Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты исследования стратегического управления реформой местного самоуправления 22-68
1.1 . Стратегическое управление в системе современного управления: концептуализация понятий и подходов 23-38
1.2. Теоретические подходы к стратегическому управлению реформой местного самоуправления 38-68
Глава 2. Региональная модель стратегического управления реформой местного самоуправления социологический анализ 69-146
2.1. Специфика стратегического управления реформой местного самоуправления на региональном уровне 69-124
2.2. Концепция стратегии развития местного самоуправления 124-146
Заключение 147-152
Список использованных источников и литературы 153-162
Приложения I-XIV
- Стратегическое управление в системе современного управления: концептуализация понятий и подходов
- Теоретические подходы к стратегическому управлению реформой местного самоуправления
- Специфика стратегического управления реформой местного самоуправления на региональном уровне
- Концепция стратегии развития местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования в научном и практическом планах определяется рядом причин. Во-первых, в настоящее время в России идет процесс становления новой государственности, эффективность функционирования которой во многом определяется тем как работает или, в широком плане, с кем и как взаимодействуют органы местного самоуправления. Результаты этого процесса дают возможность определить, насколько согласованы повседневные интересы граждан и государства, насколько их параметры соответствуют современному уровню качества жизни, то есть, во многом, всему тому, что зависит и от деятельности муниципальных образований. В этой связи раскрытие состояния названного взаимодействия, тенденций стратегического управления всем комплексом деятельности местного самоуправления на современном этапе при помощи социологического знания даст возможность получить новые прорывные подходы к решению стоящих перед обществом задач.
Во-вторых, сложившаяся в данной области проблемная ситуация определяется еще и тем противоречием, которое подпитывается общей стратегией государственного строительства и существующими наряду с нею представлениями о роли и значении местного самоуправления в системах публичной власти общества. Для значительной части граждан России природа и сущность этого института власти далеко не во всем понятна. По результатам1 всероссийского опроса 1600 человек в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России, проведенного ВЦИОМ 17-18 декабря 2005 г., граждане неоднозначно трактуют понятие местного самоуправления: для 46% - это представительство государства на местах, предназначенное для исполнения распоряжений государственной власти, для 41%) - форма осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения; 54% опрошенных не знают, что в настоящее время идет реформа местного
'Федоров, В Не знаем, не умеем, не хотим / В Федоров / Время новостей - 2005 - 23 декабря
самоуправления. Представляется, что в стратегическом управлении реформой местного самоуправления усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований.
В-третьих, изменение социально-экономической модели государства
радикальные преобразования во всех сферах жизнедеятельности общества,
настоятельно требует пересмотра основных принципов и форм
стратегического управления, совершенствования управленческих стратегий и
механизмов, повышения их влияния на развитие муниципальных
образований. Реформирование институциональной структуры,
трансформации форм и методов управления, динамика общественных изменений обуславливают потребность в интеллектуальной, концептуально-стратегической основе, которая позволяет минимизировать издержки спонтанных столкновений, неоправданных потрясений. В понимании сегодняшнего поведения местного сообщества назрел перелом от выживания к развитию, что предполагает утверждение политики и стратегии развития, которые заключаются в обновлении ценностных ориентации.
В-четвертых, не менее важно в этом плане научно осмыслить и реформы местного самоуправления. В России, несмотря на многочисленные декларации о значимости планирования, целеполагающего управления, происходит резкое снижение именно этого уровня управления. Усиливается прагматизм в управленческой практике и управленческой мысли, в том числе и на муниципальном уровне. Все это вело к отторжению научных методов управления как одного из неотъемлемых сегодня средств цивилизованного обустройства «муниципального дома», где постоянно меняются и внешние и внутренние условия, возникают новые проблемы, которые не могут быть поняты, и урегулированы на уровне «здравого смысла». И правильно выбранная стратегия в таких условиях еще более необходима, чем в условиях
относительной стабильности. Именно она позволяет трезво оценить сложившуюся ситуацию, сконцентрировать ресурсы и средства на преодоление трудностей, используя современные методы научного управления.
И, наконец, актуальность данного исследования возрастает в связи с тем, что нет устоявшейся практики обобщения имеющегося опыта стратегического управления реформами. Это исключает возможность использования проверенных технологий и новых научных разработок в стратегическом управлении реформой местного самоуправления. Сегодня, как никогда ранее, возникла необходимость в анализе проблем стратегического управления реформой местного самоуправления с помощью социологической методологии, выявление путей их решения и существенного обновления имеющихся методов управления, как на общегосударственном, так и на муниципальном уровне.
Наименее изучены отмеченные выше проблемы социальной наукой. Поиск ответа на эти и многие другие актуальные для современной российской действительности вопросы невозможен без серьезного исследования теоретико-методологических основ и анализа сущности процесса стратегического управления реформой местного самоуправления. Главной остается проблема: каково должно быть соотношение стратегического управления реформой местного самоуправления в Российской Федерации и в Республике Татарстан, в частности. Решение этой проблемы открывает возможности для построения высокоэффективной системы местного самоуправления на региональном уровне и выработки грамотной стратегии ее развития, а также для получения точных методов и конкретных рекомендаций по дальнейшему совершенствованию процесса стратегического управления.
Исследования ученых-социологов не в полной мере отвечают проблематике местных сообществ. В стадии дискуссии остаются вопросы о сущности, задачах, эффективности их решения. Особенно недостает
методологических разработок, а также концептуальных подходов, способствующих ликвидации социально острых вопросов.
Поэтому изучение сущности стратегического управления, его форм и методов в области становления и развития местного самоуправления, выявление миссии муниципальных образований и анализ процесса стратегического управления реформой местного самоуправления на уровне региона представляется сегодня одним из наиболее актуальных предметов научного познания.
Проблемная ситуация, побуждающая к исследованию, определяется необходимостью решить научную проблему - противоречие между объективными потребностями в стратегическом управлении реформой местного самоуправления на современном этапе и отсутствием единого и адекватного понимания целей развития местных сообществ.
Состояние и степень научной разработанности проблемы исследования.
Наличие вышеуказанных проблемных ориентиров обусловило тот факт, что тема данного исследования охватывает несколько аспектов проблемы, изученных в разной степени. В научной литературе последнего времени анализ вопросов реформирования местного самоуправления ведется по ряду направлений, которые можно классифицировать на четыре группы: первая группа связана с изучением местного самоуправления, как социально-исторического феномена; вторая группа посвящена реформам местного самоуправления в контексте российских реалий; третья -проблемам социальных преобразований и реформированию; четвертая -общим организационным принципам стратегического управления.
Изучение местного самоуправления, как социально-исторического феномена, имеет давнюю историю. Данная проблематика первоначально рассматривалась в трудах французских просветителей и английских либералов XVII-XVIII вв., а также их последователей в других странах во
второй половине XIX - начале XX вв. (М. Вебер, Р. Гнейст, Д. Диллон, Г. Еллинек, Дж. С. Миль, Р. Моль, Ж.-Ж. Руссо, А. Токвиль и др.)1.
Среди исследований по проблемам местного самоуправления преобладают работы политико-правового характера. Это связано с тем значением, которое придается качеству правовой базы, проработанности юридических норм, на которых основывается функционирование этого института власти2.
Анализ действенности форм и методов местного самоуправления, сфер деятельности, принципов разделения полномочий местных и государственных органов власти в странах Западной Европы в XX в. содержится в трудах Р. Даля, М. Догана, К. Мангейма, Ж. Менделя, Ф. Хантера, Д. Харвей и др.3
Значительный интерес представляют работы современных французских социологов, посвященные интересующей диссертанта проблеме. В их числе исследования Ж. П. Вольфа, Г. Жалабера, Р. Ледру и М. Баззанда4. Названные авторы рассматривают широкий спектр проблем, связанных с местным самоуправлением и местной властью. Они анализируют эволюцию этих общественных институтов, рассматривают их влияние на городское и общинное развитие, размышляют над переменами в этой области, происходящими вследствие потери традиционных для Франции политических и идеологических меток, обусловленных появлением новых
1 Вебер М Город / М Вебер, пер с нем - СПб, 1923, Гнейст Р История государственных
учреждений Англии /Р Гнейст, пер с нем - М , 1985, Диллон Д Производственные функции в сельском
хозяйстве / Д Диллон, Э Хеди, пер с англ. - М, 1965, Еллинек Г. Борьба старого права с новым / Г.
Еллинек, пер с нем - М , 1908, Mill Jolm Stuart Considerations on Representative Government - New York,
1861; Милль ДС Рассуждения о представительном правлении / ДС Милль, пер с англ - Челябинск
Социум, 2006, Моль Р Наука позиции по началам юридического государства / Р. Моль - СПб ,1871; Руссо
Ж-Ж. Об общественном договоре / Ж-Ж. Руссо, пер. с франц - СПб, 1907, Токвиль А Демократия в
Америке / А. Токвиль, пер с англ -Киев, 1860.
2 Контарев М Перспективы развития законодательства РФ в сфере местного самоуправления / М
Контарев //Российская юстиция - 2005. -№ 4; Тимофеев Н. Государство, местное самоуправление и
гражданское общество аспекты и пределы взаимодействия/ Н Тимофеев // Конституционное и
муниципальное право, 2005, ХабриеваТЯ Местное самоуправление и регионы / T Я Хабриева//Журнал
российского права, 2005, Бялкина Т. Проблемы правового регулирования компетенции местного
самоуправления / Т Бялкина // Государственная власть и местное самоуправление, 2006 и др.
Даль Р. О демократиях / Р Даль; пер с англ. - М, 2000, Dogan M. The mandarins of Europe, Мангейм К Идеология и утопии / КМангейм - М, 1972, Хантер Ф Структура власти в общине / Ф Хантер - М , 1953, Харвей Д Британское государство / Харвей Д , К Худ; пер с англ. - М , 1961.
4 Wolff J -P. Pouvoir et Urbanisme Lausanne, 1981; Wolff J -P Pouvoir lokal et Enjeux Urbams//Travaux et dokuments de L 'URA 915 Espaces Geographiques et Societes 1995, Juin, 3; Jalabert G Pouvoir lokal, structures et urbanisme dans Laqqlomeration toulousaine Toulouse, 1978; Ledru R Politique urbame et pouvoir lokal//Colloque sur le pouvoir local Toulouse, 1976, Bassand M Le pouvoir dans la ville II Essai sur la democratic urbaine Vevey, Editions Delta, 1978
частных факторов и интересов в публичном секторе. Обращение к этим работам позволит не только в определенной степени оценить перспективу и наметить ориентиры в развитии отечественного самоуправления, но и предвидеть возможные препятствия и трудности стратегического управления реформой местного самоуправления в России.
Вместе с тем, в условиях сегодняшних социальных реальностей в реформе местного самоуправления остается много неясного, дающего основание справедливому замечанию ряда авторов, относительно того, что в современной России нет действенной системы местного самоуправления, через которую население могло бы обеспечить реализацию своих насущных повседневных нужд.
В России исследование местного самоуправления началось во второй половине XIX в. Среди наиболее значимых работ можно выделить труды В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, И.И. Дитянина, В.Н. Пешкова, А.Д. Градовского, А.Н. Энгельгардта, Г.И. Шрейдера, Б.Н. Чичерина, В.Ф. Тотомианца, Д.А. Столыпина, Д.Д. Семенова, М.И. Свешникова, А.Г. Михайловского, В.Ф. Матвеева и др.1. Они первыми осмыслили понятийный аппарат местного самоуправления, выявили сферы его полномочий, методы взаимодействия с различными субъектами власти, вопросы процедуры выборов, влияние на него политических процессов.
В постсоветский период интерес к названным проблемам был поставлен в новую плоскость. Что касается Республики Татарстан, то в ней проблематика местного самоуправления была представлена в работах
Безобразов В П Земские учреждения и самоуправление / В П Безобразов - М , 1874, Васильчиков А И О самоуправлении / Васильчиков А И - СПб, 1869-1871; Веселовский Б Б. История земства за 40 лет/ Веселовский Б Б - СПб, 1909-1911; Градовский А Д Системы местного самоуправления на Западе Европы и в России /АД Градовский // Сб государственных знаний - СПб, 1878, Дитянин ИИ Устройство и управление городов России / И И Дитянин-СПб, 1873, Качоровский К Р Русская община Возможно ли ее сохранение и развитие'' / К Р Качоровский - М , 1906, Кизеветер А А Местное самоуправление в России / А А Кизеветер - М, 1914; Ковалевский М М Очерки истории политических учреждений России / ММ. Ковалевский- СПб, 1912; Лешков В Н. О праве самостоятельности как основы самоуправления В Н. Лешков - М , 1871, Матвеев В Ф Очерки местного самоуправления / В Ф Матвеев - СПб, 1912, Михайловский А Г. Реформа городского самоуправления / Михайловский А Г. - M , 1909, Свешников М И. Основы и пределы самоуправления /МИ Свешников. - СПб, 1892, Семенов Д Д Городское управление очерки и опыты / ДД Семенов - СПб, 1901; Столыпин ДА. Об организации нашего сельского быта Теория и практика /ДА Столыпин - М , 1892; Тотомианц В Ф. Самоуправление и городское хозяйство / В Ф Тотомианц - СПб, 1910, Чичерин Б Н О народном представительстве / Б Н. Чичерин - М , 1866, Шрейдер Г И Наше городское общественное управление / Г И Шрейдер - СПб , 1902; Энгельгардт А Н Из деревни (12 писем 1872-1887)/А Н. Энгельгардт. - М , 1986
М.Х. Фарукшина, как политико-правовой вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления в связи с изучением и анализом федерализма,1 затем М.А. Нугаевым и P.M. Нугаевым в рамках разработки ими концепции модернизации социально-экономического развития. Специфика татарстанской модели местного самоуправления, а также отношение населения к ее практике представлена в двух монографиях А.Н. Ершова.3 Местное самоуправление в Республике Татарстан, как самостоятельный объект изучения, предстал в исследованиях Р.С. Цейтлина, С.А. Сергеева, Э.В. Черняка, А.З. Гильманова, Ю.Н. Соловаровой и др. Работы содержат историю, условия и специфику становления системы местного самоуправления на региональном уровне.4
Изучению местного самоуправления в контексте российских реалий посвящены работы, раскрывающие условия и факторы политических реформ в России. Вопросы выбора путей реформирования России, политические, социальные, экономические проблемы российского общества привлекают внимание не только государственных и общественно-политических деятелей, но и ученых, представителей социологических, политологических, экономических и других наук5.
1 См Фарукшин М X Современный федерализм российский и зарубежный опыт - Казань, 1998. -
334 с
См Нугаев МА Концепция модернизации как основа разработки модели социально-экономического развития Республики Татарстан / М А Нугаев, Р М Нугаев // Научные труды ИСЭПН АНТ.TЗ.Казань, 1997.-С 45-61
3 См. Ершов АН Становление местного самоуправления в современных условиях (Опыт
социологического исследования) - Казань, 1999. - 365 с, Ершов А Н Социальные ресурсы местного
самоуправления опыт социологического анализа в Республике Татарстан - Казань* Идель-Пресс, 2000 -
319с
4 См Цейтлин PC История государственного управления и муниципального самоуправления в
России /PC Цейтлин, С А Сергеев - Казань, 2002; Черняк Э В Городское самоуправление в г Казани
1870-1892 гг. / Э В Черняк, А Б Мадияров- Казань, 2003; Гильманов А.З Перспективы становления
местного самоуправления /A3 Гильманов //Социологические исследования- 1998 - №11 - С 26-29,
Гильманов А 3 Местное самоуправление в Республике Татарстан* теоретические и прикладные основы /
A3 Гильманов - Казань, 2002 -271 с, СоловароваЮН Институциализация местного самоуправления
социокультурный аспект конструирования (на материалах Республики Татарстан) автореф дис канд
соц наук /ЮН Соловарова - Казань, 2003
Дугин А Г. Трансформация политических институтов и структур в процессе модернизации традиционных обществ автореф дис ... док. полит, наук/А Г. Дугин - Ростов-на-Дону, 2004, Радаев В В Стратегия социального управления муниципальным образованием в транзитивном обществе автореф дис канд соц наук / В В Радаев. - Саратов, 2004, Жуков H Д Взаимодействие муниципальной власти и местного сообщества в условиях трансформации России автореф дис... канд соц наук/H. Д Жуков -Ставрополь, 2004, Авдеева ТТ. Социально-экономическое развитие местного сообщества* теоретико-методологические основы, автореф дис ..док экон наук/ТТ. Авдеева - Краснодар, 2001; Гембаренко В И Управление социальной сферой местного сообщества социологический анализ* автореф дис. ... канд
В последние годы появилось большое количество научных работ по этой проблематике. В зависимости от года и этапа реформирования они анализируют общее состояние и качественные изменения местного самоуправления под воздействием трансформационных процессов, исследуют роль стратегического управления развитием муниципальных образований1.
Однако, несмотря на кажущееся обилие научной и общественно-политической литературы по теме реформирования местного самоуправления, налицо значительное многообразие неоправданных интерпретаций, взаимоисключающей критики и выводов, не всегда имеющих научное обоснование.
Реформа местного самоуправления является составной частью государственной политики. В подавляющем большинстве стран местное самоуправление устанавливалось «сверху» (определенным исключением является Англия). Интенсивное развитие комплекса политико-управленческих наук привело к формированию специализированной теории принятия государственных решений. По мнению ряда отечественных специалистов, к наиболее показательным теориям можно отнести концепцию ограниченной рациональности (Г. Саймона и др.), сетевую концепцию (Д. Ноук, П. Ричардсон, X. Хекло и др.), концепции динамичного цикла (Дж. Андерсон, Б, Дженкинс и др.) и организационного институционализма (Дж. Марч, Дж. Олсен и др.), инкременталистическая модель (Ч. Линдблом, И. Дрор и др.)2.
Применительно к данному исследованию представляет интерес синтетическая когнитивная модель принятия государственных решений
соц наук /ВИ Гембаренко - М, 2004; Цветкова Г.А Местное самоуправление в современной России состояние, тенденции, эффективность (опыт социологического анализа) автореф дис. ... док соц наук / Г.А Цветкова - М, 2003; Карташева Н Н Прогнозирование социально-управленческих процессов в
современной России автореф дис канд соц наук/НН Карташева -М,2004;
См , напр: Дзилихов П В Стратегическое управление развитием муниципальных образований (на примере города Владикавказа Республики Осетия - Алания) автореф дис канд соц наук / П В Дзилихов - М , 2004, Токунова Г.Ф. Стратегическое планирование развития малых городов" автореф дис канд экон наук/Г Ф Токунова - Волгоград, 2004.
2 Дегтярев А А Принятие политических решений проблемы теории и практики / А А Дегтярев - М , 2004
(Г. Смит и Д. Мей). Согласно этой теории природа процесса принятия государственных решений исходит из понимания их специфик как целеполагающей деятельности, параметры которой, в свою очередь, заданы интересами, особенностями внутренней организации и иными специфическими параметрами субъекта. То есть, в центр такой теоретической модели выдвигается государство как особый социальный актор.
По мнению Дж. Андерсона, механизм принятия и реализации государственных решений не только не может быть сведен к рациональному выбору наилучшей версии из нескольких альтернатив, а представляет собой целый комплекс противоречивых действий по их продвижению, связанных с борьбой и критикой, торгом и компромиссами, дискуссиями и взаимными убеждениями2.
В творчестве социологов Франкфуртской школы (М. Хабермаса, Э. Фромма, Г. Маркузе, Т. Адорно) сформировался новый взгляд на социальную действительность, где реформа трактуется в рамках гуманистической этики управления социумом как основа демократического государства. Несомненно, теория «социального действия» М. Вебера и психоаналитическая философия К. Юнга оказали огромное влияние на их взгляды.
Проблемы социальных преобразований, социального прогресса и реформирования представлены в работах классиков зарубежной (Г. Спенсер, Дж. Ст. Милль, Э. Дюркгейм, А. Токвиль, К. Маркс, М. Вебер, Т. Парсонс)4 и
Smith G , May D. The artificial debate between rationalist and incrementalist models of decision making/ The Policy Process Ed ByM Hill London, 1997.
2 Дегтярев А А Принятие политических решений проблемы теории и практики / А А Дегтярев -
М, 2004.
3 Habermas J Zur Logik der Sozialwissenschaft Tubingen, 1967, Фромм Э Бегство от свободы I
Э. Фромм - М, 1990, Маркузе Г Феноменология духа / Г. Маркузе //Общественные науки и
современность - 1992 №2 - С. 184-188. Хоркхаймер М Диалектика просвещения Философские
фрагменты / М Хоркхаймер, Т. Адорно, пер. с нем. - М , СПб Медиум Ювента, 1997.
4 Спенсер Г. Социология как предмет изучения / Г. Спенсер - СПб, 1896; Милль ДС. Система
логики силлогистической и индуктивной / ДС. Милль - СПб, 1914; Дюркгейм Э. О разделении
общественного труда Метод социологии / Э Дюркгейм.- М Наука, 1996; Tocquevilie Alexis de TheAncien
Regime and the French Revolution 1966, Маркс К. Экономическо-философские рукописи 1844 года /
К Маркс, Ф Энгельс -М : Госполитиздат, 1956, Вебер М Избранные произведения/М Вебер, пер с нем -
М : «Прогресс», 1990, Парсонс Т Система современных обществ / Т Парсонс, пер с англ - М Аспект-
Пресс, 1997.
отечественной социологической науки (П.Л. Лавров, Н.Я. Данилевский, Н.И. Кареев, М.М. Ковалевский, П. Сорокин, Н. Бердяев)1. Со второй пол. XX века понятие социальных изменений все чаще рассматривается в рамках новой парадигмы, называемой то постклассической, постмодернистской, то организационно-деятельностной. Суть нового понимания состоит в том, что социальные изменения рассматриваются не как естественно исторические, а как социально-исторический процесс, в котором «социальный агент» или «актор» играет активную преобразующую роль. Этот подход представлен в работах А. Турена, Э. Гидденса, П. Штомпки, В. А. Ядова и др.
Стратегическое управление в системе современного управления: концептуализация понятий и подходов
Социальное управление имеет многоуровневую структуру. Её высший уровень принято называть стратегическим управлением. Термин «стратегия» берет начало из теории военного дела, где четко разделяется «искусство генерала» и «искусство лейтенанта». В «искусство генерала» входит определение общего плана кампании или сражения, выстраивание последовательных главных действий, выделение направлений главного удара, распределение основных сил по фронту, разработка возможных вариантов хода сражений. Лейтенант заботится о другом: как наилучшим образом выполнить полученный приказ и обеспечить решение поставленных высшим руководством задач и необходимое для этого взаимодействие своих подчиненных.
Идею стратегии в управленческую теорию одним из первых привнес Альфред Чандлер в своем, ставшем классическом труде «Стратегия и структура». Изначально понятие «стратегическое управление» имело экономическое значение и широко вошло в практику западного менеджмента в 60-е годы XX века. Выделение стратегического компонента в управлении, а самое главное его важность, потребовало создание целой теории, отдельной отрасли управленческого знания, которая получила название «стратегический менеджмент». Первым в научный оборот этот термин ввел один из пионеров стратегического менеджмента Игорь Ансофф.
Игорь Ансофф опубликовал ряд фундаментальных работ в данной области: «Стратегия корпораций» (Нью-Йорк, 1965), «От стратегического планирования к стратегическому управлению» (Нью-Йорк, 1976), «Основы стратегического управления» (Нью-Йорк, 1979), множество статей. В России переведены и широко известны его работы «Стратегическое управление» и «Новая корпоративная стратегия».
Основательная классификация становления и развития стратегического менеджмента с парадигмальных позиций представлена в работах Генри Минцберга, Брюса Альстрэнда и Джозефа Лэмпела1, при явном доминировании первого из них. Этими авторами определено десять основных научных школ и даны определения, описывающие парадигмы, принципиальное видение их сторонниками стратегического управления, как процесса. Первые три школы имеют предписывающий характер - их приверженцев (А. Чандлер, К. Энрюс) скорее интересует то, как должны формироваться стратегии, нежели то, как они в действительности разрабатываются. Следующие шесть школ рассматривают специфические аспекты процесса формулирования стратегии. Их сторонников (Г. Саймон, Дж. Куинн, Г. Аллисон, А. Макмиллан, Л. Бломан, Т. Дил, Т. Питере, Дж. Джонсон, М. Ханнан, Дж. Фриман) интересует не столько предписания идеального стратегического поведения, сколько описание реальных процессов разработки стратегий. Последняя по данной классификации школа конфигурации (П. Хандавалл, Д. Миллер) вбирает в себя остальные подходы, собирая содержание стратегии, процесс ее формирования, организационную структуру и ее окружение в последовательные стадии, составляющие жизненный цикл организации.
Стратегическое управление традиционно рассматривается в рамках коммерческих организаций. По мнению диссертанта, стратегическое управление - это гораздо более широкое понятие, которое нельзя свести ни к управлению экономической сферой, ни к управлению организацией. В этой связи можно обратиться к определению сущности данного понятия, которое дает Л.И. Абалкин: «Суть искомой социально-экономической стратегии и стержень реформирования - в постепенном, поэтапном движении к российской модели гражданского общества постиндустриального типа. Ей присущи современные характеристики качества жизни народа и среды его обитания на основе формирования нового технологического способа производства и многоукладной, социально-ориентированной рыночной экономики при активной роли государства в ее регулировании»1.
Однако, в связи с разногласиями в понимании стратегического управления, возникает необходимость более четкого определения этой категории. Стратегия представляет собой детальный всесторонний комплексный план, предназначенный для того, чтобы обеспечить осуществление миссии организации и достижения целей2.
Наследие и потенциал управленческого знания огромен, и многие теоретические положения стратегического менеджмента находят свое приложение в сфере стратегического управления местными сообществами. Однако лишь небольшое число ключевых теорий получили закрепление и нашли свое активное применение в муниципальном менеджменте. Важное значение для понимания основополагающих принципов стратегического управления имеет теория контингентное. Сторонники этой теории считают, что организационная структура системы должна формироваться в соответствии с внешней средой. Базовыми для этой теории являются работы Д. Пуфа, М. Портера, П. Лоуренса и Дж. Лорша1, в которых разрабатывались различные аспекты этого подхода. Хотя большинство представителей этого направления работало в рамках экономического менеджмента, многие их идеи и подходы нашли свое успешное приложение в муниципальной сфере. Так, Майкл Портер в своих трудах дает особое определение внешней среды как конкурентного взаимодействия всех предприятий, принадлежащих к конкурентному сектору индустрии. Данное взаимодействие характеризуется созданием барьеров, не пускающих на рынок посторонних, а также установлением правил игры между поставщиками и заказчиками. В результате есть весьма ограниченный набор общих стратегий, которые могут быть успешными в условиях такой среды. В соответствии с этим на их основе каждая фирма должна выработать свою стратегию, используя интерпретационную модель среды, предложенную М. Портером в качестве базовых рамок для ее создания. Главными элементами в построении стратегии являются лидерство в управлении затратами, способность выделиться из конкурентной среды и концентрация действия.
Теоретические подходы к стратегическому управлению реформой местного самоуправления
Понятие «стратегическое управление» широко вошло в обиход специалистов, теорию и практику социального управления как набор правил, которыми руководствуется управляющая подсистема при принятии управленческих решений. Стратегия определяет цели и основные пути их достижения так, что управляемая подсистема получает единое направление действий. Таким образом, стратегия обозначает границы возможных действий и принимаемых управленческих решений. Если согласиться с утверждением, что стратегия - это общий комплексный план действий, то стратегическое управление в самом общем виде - это набор действий и решений, предпринимаемых руководством, которые ведут к разработке конкретных стратегий, предназначенных для достижения определенных долгосрочных целей1.
В стратегическом управлении реформой находят подтверждение взгляды на сущность стратегического менеджмента со стороны классиков данной области управленческого знания А. Чандлера и И. Ансоффа. В первую очередь, это касается чандлеровского тезиса о приоритете стратегии над структурой и идеей И. Ансоффа о нацеленности стратегического управления на внешнюю среду и о разных уровнях турбулентности в этой среде. Отправной точкой этого процесса является миссия, которая в силу специфики роли местного самоуправления в обществе никогда не может быть утеряна. Первостепенное значение для выработки стратегии имеет анализ внешней среды. Вторым этапом следует анализ внутренней среды, после чего проводится комплексный анализ и выработка концепции стратегического менеджмента. На этапе реализации стратегических идей целесообразно также четкое разделение на стратегическое управление внутренней средой, и стратегическое управление внешней средой. Кроме того, поскольку система местного самоуправления - это единство структуры и процесса, то актуально выделение в стратегическом управлении соответственно структурной и процессуальной составляющей.
По содержанию стратегическое управление представляет собой деятельность, которая включает в себя выбор сферы и системы действий с определением достижения долгосрочных целей и обладанием гибкостью в условиях постоянно меняющихся условий внешней среды. Субъектом стратегического управления реформой выступает государство, как социальный актор. Проблема определения исходных основ для теоретического моделирования процесса принятия государственных решений пока остается открытой. Весьма показательно, что американские ученные Г. Смит и Д. Мей называют полемику относительно двух основных рациональных и инкрементальных подходов к модели принятия государственных решений в известной мере искусственной, поскольку действия «производителей» решений в принципе не могут быть описаны на базе лишь одной теоретической модели или в рамках одной методологии. Кроме того, в рамках одной теории невозможно соединить объясняющие и предписывающие государству функции.
Одновременно с этим, поиск когнитивной модели, которая способна интерпретировать природу процесса принятия государственных решений исходя из понимания его специфики (и обусловленных ею ограничений и возможностей его функционирования и развития) как целеполагающей деятельности, параметры которой в свою очередь заданы интересами, особенностями внутренней организации и иными специфическими параметрами субъекта.
Таким образом, в центр такой теоретической модели выдвигается государство как особый социальный актор. В тоже время, такой подход в известной степени противоречит многим сложившимся традициям, поскольку разработка теории принятия государственных решений изначально опиралась на поведенческие, системные, макроэкономические, кибернетические и некоторые подходы, в рамках которых (за исключением психологического) действующий актор никогда не выступал в качестве системообразующего начала данного процесса.
Выдвижение государства в центр объяснительной модели процесса принятия государственных решений исходит из того распространенного и общепризнанного факта, что в обществе без конкретного субъекта, а следовательно, и его интересов, понимания им ситуации, а также иных персональных параметров, в принципе, не может существовать ни одна управленческая проблема. Субъект, актор - это, в первую очередь, носитель особого интереса, наличие которого проблематизирует ситуацию, интерпретирует установленные для целеполагания правила, а также предполагает ту или иную ответственность за занятую этим актором позицию и последствия принимаемых им решений.
С общих методологических позиций стратегическое управление реформой рассматривается, как попытка привести состояние объекта в соответствие с намерениями субъекта. В этом плане оценочная (по отношению к действительности) позиция государства представляет собой исходную характеристику как проблемной ситуации, так и всего процесса выдвижения и реализации целей. Без позиции субъекта управленческая ситуация лишается своего проблемного содержания, требующего деятельного вмешательства с его стороны, целенаправленного регулирования и управления. Следовательно, изменение субъекта (его параметров, ресурсной оснащенности или других характеристик) неизбежно ведет как к изменению параметров решаемой проблемы, так и к трансформации всего процесса принятия решений, т.е. совокупность базовых свойств и реакций субъекта при исполнении им своих функций определяет содержание и характер процесса целеполагания.
С социологической точки зрения стратегическое управление реформой местного самоуправления в концептуальном плане является социальным процессом и в основе лежит теория социальных изменений. В этой связи при рассмотрении данной проблематики применим принцип историзма. Невозможно осмыслить современные взгляды на стратегическое управление реформой без знания того, из каких более ранних концепций они вытекают и каким теориям противопоставляются.
Почти за два столетия социология выработала достаточно много концепций, моделей и теорий, связанных с социальными изменениями и процессами, причем изменениям подвергались и сами социологические подходы к анализу социальных изменений.
Специфика стратегического управления реформой местного самоуправления на региональном уровне
Механизм стратегического управления реформой местного самоуправления невозможно рассматривать как систему перспектив, как план-прогноз, извлекаемый научным сознанием из анализа объективного хода вещей. План без предвидения ничто. А предвидение - это, прежде всего, научное знание. Здесь мы полностью разделяем формулу французского философа Огюста Конта: «Знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять» , превосходно отражающую мысль Н. Кондратьева : планировать, как и в целом управлять, нельзя без предвидения, но последнее возможно только на прочном фундаменте знания.
Внимание, которое в последние годы уделяется стратегическому управлению в России, по нашему мнению, является в большей степени откликом на вопрос о том, с помощью какого метода и каким способом мы можем делать расчеты на будущее, проецировать желаемое будущее состояние на текущую ситуацию, строить планы и достигать поставленные цели. Таким образом, проблематика развития стала у нас побудительным мотивом обращения к вопросам стратегического управления.
Иерархия государственного управления предполагает различение «вышестоящие» и «нижестоящие», со всеми типами сервисов для них. Верхний уровень вышестоящих определяет ориентиры, цели, основания (научные, идеологические, прагматические и т. п.), стратегию «движения» страны. Рефлексивный характер управления предполагает размещение стратегии в цепи переходов от исследования происходящего и исторической реконструкции пути страны к критике настоящего состояния и, затем, конструированию стратегии (как «плана» или «проекта»).
Исследовательская и реконструктивная, критическая и проблематизационная, нормативно-плановая и нормативно-проектная процедуры имеют свои формы и механизмы, а не случайность планов и проектов обеспечивается также введением функции и процедуры прогнозирования.
Тем самым механизм стратегического управления реформой местного самоуправления - суть того типа плана или(и) проекта «движения» местного самоуправления (в данном случае объект управления - местное самоуправление), который создаётся иерархическим (высшим) звеном системы государственного управления, как «последнее» звено рефлексивной цепи и предполагает в качестве своего основания исследования и реконструкцию, критику и проблематизацию и прогнозирование. Содержанием стратегического управления является образ движения местного самоуправления от стартовой «точки траектории» до целевой точки. Поэтому без разработки стратегической цели реформы местного самоуправления и различия с «теперешним» (стартовым) состоянием стратегия не может быть разработана. Механизм стратегического управления предполагает фиксацию не только целевого, но и промежуточного состояния, а модели трансформации предполагают ещё фиксацию факторов, которые обеспечивают смещение местного самоуправления именно к промежуточным и целевому состоянию. Нереалистичность исследования реконструирования, проблематизации, прогнозирования, введения целевого и промежуточного состояний, вводимых факторов придаёт нереалистичность, «иллюзорность» стратегии. Поскольку реформа местного самоуправления идет параллельно многим другим реформам в России, то игнорирование их влияния на ход муниципальной реформы предопределяет иллюзорность стратегии.
Поскольку интеллектуально-мыслительное взаимодействие участников государственного управления зависит от организационных отношений, а последние - иерархичны, то и содержание мысли стратега помещается в иерархию содержаний, а затем в пространство иерархического мышления, а в этой иерархии стратег находится «наверху», следовательно, оперирует наиболее абстрактными (обобщёнными) образами будущего, в том числе прошлого и настоящего.
Следовательно, стратег должен уметь оперировать абстрактными, конкретными, промежуточными типами содержаний, рассматривая «свои» содержания, как принадлежащие абстрактному уровню. При разработке проблем и собственно норм, выборе варианта пути в качестве критерия используется не только необходимого уровня знание, «воззрение на мир», но и отношение, система ценностей и т. п., как основание идеологического обеспечения управления на стадии разработки решения. В частности Республика Татарстан должна иметь не только цель, стратегию, но и «идею», «идеал».
Используя онтологический (универсумальный в знании)1 принцип, известный Платону, Аристотелю, их предшественникам и последователям: всё существующее имеет свою «форму» (социокультурную) и «материю» (морфологическую), а реформа местного самоуправления состоит в динамике отношений между ними, имеющей моменты «отождествления» и «разотождествления». Результатом совмещения является «организованность».
Взгляд на «форму» местного самоуправления, независимую от исторических обстоятельств, на её миссию или идею, формирует «идеолог». Второй участник трансформации становится «инвентаризатором» всех ресурсов, всего наличного, чем обладает муниципальные образования. Стратегическое управление реформой местного самоуправления на региональном уровне, которое осуществляется в рамках своей идеи, миссии в той или иной мере совмещает «требования» идеи и возможности ресурсов, и совмещение предопределяет «организатор». Таким образом, мы сформировали участников стратегического проектирования на государственном уровне.
Концепция стратегии развития местного самоуправления
Если рассматривать управление как непрерывный процесс перевода управляемой системы из обстоятельств, которые считаются худшими, к обстоятельствам, которые считаются лучшими, то для управленца главной становится проблема, на сколько его хватит. В данном случае речь не идет о том, насколько сама система управляема. Допустим, что она управляема в полной мере, то есть затраты на управление не превышают ресурса устойчивости управляемой системы. Сколько времени или до какого состояния управляемой системы может рассчитывать на себя тот, кто взял на себя смелость и ответственность управлять? Вопрос принципиального свойства, поскольку если неправильно рассчитать ресурс управленческого действия, можно оказаться в ситуации, очень образно описанной Черномырдиным B.C.: «Хотели как лучше, а получилось как всегда». При этом очень часто выпускается из внимания то обстоятельство, что управление имеет значительную инерционность, то есть резкое его прерывание чревато юзом и опрокидыванием, что предполагает определенное число жертв — когда больше, когда меньше.
Итак, зафиксируем исходную ситуацию более жестко: система регионального управления пока отдает явное предпочтение тактическим задачам над стратегическими, использует тактические, а не стратегические подходы к ресурсам. И в то же время в подавляющем большинстве органов власти вне зависимости от того, каким задачам в них отдается предпочтение, публичности, выраженной в предъявлении и обсуждении собственных намерений, планов, в настоящее время не придается серьезного значения. Однако между стратегическим управлением и публичным характером деятельности в государственном секторе существует прямая связь, одно без другого просто невозможно.
В оправдание «позднего развития» методов стратегического управления в России можно привести много аргументов, в том числе и тот, что в тех странах, где процесс децентрализации государственного управления совпал с процессом экономической глобализации, органы местного самоуправления сумели переориентироваться в формулировании собственной социально-экономической политики и оказались более подготовленными для преодоления структурного кризиса местной экономики. Там, где этого не произошло, экономический спад приобрел серьезные масштабы и значительно повлиял на благосостояние городского и сельского населения.
Говоря сегодня о развитии любого населенного пункта ключевым понятием должно выступить устойчивое развитие. В течение последних десяти лет концепция устойчивого развития постоянно развивалась и уточнялась1.
Классики экономической науки, начиная от Адама Смита, неизменно признавали три источника богатства нации: земля, труд и капитал. Однако в XIX-XX вв. западные экономисты всё больше внимания уделяли проблеме накопления капитала, под которым понимался лишь произведенный капитал - запас машин, оборудования, сырья и сооружений, используемый для дальнейшего производства. Соответственно, только затраты на увеличение этого запаса и рассматривались как инвестиции.
Вместе с тем, согласно опубликованному в 1997 году исследованию экспертов Всемирного банка, произведенный капитал не только не единственная, но и не основная форма богатства большинства стран мира. Важнейшим компонентом национального богатства всех стран оказываются так называемые человеческие ресурсы и природный капитал. При этом для того, чтобы быть устойчивым, развитие общества должно направляться таким образом, чтобы сумма этих трех видов капитала, по крайней мере, не уменьшалась.
Ученые дискутируют о том, в какой мере истощение природного капитала может быть компенсировано приростом двух других видов капитала (производственного и человеческого) без ущерба для совокупного экономического потенциала, и, следовательно, перспектив устойчивого развития отдельных стран мира в целом.
В современных документах ООН в контексте устойчивого развития регионов акцент делается на так называемом развитии человеческого потенциала, или человеческом развитии. В широком смысле слова в понятие «человеческое развитие» включаются все аспекты развития личности человека - от состояния его здоровья до степени его экономической и политической свободы.
Как отмечено в «Докладе о человеческом развитии-1996» (Программа развития ООН), «человеческое развитие является целью, а экономический рост - лишь средством к ее достижению»1. Несомненно, что экономический рост, увеличивая богатство страны в целом, расширяет ее потенциальные возможности в борьбе с нищетой и в разрешении прочих социальных («человеческих») проблем. Однако из опыта последних десятилетий известен ряд примеров экономического роста, не сопровождавшегося соответствующим прогрессом в области человеческого развития, роста, достигавшегося при усилении экономического неравенства, ущемлении демократии, разрушении окружающей среды. Благодаря более глубокому пониманию многочисленных взаимосвязей между экономическим ростом с одной стороны и социальными и экологическими проблемами - с другой, специалисты, в том числе экономисты, наконец, осознали, что такой рост неизбежно неустойчив, т. е. не может поддерживаться в течение долгого времени.
Для того чтобы быть устойчивым, экономический рост должен постоянно «подпитываться» такими результатами человеческого развития, как рост знаний и умений работников; расширение возможностей эффективного использования знаний и умений; увеличением количества и улучшением качества рабочих мест, облегчением условий обзаведения собственным бизнесом, демократизацией управления на всех уровнях.
Наоборот, отставание с решением проблем человеческого развития способно резко затормозить экономический рост! Согласно «Докладу о человеческом развитии», за последние тридцать лет «ни одной стране не удалось перейти от одностороннего прогресса с замедленным человеческим развитием и быстрым экономическим ростом к благодатной спирали прогресса, в которой человеческое развитие и экономический рост взаимно содействовали бы друг другу». Поскольку за замедлением человеческого развития неизменно следовало замедление экономического роста, такая модель прогресса была расценена как «тупиковая»1.
