Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История Российской и Советской государственной службы 16
1. Понятие государственной службы 16
2 Из истории государственной службы Российской империи и Советского государства 21
3 Формирование и развитие государственного аппарата Киргизской ССР 43
Глава 2 Эволюция государственной службы суверенной Кыргызской Республики 62
1. Формирование государственной службы Кыргызской Республики 62
2. Этап дальнейшего развития государственной службы Кыргызской Республики 79
3- Современный этап развития государственной службы Кыргызской Республики 107
Глава 3. Государственно-служебное законодательство и институт государственной службы Кыргызской Республики: состояние и перспективы 129
1 Развитие государственно-служебного законодательства Кыргызской Республики 129
2. Актуальные вопросы государственной службы Кыргызской Республики 152
Заключение 173
Список источников н литературы 184
Приложение 203
- Понятие государственной службы
- Из истории государственной службы Российской империи и Советского государства
- Формирование государственной службы Кыргызской Республики
- Развитие государственно-служебного законодательства Кыргызской Республики
Введение к работе
Институт государственной службы является неотъемлемой составляющей правовой системы государства, а государственные служащие - основными исполнителями проводимых в обществе демократических и социально-экономических преобразований. Сегодня можно констатировать, что государственная служба, взявшая курс на демократизацию и профессионализацию своих рядов, внесла существенный вклад в становление и укрепление независимости суверенного Кыргызстана. На современном этапе развития кыргызской государственности ей отводится главенствующая роль в создании благоприятной социальной и деловой среды, которая позволит всем субъектам нашего общества жить и работать плодотворно.
Решение проблемы совершенствования демократических институтов и системы государственного управления, а также искоренение коррупции, как показывает опыт наиболее развитых зарубежных стран, не представляется возможным без создания совершенного института государственной службы и развитого государственно-служебного законодательства.
Характер процессов, происходящих в настоящее время в государственных органах Кыргызской Республики (неисполнение законов, протекционизм, коррупция и др.), требует не только совершенствования правового регулирования государственной службы, но и формирования качественно новой системы политической и административной государственной службы, которая реально функционировала бы на принципах верховенства Конституции, законности, профессионализма и компетентности госслужащих.
Актуальность темы. С уходом с политической арены КПСС с ее планово - командной системой управления и начавшийся распад СССР привел к значительным изменениям политического и социального характера. Начали активизироваться процессы демократизации общества, внедряться новые рыночные экономические отношения, повлекшие за собой полную смену
4 идеологических воззрений во вновь образованном суверенном Кыргызстане.
Перед страной встала проблема формирования новой по своему содержанию
института государственной службы.
Принятые и принимаемые меры по развитию государственной службы направлены на повышение эффективности государственного управления, предупреждение коррупционных правонарушений в системе государственной службы, повышение ее авторитета и престижа. Тем не менее, система государственной службы в Кыргызской Республике, как и во всем постсоветском пространстве, имеет массу проблем организационного, материального, идеологического характера. Поэтому в ближайшее время предстоит принять ряд кардинальных мер по повышению эффективности госслужбы как основного организационно-правового инструмента государства.
Для достижения поставленных целей Кыргызстану целесообразно изучить этапы развития и становления госслужбы имперской России, СССР, постсоветских стран. Для построения качественно новой и эффективно функционирующей системы государственной службы необходимо четко представлять весь эволюционный процесс с целью недопущения прежних ошибок. Также необходимо перенять опыт стран схожих с Кыргызстаном по историческим предпосылкам и изначальным условиям.
Исследование и научное осмысление историко-правовой эволюции государственной службы, анализ государственно-служебного законодательства имперской России и СССР позволили обосновать в настоящей работе необходимость введения некоторых положений, способных оказать позитивное влияние на развитие государственной службы в суверенном Кыргызстане.
Поэтому задачи изучения истории государственной службы, роли и значения госслужбы и государственно-служебного законодательства имеют универсальный характер и непреходящее значение. Все это в совокупности определило выбор темы и актуальность научного исследования.
Следует отметить, что в настоящее время исследование института государственной службы республики в правовой литературе отражается
5 недостаточно.
Степень научной разработанности- Развитие государственной службы Российской империи и ее законодательного регулирования в дореволюционной России неоднократно становились предметом научного исследования правоведов государственной (юридической) школы: И. Е. Андреевского, А.Д, Градовского, Н.М. Коркунова, А.В, Романовича - Славатинского, А.И. Елистратова и других1.
После 1917 года вопросы государственной службы не вписывались в коммунистическую идеологию, и, по мнению одного из административистов 20-х гг. А. Колесникова, госслужба вполне могла регламентироваться «правилами Кодекса законов о труде». И не было «решительно никаких оснований для того, чтобы создавать особые правила о советской службе» .
Вопрос о государственной службе долгое время не поднимался в советской правовой науке. Лишь в конце 40-х в начале 50-х годов в советской науке административного права появляются работы С, С- Студеникина, Ц. Я, Ямпольской, посвященные вопросам государственной службы3,
В советский историографии история развития политических и социально-экономических аспектов государственной службы отражены в трудах ученых-исследователей как Л. Е. Шепелева, П. А, Зайончковского, А. П. Корелина, С. М. Троицкого, Ю. Б. Соловьева и др .
В Российской Федерации понятие, принципы, организационно-правовые основы государственной службы, правовой статус госслужащего, особенности прохождения госслужбы» актуальные вопросы правового регулирования
1 Андреевский И.Е., Русское государственное право. СПб,, 1866; Андреевский И.Е. Полицейское право СПб.,
1874; Градовскии А.Д. Начала русского государственного права. В 3 т. СПб., 1887; Романович- Сла ватине кий
А,В. Система русского государственного права. СПб., 1889; Коркуігов Н.М. Русское государственное право.
ТЛ-2 СПб-, 1914 Елистратов А.И, Основные начала административного права. М„ 1914,'и др.
2 Колесников А, Административное право РСФСР: (К вопросу о содержании Административного Кодекса).
Власть Советов. 1923..№3. С. 39-41.
3 Студешшш С. С. Советская государствениая служба /I Труды воєнно - юридической академии. ТЛ 7. - М,
1948; Студеникнн С. С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. М,
- JT. 1949; Ямпольская Ц. Я. О должностном лице а советском госаппарате // Вопросы Советского
административного права, М. - Л., 1949,
4 Шепелев ДЕ. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской Империи. -Л., 1977.; Шепелев Л,Е.
Титулы, мундиры, ордена. -Л., 1991.;3айончковский П.А. Российское самодержавие в конце Х!Х в, - М., 1970.;
Зайончковский П. Л. Правительственный аппарат самодержавной России в 19 веке.-М.: Наука, 1979; Соловьев
Ю. Б. Русский абсолютизм и дворянство в IS веке. Формирование бюрократии. -М: Наука» 1974 и др,
государственной гражданской, правоохранительной, военной службы исследовали в своих трудах известные российские ученые - правоведы Л, В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, Д, М. Овсянко, 10. Н. Старилов, С- В, Манохин, К, С. Вельский, А, В. Оболонский, А. В, Гусев и др1.
В России многие теоретико - правовые вопросы государственной службы, проблемы правового регулирования и организации государственной службы, административно - правовые проблемы государственной службы освещаются в диссертационных исследованиях известных ученых - правоведов Ю. Н. Старилова, А. А. Гришковца, Н. М. Казанцева, Д. Н. Овсянко . Заслуживают внимания диссертационные исследования российских ученых И. В. Кулешова и Е. Е. Столяровой, Н. В. Новоселовой, которые посвящены исследованию службы в таможенных органах, историко-правовому анализу законодательства Российской Империи второй половины XIX - начала XX вв. о гражданской государственной службе и изучению обязанностей и прав государственного служащего-Определенный вклад в изучение истории отечественного опыта организации советской и российской госслужбы и современного состояния
1 Атаманчук А, В, Сущность государстренной службы: история, теория, закон, практика. Монография, - М: Изд. РАГС, 2002.; Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. - М. 1996.; Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник. - М. Изд. группа НОРМА-ИНФРА. 2000.; Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Текст лекций. - Екатеринбург. Диамант, 1995.; Бахрах Д, Н„ Хазамов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации), -Екатеринбург. 1998.; Вельский К.С. Полицейское право, М, 2004.; Гусев A. В. Российская государствен г гая гражданская служба: проблемы правового регулирования. Монография- - Екатеринбург Изд, УрПОА, 2005.; Овсянко Д, М. Административное право. Учебник, - М. 1995.; Овсянко Д. М Государственная служба в Российской Федерации. Учебное пособие. - М„ 1996.; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации, Учебное пособие, - М.: Юристъ, 2002.; Манохин С. В. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. Монография. - М.: Юристь, 1997,; Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, - М: БЕК, 1996.; Отв. редактор Оболонский А. В, Государственная служба (комплексный подход). Учебное пособие. - Мл Дело, 2000. и др.
1 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: (теоретике - правовое исследование): диссертации на еоикание ученой степени д.ю.н. - Воронеж, 1996.; Гришковец А. А. Проблемы прапового регулирования и организации государственной службы в Российской Федерации: Дисс. ...д-ра юрид. наук. М., 2004; Казанцев Н. М. Публично- правовое регулирование государственной службы (институционно-функциональный анализ): Дисс. ,.. д-ра юрид- наук. М.» 2000; Овсянко Д. Н. Административно - правовые
проблемы государственной службы в РФ: Дисс.... в виде науч. докл д-ра юрид, наук. М. 1998.
г Кулешов И. В. Служба в таможенных органах РФ - особый вид государственной службы.; Дис, ...канд. юрид. наук. - Екатеринбург., 1999.; Столярова Е.Е. Законодательство Российской Империи второй половины XIX -начала XX вв. о гражданской государственной службе. Автореф. дис. ... канд. іоридич. наук. - Екатеринбург, 1998; Новоселова Н. В. Обязанности и права государственного служащего: Дисс. ... канд. юрид. наук., Екатеринбург» 2001.
7 госслужбы внесли российские ученые - историки В. И. Куликов, В. П.
Мельников, В. Г. Нечипоренко и др .
В Советском Кыргызстане определенный вклад в изучение истории становления госаппарата Советского Кыргызстана внесли труды доктора юридических паук, профессора К. Нурбекова2,
В Кыргызстане в связи с недолгим периодом существования правовой базы государственной службы сфера госслужбы еще мало исследована. На данный момент в Кыргызской Республике исследованию государственной службы и законодательства о государственной службе посвящены диссертационные исследования трех ученых - правоведов Э. Э. Дуйсенова и Н. Б. Мурзаибраимова, В. Н. Михайленко3.
В диссертационных исследованиях: Э* Э. Дуйсенова изучаются правовые проблемы госуправления Республики Казахстан и Кыргызской Республики; Н. Б, Мурзаибраимова исследуются правовые проблемы формирования и совершенствование государственной службы в Кыргызской Республике; В, К Михайленко рассматриваются становление и приоритеты развития кадровой политики и государственной службы в Кыргызской Республике.
Необходимо отметить работы ученых - правоведов Э. Э. Дуйсенова и Н. Б, Мурзаибраимова, которые посвящены исследованию теории и практики реформирования госслужбы Кыргызской Республики4,
Куликов В. И. История государственного управления в России. Учебник- -М.; Мастерство, 2001.; Мельников В. П., Нечипоренко В. Г. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность-Учебное пособие- - М-: Изд- РАГС, 2003- и др.
2 Нурбеков К Н. История государства и права Киргизской ССР (1918-1936). Учебное пособие. Часть 2. Фруше-
1970.;НурбековК. Н. История государства и права Киргизской ССР. Учебное пособие.-Бишкек, 1999,
3 Дуйсенов Э. Э, «Правовые проблемы госу прав лен ия Республики Казахстан и Кыргызской Республики»:
Автореф. дис, ...док, юрид, наук.-Алматьі^ООЗ-іМурзаибраимовН-Б. «Правовое проблемы формирования и
совершенствование государственной службы в Кыргызской Республике»: Автореф. дисс... канд. юрид, наук. -
Бишкек, 2005нї Михайленко В, Н, «Становление и приоритеты развития кадровой политики и государственной
службы в Кыргызской республике»; Автореф. диСрнр канд, юрид. наук,- Алматы, 2003.
4 Дуйсенов Э, Э. Закон Кыргызской Республики о государственной службе (комментарий). - Ош; Ошская
облтшюграфия, 2000,; Дуйсенов Э. Э, Государственная служба Кыргызской Республики. Учебное пособие. -
От; Ошская облгипография, 2001.; Дуйсенов Э.ЭЧ Мурзаибрпимов Н.Б. Государственная служба Кыргызстана:
теория и практика реформирования (I99I-2G03 гг.). Монография,-Ош, 2004.; Дуйсенов Э-Э. Государственная
служба: правовые проблемы реформы // «Турк элдеринин дуйно цивилизациясьшда алган орду жана ролу».
Материалы международной научной конференции. - Ош, 1999.; Дуйсенов Э. Э. К вопросу государств енно-
служебном законодательстве Кыргызстана, // Вестник КПІУ. Серия 1. -Бишкек. - Выпуск 5, 2001.; Дуйсенов
Э. Э. Некоторые перспективы развития государственного управления к государственной службы в Казахстане и
Кыргызстане // Труды международной научной конференции «Университетское образование в современном
8 Работы исследователей-юристов Э. Дж, Бейшембиева, В. Н. Михайленко,
Л, Ч. Сыдыковой, С. А. Алымкулова, Т. А. Тюлегенова, Н. Т. Шерипова1,
посвященные исследовагшю разных аспектов организационно-правовых основ
госслужбы, основ правового положения госслужащего, видов госслужбы и
реформирования законодательства о государственной службе Кыргызской
Республики, заслуживают особое внимание и имеют большое практическое
значение.
Следует выделить труды ученых - историков Кыргызской Республики В.
Плоских, А, Акунова, А. Джуманалиева, А, Асанканова, А. Осмонова, В.
Мокрынина, Д. Джуиушушалиева, которые внесли определенный вклад в
.л исследование истории госслужбы Кыргызстана .
На сегодняшний день в своем становлении и развитии государственная
служба выходит на качественно новый уровень и требуют современного
осмысления своей роли.
обществе» посвященной 10-летнему юбилею ОшГУ. - Ош, 2002.; Дуйсенов Эн Э, Организационно-функциональные принципы государственной службы Казахстана и Кыргызстана // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Реформы государственного управления и местного самоуправления», - Ош, 2002.; Дуйсенов Э. Э. Классификация государственных должностей государственной службы Кыргызстана и Казахстана // Вестник Министерства образования и науки национальной Академии Наук Республики Казахстан, - Алматы, 2002,; Мурзанбраимов Н, Б, Правовые основания прекращения государственной службы а Казахстане и Кыргызстане // Весшик ОшГУ. Серии гуманитарных наук №?, Ош 2003.; Мурзаибраимов II. Б. Некоторые проблемы формирования законодательства о государственной службе в Кыргызстане // Материалы VIII республиканской научно-теоретической конференции, посвященной «2200-летию Кыргызской государственности. Современность: философские и правовые проблемы. Национальная Академия наук Кыргызской Республики. Инстиіут философии и права. Бишкек 2003.; Мурзанбраимов Н, Б. Некоторые проблемы реформирования государственной службы в Кыргызстане // Труды института целевой подготовки специалистов. Выпуск IX Бишкек, 2003г. КНУ им. Ж.Баласатына.; Мурзанбраимов Н. Б. К вопросу об обязанностях административных государственных служащих, И Вестник КНУ им, ЖнБаласагына Труды института целевой подготовки специалистов. Специальный юбилейный выпуск серия 6. Бишкек 2004г.; Мурзанбраимов Н. Б. К вопросу о коистиіуционно-лравовом статусе политических государственных служащих в Кыргызской Республике. // Вестник КазНУ №1(33), Ал маты: 2005г, и лр^
1 Бейшембиев Э. Дж., Джунушалиев Д. Д.> Мокрынин В, П,, Плоских В. М, Введение в историю Кыргызской
государственности. Курс лекций. - Бишкек. 1994,; Бейшембиев Э, Дж. «Кыргызская Республика: Генезис и
современность» // Вестник КГЮА. № 2. 2005,; Михайленко Н.Т.5 Микайленко В.Н, Служащий
государственною аппарата. Учебное издание. - Бишкек.: ИД Наука и образование, 2001.; Сыдыкова Л. Ч.
Проблемы реформирования исполнительной власти и органов государственного управления в Кыргызской
Республике, Право и предпринимательство. Октябрь, 2000,№5.; Алымкулов С, А, Административное право КР.
Учебник. - Бишкек: ИД "Наука и образование", 2001.; Алымкулов С. А. Административное право КР, Учебник,
-Бишкек: ИД "Просвещение", 2004.; Тюлегенов Т. А, Административное право КР, Учебное пособие. -Бишкек,
1999.; Шерипов Н. Т. Служба в таможенных органах Кыргызской Республики: особенности и проблемы.
Монография. - Ош: Тип. Пролайн, 2005.
2 Под ред. акад. В. Плоских. История кыргызов и Кыргызстана. Учебник. - Бишкек: Илим, 2000.; Акунов А,А.
Государственное управление Кыргызстана в транзитный период. Бишкек, 1999.; Акунов А,А. Проблемы
реформы государственной и муниципальной службы в Кыргызстане. Вестник КазГНУ №1.1993.; Джуманапиев
А. Органы государственной власти и государственного управления в Кыргызстане в 1920-1930-е годы //
Социально - гуманитарные науки. - Бишкек. 2005t Кз2.; Асанканов А. А., Осмонов А, Дж. История
Кыргызстана (с древнейших времен до наших дней). Учебник для вузов. - Бишкек., 2002.
До настоящего времени не было монографических работ, посвященных
историко-правовому анализу эволюции института государственной службы Кыргызской Республики. По данной причине в данном диссертационном исследовании делается попытка, с учетом рассмотренных научных трудов и архивных документов, исследовать в историко-правовом аспекте становление и развитие государственной службы и показать его влияние на построение демократического и правового государства.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей научно -исследовательской работы является изучение и анализ становления и всего пути развития института государственной службы Кыргызской Республики.
Достижение поставленной цели представляется возможным путем решения следующих исследовательских задач:
изучения истории эволюции государственной службы Российского государства, государственной службы Советского государства с целью возможной преемственности наиболее передовых идей в госслужбе Кыргызстане;
исследования процесса становления и развития государственной службы суверенного Кыргызстана;
изучения развития государственно-служебного законодательства;
освещения процесса противодействия коррупции в государственной службе КР;
выработка практических рекомендаций по улучшению деятельности госслужащих КР.
Объект и предмет исследования- Объектом данного исследования является институт государственной службы Кыргызской Республики.
Предметом диссертационного исследования выступает процесс развития российской, советской госслужбы как основы для формирования госслужбы суверенной Кыргызской Республики, процесс становления и развития государственной службы суверенной Кыргызской Республики и наиболее
10 характерные для института госслужбы свойства и характеристики, значимые
для современного ее развития.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют
диалектический метод и теория познания, рассмотрение предмета исследования
в его качественном, всестороннем, непрерывном развитии, изменении. В
рамках данного исследования использованы общенаучные (социологический,
системный анализ, системно - структурный, сравнительный), а также частно -
научные методы познания социально - политических и социально - правовых
явлений и процессов (сравнительно - правовой, историке - правовой,
ретроспективной реконструкции). Указанные методы применялись в сочетании
с широко используемыми для познания и объяснения основных
закономерностей государственно - правовых явлений требованиями
объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности. По
методологическим основам данное диссертационное исследование является
историко-правовым, соответствующим предметной области истории
государства и права. 'г
Источниковая база исследования. Выбор темы исследования обусловил необходимость использования все совокупности имеющихся источников;. Их условно можно подразделить на 4 группы: а) нормативные акты; б) литература и периодическая печать по теме исследования; в) архивные материалы; г) документы официального делопроизводства.
Особую группу исследований составили нормативные акты Кыргызской Республики в сфере госслужбы в период 1991-2007 п\ Широко использовано в работе и законодательство советского периода с 1917 г. по 1991 г.
Одним из важнейших источников в исследовании являлась специальная литература и периодическая печать. Юридическая печать, рассматриваемого времени (журналы, газеты), поднимала актуальные вопросы формирования и развитая государственной службы. На фоне проведения административной реформы это было весьма актуально. Указанные источники составили значительную часть диссертационной работы.
Важными носителями информации явились фонды трех архивов: фонды Центрального Государственного архива Кыргызской Республики; Центрального Государственного архива Поліггической Документации Кыргызской Республики; фонды Архива Президента Кыргызской Республики, Привлечение архивных материалов позволило использовать неопубликованные ранее данные, касающиеся формирования и развития института государственной службы на территории Кыргызской Республики.
В работе широко иллюстрируются документы официального делопроизводства, в частности, неопубликованные письма, справки и отчеты госорганов по исследуемой теме.
Хронологически работа ограничена периодом 1991 г. - 2007 гг. Нижние рамки работы совпадают со времен обретения независимости Кыргызстана. По объективным причинам именно этот период стал особым этапом в формировании института государственной службы Кыргызской Республики, этапом создания организационных основ госслужбы и законодательного закладывания основ государственной службы как правового института. Выбор верхней границы обусловлен тем, что 1999 г. и 2007 г, характеризуется уже вторым и третьим этапом развития государственной службы суверенной республики, который связывается с принятием первого и второго основного Закона в сфере госслужбы. Таким образом, можно утверждать, что период с 1991 г - 2007 гг. государственная служба Кыргызской Республики прошла 3 этапа эволюционного развития.
В силу специфики темы данной историко-иравовой работы хронологические рамки исследования выходят за пределы нижней рамки. Это связано с тем, что изучение истории государственной службы Кыргызской Республики начинается с изучения истории государственной службы Российского и Советского государства. Так как, Кыргызстан, начиная со второй половины XIX в, до 1991 г., был в составе России и СССР, В связи с этим, в историко-правовом аспекте рассматривается основные моменты развития государственной службы Российской империи и Советского государства.
12 Научная новизна исследования. Восполняя имеющийся пробел в
историко-юридической науке, диссертационное исследование является первым
в Кыргызской Республике монографическим историко-правовым
исследованием, в котором в русле современных концептуальных подходов
рассматривается процесс становления и развития института государственной
службы Кыргызской Республики.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые на уровне
монографической работы проведено исследование:
становления и развития государственной службы Российской империи, СССР и советского Кыргызстана как предпосылки для формирования госслужбы суверенного Кыргызстана;
становления и развития государственной службы суверенного Кыргызстана;
развития государственно-служебного законодательства и уточнены пути развития государственно-служебного законодательства КР;
выявлены общие тенденции и проблемные аспекты развития государственной службы КР;
на основе конкретного историко-правового материала раскрыта роль государственной службы в решении государственных задач;
в научный оборот введен ряд ранее не исследованных документов государственного архива республики.
Эмпирические исследования, лежащие в основе теоретических выводов, отражают реальную, достоверную и наиболее актуальную информацию в сфере функционирования государственной службы и государственно-служебного законодательства Кыргызской Республики.
Проведенная исследовательская работа позволит определить наиболее
оптимальные пути развития и дальнейшего функционирования
государственной службы КР с учетом характерных особенностей республики. Положения, выносимые на защиту:
Результатом анализа являются следующие выносимые автором на защиту положения:
13 h Опыт строительства государственной службы Кыргызской Республики
зиждется на положительном примере и опыте наработанного веками госслужбы
России и Советского государства.
2. Базой для становления госслужбы суверенной республики (1924 — 1991 тт.)
является советская государственная служба и в современном
законодательстве республики о государственной службе некоторые положения
заимствованы из прошлого или испытывают влияние прежнего российского
дореволюционного и советского законодательства,
3. В становлении и развитии государственной службы Кыргызской
Республики можно отметить три основных этапа, которые были выявлены и
обоснованы в ходе исследования:
Первый этап (1991 - 1999 гг.) - это этап формирования и концептуального обоснования роли, значення государственной службы суверенной республики;
Второй этап (1999 - 2004 гг.) - это этап дальнейшего развития государственной службы суверенной республики;
Третий этап (2004 - по настоящее время) - это современный этап развития государственной службы, этап модернизации и обеспечения полномасштабного функционирования государственной службы суверенной республики.
4. Комплексное правовое регулирование государственной службы стало
основой для формирования института государственной службы в качестве
института законодательства как неотъемлемой части системы законодательства
суверенного Кыргызстана после 1991 г,
5. Создание в 2004 г. Агентства Кыргызской Республики по делам госслужбы и
придание статуса как не входящим в состав Правительства Кыргызской
Республики, следовательно, и большей самостоятельностью в текущей работе
позволило Агентству за короткое время существования провести существенную
позитивную работу по развитию системы государственной службы и
14 обеспечению преемственности, стабильности и независимости
профессиональной государственной службы Кыргызской Республики-
В ходе проводимой административпо - правовой реформы произошло радикальное обновление системы госслужбы, осуществлено обновление и совершенствование основ организации государственной службы, нормативно -правовых актов, регламентирующих основы правовой статус госслужащего и прохождение госслужбы. Реальный ход реализации административно -правовой реформы вместе с тем обнаружил ряд недостатков, которые зримо проявляют себя в практике службы в госорганах и, в общественной практике в целом.
Перспективы развития системы госслужбы зависят от общественных макропроцессов, дальнейшей демократизации общества, достижения стабильного и устойчивого развития, а также процессов совершенствования института госслужбы, развитая государственно - служебного законодательства, совершенствования деятельности Агентства по делам госслужбы и устранения существующих недостатков. Для устранения существующих недостатков института государственной службы в работе предлагаются пути совершенствования государственной службы.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая и практическая значимость исследования определяется необходимостью повышения эффективности деятельности государственных служащих и совершенствования служебного законодательства Кыргызской Республики,
Теоретическая и практическая значимость проводимого исследования заключается в том, что предполагаемые в нем выводы могут быть непосредственно использованы:
при совершенствовании государственно-служебного законодательства КР;
при организации и совершенствовании основ организации госслужбы, правового статуса госслужащих и прохождения госслужбы;
при совершенствовании деятельности государственных служащих республики;
при организации и совершенствовании деятельности государственных служащих по противодействию коррупции в сфере госслужбы;
при совершенствовании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
в учебном процессе при чтении лекций, написании учебников, учебных пособий по истории государства и права КР, административному праву и госслужбе для студентов высших и специальных средних профессиональных учебных заведений;
в разработке государственных программ по развитию и совершенствованию госслужбы КР.
Текст диссертации является восполнением пробелов в правовой литературе по теме научного исследования.
Апробация материалов диссертации. Теоретические положения и
практические выводы исследования докладывались на республиканской
г' научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного
права» (2006 г.). Также материалы диссертации автор использовал в докладах, сообщениях и выступлениях на заседаниях Совета факультета подготовки таможенных и юридических кадров ИИМОП КНУ им. Ж. Баласагына, кафедры «Международного права» Высшей школы Дипломатии и международного права Международного Университета Кыргызстана, кафедры «Юриспруденции» ЦМАНОП КНУ им. Ж, Баласагына, кафедры «Истории государства и права» Уральской государственной юридической академии Российской Федерации, Основные научные положения, выводы и практические рекомендации автора содержатся в 11 научных статьях.
Структура исследовательской работы. Структура диссертационной
работы определяется особенностями избранной темы. Она состоит из введения,
fj трех глав (восьми параграфов), заключения, списка источников и литературы,
приложения.
Понятие государственной службы
Государственная служба — достаточно сложный социально-правовой институт, изучение которого требует тщательного анализа его социальных, правовых основ. Данный институт представляет собой систему правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты; стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется инстатуционность государственной службы
Государственная служба — это публичная служба, т. е. служба в органах публичной власти. Известный русский юрист конца 19 века II. М Коркунов определял государственную службу, в широком смысле слова, как всякую деятельность на пользу государству. Он писал: "Деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность"2. Более конкретно Н. М. Коркунов определял государственную службу как "особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности".3 По мнению Н. М. Коркунова, публично-правовая теория государственной службы (т. е. понимание службы как своеобразного публично-правового отношения) сменила частноправовую і теорию в начале XIX в. Ранее же господствовало воззрение, в соответствии с которым государственная служба воспринималась как частноправовое обязательство.
Следует отметить, что И.Е. Андреевский, АД Градовский, Н.М. Коркунов не выделяли служебное право в отдельную область государственного или административного (полицейского) права. Первым юристом, отнесшим институт государственной службы к административному праву, был А. И. Елистратов. Его точка зрения закрепилась в юридической науке, определяя вопросы службы предметом исследования современных административистов , Главным правом государственного служащего являлось "осуществление предоставленной им доли государственной власти", а все остальные права предоставлялись служащим как средство обеспечения для них возможности надлежащего осуществления их главного права
В настоящее время госслужба изучается в основном тремя отраслями права - конституционным, административным и трудовым правом. И в этих отраслях разработаны различные подходы к государственной службе. :: Наука конституционного права понимает под ней одну из форм осуществления публичной власти.
В науке административного права на первом плане находятся управленческие аспекты государственной службы, которая предстает с этих позиций одним из средств государственного управления, понимаемого как властное упорядочивающее (организующее) воздействие субъектов управления (государства, его органов и должностных лиц) на объекты управления -общество в целом, разнородные социальные образования и конкретных членов общества1. Государственной службе здесь отводится роль инструмента с помощью которого реализуются полномочия государственных органов, выполняются задачи и функции государства.
В науке трудового права, предметом исследования которой яачяются проблемы правового регулирования общественного труда, государственная служба рассматривается в качестве специфической разновидности служебной трудовой деятельности2.
Как правовое образование государственная служба в наибольшей степени исследовалась в науке административного права. При этом среди ученых-административистов не сложилось единого мнения по вопросу о том, что следует включать в ее понятие.
Некоторые ученые понимают под государственной службой организацию и деятельность государственных служащих, и самих государственных органов. Так, 10, А. Тихомиров трактует ее как организацию постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий государственных органов и учреждений публичной власти3, акцентируя внимание на организационном аспекте государственной службы. Саму же деятельность государственных служащих в понятие государственной службы он не включает.
Из истории государственной службы Российской империи и Советского государства
Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят в глубины времени более чем за тысячу лет.
Первоначально в Древней Руси государственное управление и государственная служба были нераздельны с военной организацией и строились на принципах западного института вассалитета, который хотя и предполагал неравноправие сторон, но включал понятие свободы1.
Для решения вопросов государственного управления великий князь опирался на дружину - вооруженный конный отряд - которая всегда находилась при князе. Но постоянное отслоение значительной части дружины вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных военных слуг - служащих. В конце XII века на смену дружинной организации управления пришла иная, основу которой составляло дворянство,
В данный период (период раздробленности) каждое княжество представляло собой суверенное политическое образование. При дворе высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные — дворяне (люди княжеского двора). Княжий двор состоял из аппарата управления, куда входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие кадры (воеводы, наместники (глава местного управления), посадники, волостели, тысяцкие и т. д.). Материальное обеспечение их осуществлялось за счет передачи им части доходов от управления ("кормления") или же по жалованием земель в вотчину (наследственная собственность),
С 1136 г, в Новгородской земле был особый политический строй — республика. Должностные лица были выборными и избирались из самых влиятельных бояр: посадник — административное управление, тысяцкий — руководитель ополчения (в мирное время он возглавлял суд по торговым делам, который тоже был выборным, осуществлял контроль за налоговой системой), старосты районов города (концов).
С татаро-монгольским нашествием Северо-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды, однако управление сохранилось в руках русских князей, хотя наследственность в передаче власти была утеряна (князей назначали ханы с помощью ярлыков — специальных грамот).
Становление централизованного русского государства (XV—XVII века) и формирование самодержавия (царства) привели к выделению управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу. Общественная система в период Московского государства строилась на принципах подданства — как на Востоке, а не вассалитета — как в Древней Руси. К концу XV века прошоиша сакрализация власти на основе православных постулатов. Великий князь, а затем царь рассматривался как наместник Бога на земле, что полностью выводила властителя из-под контроля общества, ставила его над обществом на недосягаемую высоту. Любое несогласие, а тем более выступление против власти, рассматривались как выступление против Бога, Соответственно и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным.
В XIV—XV веках в процессе становления государства произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских, что привело к образованию Государева двора, который первоначально был некоторым подобием единого госаппарата, а затем объединением высших государственных служащих. Этот институт сохранялся на протяжении всего периода существования Московского государства, т.е. до начала XVIII века. Он делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, ясельничие, постельничие, ловчие, кравчие, сокольничие,), московские чины (стольники, стряпчие, "большие" дворяне, дьяки, жильцы) и "выбор из городов" (представители дворян от уездных корпораций).
Государственные служащие рекрутировались преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели два признака: 1) древность рода; 2) знатность рода, которая определялась принадлежностью к княжеским фамилиям. В Москве постепенно утвердился главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью.
Постепенно высший слой "государевых слугтр сформировался в самостоятельную сословную корпорацию — дворянство. Термин "дворяне4, т.е. люди из двора, обязанные князьям военной или другой службой, известен с XII века. В XIII— XIV веках дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения (не собственности). В XV веке поместный принцип утвердился как основной во взаимоотношениях государства и его служащих.
Формирование государственной службы Кыргызской Республики
Историко-правовое развитие государственной службы в Кыргызской Республике можно подразделить на следующие этапы:
Первый этап (1991 - 1999 гг.) - это этап формирования и концептуального обоснования роли, значения государственной службы суверенной республики;
Второй этап (1999 - 2004 гг.) - это этап дальнейшего развития государственной службы суверенной республики;
Третий этап (2004 - по настоящее время) — это современный этап развития государственной службы, этап модернизации и обеспечения полномасштабного функционирования государственной службы суверенной республики.
Предварительным этапом для становления госслужбы суверенной республики (1924 - 1991 гг.) является этап советской государственной службы. Данный этап истории государственной службы Кыргызстана начинается с образования Кара-Киргизской автономной области в составе РСФСР 1924 году и заканчивается развалом Советского Союза 1991 году. Именно с обретением автономии 1924 году впервые в истории советского государства и права Кыргызстана был создан первый отдельный госаппарат для Кыргызстана1.
В течение рассматриваемого времени сфера государственной службы сформировалась и развивалась в рамках советской школы союзного государства. Здесь уместно вспомнить первого доктора юридических наук Кыргызстана, известного профессора и признанного патриарха отечественной истории государства и права Кубапычбека Нурбекова, который отмечал, что: «Следует подчеркнуть, что не может быть периодизации истории киргизского Советского государства и права, резко отличающейся от периодизации истории Советского государства и права в целом. Главным критерием ее, безусловно, является периодизация истории развития советского общества в целом, так как развитие всех народов нашего Великого Союза, в том числе киргизского народа при Советской власти происходило па общей базе становления и развития социалистического способа производства, в условиях советского строя, под общим руководством Коммунистической партии.
Правовое регулирование государственной службы осуществлялось отдельными, в основном подзаконными нормативными правовыми актами. Более конкретно регламентировалась служба только в военизированных и правоохранительных структурах. В частности, в военных, правоохранительных и некоторых других органах посредством таких законодательных-актов, как законы «Об обороне», «Об органах внутренних дел», «О прокуратуре» и другие,
В работе государственных служащих преобладал авторитарный метод управления, присущей административно-командной системе СССР.
В советский период под государственной службой понималось выполнение служащими государственных организаций (органов, объединений, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций советского государства и оплачиваемой им.
Как отмечают, известные специалисты практики госслужбы Джаманбаев МА, Болотбаев А. А., «действительно реформы придумывают политики, реализовывают бюрократы, а испытывают люди. В начале независимого пути с сожалением отмечалось, что ни одно политико-экономическое решение, выработанное властными структурами, не могло быть исполнено в полном объеме. Драматизм ситуации того периода состоял в том, что реализовывать кардинальные реформы был призван аппарат, в основном имеющий хозяйственный опыт плановой директивной экономики и соответствующий, как говорили тогда, "совковый" менталитет. В республике катастрофически не хватало профессионалов-менеджеров всех уровней, опыта и знаний законов организации демократического государства, основанного на частной собственности и рыночных принципах. Именно поэтому большое внимание уделяется коренной реформе системы образования и переподготовке кадров во всех областях управления. Успех реформ, как показывает опыт других стран, во многом зависит от этого»1.
С первых дней суверенитета в Кыргызстане были предприняты меры по подготовке и переподготовке кадров для госуправления республики. Тому яркий пример Указ Президента Республики Кыргызстан «О реорганизации Института управления Совета Министров Республики Кыргызстан в Курсы повышения квалификации специалистов государственного управления при Кабинете Министров Республики Кыргызстан» от 3 июня 1991 года УП N 216,
С первых дней независимости республики были предприняты определенные меры по противодействию коррупции в системе государственной службы. О чем свидетельствует Указ Президента Республики Кыргызстан «О мерах по организации борьбы с коррупцией в системе государственной службы Республики Кыргызстан» от 18 декабря 1992 года N УП-388, который утратил силу в соответствии с Указом Президента КР от 22 июля 2003 года УП N 240.
Развитие государственно-служебного законодательства Кыргызской Республики
В Конституции Кыргызской Республики заложены правовые основы государственной службы. Конституция КР от 5 мая 1993 года в п,4 ст, 2 установила право граждан КР па равный доступ к государственной службе.
Данный принцип полностью соответствует п. «С» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому, каждый гражданин, без какой бы то ни было дискриминации, без необоснованных ограничений, должен допускаться к государственной службе. Однако данный принцип, практически во всех странах, имеет некоторые изъятия (возрастной, образовательный цензы, состояние здоровья и др.), закрепляя данный принцип в своей Конституции, Кыргызстан, тем самым, стремится приблизить государственную службу к мировым стандартам1,
В суверенной республике впервые были приняты нормативные правовые акты непосредственно регламентирующую госслужбу в 1996 году. Был разработан и введен в действие первый нормативный правовой акт в сфере государственно-служебного законодательства КР - Временное Положение «Об основах государственной службы в Кыргызской Республике», утвержденный Указом Президента Кыргызской Республики от 14 июня 1996 г. № 2022. В данном нормативно-правовом акте нашли свое отражение изменения, происшедшие в механизме государства суверенного Кыргызстана. Этот нормативный правовой акт сыграл важную роль в формировании института государственной службы Кыргызской Республики независимой от партийных интересов. Этим актом впервые в истории государственно - служебного законодательства были введены понятия «госслужба», «государственная и негосударственная служба», «государственный орган», «государственная должность» и др. важные дефиниции в этой сфере. Временное положение впервые в законодательстве республики определил основы организации государственной службы, правовое положение государственных служащих и основы прохождения госслужбы.
Впервые в данном Положении было закреплено, что в отличие от советского законодательства к государственным служащим не относятся: а) служащие, занятые в органах, учреждениях, предприятиях и организациях, находящихся в ведении государственных органов власти, осуществляющие научно-исследовательскую, творческую, преподавательскую, лечебно- оздоровительную и иную деятельность по обслуживанию населения, не связанную с исполнительно-распорядительными функциями государства, включая руководителей данных учреждений и организаций; б) лица технического и обслуживающего персонала, работающие в государственных органах. Этим Положением в государственно-служебное законодательство Кыргызстана впервые были введены общеизвестные во всем мире и использованные в дореволюционной России принципы госслужбы. В частности, было отмечено, что государственная служба в Кыргызской Республике основывается и действует на принципах: а) верховенства Конституции и законов Кыргызской Республики; б) единства системы государственной службы; в) признания приоритета прав, свобод и законных интересов человека и гражданина и обязанности государственных служащих соблюдать и защищать их; г) обязанности граждан - выполнять требования государственных служащих в пределах и объеме должностных полномочий, предусмотренных законодательством; д) правовой, экономической и социальной защищенности государственных служащих, гарантированно им и их семьям достойного уровня жизни и др. Вышеназванные и другие принципы Положения получили свое развитие в Законе «О госслужбе» от 19 ноября 1999 года и в Законе «О госслужбе» от 11 августа 2004 года.
В указанном Положении впервые в законодательстве суверенного государства было закреплено правовое положение государственного служащего. В государственно-служебном законодательстве республики появились нормы регулирующие права, обязанности и ограничения государственного служащего. И эти права, обязанности и ограничения служащего отличались своим демократизмом. Среди правоограничении служащих, согласно Положению, хотелось бы особо отметить запрещение участвовать в деятельности политических партий, общественных объединений и религиозных организаций в связи со своей служебной деятельностью, а в случаях, предусмотренных Конституцией Кыргызской Республики, быть членом политических партий или выступать в поддержку какой-либо политической партии, за исключением депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, Так как совершенно справедливо госслужащим было категорически запрещено участвовать в деятельности политических партий. Как мы уже убеждались, в СССР госслужба была тесно взаимосвязано с деятельностью коммунистической партии, И мы также стали свидетелями негативного результата слияния партийной структуры с госслужбой.
