Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВАI
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО
УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ 19
І.ПЕРВОБЬПНАЯИНДЕЙСКАЯОБЩИНАИСАМОУПРАВЛЕНИЕ 19
ИНСГИТУТЬІ САМОУПРАВЛЕНИЯ И «ВОЕННАЯ ДЕМОКРАТИЯ» 27
«ВОЖДИЗМ», РАННЯЯ ИНДЕЙСКАЯ ГСХОДАРСТВЕННОСТЬ И
САМОУПРАВЛЕНИЕ 35
4. ТЮРЕТИЧЕ(ЖИЕ ОСНОВЫ ДЕФИНИЦИИ
И «САМОУПРАВЛЕНИЕ» 48
ГЛАВАП
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЛАТИНСКОЙ
АМЕРИКЕ В КОЛОНИАЛЬНЫЙ ПЕРИОД 74
1. ИНДЕЙСКАЯ ТРАДИЦИЯ ОБЩИННОГО И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В ДОКОЛУМБОВОЙ АМЕРИКЕ 75
ИСПАНСКАЯ МУНИЦИПАЛЬНАЯ ТРАДИЦЩ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ 121
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕИСАМОУПРАВЛЕНИЕВ СИСТЕМЕ КОЛОНИАтНОГОУШАВЛЕНИЯИСПАНСКОЙАМЕРИКИ 157
ГЛАВАШ
ОСОБЕННОСТИ ГЕНЕЗИСА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД СТАНОВЛЕНИЯ НЕЗАВИСИМЫХ
ГОСУДАРСТВ ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ 194
1. ТРАНСФОРМАЦИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯИ
САМОУПРАВЛЕНИЯ ИСПАНСКОЙ АМЕРИКИ ПОСЛЕ ПРИНЯТИЯ
КАДИССКОЙ КОНСТИТУЦИИ 1812г. 194
2. МЕСгаОЕУПРАВЛЕНИЕИМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ СКВОЗЬ ПРИЗМУ
ГОСУДАРСТВЕННОГО СТГОИТЕЛЬСТВА В ПЕРУ, НОВОЙ ГРАНАДЕ
И БАССЕЙНЕ РИО-ДЕ-ЛА-ПЛАТА 201
З.МЕСтаОЕСАМОУГІРАВЛЕНИЕИГТдаЕЗИСНАЦГОНАЛЬНОГОПРАВА 242
4. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ
МЕКСИКИ В ПГОЦЕССЕ СТАНОВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ 248
ГЛАВА TV
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ 278
1. СТРУКТУРА И ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
(НА ПРИМЕРЕ МЕКСИКИ) 278
2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА 1983 -1986 гг. 304
ГЛАВА V
ПРОБЛЕМЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ДЕКОНІЩГГРАЦИИ
В КОНТЕКСТЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
ЛАТИНОАМЕРИКАНСКИХ СТРАН 325
1. ПОНЯТИЕ ДГЖОНЦЕНТРАЦЩИД^^
НАУЧНОЙЛИТЕРАТУРЕ 326
2. СОВРЕМЕННЫЕ ВИДЫ (ТИПЫ) ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
(НА ПРИМЕРЕ МЕКСИКИ) 334
3. УНИТАРИЗМ, «ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЕДИНСТВО» И ПРОБЛЕМЫ
МУНИЦИПАЛЬНОЙАВТОНОМИИ 344
3.1. УНИТАРИЗМ В КОНТЕКСТЕ «ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЕДИНСТВА»
И ((АДМИНИСТРАТИВНОЙ АВТОНОМИИ» 345
32.УНИТАРИЗМИРЕгаОНАЛЬНОЕ(ТЕРРИТО!>ИАЛЬНОЕ)УША^ 355
33. УНИТАРИЗМ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ 381
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 396
БИБЛИОГРАФИЯ 409
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В числе актуальных теоретических и практических проблем конституционного и муниципального права важнейшее значение приобретает определение места и роли местного самоуправления и децентрализованного управления в механизме публичной власти, утверждение сбалансированных взаимоотношений центральной администрации и органов самоуправления (муниципального управления), с одной стороны, местных представительных и исполнительных структур и институтов, с другой.
Известно, что по этим вопросам в теории конституционализма и муниципализма имеют место подчас полярные точки зрения, более того, отсутствие четкости и определенности в теоретических подходах препятствует внедрению эффективно действующей системы управления, цель которой - придание общественно-политическому развитию устойчивого динамизма. Это весьма характерно для государств переходного периода и «молодой демократии», в которых конституционное и муниципальное урегулирование общественных отношений все еще носит незавершенный и не всегда продуманный характер.
Современные общественно-политические процессы в странах Латинской (Испанской) Америки на рубеже веков сввдетельствуют о появлении на континенте новых тенденций развития политических систем и важнейших элементов государственного механизма. О наличии таких тенденций, углубленное сравнительно-правовое исследование которых, крайне своевременно и необходимо (в том числе и потому, что весьма схожие процессы проходят в России и странах - членах СНГ), свидетельствует глубокая перестройка местного управления и местного самоуправления Мексики, Перу, Эквадора, Чили, Колумбии и ряда других стран.
В сложившейся в Латинской (Испанской) Америке практике управления обществом своеобразно сочетаются элементы государственного централизованного администрирования и самоуправления (децентрализации), саморегулирования. Формы и способы государственного управления при этом являются преобладающими и по сферам, и по средствам воздействия, и по удельному весу в механизме управления. Вместе с тем, в процессе изменения функций управления делами общества и государства наблюдается все большее подключение к государственному управлению и механизмов самсуправления, все более тесное переплетение этих механизмов в управлении различными областями общественной жизни.
Латиноамериканское местное управление и местное самоуправление (муниципальное управление) имеют многовековую традицию, уходящую глубоко сюими корнями в общинную
демократию и территориальное управление индейцев Мезоамерики и Южной Америки, городское, общинное и провинциальное самоуправление средневековой Испании. Анализ генезиса латиноамериканского местного управления и местного самоуправления позволяет выявить и более детально рассмотреть истоки как негативных тенденций в муниципальном развитии Мексики, Перу, Колумбии, Эквадора, так и ряд позитивных моментов мунипипально-правовой концепции каждой из этих стран, нашедших свое отражение в теории и практике современного латиноамериканского самоуправления. Наконец, осмысление теории и практики муниципализма и регионализма Латинской (Испанской) Америки позволяет по-новому взглянуть на процессы самоуправления и децентрализации, происходящие в России и странах -членах СНГ в связи с разработкой и принятием законодательства о местном и территориальном самоуправлении.
Исследуя динамику латиноамфиканского муниципализма, можно отметить, что последний обладает не только комплексом общих элементов, отличающих самоуправление от прямого государственного управления (выборность, самостоятельный финансовый режим, определенная <омансипированностъ» от государственных властей и т.д.), но и рядом своеобразных черт и особенностей, специфичных для Мексики, Перу, Колумбии, Эквадора и других стран. Последние обусловлены уникальным характером социально-экономического развития ацгекско-мексиканского, майяского, инкско-перуанского и муиско-колумбийского общества и становления национальной государственности.
Фундамент местного управления и местного самоуправления (муниципального управления) стран Латинской (Испанской) Америки был заложен в период испанского колониального господства и в первые десятилетия становления независимых национальных государств. Однако его формирование (в современном виде), расширение компетенции его органов, демократизация - происходили, в основном, в период их новейшей истории.
Процесс организации системы местного управления и местного самоуправления, совершенствование их структуры, порядок взаимодействия мушщипалитетов и региональных органов с общенациональными структурами управления, поиск оптимальных форм разграничения компетенции, наиболее адекватных изменяющимся условиям приемов, методов и процедур деятельности местных институтов, составляют содержание муниципального и (регионального строительства в XX веке.
Важнейшим направлением деятельности последних десятилетий является совершенствование организации работы органов самоуправления и местного управления по
осуществлению стоящих перед ними политических, административньїх и хозяйственных задач, по вовлечению местного населения в управление государственными и общественными делами в рамках режима социальной и партисипативной демократии - демократии участия» (от исп. participar - «участвовать»). Одни из этих форм закреплены юридическими нормами, другие же утвердились практикой в качестве обычаев. Несомненно, это вызывает большой интерес к изучению местного управления и местного самоуправления в Латинской (Испанской) Америке. Актуальность исследования данной проблемы заключается также и в том, что данные институтьі мало изучены, они не стали еще предметом комплексных научных исследований в отечественной юридико-правовой литературе.
Необходимость изучения латиноамериканского муниципализма определяется также тем, что в отечественной государственно-правовой литературе не сформулированы сколько-нибудь устоявшиеся, законченные, единые (с точки зрения научного толкования), всеми признанные и используемые определения <<муниципализма>>, «местного самоуправления», «муніципального менеджмента», <<муниципального права» и «регионализма» Латинской (Испанской) Америки. Отчасти, это объясняется тем, что общей точки зрения нет и среди латиноамериканских ученых государствоведов и теоретиков права, т.к. в разных государствах самоуправление понимается и трактуется неоднозначно и по-разному.
Именно поэтому особый интерес и актуальность приобретает исследование новейшей муниципальной теории и практики латиноамериканского местного самоуправления (муниципального управления). Вместе с тем, несомненную значимость имеет также и более широкая проблема, которая не была предметом исследования в отечественной науке - проблема генезиса и развитая институтов самоуправления в Латинской Америке на всем протяжении истории.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на наличие довольно обширной научно-правовой литературы - и общетеоретической, и специальной - до настоящего времени отсутствует всестороннее осмысление местного управления и местного самоуправления Латинской (Испанской) Америки во всем объеме. Новизна дассертации состоит в том, что это по существу первое комплексное, фундаментальное исследование орггашзащт самоуправления и местного управления Латинской (Испанской) Америки, в том числе в рамках системных социальных феноменов, характеризующих организационные структуры государственной жизни. Разработан концептуальный подход, предпринята попьпка сравнительно-праююго анализа
широкого круга проблем и практических вопросов, связанных с реформированием местного управления и местного самоуправления во второй половине XX века.
За последние десятилетия многие проблемные вопросы организации системы государственно-праювьк институтов зарубежных стран привлекали к себе внимание не только специалистов по теории и истории государства и права, констпиггуционному, административному праву и сравнительному правоведению, но и представителей других общественных наук. При этом, как правило, и в монографической, и в учебной литературе исследовалось очень узкое направление мушщипально-правоюй проблематики.
В изучении данной темы трудно переоценить значение научных работ известных отечественных латиноамериканистов, ученыхнгосударствоведов, теоретиков и историков государства и права: Авакьяна СА., Аверкиевой ЮЛ., Автономова А.С., Альперовича М.С., Баглая MB., Барабашева ГВ., Баранчикова В А, Габричидзе БЛ, Гуева АЛ., Ильинского ИЛ., Калинина А.И., Кобеца ИГ., Краснова М А, Крашенинникоюй НА, Кряжкова В А, Кугафина OJE., Лазарева МЛ., Ларина Н.С., Лейбо Ю. И., Маклакова ВВ., Мирошевского ВМ, Овчинникова ИЛ., Орлова АГ., Разумовича НЛ., Рябова СБ., Семенова ЮЛ., Сграшуна БА, Тимофеева Н.С., Тихонова АА, Тоболина ВВ., Тихомирова ЮА., Фадеева ВЛ., Федорова МБ., Чиркина BE., и многих других.
В этих работах рассмотрены основные, глобальные проблемы государства и права зарубежных стран, имеющие немаловажное значение для уяснения понятия и принципов местного (родового, общинного, племенного, городского, сословного) самоуправления и местного управления Латинской Америки.
Диссертант считает необходимым особо подчеркнуть вклад в разработку проблем государства и права Латинской Америки, внесенный Башиловым ВА, Гуляевым ВЛ, Жидковым О А, Ильиной НГ., Марчуком НЛ., Самаркиной ШС, Созиной С А и другими отечественными исследователями.
Поистине огромный след в разработке проблем теории и истории государства и права (в том числе Латинской Америки), основ консппитуционного, административного и муниципального права оставили зарубежные ученые, работы которых автор использовал при написании дассертации: Э.Харлоф, Ал. де Токвиль, АОппенхейн, Фюсгель де Куланж, АБ.Томас, ЮГримберг, ГЛаркс, ДжВайян, МГролиш, В.Салливан, Э.Томпсон, РІСарстен, И-Колер, РМак Адаме, СМорли, СМоэре, М.Фридман, РРэдфильд, ЭВольф, АІСребер, Р.Ферс, ДжДальтон,
МНэш, Б.Белл, ВіСрикеберг, ЛБодэн, ЛБалькарсель, ЛHJVlaкaлиcтep, Д.Фэгг, ДДоузер, РЛевене, Э.Саутхолл, ХРайт, Р.Карнейро, К.Оберг и другие.
Следует также отметить значение целого ряда публикаций по этому вопросу, предпринятых в последние годы латиноамериканскими исследователями: Фелипе Тены Рамиреса, Габино Фраги, Серры Рохаса, Эскивеля Обрегона, Роберто Ортеги, Мигеля Уртадо де ла Мадрида, Тереситы Рендон Уэрты, Альфонса Касы, Сальвадора Тоскано, Хосе Гамаса Торруки, О. Капдеки, Мануэля Морено, Эктора Васкеса, Рауля Ольмеды, Инохосы, Оюа Кампоса, Руиса Массиэу, Мигеля Акосты Ромеро, Хорхе Карписо, Агирре Бельтрана, Муньоса Вирхилио, Серхио де ла Гарса и др.
Цели и задачи исследования. Автор исходит из понимания научно-правовой и теоретической направленности своей работы и в этой связи видит цели исследования в следующем:
- дать всестороннюю характеристику латиноамфиканского местного управления и
самоуправления; раскрыть отличительные черты и особенности, свойственные процессу
эволюции латиноамфиканского муниципализма (муниципальной публичной власти),
выросшего на базе институтов индейской родоплеменной и общинной демократии и
коммунальных традиций средневековой Испании, впитавших в себя римско-германское
государственно-правовое наследие, выявить основные политико-правовые факторы, позитивно
или негативно воздействовавшие на эти процессы;
- критически исследовать основные направления развития муниципальной теории и определить
степень ее влияния на содфжание важнейших правовых документов государств Латинской
Амфики ХГХ - XX вв.; проанализировать источники муниципального права и рассмотреть его
основные институты;
раскрыть соотношение и взаимозависимость конституционной, административной и муниципальной теории, с одной стороны, и реальной практики местного (общинного, городского, сословного) управления и самоуправления, децентрализации и централизации на различных этапах исторического развития государственности стран Латинской (Испанской) Амфики, с другой;
проанализировать основные этапы и направления муниципального и регионального строительства в пфиод новейшей истории Мексики, Колумбии, Перу, Чили и Эквадора, особо выделяя при этом конституционные и муниципальные реформы второй половины XX века;
исследовать процесс конституционно-правового регулирования деятельности органов местного управления и самоуправления на примере ряда лагиноамериканских государств; изучить проблемы соотношения федерального (Мексика) законодательства и законодательства штагов, пхударственных актов и локальных норм (Перу, Колумбия, Чили и Эквадор);
рассмотреть основные методологические проблемы понятия местного (децентрализованного) управления и местного самоуправления, акцентировав внимание на их социально-правовых аспектах;
исследовать тршсффмирующийся механизм традиционньгх форм местного управления и муниципального самоуправления и его роль в демократизации латиноамериканского общества второй половины XX века;
- проанализировать соотношение степени централизации и децентрализации как факторе,
непосредственно влияющем на уровень самоуправляемости территорий и местных коллективов.
Объектом диссертационного исследования являются, регулируемые конституционным и муниципальньїм законодательством, специфические правоотношения, связанные с формированием и функционированием органов местного управления и местного самоуправления. В работе проюдится анализ правовых отношений, складывающихся в ряде стран Латинской (Испанской) Америки в процессе реализации конституционньгх полномочий органов самоуправления и местного управления.
Предметом диссертационного исследования является процесс становления и развития местного управления и местного самоуправления в Латинской (Испанской) Америке. Наиболее полное представление о предмете, особенно таком сложном и многогранном как местное управление и самоуправление, может дать только комплексное междисциплинарное исследование. Поэтому сущностные явления муниципализма (муниципальной публичной власти), его формы и институты подвергаются анализу через все многообразие связей исторически развивающейся государственности стран Латинской (Испанской) Америки, с учетом теоретических изысканий отечественных и зарубежных государствоведов и специалистов сравнительного правоведения.
В методологическом плане исследование проюдилось на основе общих кощегщий развития государства и права, которые используются в отечественной и латиноамериканской юридической науке. (При этом приходится констатировать, что методы, возможно, оправдывающие себя при изучении Европы и США, часто не обладают достаточной универсальностью). Диссертация базируется также на специальных методах исследования:
конкретно-историческом, формально-логическом, структурно^ункциональном, системном. Особое значение имели методы и приемы сравнительного правоведения и сравнительного государствоведения. Использованы методы технико-юридического анализа. Теоретические выводы диссертант обосновывал, опираясь на данные праюприменительной и судебной практики, материалах социологических исследований, периодической печати и других средств массовой информации.
В сс<яветствии с методологической позицией диссертанта, местное управление и местное самоуправление Латинской (Испанской) Америки исследуются как проблема, находящаяся на стыке теории и истории государства и права, конституционного, административного и муниципального права, истории политических и правовых учений, политологии и социологии. Этим и обусловлено разнообразие методов, которыми пользуется диссертант.
Ознакомление российской научной общественности с латиноамериканской традицией территориального, городского, общинного самоуправления и местного управления имеет, как представляется, важное научное и прикладное значение. В том числе, в связи с тем, что нам крайне не хватает собственного муниципального опыта, а заимствование (иногда, не вполне оправданное и адекватное) или конъюнктурное копирование чужих (если не чуждых нашим традициям и менталитету) институтов может привести к прямо гфотивоположным результатам: не к развитию самоуправленческих начал в жизни российского общества, а к его последовательному огосударствлению, о чем наглядно свидетельствует латиноамериканский опыт муниципализма Поэтому от диссертанта требовалось не просто провести экскурс в историю становления и развития ряда латиноамериканских стран (что уже осуществили многие отечественные и зарубежные исследователи), а сделать серьезный теоретический и сравнительно-правоюй анализ состояния проблем самоуправления и местного управления на различных этапах эволюции латиноамериканской гххударсгвенности.
Очевидно, что только детальная характеристика каждого из исторических этапов развития самоуправленческих институтов (муниципальной публичной власти), осуществляемая через цепочку различных фактов и событий, позволит проследить логику генезиса современного мексиканского, перуанского, колумбийского и пр. самоуправления. С каждым конкретным историческим периодом связаны определенные концегауально-теоретические подходы в формировании адекватного представления об основных Гфинципах местного самоуправления и местного управления, представление о целях тех или иных законодательных новаций и методах их практической реализации. Причем, единой, как бы сквозной по времени, концепции местного
самоуправления в исследуемых странах по-прежнему не существует, что может быть объяснено, прежде всего, отсутствием, как в общественном, так и в индивидуальном сознании устойчивых обобщающих стереотипов, идей и характфистик, связанных с понятием самоуправления и децентрализованного местного управления.1
Бесспорно, историческое знание позволяет проследить эволюцию трансформации институтов самоуправления и местного управления, становление и развитие а>ответствующих теоретических концепций и воззрений. Однако автор убежден, что историческая память не должна способствовать созданию иллюзий и отвлекать исследователя от понимания самоуправления в современном смысле слова. Поэтому анализ традиций доколумбовой истории индейских народов, городского и общинного самоуправления колониальной эпохи или периода Войны за независимость и становления национальной государственности представляет серьезный научно-практический интерес в том числе и в связи с тем, что мы получаем по существу уникальную возможность, с одной стороны, сопоставить латиноамериканскую практику разделения функций центра и мест на различных исторических этапах, с другой -провести сравнение с механизмом осуществления «вечевой демократии», территориальных, общинных и сословных форм самоуправления, имевших место в Древней Руси - России.
Именно поэтому диссертант полагает, что исследование муниципальной традиции государств Латинской (Испанской) Америки наиболее эффективно при условии, что особое внимание должно быть уделено не обзорному (как это делается многими авторами), а углубленному анализу основных этапов управления местными делами, охватывающих последние 250-400 лет. Нельзя допустить, чтобы исследование эволюции современного варианта местного управления и самоуправления было разорвано во времени (в чем автор усматривает многие проблемы отечественной муниципальной практики последних лет). Несомненно, что речь идет не просто о бессистемных экскурсах в латиноамериканскую или испанскую историю. Анализу были подвергнуты, прежде всего, основополагающие, концептуальные взгляды и идеи, позволяющие не только обозначить проблему, либо расширить научный кругозор, но и попытаться ответить на вопрос о балансе общественного интереса в целом и интереса
1 Вместе с тем, в рамках проведенного анализа автор избегал крайностей в оценке, как доколумбовой индейской традиции племенного управления, так и территориальных, общинных и сословных форм самоуправления, привнесенных в Мезоамерику и Южную Америку колонизаторами, т.к. названные и многие другие формы самоуправления преподносятся рядом исследователей в таких восторженных тонах и оценках, что, весьма справедливо, возникает вопрос: а не зовут ли народы Латинской Америки обратить взгляд в глубокое прошлое и искать именно там ответы на сегодняшние проблемы?
конкретной самоуправляющейся общности, проживающей в рамках соответствующего муниципального образования, в частности.
Научная новизна диссертационной работы. Новизна, проведенного в работе анализа, выражается в круге поставленных общих и частных проблем, имеющих важное теоретическое и политико-прикладное значение, в полученных в процессе исследования результатах, позволяющих сформулировать основы научной концепции организации системы местного управления и самоуправления в условиях современного латиноамериканского общества:
обоснована новая целостная концепция формирования и развития системы местного управления и местного самоуправления на рубеже третьего тысячелетия, на основе изучения многовекового муниципального опыта, имеющихся различных моделей централизованного и децентрализованного управления и местного самоуправления, особенностей переходных от централизации к децентрализации и муниципальной автономии периодов, а также предложенной автором методики сравнительно-правового анализа;
исследованы основные формы местного управления и местного самоуправления латиноамериканских стран, проведен комплексный анализ особенностей прямого централизованного управления, местного самоуправления (муниципального управления) и различных форм, сочетающих элементы государственного администрирования и самоуправления (саморегулирования), обоснован тезис о возможном (а иногда и необходимом) сочетании указанных форм;
в рамках сравнительно-правового исследования опыта государств Латинской (Испанской) Америки выявлены основные закономерности, преобладающие тенденции и логика развития системы местного самоуправления (муниципальной публичной власти), сформулированы научно-обоснованные выводы относительно трансформации этого института на рубеже веков; выявлены и исследованы особенности муниципальньк систем четырех унитарных (Перу, Колумбии, Эквадора и Чили) и федеративного (Мексика) государств, исходя из взаимоотношений центральной (федеральной, штатной, общепхударственной) администрации и органов местного управления и самоуправления;
на основе многоаспектного анализа правовой природы и характера институтов местного управления и самоуправления, их исторической обусловленности, генезиса и динамики как универсального, фактора демократизации общества и государства, обосновывается новый методологический подход к оценке места и роли органов децентрализованного местного управления и местного самоуправления в механизме іхх^дарственной власти.
Новизну диссертации характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
обосновывается вывод, согласно которому система органов местного управления в исследуемых пхударствах де-факто централизована (но с элементами известной децентрализации, автономии) и строится в полном соответствии с адмивдстгжгивно-территориальным делением. Фундамент местного самоуправления составляют представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов как на низовом (муниципальном), так и на среднем (региональном, департаментском, провинциальном) уровне. Характерной для второй половины XX века и общей для этих стран тенденцией является отказ от практического использования либо исключительно системы централизованного управления, либо административной автономии, что дает все основания отнести их к так называемой смешанной системе управления, сочетающей начала прямого государственного администрирования и местного самоуправления;
на основе анализа исторических и правовых источников устанавливается типологическое своеобразие латиноамериканского местного децентрализованного управления и местного (муниципального) самоуправления, обусловленных глубокой, многовековой традицией соединения индейской родоплеменной и общинной демократии доколумбовой Америки с практикой соседского, городского, сословного и территориального управления Испании, институты которого и характер взаимоотношений с государственной властью сложились и были апробированы в Римском античном государстве и в период его <<варваризации>>;
констатируется, что выделение местных коллективов в качестве основного компонента территориального и городского управления (самоуправления) - новый (по сравнению с антачностью, средневековьем и эпохой становления национальной государственности) принцип построения государства во многих странах Латинской (Испанской) Америки. Его суть состоит в том, что государство создается самими людьми, объединенными в самоугтравляющиеся коллективы и сообщества в рамках единой территории. Следовательно, государство предстает в виде ассоциации сообществ и является, по существу, неким публичным центром, вьтрабатьшающим лишь нормы, единые для всех, обеспечивающим стабильность и целостность асшциации, общие для всех сообществ социальные, политические и экономические стандарты, защиту прав личности и т.д. При этом государство имеет дело с гражданином, а местная власть -с жителями, то есть меняется правовой модус субъекта местного управления и самоуправления;
выдвигается и обосновывается вывод о том, децентрализованное местное управление и самоуправление латиноамериканских стран второй половины XX века являются необходимым
(более того, даже обязательным) демократическим противовесом центральной администрации, шособствующим своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола; законодательно закрепленная конституционньїми и муниципальньїми реформами последних десятилетий XX века передача ряда властных полномочий представительным и исполнительным органам децентрализованного местного управления и местного самоуправления дала возможность, наконец, избежать излишней концентрации власти на общегосударственном или общефедеральном уровне и перегрузки центральной администрации местными делами;
- важной особенностью местного (муниципального) самоуправления и регионального
управления латиноамфиканских государств, автор считает возможность интегрировать в
процесс управления местные и региональные элиты, введение их деятельности в
конституционно-правовое русло, приобщая последних к участию в реализации на местном и
региональном уровне общенационального политического курса. Именно поэтому партийный
состав департаментских, провинциальных и муниципальных советов чаще всего значительно
отличается от состава высших органов государственной власти, что дает тем или иным
общественным организациям, социальным и этническим группам (не представленным на
общенациональном уровне) своеобразную компенсацию и расширяя спектр политических сил в
стране;
- в соответствии с латиноамфиканской доктриной диссертант различает «вертикальную»
(функциональную) и «горизонтальную» деконцентрацию. В рамках вертикальной
деконцентрации все полномочия по предстшительству интересов центральных властей на местах
передаются одному государственному чиновнику (губернатору, интенданту), в результате чего
деконцентрация в центре порой оборачивается концентрацией (или даже свфхконцентрацией) на
местах. Горизонтальная деконцентрация выражается в существовании на местном уровне как бы
нескольких «центров публичной власти» с распределением полномочий и ответственности по
отраслевому гфинципу;
-выдвигается и обосновывается вывод о том, что в соответствии со сложившейся практикой органы местного самоуправления на региональном (провинции, департаменты) уровне действуют лишь в некоторых государствах Латинской (Испанской) Амфики, однако на муниципальном уровне - муниципия, округ, кантон, община, приход - выборные органы самоуправления существуют практически во всех исследуемых странах. Ктуниципальньїе органы считаются ведущим элементом местной публичной администрации, и их правовое положение закрепляется как в Конституциях, так и в специальных органических законах.
Муниципалитетами или муниципальными советами признаются коллегиальные органы общей компетенции, создаваемые в низших и средних звеньях административно-территориального деления, где действует система самоуправления;
автором выявлены и исследованы определенные различия в сферах деятельности местного управления и местного самоуправления (муниципального управления) латиноамериканских стран. Общая тенденция второй половины 1980-х - середины 1990-х гг. XX века такова, что в большинстве исследуемых стран идут взаимодополняющие процессы централизации и децентрализации. В результате этого местному децентрализованному управлению и местному самоуправлению, с одной стороны, предоставляются известные (иногда, довольно широкие) свободы, а с другой - государство возлагает на них и определенный круг обязанностей;
охарактеризована сравнительно новая форма территориальной децентрализации последних десятилетий XX века (в Мексике, Эквадоре, Перу, Чили) -регионализация, которая не сводится к тому или иному абстрактному принципу (децентрализации, дековдешрации, <омансипации» или автономии), а связана со многими проблемами различной природы: с реорганизацией и переформированием территориальных единиц, с перспективами социально-экономического планирования, с проблемами управления слаборазвитыми зонами или зонами высокого урбанистического и индустриального развития, то есть с конкретными потребностями в ггублично-управленческих действиях.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественньгх и зарубежных ученых, касающиеся основ современной государсівешости, вопросов демократии, правового гссударства, принципа разделения властей, а также работы по основам конституционализма и муниципализма.
Диссертантом разработана комплексная и фундаментальная по своей теоретической и практической важности проблема, которая вносит определенный вклад в развитие конституционного и муниципального права зарубежных стран. Ряд предложений, касающихся функциональных взаимоотношений институтов самоуправления и государственной администрации, места и роли местного самоуправления и децентрализованного местного управления в механизме управления обществом и государством, могут существенно повлиять на улучшение институциональной системы органов власти в Российской Федерации и странах -членах СНГ и быть полезным в осуществлении конституционньгх и мушщигшльньгх реформ.
В научном плане исследование связано с анализом современных задач государственного строительства ряда стран Латинской (Испанской) Америки, с поиском новых форм и средств
правового регулирования муниципальных отношении, определением места и роли органов местного управления и местного самоуправления в государственном устройстве Мексики, Колумбии, Перу, Эквадора и Чили.
Практическое значение работы состоит в возможности использования своеобразия теории и практики латиноамериканского муниципализма в деятельности федеральных, республиканских и региональных органов ихударственной власти и местного самоуправления Российской Федерации. Вьшосимые на защиту положения и выводы могут представлять практический интерес для политических деятелей, ітхударственньїх служащих, научных сотрудников и преподавателей, занимающихся вопросами государственного, регионального и муниципального строительства, конституционного и муниципального права зарубежных стран.
Источниковедческая база. Характер поставленных целей и задач исследования диктует необходимость обращения в первую очередь к источникам, а также критерии отбора используемых документов.
Отобранные источники в целом диссертант разделил на пять больших групп.
К первой группе относятся действующие Конституции и специальное муниципальное законодательство, регулирующие вопросы местного управления и местного самоуправления Мексики, Перу, Колумбии, Эквадора и Чили.
Вторую группу составляют законодательные акты властей метрополии, документы колониальной администрации, конфессиональных учреждений, органов местного самоуправления, предпринимательских организаций, многотомные сборники документов по колониальной истории. В совокупности эти источники позволяют достаточно точно воспроизвести картину политических и социально-экономических отношений в Испанской Америке, а также основные направления, характер и остроту противоречий, лежавших в основе последующей трансформации латиноамериканских обществ.
Третья группа источников позволяет воспроизвести широкий спектр политических и социально-экономических преобразований, осуществленных в ходе Войны за независимость и первые годы становления национальной государственности бывших колоний. Воссоздать эту картину позволяют тексты первых Конституций, а также огромное множество законов и декретов законодательной и исполнительной ветвей центральной власти, нормативные акты провинциальных и городских органов власти и самоуправления, прочие документы.
Четвертую группу источников составляют хроники, мемуары, путевые дневники и географические описания, составленные европейскими хронистами и путешественниками, а также историческая статистика
К пятой группе автор отнес периодику. В некоторых случаях, воспроизводя те или иные декреты, газеты позволяют восполнить пробелы в сборниках официальньк документов. Однако основная их ценность состоит в публикации документов частных организаций и лиц, позволяющих гораздо точнее, чем по официальным документам, уловить дух эпохи.
В период научной стажировки в Мексике, на примере штатов Пуэбла, Тлакскала, Керетаро и Мехико, диссертант ознакомился с деятельностью целого ряда муниципальных советов (в том числе, столичного), с их основными функциональными подразделениями и формами общественного участия населения (местных коллективов) в управлении местными делами.
Апробация результатов исследования и внедрение результатов исследования. Работа апробирована на двух кафедрах: конституционного, административного и финансового права РУДН и гххударственного строительства и права РАГС при Президенте РФ. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в двух монографиях «Муниципальное право в странах Латинской Америки. 4.1: Мексика» (1997),«Местное самоуправление и муниципальное управление в Латинской Америке. Исторический опыт генезиса» (1999), учебном пособии «Современный мексиканский мунщипализм» (1996) и других научных публикациях. Важнейшие положения диссертации изложены автором в докладах и сообщениях на ряде научных и научно-практических конференций, используются при чтении на юридическом факультете РУДН академического курса «Конституционное право зарубежных стран» и спецкурса <<Муниципальное право РФ и зарубежных стран».
В течение ряда лет автор сотрудничал с Российским фондом развития парламентаризма, результатом чего явился выход в 1999 г. экспериментального Учебного пособия по основам местного самоуправления и муниципального управления России и зарубежных стран для старших классов средней школы Российской Федерации в 2-х частях (по заказу Миннаца и с грифом Минвуза).
Диссертация состоит из введения, пяти глав и заключения. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, теоретические основы, анализируются источники, формулируется научная новизна, раскрывается методология и практическая значимость.
В I главе - «Теоретические аспекты проблемы местного управления и местного самоуправления в Латинской Америке» - рассматривается ряд теоретических аспектов проблемы местного управления и самоуправления на различных исторических этапах становления и развития латиноамфиканского общества.
Во П главе - «Местное самоуправление в Латинской Америке в колониальный период» - исследуется процесс становления и развития двух существенно-политических инсппутов, оказавших влияние на генезис латиноамфиканского муниципализма: индейских родоплеменных, общинных и территориальных структур доколумбовой Амфики (на примере самобьпных цивилизаций ацтеков, майя, муисков и инков) и испанских муниципальных институтов (как наследников романо-германской самоуправленческой традиции), привнесенных в Амфику конкистадорами в начале XVI века и насаждавшихся колониальной администрацией; становление системы колониальной администрации, испанского и индейского городского и общинного самоуправления; региональное управление колониальных вице-королевств, генерал-губернаторств и генерал-капиганств.
В Ш главе - «Особенности генезиса местного управления и местного самоуправления в период борьбы за независимость и становления государственности народов Латинской Америки» - рассматривается процесс трансформации органов испанской колониальной администрации в систему местного управления и самоуправления независимых государств; борьба между сторонниками централизованной и децентрализованной системы управления; местное самоуправление и региональное управление сквозь призму государственного строительства в Мексике, Перу, Новой Гранаде, Колумбии и Чили; становление национального права крупнейших государств континента, разработка и принятие Пфвых Конституций, формирование отраслей права; теоретические исследования и пфвые попытки реализации идеи муниципальной автономии.
В IV главе - «Развитие ішсппутов местного управления и местного самоуправления» - исследуется генезис институтов самоуправления и местного управления одного из федеративных государств Латинской (Испанской) Амфики - Мексиканских Соединенных Штатов; проблемы децентрализации и деконцентрации в контексте муниципальной реформы 1983-1986 гг.; специфика и причины кризиса местного самоуправления и регионализации.
В V главе - «Проблемы децентрализации и деконцентрации в контексте муниципального права латиноамериканских государств» - рассматриваются особенности
перехода от прямого государственного администрирования к смешанной системе управления на местах; унитаризм, «политическое единство» и проблемы муниципальной автономии ряда унитарных государств континента; конституционные и муниципальньїе реформы в Перу, Колумбии, Эквадоре и Чили второй половины XX века.
В Заключении подводятся итоги и формулируются основные выводы и теоретические обобщения, к которым пришел диссертант в результате исследования.
