Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основные этапы функционирования службы дознания в отечественных органах внутренних дел 15
1.1. Зарождение и становление дознания как формы расследования преступлений (1802 г.-октябрь 1917 г.) 15
1.2. Дознание в советских органах внутренних дел (октябрь 1917 г. - 1991 г.)... 47
1.3. Дознание в органах внутренних дел Российской Федерации (1991 г. - настоящее время) 90
Глава 2. Правовые и организационные основы функционирования службы дозна ния в отечественных органах внутренних дел 107
2.1. Эволюция понятия «дознание» в ходе становления и развития службы дознания 107
2.2. Развитие организационно-правовых основ функционирования службы дознания 121
2.3. Возможности и пути учёта опыта организационно-правового обеспечения службы дознания на современном этапе 146
Заключение 171
Список источников и литературы
- Дознание в советских органах внутренних дел (октябрь 1917 г. - 1991 г.)...
- Дознание в органах внутренних дел Российской Федерации (1991 г. - настоящее время)
- Развитие организационно-правовых основ функционирования службы дознания
- Возможности и пути учёта опыта организационно-правового обеспечения службы дознания на современном этапе
Дознание в советских органах внутренних дел (октябрь 1917 г. - 1991 г.)...
В соответствии со ст. 8 Судебника 1497 г. дела начинались, не только по иску частного лица, но в основном по доводу, т.е. обвинению, которое производили доводчики (довотчики, доводники)1. Каждое наместничество и волостельство де-лилось на станы, за которыми были закреплены доводчики . Иногда функцию расследования выполняли другие должностные лица - неделыцики, приставы.
Начиная с XV в. ведущей процессуальной формой становится розыск или сыск. Этот термин имел несколько значений , одним из которых обозначалось всё расследование по делу, производимое государственными органами. Ввиду того, что административные органы не были отделены от судебных, следствие и суд находились в компетенции одних и тех же органов. В XVI в. такими органами являлись губные избы, существовавшие в каждом губном округе (уезде). Руководил губной избой губной староста, «избираемый из дворян или детей боярских грамотных; если выбор губнаго старосты, за разногласием избирателей, не состоялся, то его назначало правительство»4. В помощь губному старосте из крестьянской или посадской верхушки избирались целовальники.
В XV - начале XVI вв. для расследования преступлений из Москвы на места стали направляться «особые обыщики» («расследователи»5) для сыска и поимки разбойников и татей. Вначале обыщики вместе с губными старостами производили повальный обыск - процессуальное действие - для получения сведений о лицах, занимавшихся в данной местности кражами и разбоем. Сведения, полученные от лиц, подвергшихся обыску (допросу), записывались в «списки», к которым эти лица «прикладывали руки»1. Названных на обыске «лихими людьми» доставляли к обыщику или губному старосте, или принимались меры к их поимке.
В этот исторический период оперативно-розыскная и следственная функции не разделялись.
В России во второй половине XVII в. - первой четверти XVIII в. утверждается абсолютная монархия. Грандиозные реформы, проводимые пришедшим к власти Петром I, преобразили всю государственную систему России.
В 1702 г. Пётр I упразднил органы губного самоуправления, передав их обязанности воеводам. После образования в 1708 г. губерний полицейские функции в числе других были возложены на губернаторов.
Именно Петру I страна обязана созданием регулярной полиции, которая стала функционировать как самостоятельное звено государственного аппарата. Указом от 25 мая 1718 г. была учреждена должность Санкт-Петербургского Генерал-Полицмейстера с назначением на неё генерал-адъютанта A.M. Дивиера2.
В 1721 г. Пётр I утвердил Регламент или Устав Главного Магистрата, в ко-тором повелел «во всех городах... добрую полицию учредить» . Функции розыска и расследования краж Пётр I возложил на полицию - 18 января 1721 г. он написал на докладе Сената, что «которые пойманы будут в городе и слободах в каком воровстве, тем розыск и экзекуцию отправлять Полицеймейстеру и репортовать Юстиц-Коллегии» .
Политика в определении органов, которые должны были заниматься розыском и расследованием преступлений, в середине XVIII в. была весьма непоследовательной. Эти обязанности возлагались и на полицию (с различными и периодическими ограничениями) и на Сыскной приказ и на сыщиков.
Развитие общественных отношений и законодательства требовало специализации в правоохранительной деятельности. Начало этому процессу было положено императрицей Екатериной II. 8 апреля 1782 г. был издан нормативный пра 18 вовой акт, определивший устройство полицейского аппарата в городах и утвердивший должности приставов уголовных и гражданских дел, что можно считать началом процесса специализации в полиции по расследованию преступлений. Документ получил название - Устав благочиния или полицейский. В городах создавались новые полицейские органы - управы благочиния. В губернских городах они возглавлялись полицмейстерами, в уездах — городничими. Помимо полицмейстера или городничего в состав управы благочиния входили 2 пристава (по уголовным и гражданским делам) и 2 ратмана. В соответствии с уставом населённый пункт разделялся на части, во главе которых ставились частные приставы. Основным полицейским органом стала «часть» - канцелярия частного пристава.
Большая часть нагрузки по расследованию уголовных дел выпадала на долю частных приставов. Устав благочиния определял, что «Частный Пристав в случае уголовнаго преступления личнаго имеет изследовать: 1) О особе, над кем учинено. 2) О действии, что учинено. 3) О способе или орудии, чем учинено. 4) О времени, когда учинено. 5) О месте, где учинено. 6) О околичностях объясняющих с намерением, или без намерения, и утверждающих или обличающих, как учинено, и 7) Преступника, кем учинено»1.
Можно сказать, что столетиями, предшествовавшими XIX веку, накапливался опыт совершенствования форм и методов борьбы с преступностью, который в итоге стал основой для создания такой организационной формы, как дознание.
Серьёзные преобразования наступили с восшествием на престол императора Александра I. Манифестом от 8 сентября 1802 г. было образовано восемь мини-стерств, в том числе и министерство внутренних дел . Оно было наделено весьма обширными и разнородными функциями, но все функции внутреннего управления сосредотачивались именно в нём. МВД руководило деятельностью губернаторов, которым, в свою очередь, была подчинена на местах полиция.
Дознание в органах внутренних дел Российской Федерации (1991 г. - настоящее время)
В 1955 г. было образовано МВД РСФСР: в составе Управления милиции создан Следственный отдел. На 1 января 1956 г. численность следственных подразделений МВД РСФСР составляла 3.820 ед., в их производстве (в 1955 г.) находи-лось 385.561 уголовное дело (нагрузка на одного следователя - 104 дела в год) .
Политическая «оттепель», наступившая после смерти И.В. Сталина, позволила уголовному судопроизводству вернуться к нормам Конституции.
Логическим завершением либерализации уголовно-процессуального законодательства стало принятие 25 декабря 1958 г. Верховным Советом СССР Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик3.
Дискуссия о необходимости реформы предварительного расследования и месте дознания и следствия началась в периодической печати ещё в 1953—1954 гг., но особенно широкий размах она приобрела накануне принятия Основ, когда юридическая общественность страны приняла самое живое участие в обсуждении реформирования законодательства, в частности, уголовного судопроизводства.
Ввиду того, что в органах внутренних дел уже несколько лет достаточно успешно функционировала полноценная служба расследования, получившая наименование следствия, встал вопрос о её будущем.
Большой резонанс вызвала статья начальника ГУМ МВД СССР М.В. Барсукова в февральском номере журнала «Советское государство и право» за 1957 г. Он подверг критике «разобщение органов дознания, и предварительного следствия», вызывавшее дублирование в работе следственного аппарата милиции и прокуратуры и призвал избавиться от него, предложив передать функции предва рительного следствия либо одному из существующих органов, либо созданному для этих целей новому органу. Отмечая, что «надзор за следствием прокуратура сможет осуществлять лишь при условии, если следственный аппарат не будет частью аппарата самой прокуратуры», он склонялся к мнению, что «предварительное следствие по уголовным делам следовало бы сосредоточить в органах милиции» .
Большинство участников развернувшейся дискуссии сходились во мнении о целесообразности создания единого следственного органа, но расходились в вопросе о его принадлежности к той или иной структуре (подробнее данная дискуссия будет рассмотрена ниже).
Обсуждение предложений Барсукова послужило поводом к обращению внимания и на то обстоятельство, что производство предварительного следствия сотрудниками милиции противоречит законодательству. Основная часть учёных отнеслась к этому критически: «Нигде в законе не сказано о милиции как о следственном органе. На нее возлагается лишь дознание по малозначительным делам... Вся история советского процессуального законодательства определенно говорит о твердой тенденции к отделению оперативной и дознавательской работы милиции от следственной... не потому... милиция не была наделена функциями органов предварительного следствия, что у нее не было квалифицированных кадров, а потому, что по характеру, формам и методам своей работы она не может быть отождествлена с органами юстиции»2.
Категоричную, но точную оценку дал М.С. Строгович: «Положение, при котором милиция действует не только как орган дознания, но и как орган предварительного следствия, нашло своеобразное выражение в том, что в учреждениях милиции появились должности следователей. Этот институт следователей милиции никаким законом не предусмотрен, в уголовно-процессуальном законодательстве о таких следователях нет и речи, но тем не менее они существуют и ведут следствие. Кажется, пришло время поставить точки над і, назвать вещи свои ми именами: следователи милиции являются незаконным институтом. С точки зрения закона это не следователи, а работники дознания, и таковыми они остаются, сколько бы их ни именовали следователями. И расследование преступлений милицией есть дознание, а не предварительное следствие, и оно не становится предварительным следствием от того, что его так называют» .
Неправомерность нахождения в милиции следствия была понятна и милицейским руководителям. Так, начальник УМВД г. Москвы полковник В.Г. Абрамов написал 31 августа 1956 г. министру внутренних дел Н.П. Дудорову обширную докладную записку, в которой в частности указывал: «Установившееся понятие - следователь милиции по существу противоречит закону... двойственность функций МВД: с одной стороны как органа дознания и с другой - следствия породила в системе МВД вопреки закону самостоятельные следственные отделы, введенные как структурные единицы с 1951 года бывшим руководством МТБ СССР по подобию следственных аппаратов МТБ» .
Когда в июне 1958 г. был опубликован проект Основ, стало ясно, что поддержки не получила ни идея создания единого следственного органа, ни идея легализации незаконно созданной службы милицейского следствия. Статья 27 проекта Основ определяла, что предварительное следствие по уголовным делам производится следователями прокуратуры, а по делам о государственных преступлениях также следователями органов государственной безопасности
Развитие организационно-правовых основ функционирования службы дознания
Дознание можно назвать фундаментом института расследования - на нём оно базируется, с него начинается. Юридический термин «дознание» получил официальную жизнь 8 июня 1860 г. при опубликовании указа Александра II о введении судебных следователей и приложения к нему - Наказа полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок, в п. 3 которого говорилось: «Дознание заключается в собрании сведений, необходимых для удостоверения в том, что происшествие действительно было и что оно соединено с преступлением или проступком»1.
Поэтому нельзя согласиться с А.Б. Сергеевым2, М.М. Кузембаевой3, М.Р. Галиахметовым4 и другими, полагающими, что термин дознание был впервые употреблен в Судебных уставах, изданных 20 ноября 1864 года.
Введение понятия дознания было вызвано необходимостью отделения следствия от полиции. Оставляя последней часть работы по расследованию преступлений, нужно было ввести понятие, обозначавшее эту деятельность, и разграничивавшее её со следствием, а термин «дознание» был, что называется, «на слуху».
В компетенции полиции решено было оставить маловажные преступления и проступки. Вот как это объяснялось в комментариях к Судебным уставам: «Полиция должна, по встретившемуся поводу к начатию производства о маловажном преступлении или проступке, изеледовать сперва происшествие, а буде неизвест 108 но кем учинены преступление или проступок, то и принять меры для обнаружения и отыскания виновнаго. Сии действия полиции вполне согласны с ея устройством и призванием. Наблюдая везде и постоянно за порядком, спокойствием, благочинием, исполнением законов, и будучи обязана останавливать и прекращать всякое нарушение закона, она имеет возможность узнать и разведать, в самом скором времени, о всем замеченном разными чинами и служителями ея, или дошедшем до ея сведения другим образом»1.
Также на полицию было возложено выполнение неотложных следственных действий по преступлениям, относящимся к компетенции судебного следователя.
Своим рождением термин «дознание», как уже было описано выше, обязан Н.И. Стояновскому и членам Комиссии по уездным учреждениям, которая в 1859-1860 гг. подготовила правовое обеспечение для его появления.
Несмотря на то, что де-юре дознание впервые получило самостоятельную жизнь только в 1860 г., фактически оно существовало уже давно.
Само слово «дознание» с производными от него - «дознать, дознавать, дознаться, дознаваться» получило распространение в основном в XVII-XVIII вв.
Словарь древнерусского языка И.И. Срезневского слово «дознание» и производные от него не содержит2. Нет их и в словаре старославянского языка3. Даже в XVIII в. во многих словарях о дознании не упоминалось - оно отсутствует в таких изданиях как Лексикон треязычный Фёдора Поликарпова 1704 г.4; Словарь на шести языках, изданный Императорской Академией Наук в 1763 г.5; Лексикон В.Н. Татищева 1793 года6; Церковный словарь Петра Алексеева 1794 г.7 и др.
Словарь русского языка XI-XVII вв. содержит слова: «дознати - дознаться, узнать о чём-либо; дознатися — дознаться, догадаться»1. Словарь обиходного русского языка Московской Руси XVI-XVII вв. приводит их уже в современной форме: «дознавать - иметь сведения о чём-либо; дознать - понять, осознать; дознаться - 1. разузнать, получить необходимую информацию. 2. понять, осознать»".
Словарь церковно-славянского и русского языка, изданный императорской академией наук в 1847 г., определял, что «дознание - получение точнаго сведения; дознавать - узнавать с точностию; удостоверяться»3.
Самое раннее использование производных от слова «дознание» относится к 1666 г., когда Г.К. Котошихин в записке о службе польскому королю написал: «к тем вестовым делам, будучи на Москве в Посолском Приказе, крепко дознался» . Он же в своём труде «О России, в царствование Алексея Михайловича», написанном в 1666-1667 гг., ещё раз использует это слово: «и потому мочно дознатца»5.
Первым официальным юридическим документом, упоминающим дознание, можно считать Артикул воинский, изданный 25 апреля 1715 г. Петром I и содержавший юридические нормы общего характера. В Артикуле 158 записано: «Ежели кто в драке убит будет, и в оной других много было, и его били, а подлинно дознаться будет невозможно, ниже уведать, кто его именно поранил и умертвил, а из них кто нибудь один будет по дознанию и угадом приличен: тогда того жестоко допросить, и можно его пытать»6.
До 1835 г. производимое полицией расследование не разделялось ни на какие формы и было единым, включая элементы обеих современных форм (предварительного следствия и дознания). Анализ уголовных дел первой трети XIX в., свидетельствует, что именовалось оно различно: исследование, изыскание, дознание, розыскание, разведывание, расследование, но наиболее часто - следствие.
Так, чиновник МВД А. Федотов, расследовавший кражу, сообщал министру полиции в донесении от 22 февраля 1812 г.: «по следствию о сем мною производимому, многих я нашел покупателей у них краденных вещей из коих, все признались кроме однаго купеческаго сына Потапова уличаемаго на очных ставках но еще не признающагося и сверх сего желая достигнуть разследываниями моими и расспросами от подсудимых... дознато мною было... от брата Герасима Сазонова о скрытии части похищенных вещей отцом их Сазоновым» .
Начиная с 1835 г. следствие стало разделяться на предварительное и формальное. Предварительное следствие на том этапе, как уже упоминалось, фактически являлось формой дознания, имевшей задачу установление признаков преступления и виновного лица. Об этом некоторые авторы писали именно с употреблением термина «дознание», причём задолго до его официального введения.
Первым его употребил Ф.Н. Наливкин, который ещё в 1847 г., критикуя работу Д. Долгова, указывал: «Понятие автора о розыске, не верно: по законам, в состав его должны входить одне только предварительныя сведения и дознания, которыя собираются и делаются до приступа к формальному следствию»"
Возможности и пути учёта опыта организационно-правового обеспечения службы дознания на современном этапе
Дознание, являясь формой досудебного производства, регулярно подвергалось теоретическим и практическим попыткам совершенствования с позиций, господствовавших в обществе в тот или иной исторический момент. Настоящее время не является исключением - с начала XXI в. серьёзные изменения затрагивали дознание неоднократно.
Наиболее важными вопросами совершенствования всегда были: 1) объём возлагаемых на дознание функций; 2) соотношение между дознанием и следствием; 3) использование упрощённых досудебных производств.
Вопрос о целесообразности введения упрощённой (по сравнению с предварительным следствием и дознанием) формы досудебного производства возник задолго до её появления в 1966 г. Предложения высказывались и в ходе обсуждения Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик в 1958 г.
В силу ограниченного объёма данного исследования характеристика досудебных производств в других странах приведена не будет. Но можно с уверенностью говорить о широком распространении упрощённых форм досудебного производства в странах с различными правовыми системами и общественно-политическим устройством. Их анализ свидетельствует не только о выгоде применения с экономической точки зрения (за счёт снижения процессуальных затрат), но и об обеспечении гарантий защиты прав участников процесса.
Как отмечала О.В. Мичурина, «в целях реализации права каждого на доступ к быстрому и эффективному правосудию многие страны в поисках наиболее оптимальных путей построения досудебного производства отказываются от предварительного следствия в пользу дознания либо рассматривают дознание основной, а предварительное следствие факультативной формами предварительного расследования»2.
В научной среде существовало много различных мнений относительно сущности протокольной формы досудебной подготовки материалов. О.Г. Бегунц выделял 5 основных позиций, согласно которым протокольную форму разные учёные считали: 1) особым порядком проверки оснований к возбуждению уголовного дела (В.И. Власов, А.Я. Дубинский); 2) разновидностью дознания (В.Д. Милушев, Е.Г. Мартынчик, П.Ф. Пашкевич, В.Д. Финько); 3) особым досудебным производством (Ю.И. Белозеров, И.Ф. Демидов, В.А. Ефанова, Л.М. Кар-неева); 4) административной деятельностью (Л.О. Захожий, С.К. Мельник, И.Д. Перлов); 5) самостоятельной формой предварительного расследования (В.Д. Арсеньев, СП. Ефимичев, А.В. Смирнов, B.C. Шадрин, М.Л. Якуб)1.
После восьми лет практического использования упрощённой формы досудебной подготовки материалов по преступлениям, предусмотренным ч. 1 ст. 206 УК РСФСР (хулиганство без отягчающих обстоятельств), обсуждение вопроса о расширении сферы её действия вошло в активную фазу. Поводом для полемики послужило заседание сектора теоретических проблем уголовного судопроизводства в институте государства и права Академии наук СССР в 1974 г., на котором М.С. Строгович сделал доклад «О единой форме уголовного судопроизводства и пределах ее дифференциации». Он отстаивал единство формы, считая, что предложения о создании упрощенного, суммарного порядка расследования и судебного разбирательства не отвечают задаче совершенствования правосудия .
Главным оппонентом Строговича выступил П.Ф. Пашкевич, который выразил несогласие с основными положениями доклада и утверждал, что необходимо упрощение уголовного процесса: необязательно по каждому делу проводить сложное предварительное следствие, если очевидна вина преступника (например, при задержании с поличным) .
Широту дискуссии придали статьи Пашкевича1 и Строговича , опубликованные в журнале «Социалистическая законность» за сентябрь 1974 г.
Пашкевич аргументировал необходимость расширения области действия протокольной формы досудебной подготовки материалов тем, что для наиболее рационального использования сил и средств в борьбе с правонарушениями нужно устранить из процессуальной формы все излишества, без необходимости осложняющие процесс. Их можно заменить другими, более экономными процессуальными средствами, достаточно гарантирующими должное отправление правосудия, не ослабляя режима законности. Пашкевич предлагал «допустить рассмотрение в суде ряда уголовных дел публичного обвинения без их предварительного расследования, подобно делам частного обвинения» .
Позиция Строговича основывалась на том, что каждое уголовное дело требует самого серьёзного внимания, все существенные обстоятельства должны быть исследованы всесторонне, полно и объективно: «Ясные и простые дела не «мелочь», не «пустяк», даже если действительно просты и ясны, а не кажутся таковыми с первого взгляда, так как и по ним решается судьба человека» . Юридическое сообщество разделилось в своих суждениях. Доктор юридических наук М.Л. Якуб считал, что необходимость введения порядка судопроизводства, не знающего стадии предварительного расследования (ни дознания, ни предварительного следствия) и других досудебных стадий, «диктуется как теоретическими соображениями, так и интересами практики»
