Введение к работе
Актуальность темы исследования. С 1 января 2009 г. в полном объеме вступил в действие на всей территории Российской Федерации Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Положения данного федерального закона закрепляют, что становление современного местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должно осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций. Следовательно, учет сформировавшихся национальных, региональных особенностей, исторических традиций, иной специфики является императивным условием в практике построения современного местного самоуправления в Российской Федерации. Существующая специфика определяет возможность субъектов Российской Федерации осуществлять различное друг от друга правовое регулирование местного самоуправления с учетом имеющихся особенностей.
Многонациональные субъекты Российской Федерации с различной историей, культурой, географическим, экономическим положением накопили большой исторический опыт организации местной власти. В каждом субъекте собственные обычаи и традиции, сформировавшиеся на протяжении веков, со временем трансформировались и сложились в систему правовых норм. Одним из направлений научных исследований является изучение становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, выявление его специфических особенностей сформировавшихся на основе таких традиций.
Управленческие традиции кочевых племен, обитавших на территории Тувы, корнями уходят в номадные империи V-VI вв. А впоследствии на формирование этих традиций и обычаев оказало существенное влияние многовековое соседство различных этнических групп: китайцев, монголов и русских. Особенности тувинского самоуправления обуславливались воздействием целого комплекса социально-экономических, политических, географических и природных факторов. Эти факторы существенно повлияли на формирование обычаев, традиций тувинского народа, на его расселение, административно-территориальное устройство, создание местных органов управления и самоуправления, что, безусловно, отразилось на организации современного местного самоуправления в Республике Тыва.
Проведение теоретико-правового исследования местного управления, местного самоуправления на территории Урянхайского края, Тувинской Народной Республики, Тувинской Автономной области, Тувинской
4 Автономной Советской Социалистической Республики и Республике Тыва - субъекте Российской Федерации, приобретает особое значение.
Исследование и изучение этих факторов является необходимым для понимания особенностей местной власти, установившейся на современном этапе в Республике Тыва, и дальнейшего использования этих особенностей для разработки концепции эффективного развития и совершенствования местного самоуправления.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена также отсутствием научных исследований комплексного характера, посвященных становлению и развитию местного самоуправления Тувы в различные исторические периоды. Следовательно, изучение местного самоуправления в Республике Тыва имеет важное научное и практическое значение.
Степень научной разработанности темы. Особенности становления и развития местного самоуправления в Туве не являлись предметом специального научного исследования.
В настоящее время имеется небольшое количество научных трудов, посвященных исследованию местного самоуправления в Республике Тыва. В их числе следует выделить научные работы Н.А. Ондара.
Вопросы исторической организации системы местных органов управления и самоуправления Тувы и сложившееся традиционное управление тувинцев рассматривались в работах исследователей и историков А.В. Адрианова, Ю.Л. Аранчина, Е.А. Белова, В.А. Дубровского, В.И. Дулова, В.М. Иезуитова, Ф.Я. Кона, Л.П. Потапова, В.М. Родевича, И.Г. Сафьянова и некоторых других авторов.
На современном этапе общетеоретические исследования, посвящен
ные местному самоуправлению, нашли свое отражение в тру
дах, таких ученых как С.А. Авакьян, А.А. Акмалова, Ю.М. Алпатов,
Л.В. Андриченко, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, Ю.А. Дмитриев,
Д.О. Ежевский, В.В. Еремян, Н.А. Игнатюк, Е.Ю. Киреева,
Е.М. Ковешников, О.Е. Кутафин, B.C. Мокрый, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников, Н.В.Постовой, Г.Н. Чеботарев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, В.И. Фадеев и другие.
Становление и развитие местного самоуправления на примере конкретных субъектов Российской Федерации исследовались в диссертационных работах П.В. Гоголева, Т.Н. Михеевой, Е.А. Пахомова, А.В. Щепачева и др. ученых.
Несмотря на широкое изучение в юридической литературе вопросов становления и развития местного самоуправления, работ, посвященных исследованию региональных аспектов местного самоуправления, к сожалению, очень мало.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в ходе становления и развития местного самоуправления Республики Тыва на разных исторических этапах.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие становление и развитие местного самоуправления на территории Тувы, в их эволюции.
Цель диссертационной работы заключается в комплексном теоретико-правовом исследовании развития системы местных органов управления и самоуправления Тувы, выявлении специфических особенностей местного самоуправления Тувы в разные исторические периоды и анализа основных тенденций развития местного самоуправления в Республике Тыва на современном этапе.
Поставленная цель достигается в ходе решения следующих научных задач:
провести историко-правовой анализ развития местного самоуправления России в середине XVI века, связанный с началом освоения Сибири русскими и организации на ее территории местного самоуправления с учетом особенностей коренного населения;
выделить специфические особенности конституционно-правовой основы местного самоуправления Российской Федерации, связанные с учетом исторических и местных традиций при организации местного самоуправления;
исследовать организацию тувинцев в догосударственный период, определить традиционные административные образования как территориальные первоосновы местного управления на территории Урянхайского края и их значение для современной организации местного самоуправления в Республике Тыва;
выявить предпосылки зарождения местного самоуправления в рамках образованного самостоятельного государства Тувинской Народной Республики (1921-1944 г.), до вхождения в состав СССР;
проанализировать местное управление, сложившееся в Туве в советский период (1944-1991 г.), в составе СССР и РСФСР;
проанализировать систему законодательства Республики Тыва о местном самоуправлении с 1990 г. по настоящее время;
определить основные современные тенденции развития местного самоуправления в Республике Тыва;
выявить наиболее значимые проблемы, действующего законодательства о местном самоуправлении Республики Тыва, выработать предложения по их решению.
Методологической основой диссертационного исследования выступили общенаучные методы познания (анализ, синтез, системный метод, индукция, дедукция и другие), а также ряд специальных частно-научных методов исследования (сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический).
Указанные методы применялись в сочетании с используемыми для познания особенностей становления и развития местного самоуправления в Республике Тыва требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Теоретической основой послужили фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах в сфере общей теории права С.С. Алексеева, А.В. Васильева, В.Г. Дацышена, В.В. Еремяна, А.Д. Керимова, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Е.Е. Некрасова, СИ. Носова, А.С. Пиголкина, С.Ч. Сат, З.А. Станкевича, Ю.А. Тихомирова и др.
Источниковедческую базу исследования составляют: конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты, регулирующие местное самоуправление (Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.), федеральные законы (в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (в редакции от 9 июля 1999 г.) «О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации», Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2009 г.) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации») и иные нормативные правовые акты. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие организацию местного самоуправления.
Исследованы муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований в Республике Тыва, решения органов местного самоуправления и их должностных лиц, программы развития муниципальных образований.
Проанализированы архивные документы: Государственного Архива Российской Федерации (ГА РФ), Центрального Государственного архива Республики Тыва (ЦГА РТ), Центра архивных документов партий и общественных организаций Центрального Государственного Архива Республики Тыва (ЦА ДПОО ЦГА РТ), Рукописного фонда Тувинского Института гуманитарных исследований при Правительстве Республики Тыва (РФ ТИГИ).
Научная новизна обусловлена тем, что в диссертационном исследовании впервые осуществлен историко-правовой и теоретико-правовой анализ особенностей становления и развития местного самоуправления в Республике Тыва. Автором выделены этапы развития самоуправления в Тыве, выявлены характерные особенности организации местного самоуправления, основанные на исторических и иных местных традициях тувинцев. На основе систематизации основных факторов, оказавших влияние на развитие местного самоуправления в Туве в различные исторические периоды развития, в диссертационном исследовании обоснована тенденция правового регулирования местного самоуправления в Туве на современном этапе и предложены меры по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности местного самоуправлении в Республике Тыва.
На защиту выносятся наиболее значимые положения и выводы, сделанные в ходе диссертационного исследования, обладающие элементами научной новизны:
На основе анализа исторических документов, автор придерживается периодизации процесса становления и развития местного самоуправления, правового регулирования системы местных органов управления и самоуправления в Республике Тыва, который обуславливается комплексом географических, политических, экономических и этнографических факторов:
I. Зарождение местного самоуправления Тувы, происходит в догосу-
дарственный период развития Урянхайского края с XVII до конца XIX ве
ка;
II. В XVIII в. (с 1757 г. до 1914 г.) Урянхайский край находился под
влиянием более развитой и сильной Цинской империи, при этом родовое
самоуправление, возникшее в Урянхайском крае, трансформируется в ад
министративное управление, элементы которого сохранились до настоя
щего времени;
III. С 17 апреля 1914 г. по 1921 г., указом Николая II установлен про
текторат Российской Империи над Урянхайским краем. С установлением
протектората местное самоуправление на территории Урянхайского края
осуществлялось не только русским переселенческим управлением, учрежденным Российским правительством, но и правителями хошунов. Она основывалась на территориальном устройстве, сложившемся в Урянхайском крае еще в период маньчжуро-китайского управления;
IV. С 1921 по 1944 г. образовано самостоятельное государство - Ту
винская Народная Республика. В начале его становления были предприня
ты попытки организации местного самоуправления по принципу земств
существовавших в Российской Империи в начале XX в. На этом этапе ме
стное самоуправление выделяется в качестве самостоятельного правового
института, основа которого была закреплена в отдельных главах Консти
туций Тувинской Народной Республики 1924, 1926 и 1930 гг. Однако, с
принятием Основного закона Тувинской Народной Республики 1941 года,
сконструированного по образцу Конституции СССР 1936 года, прежняя
система местного самоуправления была заменена системой органов госу
дарственного управления.
V. Этап развития Тувы в составе СССР и РСФСР начался 13 октября
1944 г. с принятием указа Президиум Верховного Совета РСФСР «О при
нятии Тувинской Народной Республики в состав РСФСР» со статусом ав
тономной области и продолжался до 1990 г.
Система управления автономной области была создана путем преобразования системы управления существовавшей в Тувинской Народной Республике в систему Советов. Особенностью данного этапа, являлось то, что после преобразования хуралов трудящихся Тувинской Народной Республики в Советы депутатов трудящихся в Тувинской Автономной области в течение трех лет существовали арбанные Советы, преобразованные из арбанных хуралов трудящихся. Их существование было обусловлено ведением тувинским населением кочевого животноводческого хозяйства. С переходом кочевого аратского населения на оседлый образ жизни, необходимость в существовании арбанных Советов в Тувинской Автономной области отпала, в декабре 1947 г. арбанные Советы были ликвидированы.
VI. Современное развитие местного самоуправления в Республике
Тыва связано с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих на
чалах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закона
РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», эти ак
ты положили начало самостоятельности местных органов самоуправления,
порядку их формирования и деятельности. Конституция Республики Тыва
принятая в октябре 1993 г., восстановила традиционную для Тувы систему
административно-территориального деления на арбаны, сумоны и кожуу-
ны, для местного самоуправления этими территориями были восстановле
ны Хуралы представителей (прежние - Хуралы трудящихся), упразднен-
9 ные советской властью. Однако особое значение для организации современного местного самоуправления имело принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г., которая создала основу для правового регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
На основе исследования диссертант выявил особенности организации местного самоуправления в Республике Тыва, основанные на исторически сложившихся местных традициях:
- наименование представительных органов местного самоуправления
в Республике Тыва установлено Законом Республики Тыва от 6 апреля
2005 г. № 1237 ВХ-1 (в ред. от 8 июля 2008 г.) «О некоторых вопросах ор
ганизации местного самоуправления в Республике Тыва», с учетом исто
рически сложившихся с догосударственных времен национальных тради
ций, как Хурал представителей. Издревле съезд, собрание старейшин име
новалось Хуралом, оно проводилось на священном или ином важном мес
те, они садились в степи, в кружок прямо на землю на корточках, решали
дела общины: признание долгов, раскладку повинностей, правили суд и
тут же исполняли наказание.
- исторической территориальной организацией самоуправления
Урянхайского края являлась кожунно-сумонная система, введенная Цин-
ской империей, которая учитывалась при организации современной терри
ториальной основы местного самоуправления в Республике Тыва.
при установлении территорий муниципальных образований учитывается традиционный способ хозяйствования тувинцев - скотоводство и, связанный с ним, кочевой образ жизни. Эта особенность не учитывалась на этапе развития Тувы в составе СССР и РСФСР с 1947 по 1993 г.
основу административно-территориального деления Урянхайского края, составляло родовое (клановое) деление урянхайцев, клановость населения по родственным связям сохраняется в Туве до настоящего времени и оказывает существенное влияние на баланс политических сил в муниципальных образованиях.
- поскольку на территории республики проживают тувинцы-
тоджинцы (отнесены Постановлением Правительства Российской Федера
ции от 24 марта 2000 г. № 255 (в ред. от 13 октября 2008 г.) «О Едином пе
речне коренных малочисленных народов Российской Федерации», к кате
гории коренных малочисленных народов России), которые ведут обособ
ленный образ жизни в отдаленном и труднодоступном Тоджинском ко-
жууне (районе) Республики Тыва, то в этом муниципальном образовании
местное самоуправление осуществляется с учетом местных традиций в це
лях защиты их исконной среды обитания: поддержки их традиционного
10 хозяйствования - оленеводства, сохранения за ними личных охотничьих угодий, обеспечения возможности традиционных промыслов.
На основе проведенного исследования формирования системы законодательства о местном самоуправлении Республики Тыва (в период с 1993 г. по 2010 г.), диссертантом выделяются последовательные этапы его развития:
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. субъекты Российской Федерации получили широкие полномочиями в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Принятие закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 154 от 28 августа 1995 г. Этот этап в правовом регулировании местного самоуправления характеризуется разветвлен-ностью по институтам и элементам местного самоуправления. Появляются законы, регулирующие однородные общественные отношения в сфере местного самоуправления (такие как Закон Республики Тыва от 26 ноября 1996 г. № 433 (в ред. от 19 декабря 1997 г.) «О собраниях (сходах) граждан в Республике Тыва», Закон Республики Тыва от 14 мая 1996 г. № 233 «О местном референдуме в Республике Тыва» и другие). Такое правовое регулирование явилось новым для Республики Тыва, так как прежнее правовое регулирование ограничивалось принятием лишь одного общего закона, который регулировал все общественные отношения, связанные с местным самоуправлением в республике.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Республика Тыва приступила к его реализации с 1 января 2006 г. Этим законом были расширены полномочия субъектов в составе Российской Федерации в вопросах создания правовой основы местного самоуправления, установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, закреплены государственные гарантии его осуществления. На данном этапе в Республике Тыва приняты: Закон Республики Тыва от 29 декабря 2004 г. № 1027 ВХ-1 (в ред. от 30 ноября 2007 г.) «О статусе и границах муниципальных образований Республики Тыва», Закон Республики Тыва от 6 апреля 2005 г. № 1242 ВХ-1 «Об установлении численности и сроков полномочий депутатов представительных органов первого созыва и глав вновь образованных муниципальных образований», Закон Республики Тыва от 6 апреля 2005 г. № 1237 ВХ-1 (в ред. от 8 июля 2008 г.) «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республики Тыва» и другие.
4. С 1 января 2009 г., все положения Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» вступили в силу на всей территории Российской Федерации. С этого времени местное самоуправление начинает работать на самом близком к населению уровне, в сельских и городских поселениях. Однако говорить о полной завершенности реформы местного самоуправления на территории Российской Федерации еще преждевременно. Существует необходимость совершенствования сформировавшегося в нашей стране института местного самоуправления.
Диссертантом выделяется ряд факторов, оказавших влияние на становление и развитие местного самоуправления в Республике Тыва:
стремительный переход от феодальной системы власти к сложной республиканской модели управления с образованием законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти и органов самоуправления обусловил смешение традиционного управления тувинцев с системой государственного управления существовавшей в СССР и РСФСР;
вхождение Тувы в состав СССР и РСФСР (с октября 1944 г. по 1993 г.) обусловливалось рядом факторов, например: ликвидация в 1947 году традиционных для кочевого образа жизни тувинцев арбанных Советов и установление на территории Тувы системы органов государственного управления;
на организацию местного самоуправления в Республике Тыва оказывает влияние ее территориальное расположение. В 6 муниципальных кожуунах (районах) из 17: Эрзинском, Тес-Хемском, Овюрском, Монгун-Тайгинском, Тере-Хольском и Каа-Хемском местное самоуправление осуществляется в приграничных с Монголией территориях. Их деятельность усложняется организацией международного сотрудничества и приграничного пропускного режима. В таких муниципалитетах возникают трудности с правовым регулированием таких особенностей, возникают вопросы о полномочиях органов местного самоуправления в сфере организации и осуществления внешних связей Российской Федерации, юридической природе соглашений, принятых в рамках приграничного сотрудничества и другие.
организация местного самоуправления в труднодоступных местах и местах с низкой плотностью населения. Особенностью организации органов местного самоуправления в Республике Тыва, является то, что все 120 сельских муниципальных образований осуществляют свою деятельность на территориях с низкой плотностью населения, из них 8 в отдаленных и труднодоступных местах.
12 На основе исследования системы действующего законодательства о местном самоуправлении в Республике Тыва, автор отмечает необходимость урегулирования общественных отношений в этой сфере.
провести систематизацию законов и отдельных нормативных правовых актов, регулирующих общественные правоотношения местного самоуправления в Республике Тыва, урегулировав в едином акте такие правоотношения как: межмуниципальное сотрудничество в Республике Тыва; деятельность Совета муниципальных образований Республики Тыва; вопросы участия приграничных муниципальных образований в международных отношениях и другие (в настоящее время действует Закон Республики Тыва от 6 апреля 2005 г. № 1237 ВХ-1 (в ред. от 8 июля 2008 г.) «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Тыва»).
в процедуре отзыва депутата представительного органа, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Тыва отсутствует правовая регламентация конкретного порядка и оснований к отзыву. Автор считает необходимым внести соответствующие изменения в уставы муниципальных образований Республики Тыва.
Кроме того, автор полагает, что необходимо внесение изменений в положение абзаца 3 части 2 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», императивно устанавливающего, что депутат считается отозванным при условии голосования за отзыв не менее половины всех избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы, полученные и сформулированные в ходе исследования, а так же выработанные на их основе предложения могут быть использованы для дальнейшего научного исследования местного самоуправления в Республике Тыва. Могут применяться в практической деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти Республики Тыва в области местного самоуправления.
Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшем при подготовке учебно-методических материалов, в учебном процессе при преподавании теории и истории права и государства, муниципального права России, а также при подготовке, переподготовке, повышении квалификации должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены на заседании кафедры государственного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова» и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», докладывались диссертантом на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы истории Саяно-Алтая и сопредельных территорий» (Абакан, 26-27 сентября 2006 г.); на научно-практической конференции преподавателей, аспирантов и сотрудников ТывГУ, посвященной «Году Молодежи» (Кызыл, 27 ноября 2009 г.); на II Всероссийской научно-практической конференции «Правовая система России: современное состояние и актуальные проблемы» (Независимый исследовательский институт развития рыночных реформ, Москва, 1-3 февраля 2010 г.), а также отражены в опубликованных научных статьях автора.
Результаты исследования апробированы в практической деятельности Конституционного суда Республики Тыва, Великого Хурала (Парламента) Республики Тыва, в ходе учебного процесса при проведении занятий на юридическом факультете Тывинского Государственного Университета, Хакасского государственного университета им. Н.Ф.Катанова, а так же при обучении слушателей специальностей «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» в Тувинском государственном институте переподготовки и повышения квалификации кадров Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Тыва.
Структура диссертационного исследования обусловлена поставленной целью и задачами, принципами логической и хронологической последовательности, состоит из введения, трех глав, состоящих из восьми параграфов, заключения, списка нормативных источников и научной литературы, приложения.
