерализма. Кроме того, новым является положение диссертации о незавершенности процесса федерализации в России и обоснование необходимости научной разработки федеральной программы развития федеративных отношений, важнейшей составной частью которой должен стать правовой механизм их регулирования. Для этого предлагается разработать и при-
нять несколько блоков нормативных правовых актов, в том числе и по вопросам территориальной и государственной целостности Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:
1. Стержневым направлением исследования является становление и
развитие российской государственности и федерализма на фоне дезинтегра-
ционных процессов и усиления дисбаланса отношений между федеральным
центром и регионами; определение пути оптимизации модели федеративного
устройства, обеспечивающей демократическое решение проблемы эффек
тивности государственной власти путем разделения властных полномочий
между Федерацией и ее субъектами; укрепление единства российской госу
дарственности. Акцент при этом делается на совершенствовании правового
регулирования федеративных отношений с учетом новых тенденций преоб
разования всех сфер государственной и общественной жизни на современном
этапе развития российского общества.
2. Ни одна из существующих федеративных систем не может рассмат
риваться в качестве идеальной модели и механически не может быть перене
сена на иную национальную почву. Однако при определении основных на
правлений развития и совершенствования российского федерализма, безус
ловно, необходимо использовать международный опыт. Опираясь на отече
ственные и зарубежные исследования в области государственного устройства
и федерализма, а также учитывая практический опыт ряда федераций Евро
пы, Америки, Азии, автор приходит к выводу, что идея федерализма отража
ет общую тенденцию развития мировой цивилизации к дальнейшему сбли
жению народов и государств. При этом концепция взаимоотношений целого
и его составных частей, составляющая ядро большинства теорий современ
ного федерализма, может видоизменяться в процессе достижения определен
ного уровня зрелости самой федерации. Однако вектор эволюции федератив-
ных систем всегда будет направлен на расширение и укрепление полномочий центральной власти при одновременном обеспечении социокультурной и экономической самостоятельности субъектов федерации, что объективно призвано укреплять единство и целостность федеративного государства.
Процесс федерализации в России нельзя считать завершенным, поскольку конституционное закрепление принципов федерализма (de jure) еще не означает утверждения подлинного федерализма (de facto). В этом отношении Россия не является исключением, о чем свидетельствует опыт всех других федераций, где становление федеративных отношений во времени было сопряжено с рядом конкретных исторических обстоятельств, разрешением противоречий и конфликтов. Эффективность правового регулирования федеративных отношений органически связана с развитием демократического правового государства и гражданского общества, которые в нашей стране также находятся в стадии становления. Широкое и последовательное включение граждан государства, проживающих во всех субъектах Российской Федерации, в процессы экономической, политической, социальной, культурной, духовно-нравственной деятельности, создание для этого надежных правовых гарантий, законодательное обеспечение контроля со стороны общества за функционированием государственно-властных структур способно обеспечить защиту государственного суверенитета Федерации и ее целостности, единство ее экономической и социальной систем, равноправие субъектов Федерации, единство системы органов государственной власти, эффективное разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
В России до сих пор отсутствует федеральная программа развития федеративных отношений, что оказывает существенное влияние на формирование и осуществление всей ее государственной политики. При разработке такой программы необходимо учитывать объективные тенденции, возникающие в связи с характером взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации и составляющие основу формирования концепции российско-
го федерализма. Далеко не все из этих тенденций выдержали испытание временем, часть из них прямо была направлена на ослабление основ федерализма («парад суверенитетов», форсирование договорного процесса между федеральным центром и субъектами Федерации и др.). Анализ этих тенденций, их позитивных и негативных последствий призван помочь в выработке модели российского федерализма, основной концепции его развития в опоре на накопленный теоретический потенциал и имеющуюся мировую практику федеративного строительства.
Курс федерального центра на укрепление властной вертикали, восстановление управляемости в стране, создание единого экономического, политического и правового пространства является объективной необходимостью, поскольку он направлен против угрозы распада России, на обеспечение ее территориальной и государственной целостности. Вместе с тем, существует опасность сверхцентрализации власти, которая может привести к бюрократическому окостенению политико-управленческой системы, ослаблению и, в конечном счете, к разрушению федеративных начал, игнорированию региональных интересов и т.д. В федеративном государстве централизация и децентрализация дополняют друг друга, а не поглощают одна другую. Проблема заключается в том, чтобы найти адекватные историческому моменту формы их сочетания.
Несовершенство правовой базы регулирования федеративных отношений поставило вопрос о необходимости ее реформы с целью гармонизации российского законодательства по вопросам федерализма и государственной целостности Российской Федерации, борьбы с сепаратизмом, межнациональными противоречиями и конфликтами. Успешное осуществление этой реформы возможно только при условии согласованности действий федерального центра и субъектов Федерации при строгом соблюдении требований федеральной Конституции и федерального законодательства. При этом важно не допустить свер-
тывания законотворческой инициативы субъектов Российской Федерации как на региональном, так и на федеральном уровнях.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические результаты исследования могут быть использованы при разработке федерального и регионального законодательства, в практической деятельности Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике.
Автор в качестве советника Комитета по делам Федерации и региональной политике принимал непосредственное участие в работе над федеральными законопроектами по вопросам федерализма в трех созывах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; готовил заключения на конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, рекомендации к парламентским слушаниям; являлся одним из редакторов и авторов тематических сборников по данной проблематике, издаваемых Государственной Думой.
Результаты исследования легли в основу специальных курсов для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»: «Конституционно-правовые основы федерализма: история и современность», «Законодательная техника», «Сравнительное правоведение», читаемых автором на юридическом факультете в Российском Государственном гуманитарном университете и в других высших учебных заведениях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Федерализм в истории политической и правовой мысли Западной Европы и Америки
Федерализм в правовой теории и практике принято рассматривать в качестве принципа и формы государственного устройства. Однако по своей природе это более сложное и объемное понятие, восходящее к древней идее единства человеческого рода, которую мы находим у мыслителей Древнего Востока, Греции и Рима, а позже у идеологов христианской церкви. Поэтому, разрабатывая сегодня теоретические концепции федерализма и практические модели его осуществления, мы, очевидно, находимся в начальной стадии движения к созданию более масштабных объединений и союзов народов и государств, объективная необходимость которых уже просматривается на примере Западной Европы. Можно с уверенностью утверждать, что стремление к полной независимости и самостоятельности современных государств, по крайней мере, в хозяйственно-экономической области, ведет к изоляции и экономической отсталости.
Идея единства народов в Древнем мире. Стремление людей к объединению сопровождает всю историю развития человечества, начиная с возникновения родоплеменных отношений. Со времени создания древних государств и вплоть до образования мировых империй ведущей тенденцией такого объединения было расширение границ путем присоединения завоеванных территорий. Попытки создания мировых монархий предпринимались Египтом, Ассирией, Вавилоном, Персией. Наиболее успешными в этом направлении были попытки Древней Греции и императорского Рима, хотя ни империя Александра Македонского, ни Римская империя не имели того запаса прочности, который позволил бы сохранить эти насильственно созданные государственные образования. Распад крупных мировых империй в XX веке окончательно похоронил идею насильственного объединения стран и народов. Другой тенденцией объединения народов и государств стала федерализация. И хотя идея федерализации также восходит к периоду античности, а не исключено, что и к более ранним временам, по настоящему она стала реальностью только с конца XVIII века. Новое видение и горизонты она обрела в наше время в практике Европейского Союза.
О союзе государств, представляющем нечто среднее между конфедерацией и федерацией, повествует Платон (427 - 347 до н.э.) в диалоге «Критий». Речь идет о легендарной Атлантиде, острове, на котором якобы существовало это уникальное юридически оформленное государственное (или межгосударственное) образование.
Данный союз государств обладал всеми признаками конфедерации. Составляющие его государства (деспотии) обладали суверенитетом; правитель каждого их них пользовался абсолютной властью над людьми и над законами; лежащий в основе союза учредительный акт, высеченный на специальной стеле в храме Посейдона, есть все основания считать актом международно-правового характера, поскольку в нем были зафиксированы обязательства государств по отношению друг к другу. Высшим союзным органом являлся конгресс (собрание), в состав которого входили главы государств-членов союза. Он собирался раз в пять — шесть лет для обсуждения общих дел, контроля за тем, чтобы не было нарушений правителями объединенных государств основных законов союза, для принятия судебных решений, обсуждения вопросов войны и мира и других жизненно важных мер, касающихся всего союза. Решения принимались большинством голосов.
Одновременно с этим союз имел несомненные признаки федерации: составляющие его части не вправе были нарушить единство - такова воля Посейдона. Государства, входящие в состав союза, обязаны были соблюдать и поддерживать между собой вечный мир, не посягать на власть правителей союзных государств1.
У Аристотеля (384 - 322 до н.э), уделявшего много внимания вопросам государственного устройства, нет развития платоновских идей федерализма. И хотя он рассматривал человека как часть всего человечества, призванного уважать и соблюдать права себе подобных, тем не менее, советовал Александру Македонскому (356 - 323 до н.э.) строить отношения между греками и варварами в границах единого государства, акцентируя внимание на невозможности их равноправия.
Своеобразной федерацией являлся Латинский союз, возникший в начале 1-го тысячелетия до н.э. и включавший тридцать городов Лация с центром Альба-Лонга1. Отношения в Латинском союзе носили непростой характер, что привело к 1-й латинской войне против гегемонии Рима (496 - 493 гг. до н.э.). Однако Риму удалось восстановить союз и сохранить его почти на полтора столетия. 2-я латинская война (340 - 338 гг. до н.э.) закончилась упразднением Латинского союза и включением латинов в состав Римского государства.
В Древнем Риме существовали так называемые федеративные общины (foederatae civitates). Их свобода обеспечивалась договором (foedus), и они, находясь под властью Рима, пользовались известной самостоятельностью в отличие от податных общин, обладавших ограниченным самоуправлением. Расширяя свое влияние на другие народы, римляне полностью подчиняли только тех, кто не желал мириться с верховенством метрополии. С другими общинами, предпочитавшими мирную политику, римляне вступали в союзы, правда, в подавляющем большинстве случаев под верховенством Рима. Отношения оформлялись путем заключения договоров: договоры о мирных отношениях и торговле; договоры, обеспечивающие контрагентам почетный прием в союзных государствах, допущение их к участию в играх и жертвоприношениях; договоры на право купли и продажи, а также на право личного представительства перед судом.
Менее сильные общины, признавая верховенство Рима, получали определенные суверенные права. А союз между Римом и Лацием носил уже явно кон- федеративный характер. В нем стороны были равноправны и их связывали взаимные обязательства: в области обороны, руководства вооруженными силами (попеременное командование), равного раздела добычи и т.д. И после латинских войн Рим строил свои отношения с покоренными общинами на основании договоров и соглашений, гарантировавших им широкий спектр прав, хотя и под безусловной эгидой Рима. Последний также брал на себя определенные обязательства, скрепленные ритуальной клятвой.
Мыслители Древнего Рима внесли весомый вклад в развитие идеи единства человеческого рода. Цицерон (106 - 43 до н.э.) вслед, за Аристотелем, приходил к выводу о необходимости союза человечества, распространяя его до мирового общения. Он понимал его не только как нравственный постулат, но прежде всего как юридический принцип, вытекающий из единого естественного права. Абсолютизируя разум как высшую связь между человеком и Богом, Цицерон вместе с тем утверждает, что справедливый разум — это закон. А коль это так, то закон есть связь между людьми и богами, инструмент общественной связи. Если люди следуют единому закону, повинуются божественному духу, то они становятся таким образом членами единой гражданской общины. Поэтому «весь этот мир следует рассматривать как единую гражданскую общину богов и людей»1.
Сенека (ок. 4 до н.э — 65 н.э.) полагал, что в единстве видимого нами мира заключена как божественная, так и человеческая природа, а все люди — это части великого целого. Природа, сотворившая людей из одинаковых элементов и во имя общей цели, породнила их и наделила способностью жить вместе. Общество - это свод, который может устоять только при поддержке всего человеческого рода. Поэтому первейшей человеческой обязанностью является обязанность по отношению к человеческому роду2.
Развитие идеи федерализма в российской политико-правовой мысли
В становлении российской государственности с древних времен прослеживаются две противоположные тенденции. Одна заключается в стремлении отдельных княжеств и земель к саморазвитию, сохранению самобытности и самостоятельности. Другая — к созданию и укреплению сильного централизованного унитарного государства. В так называемый удельный период небольшие самостоятельные славянские княжества были объединены по нынешним понятиям на конфедеративных началах под верховным сюзеренитетом великого князя. Однако каждый удельный князь сохранял за собой всю полноту власти и практически мало зависел от киевского престола. Непрочность этого союза обнаружилась при первом серьезном столкновении с вторгшимися на Русь татаро-монгольскими завоевателями.
Известный историк Н.И. Костомаров писал: «Начала, соединявшие земли между собою, хотя и были достаточны для того, чтобы не допустить эти земли распасться и каждой начать жить совершенно независимо от других, но не настолько были сильны, чтобы заглушить всякое местное проявле ниє и слить все части в одно целое. И природа и обстоятельства - все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так Русь стремилась к федерации, и федерация была формою, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем и борьбы его с началом единодержавия»1.
Обширность территории и разнохарактерность славянских племен создавали немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное государство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость окончательно определили исторический путь России как централизованного унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы оградить себя от набегов с востока и сдерживать экспансию с запада, обеспечить себе выход к морю, а следовательно, и возможность активизации внешней торговли, России было необходимо постоянно поддерживать высокий уровень мобилизационной готовности. Этого можно было в те времена добиться только очень жесткой централизацией и концентрацией власти. Задолго до Макиавелли московский князь Иван Калита на практике показал, что для достижения государственных целей не существует моральных и религиозных преград. Лесть и обман, вероломство и жестокость, истребление соплеменников и единоверцев с помощью иноземных военных отрядов — все было использовано для того, чтобы уничтожить соперников, пресечь любые попытки региональной самостоятельности. Последним кровавым аккордом в этой борьбе была акция Ивана IV против Великого Новгорода. С падением Новгорода и Пскова ликвидируется последняя возможность децентрализации, а следовательно, и более пропорционального развития всех российских регионов, отличающихся своей спецификой и разнообразием условий.
Расширение Российской империи шло в рамках унитарного централизованного государства. Северные и восточные территории, присоединенные к
России, по большей части были населены народами, у которых государственность как таковая еще не сложилась. Что касается западных территорий, Польши и Финляндии, то хотя их государственное устройство в результате присоединения к России не менялось, но их юридический статус не позволяет рассматривать их в качестве субъектов федерации или конфедерации. В таком же положении находились народы Прибалтики и Кавказа1.
Характеризуя процесс образования российского государства, известный российский государствовед Н.Н. Алексеев отмечал, что еще в эпоху Московской Руси в тяжелые годы экономического развития конца 16 века, даже само население Великороссии «брело розно», массами выселялось из центра и уходило в «дикое поле», на окраины. Тем более «розно брело» население колонизованных и покоренных русскими областей. Дух местного сепаратизма долго жил у татарского населения покоренного Поволжья. Мордва, черемисы, башкиры не раз восставали против московского правительства, не безтруда были покорены народы Сибири, «мазеповщина» была также проявлением украинского сепаратизма, дважды за 19 век поднималось восстание в
Польше, зрели сепаратистские мечты на Кавказе2. Российское правительство не могло не считаться с этими тенденциями и обсуждало мероприятия по предотвращению их развития и углубления. Так появился проект государственной Уставной грамоты 1820 года, в котором предполагалось преодоление децентрализованных тенденций русской истории путем децентрализованных тенденций русской истории путем раздробления России на наместничество, в число которых вошли бы в частности, Финляндия и Польша. Верховные имперские органы, по замыслу этого проекта, должны были бы включать двухпалатный государственный сейм (одна из палат представляла бы интересы наместнических областей). По мнению Г.В. Вернадского, проект, по-видимому, «не создавал особого федерального парламента, но сливал федеральное представительство с совокупностью наместнических сеймов, противопоставляя их общегосударственному сейму как представителю государственного единства1. В плане политического устройства России идеи федерализма возникают в конце XVIII - начале XIX века. Идея федерализма, хотя и в самом общем виде, просматривается в государственно-правовых воззрениях А.Н. Радищева. Хотя в целом он был сторонником унитарного государства, однако представлял его как свободную и добровольную федерацию городов-республик с вечевыми собраниями типа Новгорода и Пскова.
В связи с надеждами передовых представителей российского общества на серьезность либеральных намерений Александра I и его планов объединения славянских народов появляется ряд идей по государственному устройству России. Член союза русских рыцарей граф М.А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц. Восемь из них составляли царства Московское, Новгородское, Киевское, Владимирское, Казанское, Астраханское, Сибирское, Херсонское, т.е. территории, составляющие исконно русские земли, включая также Украину (Малороссию). Пять других — Царство Польское, Курляндия, Лифляндия, Финляндия, Грузия -хотя и входили в состав Российской империи, но отличались определенным своеобразием своего статуса.
Юридическая природа федеративных отношений
Понятие федерализма по своей юридической природе значительно шире, чем форма государственного устройства, принцип построения определенного типа общественных отношений1. Обширное исследование, предпринятое в начале XX века А.С. Ященко, дает исчерпывающее подтверждение того, что с древнейших времен существовала идея объединения стран и народов для достижения мира и согласия на основе международного договора в масштабах христианского мира, целого континента либо всего человечества. Бесспорно, что такой договор должен был носить международно-правовой характер. Платон (427 — 347 г. до н.э.), описывая легендарную Атлантиду, фактически создает определенную модель правового механизма обеспечения взаимодействия государств в рамках единого союза, его единства и целостности. Аббат Сен-Пьер (XVIII в.) обосновывал идею союза европейских государств для обеспечения взаимных гарантий против внешних и внутренних войн. При этом главное внимание он уделял политико-правовому механизму взаимодействия государств-членов союза2. Критически оценивая политико-правовые средства, предложенные Сен-Пьером, скептический Вольтер отнюдь не сомневался в самой идее. Еще раньше эту идею, подкрепляемую опять-таки политико-правовым механизмом, высказывали Пьер Дюбуа, Данте, Н. Кузанский, М. Падуанский, Г. Гроций, чешский король Георгий По-дибрад, французский король Генрих IV и др. Конечно, это были в значительной степени умозрительные идеи, т. к. не вполне ясно осознавалась юридическая природа подобных союзов. Что касается самого термина «федерализм», то полагают, что он введен Йоханесом Альтузиусом в начале XVII в.
В новое время идею федеративного государства развивали Т. Гоббс, Дж. Локк и Ш. Монтескье. Как реальная форма государственного устройства, опирающаяся на политико-правовой фундамент, федерация существует немногим более двухсот лет и в своих принципиальных основах сформулирована основателями Соединенных Штатов Америки в Конституции 1787 г. (А. Гамильтон, Д. Мэдисон, Дж. Джей и др.). С появлением новых федеративных государств и обогащением практики федеративного строительства теория и практика федерализма получила новый импульс. В настоящее время проблемами федеративных отношений занимаются международные и национальные научные центры, выходят многочисленные публикации. Начиная с 1971 г. на Западе издается специализированный ежеквартальный журнал по проблемам федерализма «Паблиус» под ред. Д. Елазара и Дж. Кинсайда. С 1976 г. в Швейцарии действует Объединенный центр по изучению федеральных и региональных проблем. Издаются монографии, брошюры, справочники, например, «Федеральные системы мира» (1991), «Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах» (1988), «Федеральная демократия. На примере США и Европы» (1986, отв. ред. Д. Елазар и И. Грэйлсммер), «Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики» (1970, И. Дучасек) и др.
Начавшийся в начале 90-х гг. прошлого века процесс создания (воссоздания) в России федеративного государства вызвал к жизни множество проблем теоретического и практического плана, поскольку Россия по ряду причин не вписывается в уже сложившиеся и проверенные временем схемы, а общие закономерности становления и развития федерализма проявляются в России порой весьма специфично.
Федерализм: понятие и сущность. Федерализм (от латинского «foedus» — союз, объединение) - один из принципов территориально-политического устройсгва государства, отличающийся по своей юридической природе от унитаризма и иных способов организации союзов государств1.
Федерализм наряду с унитаризмом представляет собой теорию и практику политической самоорганизации общества. С политической и правовой точки зрения - это специфическая форма государственного устройства, организации власти и управления, способ структурной организации и функционирования государственной власти, синтезирования единства и многообразия составных частей государства, представляющего тесный добровольный союз образующих его субъектов (государственных образований). Принципиальным его отличием от унитаризма является наличие наряду с разделением государственной власти по горизонтали (на законодательную, исполнительную, судебную) также разделение властных полномочий по вертикали (по уровням власти) на федеральную и региональную. Кроме того, это есть способ решения вопроса о разграничении предметов ведения между государством в целом как союзом и входящими в его состав государственными образованиями.
Самая ранняя и преобладающая форма государственного устройства -унитарное государство (от «unus» — один, единственный) имеет только административно-территориальное деление. Оно также может быть простым и сложным, например, регионалистское государство (Италия, Испания, Великобритания)2. В последнее время появилась тенденция к созданию специальных округов для решения каких-либо отраслевых проблем (образования, медицины, водоснабжения, санитарии, экологии и т.д.). Такие округа могут создаваться как в федерациях, так и в унитарных государствах. Унитарные государства наиболее централизованные, но степень этой централизации различна и зависит от назначения центром или избрания населением органов и должностных лиц в административно-территориальных единицах.
Исторически, хотя и далеко не всегда, федеративной форме государственного устройства предшествовал союз государств, именуемый конфедерацией. Поэтому нередко конфедерацию относят к форме государственного устройства, что, на наш взгляд, принципиально неверно1. Конфедерация является союзом самостоятельных, суверенных государств, субъектов международного права, объединяющих свои усилия для решения каких-либо общих проблем и правомочных соглашаться или не соглашаться с партнерами. Достаточно юридически точное определение конфедерации дал Богдан (Федор) Александрович Кистяковский. Он рассматривал конфедерацию как «международно-правовое соединение, заключающееся в том, что несколько государств, имеющих общие политические интересы, создают путем договора для удовлетворения этих интересов общие органы и через посредство их осуществляют совместно известные функции государственной власти»2.
Длительность конфедеративного союза зависит от масштабности задач, устойчивости и длительности проблем общего характера. Все конфедерации были относительно недолговечны и либо вели к созданию федерации, либо к постепенному ослаблению связей и распаду.
Советская федерация как форма государственного устройства
Федеративная форма государственного устройства, введенная большевиками в 1918 году, не носила органического характера и была по сути волевой попыткой объединения под руководством коммунистической партии в одном государстве бывшей Российской империи как формы реализации социалистической идеи. Образованию федерации не предшествовали обычные для подобной акции процедуры в виде переговоров, заключения федеративного договора и т.д1.
В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов принял акт, имевший фактически конституционное значение, - Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа - и провозгласил Россию федерацией. Это способствовало в известной степени приостановлению центробежных тенденций и юридическому оформлению единого многонационального государства. В Декларации говорилось, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик»2. Предоставлялась возможность рабочим и крестьянам каждой нации самостоятельно, по своему желанию и на каких условиях решать вопрос о вхождении в состав Российской Федерации. Съезд также принял резолюцию «О федеральных учреждениях Российской Республики», в которой уточнялись способы установления отношений между центральной властью и органами власти входящих в состав России республик. Так было положено начало формирования Российской Федерации и государственное строительство ее составных частей1.
Первой автономной республикой Российской Федерации стала Советская Латвия, принявшая 24 декабря 1917 г. Декларацию о самоопределении, в которой говорилось, что «латвийское советское правительство исходит из факта автономии Латвии по отношению к Советской России...». I Всеукраинский Съезд Советов 25 декабря 1917 г. объявил Украинскую республику федеративной частью Российской республики. И хотя в документах Съезда понятие автономии применительно к Украине не упоминалось, фактически отношения с Россией складывались на основе автономии Украины. Весной 1918 г. возникли и объявили себя российскими автономиями Туркестанская, Горская и Крымская автономные республики. Две последние возникли на основе Терской, Кубано-Черноморской, Донской и Таврической республик. Во второй половине 1917 г. возникла новая форма автономии - трудовая коммуна, а с 1920 г. - автономная область. Данные примеры свидетельствуют о динамизме процесса создания Российской Федерации и поиске форм национально-территориальных образований.
Государственное единство России на принципах федерализма было окончательно закреплено принятием Конституции РСФСР 10 июля 1918 г., в ст. 11 которой говорилось: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику»1. Таким образом, первая Конституция России определила федеративную форму ее государственного устройства, субъектами которой становились автономные образования2.
К концу 1922 г. основная масса народов России завершила создание своей автономии. За этот период были созданы Башкирская, Киргизская (Казахская), Татарская, Дагестанская, Горская, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская), Якутская, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Коми, Монголо-Бурятская и ряд других автономий. Одни из них имели статус автономных советских социалистических республик, другие — автономных областей. Своеобразным видом автономии были Трудовые коммуны немцев Поволжья и Карелии, которые в первой половине 20-х годов были преобразованы в автономные республики. Представляет интерес позиция О.И. Чистякова относительно характера государственного устройства РСФСР. Еще в 60-е годы прошлого столетия он пришел к выводу, что РСФСР не была федерацией в строгом смысле, а являлась государством с автономными образованиями3. Это в полной мере отвечало и логике большевистской концепции построения российского государства на принципах демократического централизма и решения национального вопроса.
Еще более определенную позицию по данному вопросу занимает Е.А. Лукьянова, которая утверждает, что РСФСР не была федеративным государством и квалифицирует первую Конституцию РФСР как конституцию унитарного государства1.
И международное положение республик, возникших на развалинах бывшей Российской империи, и логика их внутреннего развития, определяемая их общей многолетней хозяйственной, политической и социокультурной связью и потребности в объединении усилий по защите нового государственного строя требовали организации более тесного союза. Так возникла идея создания их объединения, вылившаяся в образование СССР2.
При образовании СССР не было какой-либо стройной концепции федерализма, но его формирование протекало в острой политической борьбе. 10 августа 1922 г. Политбюро ЦК РКП (б) предложило Оргбюро ЦК образовать комиссию и поручить ей «к следующему Пленуму ЦК подготовить вопрос о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик»3. В состав комиссии вошли; И.В. Сталин, В.В. Куйбышев, Х.Г. Раковский, Г.К. Орджоникидзе, ГЛ. Сокольников и представители Азербайджана, Армении, Грузии, Украины, Белоруссии, ДВР, Бухары, Хивы.
На рассмотрение комиссии в конце августа был представлен подготовленный И.В. Сталиным «Проект резолюции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками». Этот проект вызвал серьезную дискуссию. Суть предложений Сталина сводилась к тому, что Украина, Белоруссия и республики Закавказья должны войти в состав РСФСР, а вопрос о Бухаре, Хиве и ДВР оставался пока открытым, с ними должны были заключаться договоры по таможенному делу, внешней торговле, иностранным и военным делам и пр. Фактически это был курс на автономизацию, который встретил серьезные возражения, в том числе и В.И. Ленина.
Как следует из письма И.В. Сталина к В.И. Ленину от 22 сентября 1922 г., центральные органы РСФСР активно вмешивались в дела «независимых» республик, и Сталин прямо ставит вопрос о том, что нужно это вмешательство сделать более эффективным, иначе республики могут постепенно выйти из-под контроля более сильного соседа и потребуют «независимости» во всех смыслах и будут рассматривать вмешательство в их дела ЦК РКП как обман и лицемерие со стороны Москвы. «Мы переживаем такую полосу развития, - писал Сталин, - когда форма, закон, конституция не могут быть игнорированы, когда молодое поколение коммунистов на окраинах игру в независимость отказывается понимать как игру, упорно признавая слова о независимости за чистую монету и также упорно требуя от нас проведения в жизнь буквы конституции независимых республик... Если мы теперь же не постараемся приспособить форму взаимоотношений между центром и окраинами к фактическим взаимоотношениям, в силу которых окраины во всем основном безусловно должны подчиняться центру, т.е. если мы теперь же не заменим формальную (фиктивную) независимость формальной же (и вместе с тем реальной) автономией, то через год будет несравненно труднее отстоять фактическое единство советских республик»1.
