Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Теоретико-методологические аспекты социологического анализа социальной ориентации чиновников в государственном и муниципальном управлении 17
1. Современное российское чиновничество в условиях становления государственной власти и местного самоуправления: институциональный и поведенческий аспекты исследования . 17
2. Социальная ориентация чиновников: понятие, виды и роль в функционировании государственной и муниципальной службы . 51
Глава вторая. Социологический анализ социальной ориентации чиновников в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления современной России (на материалах Уральского Федерального округа) 78
1. Государственные и муниципальные служащие как субъект социальной ориентации . 78
2. Особенности социальной ориентации современного российского чиновничества и ее влияние на повышение эффективности государственного и муниципального управления 116
Заключение 153
Литература 160
Приложение 182
- Современное российское чиновничество в условиях становления государственной власти и местного самоуправления: институциональный и поведенческий аспекты исследования
- Социальная ориентация чиновников: понятие, виды и роль в функционировании государственной и муниципальной службы
- Государственные и муниципальные служащие как субъект социальной ориентации
- Особенности социальной ориентации современного российского чиновничества и ее влияние на повышение эффективности государственного и муниципального управления
Введение к работе
Разрабатывая модель современного государственного и муниципального служащего, необходимо отразить комплекс его характеристик: профессионализм и компетентность, деловые способности и личностные качества. На основе такой модели можно осуществить оценку работников и определить темі самым состояние развития персонала органа государственной власти и местного самоуправления.
Анализ положения; дел в системе современной государственной и муниципальной службы России, выявление причин, влияющих на это положение, соотнесение его с основными позициями должностной модели показывает наличие: острого^ противоречия; между сущим и должным в этой' службе, деятельности и облике государственных и муниципальных служащих. Важной составляющей такого противоречия; является несовпадение ценностных ориентацииf чиновников с реалиями государственной и муниципальной службы.
Для решения большинства проблем, связанных с формированием кадрового корпуса: органов государственной; власти Российской Федерация, необходима разработка государственной; кадровой политики. В' числе важных ее компонентов? мы усматриваем «социальную составляющую» кадрового
потенциала государственных и муниципальных служащих. Это закономерно порождает необходимость обращения к анализу их социальной ориентации. В ней должна отражаться стратегия управления социальными процессами и: социальная направленность профессиональной деятельности чиновников.
В" этой связи социологическое исследование социальной ориентации современных российских чиновников сферы; государственного и муниципального управления; представляется; теоретически* и практически значимым. Особенно важным, является сравнительный анализ такой ориентации в управленческой деятельности государственных и муниципальных чиновников в региональном аспекте. Он может существенно помочь в социологическом; осмыслении проходящей в стране административной реформы \ и трансформации системы государственной власти и местного самоуправления..
Степень разработанности темы;исследования: В прямой постановке роль социальной ориентации; государственных и муниципальных служащих в системе органов власти в современной России не получила пока специального рассмотрения.
Вместе с тем важно отметить, что локально взятые аспекты заявленной проблемы рассматривались в источниках различных научных направлений. Прежде всего, в работах Т. Базарова, В.Виноградова; И; Гущиной; Е. Климова и др. и других проанализированы проблемы и содержательные стороны деятельности персонала органов государственного и муниципального управления в современной России.
В работах А. Гапоненко, А. Панкрухина, Б. Ушакова и других рассматривались интересы и: потребности служащих властных структур, их мотивы и стимулы, отношение к работе, социально-психологическое самочувствие. Значительно меньше внимания в литературе уделяется \ кадрам местной администрации, хотя деятельность муниципальных чиновников играет важнейшую роль в жизни местного сообщества:
В исследованиях В. Асеева, Е. Ильина, В. Ковалева, А. Леонтьева, Д. Узнадзе, П. Якобсона, Дж. Аткинсона, К. Мадсена, А. Маслоу и др. значительное внимание уделено феномену мотивации социальной жизнедеятельности личности. Тем не менее, в работах большинства социологов и психологов нет систематизированного подхода к рассмотрению процесса мотивации, вследствие чего любой фактор, влияющий на возникновение побуждения к принятию решения; объявляется мотивом. В результате, как правило, имеет место либо простое изложение взглядов других авторов на проблему, либо лишь критика всех отличных, от собственной, точек зрения, без поиска и развития того рационального, что имеется в подходах предшественников.
В литературе по управлению проблеме социальной детерминации деятельности уделяется также большое внимание. Она нашла отражение в работах как зарубежных - К. Альдерфера, Ф. Херцберга, Ді МакКлелланда, В. Врума, Л. Портера, Э; Лоулера, Э. Лока, С. Адамса, так и отечественных авторов - В; Веснина, О. Виханского, А. Наумова; А. Карпова, О. Ромашова, Н. Шаталовой и др. Ими рассматриваются, как правило, теоретические и прикладные аспекты повышения і эффективности деятельности властных структур, в том числе профессиональной деятельности персонала государственных и муниципальных органов. Одним из них становится исследование содержания социальных ценностей государственных и муниципальных служащих.
Ряд отечественных авторов (А. Андреенкова, Б. Бабосов, А. Вардомац-кий, А. Виноградов, И: Рековская, Н; Лапин, Л. Гордон и другие) посвятили свои работы анализу содержания происходящих социальных, экономических, политических и духовно-нравственных преобразований, которые оказывают несомненное влияние на социальную ориентацию современных чиновников. В них, как правило, акцентируется внимание на особенностях отношения различных социальных групп к процессу перехода к рынку и социальных проблемах, связанных с этим процессом.
При этом проблема социальной ориентации чаще всего предстает в контексте изучения содержания адаптационного процесса представителей различных социальных общностей к общественным преобразованиям в современной России. Нередко внимание акцентируется на вопросах социальной защиты и вспомоществования; задачах по социальной поддержке наиболее нуждающихся социальных групп. Роль социальной ориентации административной элиты, государственных и муниципальных чиновников в управлении социальными процессами здесь приобретает существенное значение.
Значительный интерес у социологов вызывают виды ценностных ориентации различных социальных групп (Н; Данилов, А. Здравомыслов, В. Ядов, Л. Дилавян, ВМіопов,.И. Аракелян и др.). Типичными объектами этих ориентации становятся не только крупные социальные общности, но и элитные группы, в частности, представители бизнес-слоя. В этом контексте проявляется интерес к социальной ориентации бюрократического слоя. Однако изучение видов социальной ориентации носит в основном не целостный характер, чаще всего вытекает не из содержания: происходящих в современном российском обществе социетальных изменений, а из специфики той или иной социальной группы населения и окружающей ее среды.
В? этой связи принципиально важными для нас являются работы В.Ксенофонтовой, Ю.Микова, Ю; Матвеева, М. Руткевича и других, в которых нашли отражение комплексный; подход, целостное видение эволюции; сознания, ценностных ориентации, установок и стереотипов поведения социальных групп. Особенно значимым представляется: анализ динамики изменений і в: социальной ориентации; поскольку в нашей работе ей придается: большое значение как показателю социетальных изменений в современном российском обществе.
Усиливается внимание: научной общественности проблеме становления» профессиональной и корпоративной культуры; современного российского чиновничества (О. Аверина,.Т. Аликин, Г. Атаманчук, В. Китаев, В. Рома-
нов, Н. Чевтаева, Б. Хохряков и др.). Здесь значительную роль приобретает социальное и профессиональное развитие, уровень, социокультурного освоения служащими внешней и внутренней среды государственного и муниципального управления.
В; числе приоритетных многие авторы (А. Белькова, Е. Беклемишев, В. Вилюнас, В: Скворцов, Н. Чевтаева; и др.) рассматривают вопросы деловой и профессиональной карьеры, мотивации становления: и профессионального развития государственных и муниципальных служащих. В этом; контексте: усиливается внимание к социально-профессиональным качествам современных российских чиновников, включая образовательную, трудовую, семейно-брачную идругие виды социальной ориентации? чиновников..
Из сказанного следует, что в теории и практике сложились определенные условия для; выработки методологических подходов; к углубленному изучению процесса трансформации в современной России ценностных оснований государственного и муниципального управления..Становится возможным получение достаточно< полной: и емкой по' содержанию картины социальных изменений в сознании и поведении современных государственных и муниципальных чиновников, их влияния на содержание и результаты управленческой деятельности.
В то же время вне поля зрения і исследователей пока остается влияние эволюции социальной; ориентации: государственных и муниципальных на содержание и формы, основные детерминанты и ресурсы ее управленческой деятельности в сфере экономических, политических, социальных, идеологических и духовно-нравственных перемен в общественной жизни страны. Предпринятые в отечественной социологической науке попытки проанализировать отдельные элементы содержания социальной! ориентации в государственном и муниципальном управлении и изменений ценностных основ сознания * и поведения современных российских чиновников позволяют отчетливо осознать теоретическую и: практическую значимость проблемы
влияния этой ориентации в "переходный" период развития современной России на эффективность управленческой деятельности, осуществляемой государственными и муниципальными служащими.
В качестве основного объекта нашего исследования выступает современное российское чиновничество как субъект государственного и муниципального управления.
Предметом; исследования являются содержание и особенности социальной і ориентации чиновничества как фактора:трансформации кадрового потенциала современной системы государственного и муниципального управления.
Цель, и задачи диссертационной работы. Основная цель работы заключается в осуществлении углубленного теоретико-методологического и эмпирико-социологического анализа социальной ориентации современных российских чиновников, ее влияния на усиление и развитие кадровых ресурсов государственной и муниципальной службы в условиях трансформации современного российского общества.
В ходе реализации поставленной цели решаются. следующие исследовательские задачи:
1. Определение приоритетных методологических подходов к анализу специфики социальной ориентации чиновничества; ее разновидностей и аргументирование на этой основе концепции мультипараметрального социоло-го-управленческого анализа социальной ориентации современных российских чиновников;
21 Изучение содержания: и; основных направлений трансформации и реформирования системы государственного и муниципального управления і в контексте социальных изменений в современном российском обществе;
3. Анализ взаимосвязи институциональных и поведенческих аспектов1 функционирования и развития современной российской государственной
службы и ее влияния на актуализацию роли социальной ориентации современных российских чиновников;
4. Рассмотрение социальной ориентации чиновников как особого предмета социолого-управленческого исследования и на этой, основе осуществление анализа ее структуры, функций; стадий формирования и развития;
5; Изучение на основе конкретно-социологических материалов, полученных в регионах и территориях Уральского федерального округа, воздействия социальной ориентации современных российских государственных и муниципальных чиновников на их профессиональную деятельность, социальную и профессиональную адаптацию, управленческие ресурсы.
Осуществление указанных цели и задач развивает в социологии;управления , новый подход к анализу личностного потенциала государственных и муниципальных служащих. Он будет способствовать получению более глубоких и адекватных практике общественных преобразований в современной России выводов и выработке рекомендаций по оптимизации системы.государственного и муниципального управления.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Фундаментальные методологические и теоретические основания, из которых исходит автор диссертационной работы, содержатся в произведениях основоположников ряда ведущих направлений социологии управления (М.Вебер, Т.Адорно, Ж. Гурвич, Р. Мертон, Т. Парсонс, П. Блау, Р. Эмерсон, Э. Гидденса, Ю. Хабермас, Дж. Александер и др.). В них были сформулированы идеи и ключевые подходы, позволившие определить "стержневые" направления в анализе роли социальной ориентации чиновников в сфере государственного и муниципального управления.
Большое значение в обосновании поведенческого аспекта деятельности государственной и муниципальной, службы и чиновничества, имеет анализ методологических подходов и концепций, разработанных в рамках зарубежной и отечественной социологии и'психологии управления: Особенно важ-
ными здесь являются для нас идеи: таких социологов и специалистов менеджмента, как М. Вудкок, Д. Френсис, К. Беккер, С. Дип, Л; Сесмеи; М. Мескон, М'. Альберт, Ф. Хедоури и др.
Глубокие идеи о социальной сущности, динамике в развитии государственной и муниципальной службы содержатся в крупных монографических исследованиях, осуществленных В: Бойковым, Г. Зинченко, Л. Борзуновой,
A. Оболонским, В. Лукьяненко, В. Сулемовым, И: Ивлевым и другими вид
ными российскими социологами и специалистами государственного и муни
ципального управления. Эти идеи в диссертации рассмотрены в контексте
институционального подхода к социологическому анализу данного институ
та.
Рассмотрение проблем формирования и социального развития государственных и муниципальных служащих в рамках стратификационного, культурологического, поведенческого и институционального подходов потребовало обращения к работам зарубежных и отечественных авторов (Э.Гидденс, Н. Смелзер, Л1 Буева, М- Руткевич, В; Здравомыслов, Е. Заборова, В; Ядов и другие), в которых раскрывается сущность социологического анализа этой социально-профессиональной группы. При этом учитывалось в качестве важной концептуальной основы изучения ценностных ориентации государственных и муниципальных служащих положение о структурной взаимосвязи этих ориентации.
Большое значение в диссертации занимает рассмотрение содержания и конкретных проявлений социальных ценностей государственных и муниципальных служащих, проанализированных в работах В. Иванова, В; Игнатова,
B. Белолипецкого, А. Понеделкова, А. Кудашева; В. Костина и других. Они
непосредственно связаны с предметом социологии управления..
Существенную роль в формировании авторской позиции и основных теоретических взглядов на проблему становления и эволюции социальных ориентации чиновников сыграли идеи и положения о их взаимосвязи в функциони-
ровании «актуальной» культуры, общества, сформулированные крупнейшим уральским социологом Л.Н.Коганом, и далее; развитые его учениками. В их работах содержат подходы, которые имеют большое значение для рассмотрения г социальных ориентации чиновников; особенно в сферах социально-профессиональной адаптации в государственной и муниципальной службе.
Важное место в разработке концепции \ воздействия социальных ориентации государственных и муниципальных чиновников на их управленческую деятельность занимают социологические произведения Л. Гордона, Н. Слепцова, Н: Лапина и других исследователей. В этих работах показана специфика основных социально-экономических, политических, духовно-идеологических детерминант социальной и профессиональной»адаптации*различных групп населения России в процессе перехода к новой социетальной системе.
Эмпирическая база диссертационного исследования; Теоретическая і аргументация в работе строилась на основе результатов серии конкретно-социологических исследований, проведенных при непосредственным участии автора? в регионах и территориях Уральского Федерального округа1.. Особенности методики и выборки исследований опубликованы в печати и итоговых материалах о результатах проведенных научно-исследовательских работ. Широкое распространение здесь получило применение методов статистического, детерминационного и факторного анализа. Используемые социологические данные статистически значимы, подтверждены в ходе повторных измерений. В і них, как правило, рассматриваются в сопоставлении ? результаты массовых и экспертных опросов.и интервьюирования.; Материалы авторских исследований дополняются данными социологических опросов; проведенных Институтом социально-политических исследований РАН^ ВЦИОМу Российской Академией государственной» службы по общефеде-
1 Социологические исследования проведены в рамках исследовательских проектов кафедры социологии и управления .-общественными отношениями (научный руководитель: профессор, доктор социологических наук В.Г. Попов). В 1999-2001 гг. проведены по квотной выборке массовые и экспертные социологические опросы в г. Покачи, охватившие более 2000 респондентов. Аналогично в 2002 г. проведены массовый и экспертный опросы в г. Югорске (Ханты-Мансийский Автономный округ), число опрошенных - более 1500 человек. В 2002-2003 гт. по квотной выборке чиновников органов государственной власти и местного самоуправления в Уральском Федеральном округе проведен социологический опрос 860 государственных и муниципальных служащих Свердловской, Челябинской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономного округов.
ральной выборе, а также социологами таких крупных регионов страны, как Башкортостан, Татарстан, Карелия, Волгоградская, Нижегородская, Новосибирская: области.
Важно отметить, что в основных тенденциях результаты проведенных автором исследований и данные общероссийских опросов существенно не расходятся. Поэтому эмпирическая база содержания работы сложилась, вполне достаточная для глубоких теоретических обобщений; относительно содержания социальных ориентации государственных и муниципальных служащих и их влияния на управленческую деятельность в современном российском обществе.
Научная новизна работы; заключается в развитии концептуального подхода в отечественной^ социологии управления, связанного с анализом социальной ориентации чиновников и ее влияния на развитие их управленческих ресурсов в современном российском обществе. Основные результаты исследования, определяющие его принципиальную научную значимость, заключаются в следующем:
Опираясь на исследование взаимосвязи институционального и поведенческого аспектов функционирования* и развития государственной и муниципальной службы, факторного и структурно-функционального подходов к определению категории "государственные и муниципальные служащие", автор рассматривает эту категорию не как одномерное, а как многокачественное, интеграционное социологическое понятие;
На основании результатов собственных исследований и данных, полученных другими социологами; автор существенно уточняет и конкретизирует социальные особенности современных российских чиновников как важнейшего субъекта в системе государственного и муниципального управления. В отличие от сложившейся практики "узкого" толкования чиновничества как разновидности одной из групп населения, аналогичных другим социальным общностям, члены которых интегрированы в своеобразные профессиональные корпорации, в работе с учетом традиций ведущих школ и
направлений в социологии управления отстаивается концепция, трактующая чиновничество как универсальное общественное явление, особое проявление бюрократии, функционирующее в системе органов государственной власти и местного самоуправления;
3; В развитие концепции «социального государства» в работе доказывается, что социальная ориентация государственных и муниципальных служащих выступает важнейшей компонентом функционирования внутренней среды государственного и муниципального управления и детерминантой процесса оптимизации функционирования государственного и муниципального управления при переходе к новым общественным отношениям в России;
На основе серии конкретно-социологических исследований в работе раскрывается содержание взаимодействия процессов эволюции различных видов социальной ориентации современной российской бюрократии и влияния ! на социально-профессиональное развитие чиновников, подтверждается идея о решающей роли эволюции социальной ориентации < чиновников в их социальном и профессиональном развитии и включении в социетальные отношения в современном российском обществе, а также влиянии формирования новой социальной ориентации чиновников на выбор; приоритетных направлений повышения социальной эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих;
При участии автора разработаны и апробированы методика и инструментарий, используемые в анализе содержания и форм проявлений социальной ориентации чиновников и на этой основе в социологической оценке их кадрового потенциала;
Предлагаются новые рекомендации по; комплексному решению проблем формирования; и развития социальной ориентации чиновничества, направленные на формирование механизма оптимизации государственного и муниципального управления.
Основные положення диссертационного исследования, выдвигаемые на защиту:,
взаимосвязь институционального и поведенческого аспектові функционирования и развития системы государственного и муниципального управления в современных условиях выступает методологической основой выявления роли чиновничества в этих процессах. Социологический анализ социальной ориентации современных чиновников в России должен иметь полипараметральный и многофакторный характер. Он включает в себя рассмотрение в социальной ориентации структурных и функциональных проявлений, условий и факторов, детерминирующих эти проявления;
в условиях трансформации и реформирования государственной и муниципальной службы современное российское чиновничество в силу противоречивости, стихийности формирования его социальной ориентации не всегда оказывается способным адекватно оценить и осуществить необходимые действия по преодолению существующих социальных дисфункций;
социальная ориентация приобретает роль одного из имманентных
группообразующих признаков для государственных и муниципальных слу
жащих, позволяющих включить их во взаимодействие элементов динамично
развивающихся внешней и внутренней среды государственного и муници
пального управления в современной России. Становление и превращение го
сударственных и муниципальных служащих в специфическую социально-
профессиональную группу происходит в современной России в значитель
ной степени вне формирования у них целостной социальной ориентации,
что существенно затрудняет ее эффективное функционирование в системе
государственной власти и местного самоуправления;
отсутствие ведущих социальных установок и представлений об оп
ределяющих социальных ценностях современного российского общества
приводит к социальной дезориентации значительной части чиновничества
(начало 90-гг XX века), что приводит к снижению социальной эффективно
сти административной реформы в государственной и муниципальной служ-
бе. Во второй половине 90-х гг. начинается социальная переориентация, а в начале XXI века происходит становление устойчивых направлений восприятия и оценки социетальных изменений во внешней и внутренней: среде государственного и муниципального управления; Переориентация на социальные ценности рыночного, плюралистического общества при сохранении традиционных социальных установок на оптимистическое и конструктивное восприятие кризисной ситуации в динамике общества, поиск способов решения острых социальных проблем становится- для современных российских чиновников* одним из ключевых способов; оптимизации профессиональной деятельности;
доминирование «кризисного» сознания < чиновников в оценке соци
ально-экономического, политического положения российского общества,
развития ситуации в округе и своем районе связано с формированием жиз
ненных установок на ценности и социальное самочувствие населения. Неоп
ределенность в обществе социального статуса современных российских чи
новников способствует закреплению недостаточно четкого дифференциро
ванного отношения с их стороны к формирующимся профессиональным и
жизненным ценностям, восприятие которых у них практически не отлича
ется от многих других социально-профессиональных групп населения;
' формирование и развитие социальной ориентации современного рос
сийского чиновничества входит в число» главных направлений разработки
модели современного государственного и муниципального служащего и вы
ступает существенной детерминантой целого комплекса его характеристик,
включая профессионализм и компетентность, деловые способности и лично
стные качества. В условиях формирования новой модели государственного и
муниципального управления возрастает значение активизации «человеческо
го фактора», введения.и оптимизации социальных кадровых ресурсов; Адек
ватная внешней и внутренней средам государственного и муниципального
управления социальная ориентация чиновников должна способствовать раз-
работке и реализации государственной кадровой политики в масштабе Российской Федерации, ее Федеральных округов и отдельных субъектов.
Научно-практическая значимость исследования. Выводы, полученные в диссертационном исследовании, используются в разработке стратегических и тактических направлений работы государственных и муниципальных органов, учреждений в Уральском Федеральном округе по повышению социальной эффективности их профессиональной деятельности. Идеи, отраженные в работе, могут быть оформлены и изложены в виде специального учебного курса для студентов вузов,, включены в содержание вузовского курса "Социология* управления", использованы при составлении тематики выступлений перед слушателями курсов повышения квалификации работников органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования; Различные аспекты работы нашли отражение в одной коллективной монографии и 5 статьях автора общим объемом 3.75 пл., в выступлениях на четырех всероссийских (2000,2001, 2002, 2003 гг.) конференциях, научно-практических семинарах по проблемам государственного и муниципального управления, развития и управления современным российским социумом. Результаты эмпирических исследований по теме диссертации были учтены при составлении программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в органах власти Уральского Федерального округа.
Материалы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы, использовались в преподавании учебных курсов "Социология", "Социология управления", в спецкурсе "Социальные проблемы современной российской бюрократии ", прочитанных автором для слушателей Филиала Уральской академии государственной службы в г. Лангепас в 2003 г.
Структура диссертации. Работа объемом 197 с. состоит из введения,' двух глав, включающих 4 параграфа, заключения, 7 таблиц, 6 диаграмм, списка литературы, содержащего 224 наименования, приложения.
Современное российское чиновничество в условиях становления государственной власти и местного самоуправления: институциональный и поведенческий аспекты исследования
Социологический анализ социальной ориентации современного российского чиновничества зависит в первую очередь от понимания специфики социальной среды, в которой осуществляется его профессиональная деятельность. Отсюда в формировании данной социальной общности как особой социально-профессиональной группы выделяется поведенческий аспект ее изучения. Он непосредственным образом связан с анализом социальной среды функционирования государственной и муниципальной службы.
С другой стороны, закономерно обращение в рассмотрении социальной ориентации чиновников к институциональным свойствам государственной и муниципальной службы. Важно отметить, что эти свойства имеют двойственную публично-правовую природу.
Государственная и муниципальная служба как особый социальный институт выступает в качестве связующего звена между гражданским обществом и государством. В современных условиях возрастает роль этой службы в системе публично-правовых отношений Л Такие отношения формируются не только институтом политического представительства, но также механизмами территориального и функционального представительства. Первый механизм опирается в основном на муниципальную, второй - государственную службу.
Исходя из сказанного, с позиций поведенческого и институционального аспектов социологического анализа можно проанализировать особенности деятельности чиновничества как социально-профессиональной группы. При этом важно подчеркнуть, что оба аспекта взаимно предполагают друг друга и взаимосвязаны. Поведение чиновников в условиях сложившейся социальной- среды осуществляется в контексте нормативно-правовых требований; традиций и стереотипов, сложившихся; в органах государственной власти и местного самоуправления. В то же. время функционирование этих органов» как особых институциональных форм невозможно без учета социальных условий и основных факторов, детерминирующих данный процесс.
Рассмотрим с позиций единства поведенческого и институционального подходов важнейшие особенности деятельности государственных и муниципальных служащих как социально-профессиональной группы. Эти особенности, на наш взгляд, закономерно отражаются в содержании социальной ориентации данной группы.
Прежде всего, отметим, что в ряде западных стран государственная служба установила партнерские отношения с влиятельными корпоративными организациями, прежде всего, с предпринимателями и профсоюзами. У корпоративных организаций имеется: монополия представительства в соответствующих сферах их интересов в обмен на подчинение определенным ограничениям, налагаемым государством. В результате плотно увязываются узкогрупповые и общегосударственные интересы. Именно механизм4 функционального представительства существенно укрепляет союз государства и гражданского общества. Это способствует усилению- позитивной и конструктивной направленности профессиональной деятельности чиновничества, обеспечивает более широкие возможности в управленческой сфере.
С точки зрения синергетики жизнедеятельность общества в целом и любой его системы (в том числе государственного и муниципального управления), можно рассматривать как единый процесс структурирования и хао-тизации . В частности, эта теория утверждает, что кооперация разнородных социальных сил увеличивает синергетический эффект противостояния хаосу. Возникающие при этом связи объединяют вероятностный набор социальных компонентов, обладающих взаимозаменяемыми функциями. Если в обществе образуется жесткая структура организации? и управления, то вывод из: строя хотя- бы одного из;элементов?ведет к разрушению всей социальною системы. И, наоборот, - мягкая, - гибкая структура? укрепляет механизм государственного и муниципального управления; делает его более надежным.
В этом плане представляются весьма плодотворными парадигмы организации и самоорганизации. В идеале государственная и муниципальная ; служба представляют собой модель управления, в которой стихийные механизмы самоорганизации дополняются прогностическими, возможностями сознательных способов организации, общественной жизни. Для такой «управляющей» системы определяющими являются не цели, а социальные ресурсы. Она акцентирует свое внимание на взаимодействии элементов «управляемой» системы, допускает, что они сами порождают и проблемы, и способы их разрешения: При этом не абсолютизируются как возможности управленческих структур, так и способности социума к самоорганизации.
Отсюда правомерно утверждать, что государственные и муниципальные . служащие - это социально-профессиональная группа, осуществляющая процесс организации и самоорганизации общественной? жизни,. обеспечивающая: реализацию необходимых для. этого ресурсов. Чиновничество само выступает в качестве особого управленческого компонента, фактора и г "опосредующего звена" во взаимодействии элементов системы "власть-общество".
Система государственного и муниципального управления в качестве стратегических ориентиров ставит не «идеальное общество» (социалистическое или капиталистическое), а «реальное общество», поскольку именно в нем можно найти ресурсы для развития. Ведь законы государства и постановления его органов управления создаются и принимаются для того, чтобы исправить недостатки стихийных процессов самоорганизации, скорректировать и сориентировать социальные действия на максимальное использование потенциальных возможностей социума.
Деятельность государственных и муниципальных служащих объективно обусловлена потребностями общества. В ней реализуется их потенциал и уровень социально-профессионального развития. В России до начала 90-х годов прошлого века существовала лишь группа государственных (советских) служащих, которая находилась в тени группы партийных работников. Она представляла собой традиционную чиновничью "касту", обслуживающую государство. Такая группа не справлялась с нарастающим динамизмом общественной: жизни, поскольку опиралась исключительно только на установленный сверху порядок. Его отраслевая, многоступенчатая структура не давала возможности оперативно откликаться на сигналы социальной сферы в силу того, что управленческие решения должны были пройти все служебные инстанции для директивного одобрения.
Социальная ориентация чиновников: понятие, виды и роль в функционировании государственной и муниципальной службы
В отечественной и зарубежной социологии в целом накоплен большой: опыт исследования разнообразных ориентации: Широкое распространение получил анализ ценностных ориентации различных национально-этнических, профессиональных, образовательных групп населения . При этом акцентируется внимание в большей степени на психологических аспектах и формах проявления таких ориентации.
Большое внимание в социологической литературе уделено социокультурным ориентациям в целом и их отдельным; разновидностям: 2. Представлены В: основном политические, экономические, идеологические, мировоззренческие, нравственные, досуговые ориентации государственных и муниципальных служащих и ее различных групп. При этом подчеркивается значение процесса их становления в социализации поко-ленческих групп. В нашей стране еще недавно на эти проблемы обращалось гипертрофированное внимание в контексте коммунистического, идеологического воспитания трудящихся.
Значительное внимание в отечественной социологической литературе уделяется; разновидностям социальной ориентации, прежде всего различным жизненным, профессиональным и образовательным ориента-циям . Эти ориентации формируются и развиваются в социальной и профессиональной среде, в трудовых и учебных коллективах, в семье и выступают необходимым опосредующим звеном в: процес се: социальной и профессиональной адаптации и социализации.
Анализ социологической литературы показывает, что при наличии большого числа работ, в которых нашли отражение разнообразные ориентации; в целом сегодня1 отсутствует четкое толкование самого понятия» "ориентация". Не всегда улавливается специфика социальной и социокультурных ориентации; их отличие от ценностных ориентации. Социальная ориентация зачастую рассматривается как однопорядковая, а нередко слабо различается; либо отождествляется с социальной установкой, намерениями, жизненными планами.
При всей близости содержательных смыслов терминов "ориентации" и "установки" они, на наш взгляд, имеют существенные отличия. Ориентацию следует понимать не только как результат, но и как деятельность по достижению этого результата. Установка, не смотря на свое динамическое содержание, чаще всего рассматривается и выступает результирующей: (фиксирующей) стороной. Ориентация, основываясь на установках, выступает способом избирательного выражения ценностного отношения субъекта к действительности. В них акцентируется внимание на содержании значимых для субъекта объектов, в качестве которых могут выступать-социокультурные ценности. Ориентация, в силу своей многозначности и сложности, в отличие от установки, имеет более сложную структуру и многообразные функции. Установка - более целостное и синкретичное психологическое образование. Она в большей степени отражает тесную связь со структурой личности, а потому может рассматриваться в качестве основы внутренней мотивации ее жизнедеятельности. В этом качестве установка служит основой структурирования: и функционирования ориентации.
В содержательном смысле термина "ориентация", главным образом, фиксируется направленность деятельности, придание определенного вектора некоторой упорядоченности элементов сознания и поведения человека. Установка здесь служит одним из компонентов подобной упорядоченности. Иными словами, ориентация выступает особым системным свойством жизнедеятельности людей, выражающим специфику того направления, в котором должна развиваться эта деятельность, а установка - ее внутренним механизмом.
Исходя из сказанного, социальная ориентация отражает системные свойства социальной деятельности. Социальные установки субъекта обеспечивают механизм функционирования этой ориентации.
Социальная ориентация выступает видом; ценностных ориентации. Тем самым подчеркивается их близость социальной аксиологии. Такая близость нередко граничит с отождествлением ценностных ориентации с разновидностями социальных ценностей - профессиональными и образовательными, а также с одной из разновидностей социальной ориентации -жизненной ориентацией. К примеру, в изданном массовым тиражом "Кратком словаре по социологии" (М.: Политиздат, 1989), затем несколько раз; переизданном, под ценностными ориентациями понимаются "...разделяемые личностью социальные ценности, выступающие в качестве целей жизни и; основных средств достижения этих целей и в силу этого приобретающие функцию важнейших регуляторов социального поведения индивидов"1.
Для нас важно уточнить специфику ценностных ориентации. Могут ли существовать не-ценностные ориентации Ответ на этот вопрос, на наш взгляд, должен быть однозначно отрицательным, поскольку сам выбор и избирательная направленность субъекта на отражаемый объект содержат признание особой социальной значимости этого объекта, его включение в систему признаваемых и одобряемых субъектом ценностей; Это выступает дополнительным аргументом в различении установки и ориентации. Среди установок могут быть и не ценностно значимые.
Ценностные ориентации функционируют и развиваются только тогда, когда в і основу их существования положен определенный тип или несколько типов ценностей. При этом последние не являются сами ориентациями. Они служат содержательной основой возникновения ценностных ориентации, без которой они в принципе невозможны. Эта разновидность ориентации является продуктом освоения социальным субъектом определенных ценностных нормативов и; формирования его общественно-значимых потребностей и интересов. В этом смысле подобная ориентация есть всегда ориентация - на - ценность.
Государственные и муниципальные служащие как субъект социальной ориентации
По данным Госкомстата РФ общая численность работников федеральных и региональных органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации составляла к концу XX века 1 млн. 102 тыс. 790 человек. Сегодня эта цифра еще более возросла.
Много это или мало в современных условиях? Безудержно разбухает бюрократический аппарат или отражает реальные потребности общества? Соответствует ли динамика численности государственных служащих с нынешними задачами и функциями их деятельности, ибо критерий функционального содержания работы государственной и муниципальной службы представляется наиболее важным в формировании - ее структур, штатной численности и ; комплектовании специалистами. В данный момент не разработана научно обоснованная методология и методика определения оптимальной структуры государственных органов, численности государственного аппарата и результативности его работы. Все преобразования в этой области осуществляются стихийно.
Обратимся к некоторым статистическим данным, характеризующим общую динамику количества государственных служащих в 90-е гг. XX века. В; этот период проиисходила трансформация как самих чиновников, так и их социальная переориентация на новые ценности. Таблица 1 отражает количество работников федеральных и региональных органов законодательной исполнительной и судебной власти в РФ и местного самоуправления с 1994 по 2000 гг.
Как видим в таблице 1, с каждым годом наблюдается рост количества чиновников и только в 1998 году и на начало 1999 года она немного сократилась. Такая же тенденция наблюдается и на региональном уровне, в тоже время на федеральном уровне наблюдается обратная картина, в 1995 году численность немного увеличилась, а потом начала сокращаться. Можно сделать вывод, что численность государственных служащих растет за счет увеличения штата в регионах. Все эти количественные изменения объясняются, прежде всего, радикальным переустройством структуры государственной власти.
Отчетливо видна тенденция роста численности чиновничества на уровне региона в исполнительных органах государственной власти; субъекта Российской Федерации. В таблице 2 представлены данные Управления кадров и наград Правительства и Губернатора Свердловской области. В них указывается, что за период с 1999 по 2002 гг. наблюдается тенденция увеличения численности государственных служащих исполнительных органов властиЛ
Этот рост был обусловлен, согласно причинам, озвученным в Указе Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005годы)» № 1336 от 19.11.2002г1. формированием в соответствии с Конституцией РФ государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других.
На данный момент ситуация изменялась. Общая численность служащих на начало 2003 года составило 5340 человек. В исполнительных органах государственной власти численность государственных должностей Свердловской области и государственных должностей государственной службы Свердловской области на первое января 2003 года составила 4937, а на 1 января 2002 года численность составляла 5074, таким образом численность должностей в исполнительных органах государственной власти Свердловской области снизилось на три процента.
Не меньший интерес представляют данные Госкомстата об изменении количественного состава государственных и муниципальных служащих в органах различных ветвей власти. В таблице 2 приведены данные о количественном составе государственных служащих по ветвям власти.
1994-1996 гг. - это период, когда процесс разделения властей стал приобретать новое качественное состояние. В связи с активным формированием представительных структур государственной власти на всех уровнях и необходимостью упрочнения основы жизнедеятельности общества численность персонала служащих органов законодательной власти, судебной власти и прокуратуры возрастает объективно.. Как видно из таблицы 3, наиболее значительно увеличился удельный вес служащих, занятых в аппарате органов законодательной власти.
Таким образом, можно в системе органов власти и управления обнаружить образцы, свойственные индустриально развитым странам Запада, в которых эта система основана на разделении функций законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Увеличение количественного состава исполнительной власти произошло в основном за счет. Государственной; налоговой службы, Министерства финансов, Федеральной службы занятости и некоторых других, что было продиктовано реальным изменением акцентов в государственном регулировании различных сфер и областей.
Рассматривая эту тенденцию, не следует выпускать из вида другой аспект. В настоящее время идет активный процесс перераспределения функций и полномочий от федеральных органов власти и управления к региональным. Эти и ряд других данных наводят на мысль о том, что в связи с тенденцией переноса тяжести ответственности государства за решение жизненно важных вопросов поддержки производственной и предпринимательской деятельности, социальной защиты населения, сохранения и развития интеллектуальных ресурсов и общественного развития и т.д. с федеральных органов государственной власти на региональные, было бы логичным ожидать уменьшение штатов первых в пользу вторых. Действительность же не подтверждает этого (см. таблицы 4 и 5).
Особенности социальной ориентации современного российского чиновничества и ее влияние на повышение эффективности государственного и муниципального управления
Как субъект социальной ориентации современные российские чиновники в первую очередь должны быть включены в структуру внешней и внутренней среды государственного и муниципального управления. В первую очередь, на наш взгляд, правомерно выделить в качестве важного «блока» эмпирических показателей и одновременно детерминант такой ориентации влияние внешней среды государственного и муниципального управления. Прежде всего, следует выявить оценку чиновниками социально-экономического состояния в России, в регионах и муниципальных образованиях. При этом можно выделить три наиболее значимых индикатора, отчетливо указывающих на характер социальной ориентации:
Проведенный анализ показывает, что общее социально-экономическое состояние в основном воспринимается чиновниками как кризисное ив отношении страны в целом, и региона, города, района. Исключение составляют оценки чиновников-«северян» относительно Ханты-Мансийского автономного округа. Здесь доминирует представление о социально-экономическом состоянии округа как нормального (почти три четверти опрошенных в данной группе). Самые катастрофические оценки даны чиновниками органов власти на «большой земле» относительно своих муниципальных образований (22 % опрошенных в группе).
Полученные данные очевидно должны взаимно коррелировать с такими показателями, отражающими состояние внутренней среды государственного и муниципального управления, как социальное самочувствие чиновников. Оно может быть в основном оптимистичным, пессимистичным, неопределенным. При этом индикаторы могут существенно варьироваться как своеобразные сте-реотипы «клише» испытываемых чиновниками социальных переживаний.
У одних государственных и муниципальных служащих более отчетливо проявляется надежда и оптимизм в современной ситуации, а нередко и желание бороться с несправедливостью. У других чиновников может доминировать горечь и обида, страх, тревога, а зачастую растерянность, безысходность, равнодушие, апатия ко всему. В последнем случае, на наш взгляд, очевидным становится появление у них социальной ориентации, способной деструктивно повлиять на социально-экономическую и политическую ситуацию в стране.
Какие с учетом оценок социально-экономического состояния чувства и настроения преобладают среди чиновников? Ответы на этот вопрос показывают насколько оптимистично воспринимают социальную реальность и характер своей жизнедеятельности наши реципиенты (см. диаграмму № 9).
Как видно на диаграмме № 9, значительных расхождений в социальном самочувствии муниципальных чиновников на Севере и на «большой земле» не отмечено. Везде доминирует надежда и оптимизм. Их преобладание на Севере всего на 2 % от числа ответов не очень существенно. Аналогично, оценивается и такое настроение, как «желание бороться с несправедливостью» (различие всего в 1 % от числа ответов), равнодушие и апатия ко всему. Более ощутимы отличия в переживании страха, тревоги, растерянности и безысходности. Однако и они не могут играть решающей роли, поскольку значительно уступают позитивным и конструктивным чувствам и настроениям.
В этой связи в содержании социальной ориентации государственных и муниципальных служащих большое внимание привлекает их адаптационный: потенциал, готовность терпеть до выхода из кризиса общества. Здесь можно предположить существование группы чиновников, обладающих высоким адаптационным потенциалом. Они готовы терпеть тяготы и трудности переходного, кризисного периода в социетальном развитии России.
Некоторым чиновникам может быть свойственна относительно конструктивная адаптация. Они: готовы потерпеть, однако полагают, что наступает предел их терпению. Аналогично, можно допустить существование группы государственных и муниципальных служащих, адаптационные ресурсы которых в большей степени иссякли; Наконец часть чиновников, на наш взгляд, как и многие группы населения, следует отнести к тем, кто находится в состоянии социальной дезадаптации и уже не имеет физических и моральных сил терпеть трудности социально-экономического кризиса в современном: российском обществе.
В проведенном нами сравнительном эмпирическом исследовании доказано, что охарактеризованное выше социальное самочувствие чиновников сказывается в целом на ответах на вопрос о их готовности проявить терпение до выхода России из сложившегося положения в стране. В большинстве ответов чиновников содержится готовность потерпеть трудности переходного периода. При этом среди северян таких чиновников значительно больше. Выражающих отказ терпеть в той или иной форме не более 6-8 % от числа опрошенных. Это свидетельствует в целом о высоком потенциале жизненной энергии специалистов и руководителей в осуществлении своей профессиональной и социальной деятельности.
Вариативные оценки адаптационных ресурсов в среде чиновников могут породить столь же разноречивые представления о перспективах развития социально-экономической ситуации в стране, регионе, своем городе, районе в оценках государственных и муниципальных чиновников. При этом индикаторы таких оценок аналогичны оценкам наличной социально-экономической ситуации в стране.
