Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Проблема соотношения государства, права и экономики ... 10
1.1. Понятие правового регулирования экономикой 10
1.2. Модели правового регулирования экономической системой общества 30
1.3. Агропромышленный комплекс СССР: формирование понятия, структуры и системы управления 48
Глава II. История развития законодательства, регулирующего советское сельское хозяйство 70
2.1. Социалистическое государство, право и проблемы развития сельского хозяйства РСФСР и СССР 1917-1970-е гг. 70
2.2. Правовое регулирование агропромышленного комплекса СССР в 1982-1991 гг. 96
Глава III. Правовые основы реформ агропромышленного комплекса россии в постсоветский период 121
3.1. Задачи и направления законодательства переходного периода... 121
3.2. Изменения в системе органов управления агропромышленного комплекса 150
Заключение 186
Библиография 197
- Модели правового регулирования экономической системой общества
- Агропромышленный комплекс СССР: формирование понятия, структуры и системы управления
- Правовое регулирование агропромышленного комплекса СССР в 1982-1991 гг.
- Изменения в системе органов управления агропромышленного комплекса
Модели правового регулирования экономической системой общества
В отечественной и зарубежной научной литературе сложилось единое понимание экономики как системы отношений по производству, распределению, обмену и потреблению материальных благ. Цикл экономических отношений начинается с производства материальных благ и завершается их потреблением. Отношения, связанные с распределением и обменом произведенной продукции, носят промежуточный характер1. Рассматривая проблему взаимоотношений экономики, права и государства на практическом (прикладном) уровне отметим, что пределы и методы правового регулирования экономической системы современного общества в каж дой конкретной стране определяются двумя факторами — характером экономики (рыночная или огосударствленная) и уровнем экономического развития1. В основе этого государственно-правового регулирования лежит определенная экономическая теория. Причем, как справедливо отмечает классик современной американской экономической науки Ф. Котлер, теории эти немногочисленны. Он пишет, что все современные подходы к вопросам экономического развития «по существу основаны на выводах нескольких крупнейших мыслителей прошлого, в число которых входят А. Смит, К. Маркс, Дж. М. Кейнс и Ф. фон Хаек». А. Смит видел фундамент богатства наций в свободном рынке и частной собственности. К. Маркс, напротив, считал, что свободный рынок ведет к периодическим кризисам и неуклонному обнищанию масс. Он полагал, что национальная экономика будет функционировать эффективнее, если частная собственность будет экспроприирована и передана в управление государству в интересах пролетариата. Дж. Кейнс" указал на изъяны, как в социалистической экономике, так и в свободном рынке. Он защищал позитивную роль, которую должно играть государство в смягчении последствий циклических кризисов. Ф. фон Хаек, напротив, считал, что когда государство играет активную роль в регулировании бизнеса, то оно препятствует экономическому росту, ведет в конце концов к внутреннему краху, расчищает путь тоталитаризму .
Таким образом, важнейшим основанием для выработки модели правового регулирования являются теоретические представления о сущности экономического развития. Обычно выделяются три основных направления разработки теории правового регулирования рыночной экономики: классическая экономическая теория, кейсианская и монетаристская теории1. Правовое регулирование огосударствленной экономики осуществляется на основании теоретических представлений марксистской политической экономии2. Исторически наиболее ранее из этих направлений - классическая теория рыночной экономики, господствовавшая в XVIII - XIX вв. Классическая экономическая теория, созданная на этапе становления капитализма, абсолютизировала способность рыночной экономики к саморегулированию и отрицала необходимость какого-либо государственного вмешательства. Классическая теория постулировала непосредственную взаимосвязь и высокую эластичность цен, заработной платы, процентных ставок, наличие совершенной конкуренции. Классическая экономическая теория была основой для правового регулирования рыночной экономики в конце XVIII - XIX вв. В немногочисленных конституциях Северной Америки и Западной Европы этого периода закреплялось приоритетное положение «священной» частной собственности, свобода конкуренции, единство экономико-правового пространства и определялись основные принципы налогообложения.
В отношениях с гражданским обществом (и рыночной экономикой как его частью) государству отводилась роль «ночного сторожа» - защитника частной собственности3. Правовая модель регулирования огосударствленной экономики в XX в. строилась преимущественно на марксистской экономической теории. Основоположники этого учения К. Маркс и Ф. Энгельс считали, что экономические законы столь же объективны, как и законы природы и не зависят от воли и желания человека, а государство и правовые нормы лишь отражают и выполняют требования экономических законов1. В марксистско-ленинской теории допускается лишь возможность с помощью права стимулировать развитие прогрессивных экономических отношений, если оно адекватно отражало эти отношения, либо затормозить их развитие в случае отставания права от экономики. Одновременно они утверждали, что стихийное развитие экономики можно заменить сознательным плановым ее регулированием и организовать ее наиболее целесообразно. Для этого предлагалось уничтожить частную собственность как основу эксплуатации человека человеком путем ее национализации и пре-вращения в общенародное достояние". После создания СССР значение метода планирования для рационального управления социалистической экономикой подчеркивал В.И. Ленин: «...нельзя работать, не имея плана, рассчитанного на длительный период и серьезный успех» . В итоге, основоположники марксизма, признавая объективность экономических законов, одновременно считали, что общество, его надстроечные элементы могут влиять на экономику. Более того, могут регулировать ее развитие сознательно, а не только слепо следовать требованиям стихийных экономических законов. Марксистское учение стало методологической основой и для социалистического правоведения в СССР и других странах. Это учение исходило из положения о первичности производственных, экономических отношений, которые определяют вторичные, надстроечные отношения (включая государство и право). Считалось, что право, как часть надстройки, может отражать лишь производственные базисные отношения и закреплять их. Одновременно в социалистическом правоведении признавалась и практика экономического строительства в нашей стране, когда государство волевым порядком регулировало социалистическую экономику, устанавливало цены на продукцию, производило распределение ее по регионам, регулировало поставки сырья предприятиям и т.д. Формы и методы государственного управления социалистической экономикой закреплялись в конституционном праве.
Рассмотрим их на примере Конституций СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. В преамбуле к Конституции СССР 1977 г. (и соответственно в Конституции РСФСР 1978 г.) устанавливалось, что «Советская власть осуществила глубочайшие социально-экономические преобразования, навсегда покончила с эксплуатацией человека человеком, с классовыми антагонизмами и национальной враждой». В СССР «утвердились общественная собственность на средства производства, подлинная демократия для трудящихся масс» и «было создано социалистическое общество». Впервые в советском конституционном праве провозглашалось, что в СССР (и соответственно в РСФСР) «построено развитое социалистическое общество». К главным целям Советского государства были, в частности, отнесены «создание материально-технической базы коммунизма» и «повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся»2. Регулированию экономической системе социалистического общества была посвящена глава 2 раздела I (ст. 10-18) Конституции СССР 1977 г. (и соответственно Конституции РСФСР 1978 г.). В ней закреплялось, что «основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и кооперативно-колхозной». Признавались и иные формы собственности — «имущество профсоюзов и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач», а также личная трудовая собственность граждан
Агропромышленный комплекс СССР: формирование понятия, структуры и системы управления
Советские экономисты относили начало формирования агропромышленного комплекса СССР к периоду индустриализации и технической реконструкции народного хозяйства рубежа 1920-1930-х гг. По их мнению, именно в 1930 г. в стране были созданы отрасли тракторного и сельскохозяйственного машиностроения, по производству минеральных удобрений, развивалась легкая и пищевая промышленность. Они утверждали, что в эти годы произошли и коренные изменения в социально-экономической структуре сельского хозяйства: колхозы и совхозы стали основными звеньями сельскохозяйственного производства, существенно укрепились их связи с промышленностью и другими отраслями народного хозяйства. Однако появление самого термина «агропромышленный комплекс» в работах советских экономистов относится к 1960-1970-м гг., т.к. именно в эти годы, по их мнению, агропромышленный комплекс сформировался «в основном»2. Следует отметить, что в 20-е годы в Сибири была предпринята попытка создать агропромышленные объединения. Так, в Новосибирской области (в то время - Новосибирский округ) предполагалось образовать агро-индустриальные комбинаты, так называемые АИК: Маслянинский, Еланский, Шипуновский, Прокопьевский, Огундайский. АИК рассматривались как форма соединения сельского хозяйства с промышленностью, где производство сельскохозяйственного сырья и его переработка в готовую продукцию составляли единое целое. Задачами агро-индустриальных комбинатов были: рациональное осуществление перспективного планирования районов; уменьшение издержек производства; ликвидация излишних потерь сельскохозяйственной продукции; упрощение управления комбинатом и т.д. Однако в тот период времени не было соответствующей материальной базы и создание АИК посчитали преждевременным шагом.
Планы эти остались нереализованными1. По мнению советских экономистов, формирование агропромышленного комплекса было объективной тенденцией развития производительных сил и производственных отношений в сельском хозяйстве и связанных с ним отраслях промышленности. Подтверждение этому выводу они находили в образовании агропромышленных комплексов в социалистических странах Восточной Европы2. В новейшей российской экономической литературе агропромышленная интеграция рассматривается, как процесс, протекающий в рамках всей мировой экономики. Так, например, профессор СЮ. Вайнштейн и А.А. Степанов рассматривают агропромышленную интеграцию как одну из составляющих процесса глобализации мировой экономики. По их мнению, интеграционные процессы в сфере сельского хозяйства высокоразвитых стран Европы и Америки зародился «более 100 лет назад». Они доказывают, что в СССР - России процесс агропромышленной интеграции начался в 1960-е гг. и прошел ряд этапов. На первом этапе («землеориентирование», 1960-1970-е гг.) в СССР происходило развитие земледелия и сельхозмашиностроения при их ориентировании на «рост урожайности в земледелии, прирост поголовья и увеличении производства мяса и молока». На втором («технологическое ориентирование», 1970-1980-е гг.) к развитию земледелия и сельхозмашиностроения добавилось третье направление - «производство готовых продуктов». В 1990-е гг. в результате рыночных преобразований и законодательного закрепления равноправия всех форм собственности в России наступил третий этап - «институциональное ориентирование» (когда «снизу» началось восстановление агропромышленной интеграции). В будущем они говорят о наступлении четвертого этапа агропромышленной интеграции - «социальное ориентирование» (инвестиции в человека-производителя как продолжение технологических и институциональных преобразований) .
Однако со стороны высшей власти процесс агропромышленной интеграции в СССР получил признание в начале 1980-х гг. На майском (1982 г.) пленуме ЦК КПСС была принята Продовольственная программа СССР. В качестве ее основной задачи декларировалось повышение благосостояния народа и, прежде всего, улучшение снабжения населения продуктами питания, улучшение его структуры и качества за счет наиболее ценных продуктов. Государственное управление сельскохозяйственным производством в советское время рассматривалось как составная часть хозяйственного механизма агропромышленным комплексом.
Соотношение экономики и государственного управления в этой сфере оценивалась советскими экономистами как содержание и форма. Так, В.В. Юрчишин писал, что «из двух аспектов единства АПК - организационного и экономического - организационный является преимущественно его формой, внешним проявлением, тогда как определяющим является экономический аспект, через который на основе научной организации управления и последовательного повышения организованности реализуются интересы отраслей, ведомств, объединений, предприятий и организаций, входящих в агропромышленный комплекс»1. Соотношение экономики, государства и права в сфере агропромышленного комплекса рассматривалось с позиций развития экономических отноше- -ний в агропромышленном комплексе, которые с необходимостью диктуют изменения в организационном механизме управления. Но, с другой стороны, ор- -; ганизационная структура управления агропромышленного комплекса оказывает непосредственное влияние на развитие экономического механизма хозяйствования, совершенствование взаимоотношений между отраслями агропромышленного комплекса, договорных отношений, других элементов хозяйственного механизма2. В 1970-х гг. система государственного управления сельским хозяйством и обслуживающими его отраслями включала несколько министерств и ве
Правовое регулирование агропромышленного комплекса СССР в 1982-1991 гг.
По мнению советских законодателей и юристов, развитие агропромышленного комплекса в СССР в значительной степени зависело от правового регулирования возникающих в его сфере общественных отношений. Особую роль в сфере агропромышленного комплекса СССР право играло при разработке, обсуждении и утверждении комплексных целевых программ. Советское право юридически оформляло их и придавало им обязательную силу. По справедливому замечанию М.И. Козыря, право служило «одним из главнейших властно-организационных средств реализации программ... Для этого применяются различные организационные, поощрительные средства или меры юридической ответственности». Правовое регулирование решало двуединую задачу: «во-первых, дальнейшее совершенствование законодательства, определяющее правовое положение сельского хозяйства и агропромышленных предприятий и объединений и правовой статус органов управления и регулирующего экономические отношения в АПК;... во-вторых, упорядочивание правоприменительной деятельности»1. Тотальное правовое регулирование общественных отношений в агропромышленном комплексе было характерно и для этапа перестройки хозяйственного механизма социалистической экономики (1985-1990 гг.). Так, в Полити ческом докладе ЦК КПСС XXVII съезду КПСС и постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 29 марта 1986 г. «О дальнейшем совершенствовании экономического механизма хозяйствования в агропромышленном комплексе СССР» главный упор был сделан на экономических методах хозяйствования. Однако, комментируя эти акты М.И. Козырь писал: «Означает ли это, что экономические методы должны прийти на смену административным методам управления в агропромышленном комплексе?
Такая постановка вопроса, равно как и любое противопоставление экономических и административных методов, было бы неправильной. Экономические методы в условиях развития планового социалистического народного хозяйства не могут эффективно действовать сами по себе, как таковые, помимо и вне воли Советского государства. Чтобы привести в действие механизм экономических и административных методов управления, они должны быть юридически опосредованы, выражены и закреплены в правовых нормах, принятых либо санкционированных государством. Кроме того, механизм любого из названных методов не может быть приведен в действие без организационной работы всей системы органов управления агропромышленным комплексом»1. В советской юридической литературе проводились серьезные исследования о законодательном закреплении правового регулирования в сфере агропромышленного комплекса. Его основой были Конституция СССР 1977 г. и конституции союзных республик (в частности, Конституция РСФСР 1978 г.). Ядро системы правовых норм, регулирующих отношения в агропромышленном комплексе, образовывали нормы сельскохозяйственного законодательства. В свою очередь, оно было тесно взаимосвязано с законодательством гражданским, административным, государственным, трудовым, земельным, природно-ресурсным и т.д. Такая тесная взаимосвязь позволяла советским юристам гово рить о комплексном характере законодательства об агропромышленном комплексе1. После одобрения майским (1982 г.) Пленумом ЦК КПСС Продовольственной программы СССР произошло существенное обновление законодательства, регулирующего отношения в агропромышленном комплексе. Первым этапом этого обновления было принятие самой
Продовольственной программы СССР, а также ряда нормативных актов, имеющих принципиальное значение в ее реализации. Это, прежде всего, постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР от 24 мая 1982 г. «Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса»; от 24 мая 1982 г. «О мерах по совершенствованию экономического механизма и укреплению экономики колхозов и совхозов»; от 24 мая 1982 г. «О мерах по усилению матери- . альной заинтересованности работников сельского хозяйства в увеличении производства продукции и повышении ее качества» и др.2 Наряду с названными в 1982-1984 гг. по разным вопросам реализации Продовольственной программы было принято еще более 50 нормативных актов . Второй этап в обновлении законодательства, регулирующего отношения -в сфере агропромышленного комплекса, был связан с курсом на перестройку М.С. Горбачева. 14 ноября 1985 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О дальнейшем совершенствовании управления агропромышленным комплексом», 20 марта 1986 г. - «О дальнейшем совершенствовании экономического механизма хозяйствования в агропромышленном комплекса страны». На основании этих постановлений ЦК КПСС и Совета ми нистров СССР было разработано и принято значительное количество нормативных актов различного уровня. Значительное влияние на законодательство об агропромышленном комплексе оказал Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» и принятые в его развитие новые нормативные акты.
Были разработаны новые методические документы, регулирующие финансово-хозяйственную деятельность объединений, предприятий и организаций, работающих в условиях полного хозяйственного расчета и самофинансирования1. Среди многочисленных классификаций советского законодательства об агропромышленном комплексе общепринятой в юридической науке 1980-х гг. было принята классификация на основании элементов хозяйственного механизма: законодательство об управлении, планировании, функционировании экономического механизма, совершенствовании отношений между отраслями комплекса. Наряду с уже перечисленными следует назвать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 ноября 1985 г. «Об изменениях в системе органов управления агропромышленным комплексом» , который регулировал правоотношения
Изменения в системе органов управления агропромышленного комплекса
Реформы 1990-х гг. поставили задачу сущностных изменений в понятии «государственное управление» в отношении АПК. Так, Д.М. Овсянко утверждает, что «управлять негосударственным, частным сектором экономики надо по-новому, больше того, это вообще вряд ли управление в его подлинном, властном смысле, скорее - та или иная форма стимулирующего воздействия». Однако здесь же высказывается спорное суждение о том, что «в России государственное регулирование распространяется, прежде всего, на государственный сектор экономики, а по отношению к негосударственному сектору применяются в основном экономические методы воздействия: налоги, гарантии, кредиты, дотации, таможенные тарифы и пошлины»1. Ю.А. Тихомиров, отмечая, что государственное регулирование экономики «служит одним из проявлений или функцией государственного управления в широком смысле», делает вывод о том, что «вполне оправданно государственное регулирование рассматривать как один из элементов административно-правового воздействия»". Рыночные преобразования отношений в экономике в целом и в сельскохозяйственном производстве в частности вызывает необходимость по-новому решать многие вопросы соотношения управления, регулирования и саморегулирования.
Отсутствие жесткого разделения на субъект и объект управления, наличие рыночной экономики, обусловливающей процессы саморегуляции, нелинейность (инвариантность) различных форм развития в аграрной экономике, сознательно волевой характер взаимосвязей позволяют сделать вывод о том, что государственное управление представляет собой не просто воздействие, но взаимодействие соответствующих субъектов. Это позволяет найти элементы диспозитивности в административных правоотношениях, особенно, когда речь идет об экономике. Разумеется, в ряде сфер общественной жизни диспозитивность в государственном воздействии полностью исключается по объективным причинам, тогда термин «государственное управление» наиболее точно отражает содержание деятельности государства. Государственное регулирование, как и государственное управление, объективно обусловлено производственными отношениями и отражает сознательное целевое воздействие субъектов управления на отрасль сельского хозяйства и направленно на урегулирование с помощью правоотношений, складывающихся в процессе сельскохозяйственной деятельности. В основе и управления и регулирования лежит единство целей, для достижения которых осуществляется деятельность органов, использующих государственно-властные средства как при непосредственно административных методах, так и методах экономического стимулирования. Однако, термин «государственное управление» по отношению к термину «государственное регулирование» может рассматриваться двояко: с одной стороны, как более емкое явление, включающее в себя «государственное регулирование» в качестве своей разновидности; с другой, как форма более жесткого воздействия государства на управляемый субъект, включающего нормотворчество и правоприменение, в т.ч. правосудие, которое в силу строгости формаль ных процедур мало подходит под определение государственного регулирования.
Поэтому по вопросам сельскохозяйственного производства с учетом произошедшей экономической трансформации термин «государственное регулирование» есть более точное выражение упорядочивающего воздействия государства на соответствующую сферу общественных отношений. Произошедшая в стране реорганизация государственной власти, сущность которой заключается в переходе к разделению власти между различными ветвями государственных органов, а также разграничению предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, вызвала разграничение на уровни и единой правовой системы. В законодательстве и юридической литературе появились, казалось бы, новые концептуальные понятия, используемые в процессе решения организационных и правовых проблем. Внутренне противоречивая политика по отношению к АПК в начале 1990-х гг. привела к нарушению принципов развития и системного подхода к управлению. Произошло разрушение системы управления, подмена научно обоснованных принципов спонтанными, субъективными командами и решениями. В течение 90-х годов в системе АПК действовала децентрализованная система органов в составе: федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, конституционно не входящих в состав органов государственного управления и фактически самостоятельных сельхозпроизводителей множественных организационно-правовых форм хозяйствования. Вместе с тем, существовала и специальная система органов отраслевого государственного управления сельским хозяйством. Формирование системы, подчиняясь общим закономерностям, имеет определенные особенности, обусловленные, главным образом, спецификой сельского хозяйства.
В зависимости от принципов федерализма, закрепленных ст. 78 Конституции РФ 1993 г. и получивших свое отражение в современной правовой системе, органы исполнительной власти регламентируют организацию управления на основе разграничения компетенции по предметам ведения. Органы регулирования в области сельского хозяйства можно разделить на органы общей компетенции и специальной сельскохозяйственной, которые в свою очередь подразделяются на федеральные органы исполнительной власти в целом, органы субъектов РФ и органы муниципального самоуправления. В целях разработки и создания эффективной организационной системы управления агропромышленным
