Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Становление постсоветской государственности в северокавказских республиках (1989-1991 гг.) 18
1.1. Переходный период в развитии государственности 18
1.2. Политические условия и правовая основа формирования суверенитета северокавказских республик 25
1.3. Провозглашение государственного суверенитета и формирование государственных институтов 42
Глава 2 Государственно-правовое развитие республик в условиях провозглашённого суверенитета (1991—1997 гг.) 65
2.1. Становление органов государственной власти и местного самоуправления 65
2.2. Разработка и принятие конституций 80
2.3. Этнонациональные особенности государственно-правового развития северокавказских республик 99
Глава 3 Развитие государственности в северокавказских республиках после принятия конституций (1994-2000 гг.) 121
3.1. Конституционное развитие органов государственной власти и местного самоуправления 121
3.2. Особенности развития политического режима северокавказских республик в составе России в условиях политического и религиозного экстремизма 155
Заключение 184
Список использованных источников и литературы 190
- Переходный период в развитии государственности
- Политические условия и правовая основа формирования суверенитета северокавказских республик
- Становление органов государственной власти и местного самоуправления
- Конституционное развитие органов государственной власти и местного самоуправления
Введение к работе
Становление подлинного федерализма в современной России проходит в тесной взаимосвязи с глобальными структурными реформами российского общества и государства, проводимыми в связи со сменой политической системы после распада СССР. Одной из основных задач данных преобразований стало построение единой системы конституционного законодательства федеративного государства, наиболее корректно воплотившей бы в себе принцип разделения государственной власти на местный и федеральный уровни. Задача эта на первоначальном этапе была крайне осложнена отсутствием реальной политической власти и какой-либо определённой стратегии центра в отношениях с регионами. «Парад суверенитетов», необдуманно провозглашённый и поддерживаемый руководством новой России в начале 1990-х гг., чуть было не привёл к полному развалу страны и исчезновению России как геополитического образования. В данной ситуации только создание действенной системы правоотношений между центральной и региональными властями, урегулированной нормами конституционного права как на федеральном, так и на местном уровнях, позволило остановить центробежные тенденции в развитии регионов и добиться верховного действия федерального законодательства на всей территории России.
Вместе с тем нельзя не признать того, что провозглашение суверенитета национальными республиками в составе РФ привело к возникновению целого комплекса новых, доселе неизвестных России проблем в отношениях центра с отдельными частями государства.
Наиболее остро эти проблемы проявляют себя в отношениях Москвы с республиками Северного Кавказа, что вызвано множеством причин культурного, экономического, исторического характера. Республики
Северного Кавказа (Адыгея, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия — Алания, Ингушетия, Чечня и Дагестан) традиционно принято выделять в единый субрегион, что обусловлено общностью их культур, единым географическим и экономическим пространством, историческим развитием. Следует заметить, что наряду с непростыми отношениями с центральной властью для Северного Кавказа характерна постоянная напряжённость и на внутрирегиональном уровне, а также внутри самих республик. Многочисленные конфликты, часто с использованием вооружённой силы, вывели Северный Кавказ в лидеры рейтинга напряжённости среди регионов РФ и позволили говорить о наличии постоянного очага нестабильности на южных рубежах России.
Между тем один из основных факторов, являющихся причиной возникновения данного «очага нестабильности», — непродуманная политика федерального центра без учёта местной специфики. Только принятием недоработанных, подчас противоречивых, федеральных нормативно-правовых актов, касающихся, в частности, реабилитации репрессированных народов, и сиюминутных политических решений без учёта культурных, географических и иных особенностей региона обусловлено превращение Северного Кавказа в эпицентр напряжённости, апофеозом чего явилась чеченская война. В сложившейся ситуации лишь тщательный анализ всех общественно-политических факторов влияния в регионе, а также использование системных научных результатов исследований процессов государственного строительства в республиках являются залогом принятия правильных политических решений федерального центра в данной области.
Отсутствие комплексного научного историко-правового исследования процессов становления и развития государственности северокавказских республик в период демократических преобразований в России обусловило выбор темы диссертационного исследования и определило степень актуальности данной работы.
Исходя из изложенного, объектом данного диссертационного
исследования являются процессы становления современной постсоветской государственности северокавказских республик РФ с 1989 по 2000 г.
Предмет исследования - основные отличительные черты процессов становления постсоветской государственности на Северном Кавказе, позволяющие выделить специфику данного региона для целей оптимизации федеральных отношений применительно к исследуемому региону.
Противоречивость в определении административного статуса республик в составе РФ вызвана применением по отношению к ним термина «государство» в тексте ст. 5 Конституции РФ. В. Т. Кабышев по данному поводу замечает, что «такое наименование сохранилось в связи с многолетним функционированием бывших автономных республик в составе РСФСР в качестве несуверенных государств»1. Необоснованность применения к республикам термина «государство» в его общепринятом понимании обусловлена отсутствием такого необходимого признака государства, как государственный суверенитет, понимаемый как полная независимость государственной власти в любых вопросах внешней и внутренней политики. Несмотря на то что в настоящее время некоторыми исследователями, в основном работающими в Татарстане и Башкирии, предпринимаются попытки теоретического обоснования таких понятий, как «субгосударство» в составе Федерации, «внешний» и «внутренний» суверенитет, применительно к российским республикам2, в реальной политической практике отсутствие суверенитета у республик в составе РФ было однозначно продекларировано в Постановлении Конституционного суда РФ от 07.06.2000 г. № Ю-П3, а также в Определении Конституционного суда РФ от 27.06.2000 г. № 92-04.
1 Конституционное право субъектов РФ/ Под ред. В. А. Кряжкова. М., 2002. С. 151.
2 См., например: Ш. Ягудин. Государство - субъект Федерации: проблемы теории и практики // Федерализм в
России и Германии: опыт сравнительного исследования: Матер, науч. конф,// Httr>://ka7anfed.ru.;
И. Г. Илии/ев. Федерализм и актуальные проблемы национальной политики // Закон и право. 2004. № 7. С.5-10.
3 С3 РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
4 С3 РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.
Тем не менее, будучи несуверенными по статусу, республики в составе РФ номинально определяются как «государства», исходя из положений как федеральной Конституции, так и основных законов республик. В соответствии с данными нормами права формально допустимо говорить о республиканской государственности и изучать её отдельные элементы.
В данной работе исследуются те элементы государственности, которые имеют свою специфику применительно к каждой республике, что позволяет выделить их в качестве самостоятельных объектов изучения. К ним относятся прежде всего такие правовые институты, как административный статус, функции государства, органы государственной власти и местного самоуправления, конституционное законодательство республик.
Временные рамки исследования заданы объективными политическими процессами, включавшими две основные тенденции государственно-правового развития республик РФ:
центробежная «суверенизация» национально-административных
образований, формальное начало которой было положено принятием Программы КПСС по национальной политике в сентябре 1989 г.;
ограничение центробежных тенденций, выстраивание крепкой общефедеральной пирамиды власти, сконструированной Федеральной конституцией в декабре 1993 г., однако реальное воплощение в деятельности органов государственной власти данная тенденция получила лишь в 2000 г. с принятием Определения Конституционного суда РФ № 92-0.
Исходя из особенностей процессов нормативно-правового оформления
изменения политического статуса и эволюции республиканских
государственных институтов определена структура работы.
Диссертационное исследование содержит три главы. Первая охватывает период от начала процесса демократических преобразований до провозглашения государственного суверенитета республиками Северного Кавказа. Хронологически данный этап соответствует 1989-1991 гг. Вторая глава посвящена исследованию процессов развития государственных
институтов в условиях провозглашённого суверенитета и до окончательного оформления новой демократической государственности путём принятия республиканских конституций. В целом данный этап закончился в середине 1990-х гг. В Адыгее Конституция была принята в 1995 г., в Дагестане - в 1994-м, в Кабардино-Балкарии — в 1997-м г. Третья глава охватывает период с середины 1990-х гг. до 2000 г., переломного в процессе развития федеративных отношений.
В диссертационном исследовании ставится цель выявления общих характерных черт развития демократической государственности республик Северного Кавказа в течение последнего десятилетия XX в., определяющих специфику построения государственно-правового поля и функционирования государственных институтов в данном субрегионе РФ.
Для достижения поставленной цели в рамках работы необходимо решить следующие задачи:
оценка начального этапа становления северокавказских республик в период начала переходного этапа от советской к либеральной модели (конец 1980-х - начало 1990-х гг.);
изучение и оценка политического развития исследуемых республик в процессе суверенизации (1991-1997гг.);
оценка процессов развития государственности исследуемых республик после принятия ими конституций, совершенствования методов политического руководства обществом;
выявление основных общественно-политических факторов, влияющих на развитие государственности и их анализ применительно к каждой республике;
- определение наиболее важных задач, решение которых было
необходимо на каждом этапе исследования для дальнейшего развития
государственности республик, и оценка прежде всего правовых способов их
решения;
описание и анализ предложений и способов реформирования государственности республик различными общественно-политическими силами и научными исследователями;
исследование изменений в конституционном законодательстве республик для выявления динамики развития качественного состояния элементов государственности.
В основу методологии данного научного исследования положен
исторический подход, при котором процессы развития государственности
изучаются в динамике, а всё исследование разбито на три основных
временных этапа, разграниченных такими важнейшими событиями
политического и правового характера, как объявление суверенитета и
принятие новых конституций. Определяющее значение данных событий
обусловливает также существование в течение каждого этапа исследования
специфических задач, стоявших перед республиканскими
государственностями, что и определило в конечном итоге логику построения исследования и разбивку работы на отдельные главы.
Основным эмпирическим методом исследования, используемым в рамках работы, является сравнение. Сравнивая процессы развития государственности в различных республиках Северного Кавказа, необходимо для целей исследования найти общие черты, позволяющие в дальнейшем сделать обобщённые выводы об изучаемых явлениях.
Среди эмпирическо-теоретических методов следует выделить следующие, имеющие важное значение для получения научно обоснованных результатов.
Аналогия. На территории Северного Кавказа расположены семь республик: Адыгея, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания, Ингушетия, Чечня, Дагестан. Провести подробный анализ процессов развития государственности во всех семи субъектах в рамках кандидатской диссертации невозможно как в силу требований к объёму исследования, так и в силу временных ограничений. Однако наличие
определённых схожих признаков среди основных определяющих факторов, влияющих на политическую обстановку и развитие государственности, позволяет в значительной степени распространить результаты исследования отдельных субъектов на иные республики Северного Кавказа.
При определении субъектов данного исследования учитывались прежде всего такие факторы, как географическое положение, этнический состав населения, степень развития государственных институтов, влияние религии.
Адыгея. Республика расположена в западной части региона, достаточно далеко от основных очагов напряжённости. Титульное население Адыгеи меньше нетитульного, соответственно к началу демократических преобразований республика имела статус автономной области в составе Краснодарского края. В Адыгее сравнительно невелико влияние религиозных институтов. Всё это позволяет сопоставить Адыгею с таким субъектом, как Карачаево-Черкесская Республика.
Адыгея, так же, как Северная Осетия, Ингушетия и Чечня, сконструирована как однотитульное национальное образование.
Кабардино-Балкария. Республика расположена в центральной части региона, сравнительно близко к очагам напряжённости, численно преобладают титульные этносы, в ней также невелико влияние религии, что делает её схожей с Республикой Северная Осетия-Алания.
Кабардино-Балкария имеет два титульных народа, так же, как Карачаево-Черкесия.
Дагестан. Расположен на востоке Северного Кавказа, на территории республики происходило вооружённое противостояние, велико влияние религии. По этим показателям Дагестан можно сравнить с Чечнёй и Ингушетией.
Дагестан имеет беспрецедентный полиэтничный состав, что также предопределяет его в качестве объекта изучения.
Указанные обстоятельства позволяют со значительной долей уверенности заявить об объективной репрезентативности исследования.
Структурно-генетический анализ и синтез. Позволяют для целей
исследования вычленить из многообразия факторов, влияющих на развитие
государственности, основополагающие моменты, оказывающие
определяющее воздействие на изучаемые процессы, и собрать полученные результаты в необходимую совокупность.
Индукция. Основной метод, позволяющий достичь обобщённого результата исследования, распространить полученные результаты по отдельным республикам на весь Северный Кавказ.
Источниковедческой базой диссертационного исследования послужили официальные директивные документы, законодательные акты, постановления, распоряжения высших органов государственной власти Российской Федерации и республик Северного Кавказа, различные разработки и официально декларированные тексты концепции национальной политики СССР и Российской Федерации, программные документы, заявления, решения национальных движений Северного Кавказа. Немаловажным подспорьем послужили выступления и труды политических и государственных деятелей, а также исследователей, занимающихся рассматриваемым в данной диссертации кругом проблем. Большой интерес представляют материалы как общефедеральных, так и республиканских и местных средств массовой информации и периодических изданий, посвященных актуальным проблемам политического развития Северного Кавказа.
Степень научной разработанности проблемы. Актуальность изучаемых в диссертационной работе проблем определяет растущий интерес исследователей к вопросам государственно-правового и политического развития республик Северного Кавказа. Вместе с тем необходимо отметить, что в связи с этнической основой республиканской государственности основное внимание исследователей направлено на изучение этнических элементов в культуре, формирование национального самосознания, иных
элементов этничности. Развитию государственности и политической сферы в целом уделяется второстепенное внимание.
Исследованием проблематики этничности, как применительно к республикам Северного Кавказа, так и относительно модели построения федеративного государства, наиболее продуктивно занимаются специалисты і Института этнологии и антропологии РАН РФ. Наверное, самым дискуссионным и неоднозначным в этнологии остаётся вопрос социальной субъектности этноса. Данная проблема чрезвычайно актуальна для любого политического либо государствоведческого исследования республик в составе РФ в целом и Северного Кавказа в частности.
Традиционная советская этнология исходила из презумпции наций (под которыми понимались этносы) как объективно существующих социальных феноменов, субъектов общественной жизни и политических процессов. Наиболее комплексно данная концепция была разработана в трудах > Ю. В. Бромлея1. В настоящее время концепции объективного бытия этноса придерживаются такие общепризнанные специалисты, как С. А. Арутюнов , С. М. Червонная3, Р. Абдулатипов4, практически все исследователи «титульных» национальностей из республик Северного Кавказа5.
Наиболее известным апологетом иного подхода к проблеме онтологии этноса, озвученного в советское время Л. Н. Гумилёвым6, является В. А. Тишков. В ряде монографий и статей он на основе глубокого анализа категорий «нация», «народ», «этнос» убедительно показывает иллюзорность объективного существования этноса как социальной субстанции . Данную ' позицию полностью разделяет В. Р. Филиппов, который считает, что «Коллективная правосубъектность онтологизированных этносов — это миф,
1 Ю. В. Бромлей. Современные проблемы этнографии. М., 1981.
2 С. А. Арутюнов. Народы и культуры. Развитие и взаимодействие. М., 1989.
3 С. М. Червонная. Тюркский мир в центре Северного Кавказа: парадоксы этнической мобилизации. М., 1999.
4 Р. Абдулатипов. Авторитет разума. М., 1995.; Парадоксы суверенитета. Перспективы человека, нации,
государства. М., 1995.
5 См., например, Э. Ф. Кисривв. Ислам и власть в Дагестане. М., 2004; М. Б. Бедоісанов. На пути
национального возрождения. Майкоп, 1992; К. Чомаев. Наказанный народ. Черкесск, 1993 и др.
6 Л. Н. Гумилев. Этногенез и биосфера земли. Л., 1990.
7 В. А. Тишков. Очерки теории и политики этничности в России. М., 1997; Реквием по этносу: Исследования
по социально-культурной антропологии. М., 2003 и др.
сконструированный теми, кто желает получать те или иные дивиденды, выступая в роли выразителя интересов "своего народа"1.
Следует отметить чрезвычайную значимость для любого исследования политических процессов на Северном Кавказе изданий, содержащих богатый эмпирический материал: деклараций, воззваний, программ действий, документов государственных органов, уставов политических движений и др., | : і также составленных специалистами Института этнологии и антропологии РАН РФ.2
Среди других исследователей этнополитической ситуации в республиках Северного Кавказа необходимо отметить сотрудников Научно-исследовательского института Кавказа при северокавказском научном центре высшей школы Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации. В частности, глубокий научный анализ этнополитических процессов дан в работах Г. С. Денисовой , М. М. Кучукова4, Г. П. Предвечного, В. Н. Рябцева3. Также значительный ! і интерес представляют работы В. П. Уланова , В. Г. Бабакова .
Другая категория научных работ, использованных при написании диссертационного исследования, посвящена изучению истории и современного состояния традиционных правовых институтов, политических сил и факторов влияния на Северном Кавказе и в отдельно взятых республиках. Здесь особо можно выделить монографию А. Малашенко, в которой дан подробный анализ исламского влияния на общественную, в том
1 В. Р. Филиппов. Критика этнического федерализма. М., 2003. С. 87.
2 См., например, Дагестан: этнополитический портрет. Очерки. Документы. Хроника / Сост. В.Ф. Грызлов: В
4 т. М., 1993-1995; Кабардино-Балкария. Этнополитическая ситуация / Сост. И.Л. Бабич: В 2 т. М. 1994;
Реабилитация народов и граждан. 1954 - 1994 годы: Документы / Отв. ред. М.Н. Губогло. М. 1994.;
Становление государственности Адыгеи: Очерки и документы этнополитической истории (1990-1995)/
Автор-сост. Т. M. Полякова. М., 1997.
3 Г. С. Денисова. Социальная субъектность этноса. Концептуальный подход. Ростов н/Д, 1997.
4 М. М. Кучуков. Национальное самосознание. Вопросы теории и истории: Автореф. дис.... д-ра. филос. наук.
Ростов н/Д, 1994.
5 Г. П. Предвечный, В.И. Рябцев, Г.А. Менджерицкий. Культурные и цивилизационные аспекты
межэтнических конфликтов // Теоретические и прикладные проблемы этнополитологии. Ростов н/Д, 1995.
6 В. П. Уланов. Полифония этнонациональных идеологий: в поисках культурной модели модернизации //
Социальные конфликты: Экспертиза, прогнозирование, технологии разрешения. Вып. 18: Этническая и
региональная конфликтология. М.; Ставрополь, 2002.
1 В. Г. Бабаков. Кризисные этносы. М., 1993.
числе политическую, обстановку в регионе. Делается вывод о невозможности применения доктрины «исламского государства» в условиях кавказской полиэтничности1. Интересный историко-правовой материал содержат монографии В. О. Бобровникова и Э. Ф. Кисриева , посвященные исследованию традиций применения обычного и мусульманского права на Северном Кавказе, возможности использования данных правовых систем в современной ситуации. Следует также отметить обновлённый «Кавказский і сборник», первый том которого после почти векового перерыва был издан Центром кавказских исследований МГИМО. В сборник вошли статьи известных исследователей Северного Кавказа, историков и политологов, таких, как В. В. Дегоев, В. О. Бобровников, А. X. Боров, Э. Ф. Кисриев и др.4
При подготовке данного диссертационного исследования также использовались научные работы теоретико-государственного и конституционно-правового характера, посвященные моделям федеративного устройства, статусу субъекта Федерации, экстерриториальным формам этнической социализации. К последним, в частности, относятся монографии '
B. Н. Лексина, А. Н. Швецова5, Т. Я Хабриевой6. Подробный анализ
теоретико-правового положения национальных меньшинств, зарубежной -
практики их социальной субъективизации проведён в монографии
C. С. Юрьева7. Определённый интерес представляют диссертационные
исследования X. А. Аджиева8, 3. К. Каширокова9, С. М. Воробьёва1 ,
А. Малашенко, Исламские ориентиры Северного Кавказа. М, 2001.
2 В. О. Бобровников. Мусульмане Северного Кавказа. Обычай, право, насилие. М., 2002.
3 Э. Ф. Кисриев. Ислам и власть в Дагестане. М., 2004.
4 Кавказский сборник. М., 2004. Т. 1.
5 В. Н. Лексии, А. Н. Швецов. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования
территориального развития. М., 2003.
6 Т. Я. Хабриева. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003.
7 С. С. Юрьев. Правовой статус национальных меньшинств. М., 2000.
*Х. А. Аджиев. Российский федерализм и государственное устройство республик Северного Кавказа: Дис. ... канд. полит, наук. М. 1998.
9 3. К. Каишроков. Национально-государственное строительство на Северном Кавказе: Дис.... канд. юр.
наук. СПБ., 1998.
10 С. М. Воробьёв. Этнополитические процессы на Северном Кавказе в постсоветский период: Дис. ... канд.
полит, наук. Ставрополь, 2001.
М. В. Сакун . Особо стоит отметить работу М. В. Золотарёвой, в которой автор подробно проанализировала существующие противоречия между федеральной и республиканскими конституциями .
Наибольшее внимание привлекают труды авторов, комплексно анализирующие общественно-политическую и государственно-правовую обстановку в отдельно взятых изучаемых республиках. Особо стоит отметить коллективный труд А. X. Борова, X. М. Думанова, В. X. Кажарова3, представляющий собой фундаментальное научное исследование истории кабардино-балкарской государственности и его современного состояния. При работе над диссертацией также использовалась монография А. Ю. Чирга, Н. Н. Денисовой, Т. П. Хлыниной4, посвященная истории становления государственно-правовых институтов у адыгов. Однако данное исследование носит скорее обзорно-исторический характер без необходимого анализа соответствующих процессов.
Следует также упомянуть в данной связи работы А. М. Халилова, Я. Б. Гамзатова5, В. Мейланова6, диссертационные исследования М.-А. М.-Г. Садыки7, У.-Х. Ш. Шахманаева8, Ш. Б. Магомедова9, содержащие богатый эмпирический материал, послуживший фактологической основой работы.
М. В. Сакун. Процессы этнонационального самоопределения на примере Северного Кавказа: Дис. ... канд. полит, наук. Ростов н/Д, 2001.
2 М. В. Золотарёва. Республики в составе РФ: некоторые аспекты правового положения. М., 1999.
3 А. X. Боров, X. М. Думапов, В. X. Кажаров. Современная государственность Кабардино-Балкарской
Республики: истоки, пути становления, проблемы. Нальчик, 1999.
4А. Ю. Чирг, Н. Н.Денисова, Т. П. Хлынина. Государственность Адыгеи: этапы становления и развития. Майкоп, 2002.
5 А. М. Халилов, Я. Б. Гамзатов. Государственное устройство России и правовой статус Дагестана.
Махачкала, 1998.
6 В. Мешаное. Другое небо. Ложные стереотипы российской демократии // HttpV/polit.kulichki.net.
1 М.-А. М.-Г. Садыки. Политическое устройство республики Дагестан в составе РФ: Дис. ... канд. полит. наук. М., 1996.
8 У.-Х. Ш. Шахманаев. Конституционно-правовой статус Республики Дагестан как субъекта РФ: Дис. ...
канд. юр. наук. Махачкала, 2001.
9 Ш. Б. Магомедов. Российский федерализм и правовой статус республики Дагестан как субъекта РФ: Дис. ...
д-ра юр. наук. СПБ., 1998.
В диссертационных исследованиях А. М. Дроздовой , М. К. Ажаховой , Л. А. Тхабисимовой3, 3. А. Алиевой4, М. Р. Дышековой5, Д. Ш. Пирбудаговой6 рассмотрены вопросы правового статуса и истории развития отдельных органов государственной власти изучаемых республик.
Существует большое количество научных статей, материалов научно-практических конференций и симпозиумов, посвященных анализу в основном политического либо культурного положения в отдельных республиках Северного Кавказа, снижения конфликтности социальной обстановки в регионе.
Однако на сегодняшний день отсутствует комплексное системное исследование характерных процессов становления и развития демократических государственных институтов, присущих всем республикам Северного Кавказа как специфическому субрегиону России. Большинство авторов либо ограничиваются рамками одной, часто «родной» республики, либо весьма поверхностно описывают общую политическую ситуацию на Северном Кавказе, не вдаваясь в подробный комплексный анализ различных факторов, влияющих на государственное устройство его субъектов. Кроме того, в основном исследователи не ограничивают свои работы какими-либо временными рамками, что характеризует их как исторически неупорядоченные. Представляется, что для более эффективного развития России как федеративного государства в начале третьего тысячелетия просто необходимы тщательная научно-правовая обработка накопленного в течение десяти лет процессов суверенизации государственного законодательства её субъектов, анализ основных факторов, влиявших на перипетии процессов
1 А. М. Дроздова. Структура, организация и функционирование органов государственной власти субъектов
РФ Северного Кавказа. Сравнительно-правовой анализ: Дис. ... д-ра юр. наук. Коломна, 2001.
2 М. К. Ажахова. Конституционный суд Кабардино-Балкарской Республики. Правовые основы и практика:
Дис.... канд. юр. наук. М., 1999.
3 Л. А. Тхабисилюва. Органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики. Дис. ... канд. юр.
наук. М., 2001.
43. А. Алиева. Система органов государственной власти Республики Дагестан на современном этапе. Дис. ... канд. юр. наук. М., 1998.
5 М. Р. Дышекова. Становление парламентаризма в Кабардино-Балкарской Республике: Дис. ... канд. юр.
наук. М., 1999.
6 Д. Ш. Пирбудагова. Институт конституционного контроля в республике Дагестан: Дис. ... канд. юр. наук.
М., 2002.
формирования региональной государственности, выявление общих тенденций их развития. Только с учётом полученных результатов возможна выработка конструктивных решений в области федеративного строительства, а значит, и всего государственного развития РФ.
В настоящей работе на основе исследования, прежде всего первичных источников, таких, как периодическая печать, законодательные и подзаконные акты и их проекты, декларации и иные программные документы различных политических сил Северного Кавказа, предпринята попытка объективного анализа становления государственных институтов в регионе в 1990-х гг. при помощи методологического инструментария науки теории и истории государства и права, что обусловливает её научную новизну.
Наработки данной теоретико-правовой науки необходимо использовать при подготовке как федеральных, так и региональных нормативно-правовых актов, несовершенство которых во многом приводит к сохранению нестабильной политической и социальной обстановки в регионе. Сказанное предполагает несомненную практическую ценность настоящей работы для возможного использования результатов исследования при разработке законодательных актов, регулирующих властеотношения в республиках Северного Кавказа, формировании принципиальной основы политики взаимоотношений федерального центра с регионами.
Результаты исследования также возможно применять в процессе преподавания таких предметов, как история государства и права России, конституционное право РФ и её отдельных субъектов, политология.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В условиях современной динамики развития политических и
правовых систем в Российском государстве традиционные формы социально-политической организации, использовавшиеся в процессе создания и функционирования государственных институтов на Северном Кавказе, продемонстрировали свою низкую эффективность и последующую нежизнеспособность.
Создание демократических режимов на Северном Кавказе при наличии большой доли неавтохтонного населения невозможно без вмешательства федерального центра, так как пришлое население не вписывается в систему местных традиционных властеотношений.
«Многотитульность» северокавказских республик — исторически не обусловленный результат советской национальной политики, использовавшийся для перенесения национальных антагонизмов на внутриреспубликанский уровень. Сейчас существование многотитульных республик является лишним подтверждением социальной субъектности этносов, а соответственно и примата коллективных прав над индивидуальными.
Сложившиеся системы государственной власти в республиках Северного Кавказа доказали свою жизнеспособность и определённую эффективность в условиях острого политического кризиса. Однако их направленность на консервацию хрупкой стабильности, непринятие любых изменений свидетельствует о неспособности обеспечить необходимое развитие в регионе, что ставит вопрос о реформировании принципов создания и функционирования государственного аппарата. ;
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации опубликованы автором в виде статей в научных журналах и вузовских сборниках.
Переходный период в развитии государственности
Период социальных трансформаций российского общества, начало которому было положено перестроечными процессами, инициированными в середине 1980-х гг., как важнейшую свою составляющую включал качественное изменение формы российского государства, что позволяет говорить об актуализации теоретических вопросов, связанных с исследованием проблематики переходной государственности.
Переходные состояния государств - это общие для всех стран и политических систем явления. Они имеют место на протяжении всей истории развития государства и права. М. Н. Марченко отмечает, что «терминологически эти государства и правовые системы обозначаются по-разному, а именно как "переходные государства и правовые системы", "переходные состояния государств и правовых систем" и т. п.; но суть вопроса от этого не меняется»1.
В рамках формационной типологии государств концепцию переходного государства разработал В. И. Ленин. В контексте закономерного развития классовой борьбы он сделал вывод о возможности перехода отдельных стран к социализму, минуя капиталистическую стадию. Эти страны, опираясь на поддержку мирового социализма, могут осуществить переход к социализму, «перешагнув» традиционные этапы общественного развития. «С помощью пролетариата передовых стран, — писал Ленин, — отсталые страны могут перейти к советскому строю и через определенные ступени развития — к коммунизму, минуя капиталистическую стадию развития»
По мнению исследователей, настоящий период развития государств Восточной Европы и России составляет четвёртый опыт переходного государства и первый опыт постсоциалистического государства . Таким образом, под переходным типом (видом, состоянием) государства и права подразумевается не процесс их развития вообще или их постоянное «переходное» состояние как таковое, а лишь их определённое межтиповое состояние, возникающее у государства и права при переходе их от одного типа к другому.
Конкретное выражение «переходное состояние государственности» находит в период развития государства и права между их двумя различными политическими и юридическими типами. При этом не имеет принципиального значения то обстоятельство, что типология политической и і і ! правовой систем может проводиться как на формационной основе, так и на основе критериев, неразрывно связанных с типом цивилизации. Межтиповое, переходное состояние национальных политико-правовых институтов как объективно существующее явление сохраняется и вполне отчётливо обнаруживается в практике государственного строительства или юридической деятельности в любом случае, независимо от формационной или цивилизационной привязки и принятых в той или иной научно-теоретической традиции названий.
Философские и методологические основания теории переходных і процессов, органических или планируемых кем-либо изменений в организации и осуществлении политической власти и, шире, национальной политической и правовой жизни сами по себе составляют проблемное поле политико-правовой теории и требуют самостоятельного осмысления. Бесспорно, что особое значение приобретают прикладные аспекты, связанные с диагностикой текущих изменений (в государственном, территориальном устройстве, форме правления, правовой системе и др.), их независимой экспертной оценкой и прогнозированием возможных ситуаций дальнейшей модернизации.
Специфическую роль на уровне анализа переходных процессов играют принципы отбора и классификации событий и явлений, наиболее существенных для понимания внутренней логики наблюдаемых процессов. Базовая, онтологическая характеристика переходных состояний и процессов — это единство сущего и должного, желаемого и возможного. Поэтому в исследованиях реальной практики реформирования социально-политических и правовых систем конститутивное значение приобретает выявление именно той категории и совокупности событий (фактов, решений, нормативно-правовых актов, действий, ожиданий и настроений) в которых фиксируются наиболее существенные моменты жизнедеятельности переходной политико-правовой системы, а также её составных частей — правовых норм, институтов, ценностей, идеологий, традиций на отдельных этапах и фазах эволюции последней. Речь идёт о своего рода явлениях — индикаторах внутри, через которые опредмечивают себя действительные тенденции общественного развития. Отсюда — фундаментальная проблема перехода, связанная с выбором правовой политики развития её несущих элементов и объектов стратегического управления и оперативного реагирования.
В то же время переходное состояние современного общества, а вместе с ним и государства (государственности), всей политической и правовой системы, несомненно, в значительной мере отличается (и это ещё один важнейший момент, связанный с присутствием фактора времени в юридических исследованиях) от их переходного состояния в прошлом. Например, Е. Н. Мощелков справедливо отмечает, что «современные переходные процессы имеют целый ряд характеристик, существенно отличающих их от аналогичных социальных сдвигов в прошлые века истории человечества»1.
Политические условия и правовая основа формирования суверенитета северокавказских республик
Политическое реформаторство в национальных автономиях Северного Кавказа было инициировано, как и по всей стране, самой логикой тех демократических перемен, начало которым было положено процессом размежевания в едином прежде лагере сторонников перестройки. Раскол произошёл осенью 1988 г., и в результате в 1989 г. либеральное крыло реформаторов оформилось в широкое демократическое движение. По мнению А. Н. Аринина, в составе данного движения выделялись два потока, каждый из которых нёс опасность для инициаторов перестройки. Одним из этих потоков был национальный радикализм, который умело дирижировался народными фронтами, возникшими поначалу в республиках Прибалтики, а затем в республиках Закавказья, Молдавии, Украине, Белоруссии. Другой поток включал российских политических радикалов, которые настаивали на решительном углублении экономических и иных реформ.
Одержав весной 1990 г. победу на выборах в российский парламент, радикалы подчинили себе законодательную и исполнительную власть в России. С этого момента конфликт России и СССР, олицетворяемый в жестком противоборстве Б. Н. Ельцина и М. С. Горбачева, стал главным нервом общественно-политического развития страны. Для борьбы с Б. Н. Ельциным союзные власти инициировали и всячески поддерживали центробежные силы в автономных республиках России. Уже на I съезде народных депутатов СССР в мае - июне 1989 г. был поднят вопрос о перестройке Федерации с учетом реального суверенитета. Именно на этом съезде была заложена основа для расшатывания единства и целостности республик, которые имели в своем составе автономии. На сентябрьском (1989 г.) Пленуме ЦК КПСС, который был посвящен национальной политике партии, М. С. Горбачев развил идею придания нового статуса советской автономии, а именно: «преобразовать некоторые автономные республики в союзные». 19 декабря 1989 г. в развитие этих идей на II съезде народных депутатов СССР было принято постановление «О поручениях Верховному Совету СССР и Конституционной Комиссии по некоторым конституционным вопросам»1. Верховный Совет СССР учел рекомендации съезда и 26 апреля 1990 г. принял Закон № 1457-1 «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации»2, который выравнивал правовой статус автономных и союзных республик. Автономные республики рассматривались в качестве советских социалистических государств — субъектов Федерации (Союза ССР). Им давалось право передавать полномочия Союзу ССР, минуя союзные республики, в состав которых они входили. Отношения же автономных республик и даже автономных образований — округов и областей — со «своими» союзным республиками предписывалось строить на основе договоров и соглашений.
Закон закреплял теоретическую конструкцию двух типов субъектов Федерации. Исходя из его содержания, можно сделать вывод, что союзные республики — это государства, которые первоначально сконструировали Федерацию путём объединения, и только они обладают суверенитетом, на что прямо указывалось в законе. Автономные республики «входят в состав союзных республик на основе свободного самоопределения народов»3. То есть законодатель не презюмировал изначальную государственность автономных образований, в отличие от союзных республик, а связывал её возникновение со свободным самоопределением народов. В соответствии с данной логикой конструируется и основное отличие в правовом статусе автономной республики по сравнению с союзной — она не обладает суверенитетом. Основным подтверждением государственного суверенитета союзной республики является закреплённое ст. 2 Закона № 1457-1 право выхода союзной республики из состава СССР. Автономии такой возможности не имели.
Тем не менее данным законом союзная власть по существу придавала мощное ускорение тому механизму центробежных сил в автономных республиках, который она создала и запустила с июня - сентября 1989 г.
Важно подчеркнуть, что все это произошло задолго до выборов Б. Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР. Еще ни разу не собирался Съезд народных депутатов РСФСР, не было Декларации о государственном суверенитете России. Дезинтеграционный механизм в России был заведен союзной властью за целый год до известного популистского призыва Б. Н. Ельцина в Башкирии: «Возьмите ту долю власти, которую сами сможете проглотить». Призыва, которым он пытался перехватить инициативу по поддержке автономий в борьбе с М. С. Горбачевым.
Таким образом, следует говорить об инициировании правового процесса становления и развития новой государственности национально-административных образований России именно с подачи федерального центра. Естественно, данные инициативы были с восторгом подхвачены на местах как находящимися у власти представителями партноменклатуры, получившими официальный карт-бланш для расширения полномочий и уменьшения контроля над своей деятельностью, так и вновь нарождавшимися политическими движениями националистического толка, прикрывавшимися демократическими лозунгами.
Использование национализма как основного инструмента утверждения у власти оказалось очень удобным, потому что, с одной стороны, партийная элита автономий состояла, как правило, из представителей титульных этносов (из них же состояли и наиболее радикальные либеральные движения), с другой стороны, в общественном сознании твёрдо укоренилась ленинско-сталинская концепция нации, согласно которой «народы» или «нации» понимались прежде всего как объективно существующие социальные этнические общности, обладающие определенным «историческим» правом на «свое» государство, а не как совокупности индивидов, имеющих единое гражданство. Этнонационализм в развитии «социалистического федерализма» исходил из того, что каждый этнос должен иметь свое государство, иначе говоря, национально самоопределиться.
Исходя из обозначенных общероссийских тенденций во всех уголках страны, где к этому находился малейший повод, происходило гипертрофирование национального начала. Естественно, не остался в стороне от данных процессов и Северный Кавказ с его пёстрым этническим составом населения.
Становление органов государственной власти и местного самоуправления
Хронологически второй этап развития современной государственности республик Северного Кавказа определяется процессом разработки и принятия республиканских конституций, завершившимся в середине 1990-х гг. В политическом отношении рассматриваемый период связан с глобальными потрясениями основ всей российской государственности, начиная с августовского путча 1991 г. и заканчивая первой чеченской войной. Именно в этот временной отрезок Северный Кавказ становится основным средоточием внутриполитических проблем новой российской государственности.
Отличительная особенность Адыгеи в данных условиях — её относительная внутренняя стабильность, что объясняется прежде всего отдалённостью от основных зон конфликтов и большим количеством нетитульного населения. В результате поддержания политического спокойствия в республике было положено начало решению задачи законодательного реформирования органов государственной власти и местного самоуправления, насущность которой была вызвана эпохальными переменами, произошедшими в связи с развалом СССР, становлением новой демократической российской государственности, а также выходом Адыгеи из состава Краснодарского края.
Президент. Начало формированию института Президента в Адыгее официально было положено 25 октября 1991 г. решением VII внеочередной сессии Совета народных депутатов ССР Адыгея. Решение предусматривало проведение выборов главы исполнительной власти (Президента) 22 ноября 1991 г. совместно с выборами в Верховный Совет Республики. Кандидатура претендента на занятие высокого государственного поста должна была соответствовать ряду цензов. Необходимо было являться гражданином РСФСР, быть в возрасте от 35 до 60 лет, 10 последних лет нужно было прожить на территории Адыгеи. Обязательным считалось владение русским и адыгейским языками. Президент избирался сроком на 5 лет, не более двух раз подряд1. 30 ноября 1991 г. было утверждено временное положение «О выборах главы исполнительной власти (Президента) ССР — Адыгея». Для победы было необходимо набрать простое большинство голосов избирателей, участвовавших в выборах. Положение устанавливало довольно высокий порог явки избирателей (50% + 1) для того, чтобы выборы считались легитимными. Вместе с тем допускалось проведение голосования по безальтернативной кандидатуре
Согласно официальным данным в первых президентских выборах участвовало 59% избирателей, что позволило говорить об их законности. Окончательно победитель определился во втором туре, прошедшем 5 января
1992 г. Как и следовало ожидать, им стал бывший первый секретарь Адыгейского обкома КПСС А. А. Джаримов3. 17 января 1992 г. первый съезд народов Адыгеи привёл первого Президента республики к присяге. Подробная регламентация прав и обязанностей Президента была изложена в республиканском Законе «О Президенте республики Адыгея», принятом Верховным Советом Адыгеи 25 марта 1992 г.4
Статья 1 Закона постулировала основы правового статуса института президентства, согласно которым: «Президент Республики Адыгея в составе Российской Федерации является высшим должностным лицом Республики Адыгея и главой исполнительной власти в Республике Адыгея. Президент Республики Адыгея не может быть народным депутатом. На время выполнения своих полномочий Президент Республики Адыгея приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях. Президент Республики Адыгея не занимает никакие другие должности в государственных и общественных органах и организациях». В последнем положении подразумевались, видимо, адыгейские госорганы и общественные организации, так как согласно действовавшему тогда Указу Президента РФ все главы республик по должности являлись членами федерального правительства.
Закон сохранял действующие цензы для избрания на пост Президента, смягчив позицию только по вопросу оседлости (отсутствовало конкретное указание срока постоянного проживания на территории республики).
Личность Президента объявлялась неприкосновенной. Отстранение от должности производилось 2/3 членов Верховного Совета на основании заключения комитета Конституционного надзора в случае нарушения Президентом Конституции и законов республики Адыгея, а также данной им присяги (но не Конституции и законов РФ). Президент не имел права роспуска Верховного Совета и иных законно избранных органов государственной власти.
Правомочия Президента, установленные Законом, в целом характерны для данного института, с некоторыми особенностями, вызванными совмещением в одной должности функций главы государства и правительства, в частности, устанавливалось правило, согласно которому Президент по своему усмотрению назначал членов главного органа исполнительной власти республики с последующим утверждением кандидатур Верховным Советом.
Конституционное развитие органов государственной власти и местного самоуправления
Как уже отмечалось в гл. 2 исследования, Конституция Республики Адыгея окончательно установила принцип формирования органов власти на основе национального паритета и практически зарезервировала пост Президента за представителем титульного этноса. Достигнув своей цели, националисты во главе с «Адыгэ Хасэ» резко снизили свою активность, вследствие чего внутриполитическая ситуация в республике в течение рассматриваемого периода отличалась малохарактерной для региона в целом стабильностью. Стабильность эта практически не нарушалась за исключением двух эпизодов.
Первый был связан с возникшим было напряжением в отношениях между Президентом республики и Парламентом осенью 1995 г., когда в преддверии парламентских выборов появился Указ Президента РФ от 18.09.1995 г. «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления», который позволял при некоторых условиях региональным парламентам продлить свои полномочия, чем не преминули воспользоваться адыгейские депутаты, продлив полномочия до 1997 г. соответствующим постановлением1. Против этой инициативы резко выступил Президент А. Джаримов, постановивший своим указом продолжить избирательную кампанию 1995 г. В результате Хасэ издало постановление об обращении в Конституционный суд РФ по вопросу разрешения спора между Государственным Советом - Хасэ и Президентом Республики Адыгеи. В финале данного противостояния победителем вышел президент, а выборы состоялись в срок и без заминок.
Второй прецедент внутриполитического неспокойствия был связан с деятельностью депутата Хасэ, по совместительству председателя Союза славян Адыгеи, Н. Коноваловой. В ряде своих интервью, данных «Независимой газете» в 1999-2000 гг., она резко осуждала положения республиканского законодательства о паритете в органах государственной власти и выступила с заявлениями о притеснениях адыгейцами некоренного населения . Данные публикации вызвали ответную реакцию как адыгейских националистов, выступивших в той же газете с ответным письмом, основным ,-, лейтмотивом которого стало оправдание нынешнего порядка в Адыгее исторической обидой адыгейского народа на прошлые злодеяния русских , так и официальных властей республики. 20.05.1999 г. Хасэ приняло заявление «Об осуждении деструктивных действий депутата Государственного совета — Хасэ республики Адыгея Коноваловой Н. Н.», в котором Коновалова обвинялась в разжигании межнациональной розни и дезориентации средств массовой информации.
Однако ни первая, ни вторая из рассмотренных ситуаций не привели к росту напряжённости внутри республики, в результате у властей появилась возможность в спокойной обстановке наработать значительный массив законов и практику их применения. В числе же основных задач в области государственно-правовых преобразований стало реформирование на основе новой Конституции органов власти и местного самоуправления.
Президент. Конституция вновь ввела десятилетний ценз оседлости для кандидатов на пост президента, причём непосредственно в республике необходимо было прожить не менее года, предшествовавшего Нужно было не только прожить 10 лет на территории Адыгеи, но и pa здесь же весь этот срок. Конституция устанавливала только минш и -11 35 необходимый возраст для кандидатов, которые должны быть не моло ї лет. Сохранялся дискриминационный, по сути, ценз обязательного з ї -н обоих государственных языков. Оставались в силе все правоз
Президента в области формирования и руководства правительством, вве, 1 чрезвычайного положения и пр. Вместе с тем произошло значителхї»1 усиление позиции главы государства в системе республиканской вла 1 связи с тем, что Основной закон вводил чрезвычайно громоздкую щопх - отрешения высшего лица республики от власти. Если, в соответст: з 2/3 законом от 25.03.1992 г. Президент мог быть снят с должности решениеnv голосов от общего числа депутатов Верховного Совета Адыгеи на оснозаключения Комитета по конституционному надзору, то сейчас да 3 решение могло быть только основанием для проведения референдут доверии Президенту.
