Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования управленческих аномалий в государственной гражданской службе 17
1.1. Социолого-управленческий анализ государственной гражданской службы: теоретико-методологические подходы 17
1.2. Управленческие аномалии в государственной гражданской службе: понятие, виды, факторы 57
Глава 2. Эмпирический анализ управленческих аномалий в государственной гражданской службе современной России и способы их регулирования 96
2.1. Причины и степень распространенности управленческих аномалий в государственной гражданской службе 96
2.2. Перспективные направления реформы государственной гражданской службы как способа регулирования управленческих аномалий 134
Заключение 162
Список использованной литературы 173
- Социолого-управленческий анализ государственной гражданской службы: теоретико-методологические подходы
- Управленческие аномалии в государственной гражданской службе: понятие, виды, факторы
- Причины и степень распространенности управленческих аномалий в государственной гражданской службе
- Перспективные направления реформы государственной гражданской службы как способа регулирования управленческих аномалий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последние 15 лет система.государственного управления в России находится в состоянии перманентного реформирования, что сказывается на качественных характеристиках социальной системы общества. В качестве основных симптомов трансформации существующих социальных норм выступает неэффективность проводимых реформ, социальная напряженность и конфликтность, рост недоверия к властным институтам, что приводит к резкому увеличению девиантности.
На пороге смены тысячелетия происходит как количественное увеличение задач государственного управления, так и их качественное усложнение. Государственное управление в России в условиях становления нового правового демократического социального государства находится в стадии поиска и апробирования новых форм и методов. От формирования отлаженной и эффективной системы государственной службы как составной части социальной системы общества в значительной степени зависит и модернизация самого общества в целом. Тем не менее, приходится констатировать отставание модернизации именно государственной гражданской службы, именно системы исполнительной власти по сравнению с темпами и качественными изменениями во всех других сферах общественной жизни нашего общества.
Многие исследователи до сих пор настаивают на том, что «мы сейчас только в начале пути реформирования государственной службы»1, несмотря на принятие ряда нормативно-правовых актов, осуществления ряда мероприятий и проектов, даже несмотря на то, что актуальность приоритетности реформирования аппарата госслужбы четыре раза озвучивалась в посланиях Президента Федеральному Собранию1.
1 См.: Якобсон Л.И. Реформа государственной гражданской службы.// Реформа государственной службы. Материалы семинара «Стратегия развития» от 17 марта 2003 г. С. 24.
1 См.: Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 3 апреля; Россия должна быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета.2002. 17 апреля; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год // Российская газета. 2003. 16 мая; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год // Российская газета. 2005. 25 апреля.
Признание необходимости изменений связано, прежде всего, с глубоким и беспрецедентным управленческим кризисом, основанным на аномальных явлениях в системе государственной службы. Он приобрел всеобщий характер, задев основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков. Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисциплины, четкого исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, государственно-административной этики и культуры.
«Вызовы» будущего диктуют новые парадигмы мышления и поведения, но независимо от этого, всегда необходимы согласованные и исполняемые всеми правила (нормы) поведения, механизмы и организация обеспечения всего того, что концентрирует внимание исследователей на-системе государственной службы. Поэтому, прежде чем реформировать систему государственной службы, ее нужно хорошо знать, следовательно, изучать с научных позиций. Распространенной ошибкой всего процесса реформирования государственной службы является акцент на макроуровне: структура, функции, организация и т.д. Недостаточное внимание к рассмотрению реформирования в микроаспекте влечет закономерную неэффективность реформ в целом. Реформы выступают как нормативные проекты, а отношение к нормативности в целом в обществе и в среде государственной службы зачастую негативное.
В этом свете теоретически и практически востребованной представляется проблема научного анализа управленческих аномалий в государственной гражданской службе РФ. Возникновение этих аномалий обусловлено рядом противоречий, главным среди которых является противоречие между современной доминирующей нормативной системой государственного управления и доминирующей нормативной системой российского общества. Это, в свою очередь, обусловливает особый интерес к социологическому изучению управленческих аномалий среди государственных служащих как носителей обеих нормативных систем, воспроизводящих в своей профессиональной деятельности нормы и ценности общественной системы и системы государственной службы.
В литературе принято называть следующие управленческие аномалии в государственной гражданской службе: это бюрократизм, коррупция, информационная закрытость, отчужденность власти, карьеризм и т.д. Таким образом, можно сказать, что наличие аномалий и высокая степень их распространенности мешают системе государственной гражданской, службы нормально функционировать, решать сложные задачи, стоящие перед ней. Социальные последствия функционирования государственной службы, носящие социе-тальный характер, как раз и отражают'основную проблему.
Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные аспекты заявленной темы рассматривались в рамках различных научных направлений. Современные теории государственного управления обязаны своим появлением методологическим посылкам, сформулированным практически одновременно американской школой государственного управления (В.Вильсон, Ф.Гуднау) и немецким социологом М.Вебером. Яркими представителями теории государственного администрирования первой половины XX века являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.
В применении теории систем к государственному управлению особая заслуга принадлежит Т. Парсонсу, Р.Мертону, Г. Алмонду, А. Богданову, Н. Луману. Функциональный подход к развитию государственных учреждений содержится в концепциях Л. Гьюлика, Д.Урвика, К.Мейера.
Среди современных ученых, исследующих проблемы теории и практики государственного управления, на труды которых мы опирались при анализе проблемы, можно выделить следующих: А. Радченко, И. Ансофф, И.Пригожин, О. Рой, В. Костин, А. Игнатьева, М. Максимцов, В. Козбаненко, К. Варламов.
Особенности бюрократии как особого слоя профессионалов, исполняющих административные функции государственного управления затрагивались многими теоретиками социологии управления: М. Вебер, Д. Белл, М. Крозье, С. Хантингтон, Э. Тоффлер, Д. Битэм, А. Гоулднер и др.
Социальные, правовые, организационные и духовно-нравственные основы государственной службы изучали: Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Бе-
ляев, В.Д. Граждан, Н.И. Загладин, Г.П. Зинченко, B.C. Карпичев, Е.М. Бабо-сов, В.А. Мальцев, B.C. Нечипоренко, Д.М. Овсянко, Б.Т. Пономаренко, В.Л. Романов, В.М. Соколов, В.Ш. Шайхатдинов, Е.И. Горбатов, Ю.Н. Старилов.
Теоретическим разработкам в области общей социологии, социологии управления и социологии государственной службы были посвящены работы Ю.П Аверина, К.И.Варламова, И.М. Слепенкова, Ж.Т. Тощенко о кадрах как элементе системы социального управления; А.Н. Елсукова, А.И. Кравченко, Э.В. Тадевосяна, С.С. Фролова, Г.Е. Зборовского, Г.В. Осипова об обществе как целостной системе, социальных общностях, группах, классах, слоях, категориях, организациях и процессах; Б.В.Лытова, Е.В.Охотского, В.Г.Смолькова, А.В. Оболонского о природе, сущности и особенностях государственной службы как социального института; В.Э.Бойкова, Г.П. Зинченко о характеристиках государственных служащих как особой социально-профессиональной группы и их роли в управлении различными аспектами общественной жизни; М.Н.Афанасьева о патронажно-клиентарных социальных отношениях, В.А. Лоскутова о развитии коррупции в России, В.В. Ско-робогацкого о природе властных отношений, коррупции в органах власти.
Социальные проблемы функционирования государственной службы в регионах изучали: Г.П. Зинченко, Н.М. Байков, А.А. Хохлов, Е.В. Охотский, В.Г. Игнатов, Т.В. Игнатова, В.И. Бутов, Ж.И. Овсепян, А.В. Понеделков, Ю.М. Прусаков, Л.П. Хоперская, В.Г.Попов, Т.Е. Зерчанинова, А.Н. Митин, В.Б. Слатинов, Ю.С. Васютин, А.В. Новокрещенов, Л.К. Аверченко, СЮ. Наумов, Б.И. Шумратов, В.П. Лаврентьев, А.П. Альгин, Е.А. Китин, М.А. Кашина, В.Б. Житенев.
Многих теоретиков социологии управления волновала проблема нормативности, нормального функционирования общественного организма и причин отклонения от принятых в обществе норм. При этом наибольшее значение, как нам представляется, эта проблема получила свое развитие в концепциях К. Маркса, Э. Дюркгейма, У. Томаса, Ф. Знанецкого, Р. Мертона, Т. Парсонса, Р. Дубина, Р. Маккайвера, Д. Рисмена, Л. Сроула, Э. Фромма и др. В рамках раз-
личных парадигм и теоретико-методологических подходов ими рассматривались аномальные явления, процессы, функции, состояния отдельных индивидов, социальных групп, организаций, социальных институтов и систем.
Исследования в области криминологии и девиантологии также способствовали научному осмыслению заявленной проблемы (Ч. Ломброзо, У. Шелдон, И. Гоффман, А. Габиани, Я. Гилинский, А. Гришко, Ш. Джаманбалаева, Л. Журавлева, Т. Иванова, Ю. Иконникова, И. Кириллов, В. Бачинин и др.).
Патологии в организациях изучает А.И. Пригожий; функциональность и дисфункциональность хозяйственных систем - О.С. Сухарев; вопросы организационных изменений - Н.Н. Федорова; дисфункции в государственной службе - Г.П. Зинченко, проблему социальных регуляторов поведения государственных служащих - Н.Л.Захаров.
Теория социальной самоорганизации (синергетики) как концентрированное междисциплинарное выражение постнеклассической науки нашла отражение в работах И.А. Пригожина (термодинамика неравновесных процессов и теория диссипативных структур), Г. Хакена (синергетика), У. Матура-ны, Ф.Варелы (аутопойезис), Э. Лоренца («странный аттрактор», теория динамического хаоса).
В последние годы вопросам синергетики и анализу возможностей ее
приложения в сфере социогуманитарного знания были лосвящены работы
В.Г.Буданова, Г.Г.Малинецкого, С.П.Капицы, Д.И.Трубецкова,
И.С.Добронравовой, В.Э.Войцеховича, Д.С.Чернавского, В.С.Егорова,
А.П.Назаретяна, Я.И.Свирского, В.В.Тарасенко, Е.Н.Князевой,
В.П.Бранского, Р.Г.Баранцева, М.А.Басина, С.В.Харитонова, Ю.К.Крылова, Г.И.Рузавина, В.А.Шупера и др. Концепцию «несилового» влияния как новую парадигму социального управления развивали К.Х.Делокаров, B.C. Егоров, Д.Г. Жовтун, B.C. Капустин, В.Л. Романов, А.Д. Урсул, Ю.В. Яковец, Г.А. Аванесова, В.И. Аршинов, В.В. Василькова, Е.Н. Князева, СП. Курдю-мов, Г.Г. Малинецкий, А.В. Новокрещенов и др.
Таким образом, проблемы состояния системы государственной службы, адекватности социальных норм, девиации, проблемы дезорганизации в управлении, кризиса государственной службы получили определенное освещение в работах исследователей, однако практически неизученными остаются управленческие аномалии в государственной гражданской службе, их природа и виды. Необходимо определение их сущности, их влияния на социальную систему, а также предложение мер по их регулированию.
Цель и задачи работы. Цель диссертационного исследования - теоретико-методологическая разработка и эмпирическое исследование сущности, причин, количественных и качественных характеристик, а также способов регулирования управленческих аномалий в государственной гражданской службе.
В ходе реализации поставленной цели решается несколько приоритетных задач:
характеристика основных теоретико-методологических подходов к исследованию государственной гражданской службы;
описание существующих методологических подходов к изучению аномалий в социальных системах и анализ сущности управленческих аномалий в государственной гражданской службе с точки зрения синергетического подхода;
анализ факторов (внешних и внутренних по отношению к государственной службе), оказывающих влияние на управленческие аномалии в системе государственной гражданской службы;
характеристика основных видов управленческих аномалий в государственной гражданской службе РФ;
на основе материалов прикладных социологических исследований выявление степени распространенности различных видов управленческих аномалий;
построение типологий государственных служащих;
на основе системы эмпирических показателей выявление степени распространенности типов государственных служащих;
- разработка рекомендаций по оптимизации реформы государственной службы на основе регулирования поведения выявленных типов государственных служащих с учетом дифференцированного подхода.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является современная российская государственная гражданская служба как социальная система, а предметом - управленческие аномалии в государственной гражданской службе.
Теоретико-методологическая база. Для анализа управленческих аномалий в государственной службе используется синергетический подход. Концепция социальной самоорганизации позволяет рассматривать государственную гражданскую службу как открытую нелинейную неравновесную социальную систему, которой присущи аномалии на всех этапах ее развития. Методология нашего исследования базируется на работах таких специалистов в области синергетики, как: Г. Хакен, И. Стенгерс, И.А. Пригожий, У. Матурана, Ф. Варела, В.В. Василькова, А.В. Новокрещенов, Е.Н. Князева, СП. Курдюмов, В.Е. Хиценко, В.Л. Романов, В.А. Шевлоков, Г.А.Малинецкий, В.И. Аршинов.
В рамках диссертационного исследования синергетический подход рассматривается как продолжение системного, получившего широкое распространение в социологии управления. Теоретическими основами исследования стали идеи представителей системного подхода в управлении: А.А. Богданова, В.Г. Афанасьева, Д. Истона, Р. Мертона, Г.В. Атаманчука, Г. Алмонда, Т. Парсонса и др.
В качестве основной специальной теории выступила социология государственной службы, развиваемая в работах Г.П. Зинченко, В.Э. Бойкова, Н.М. Байкова, Ж.Т. Тощенко, О.А. Митрошенкова, В.Д. Граждана, А.А. Хох-лова, А.И. Кравченко, Н.Л. Захарова, В.Л. Романова.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили: Прикладное социологическое исследование, проведенное лично автором:
«Управленческие аномалии в государственной гражданской службе» (ноябрь 2005). Опрошено 384 государственных служащих исполнительных органов государственной власти Свердловской области. Выборка гнездовая. Социологические исследования, проведенные при участии автора (сбор информации, обработка данных, написание аналитического отчета):
«Маркетинговая стратегия кадровой политики в органах исполнительной власти Свердловской области» (декабрь 2003). Опрошено 350 государственных служащих исполнительных органов государственной власти Свердловской области. Выборка квотная.
Социологические исследования, проведенные социологическим центром РАГС при участии автора (сбор информации в Свердловской области и ее обработка):
3. «Государственная служба: взгляд изнутри» (декабрь 2002). Опрошено 340 госу
дарственных служащих органов исполнительной власти ХМАО.
«Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ» (октябрь 2003 г.). Опрошены 200 экспертов и 1500 человек, репрезентирующих территориальное размещение населения, соотношение жителей разных типов поселений, социально-профессиональные и демографические группы людей в возрасте 18 лет и старше.
«Кадровый потенциал органов государственной власти» (ноябрь 2004 г.). Опрошены 147 экспертов и 1076 работников федеральных органов исполнительной власти на федеральном уровне, федеральных органов исполнительной власти на территориальном уровне, а также органов исполнительной власти субъектов РФ, замещающие руководящие должности.
Мониторинг «Народ и власть», проводимый в 24-25 субъектах РФ по многоступенчатой квотной выборке с вероятностным отбором респондентов на завершающем этапе ее реализации. Объем выборки - от 2000 до 2400 человек, репрезентирующих соотношение жителей разных территорий и типов поселений, а также их социально-демографический состав.
«Духовная культура населения» (март 2005). Опрошены 2240 человек в возрасте от 18 лет и старше по общероссийской репрезентативной выборке.
«Открытость власти» (ноябрь 2005). Опрошены 2012 человек в возрасте от 18 лет и старше по общероссийской репрезентативной выборке и 203 эксперта. Социологические исследования, проведенные социологическим центром РАГС и фондом ИНДЕМ, использованные для вторичного анализа:
«Ценностные ориентации населения России как фактор консолидации общества» (декабрь 2001). Опрошены 2400 человек в возрасте 18 лет и старше по общероссийской репрезентативной выборке.
«Политическая культура населения: состояние и влияние на политические процессы» (май 2002). Опрошены 2000 человек в возрасте от 18 лет и старше по общероссийской репрезентативной выборке.
«Правовая культура населения Российской Федерации: состояние и тенденции формирования» (октябрь 2002). Опрошены 1930 человек в возрасте 18 лет и старше по репрезентативной общероссийской выборке.
12.«Социальная справедливость» (ноябрь-декабрь 2003). Опрошены 2404 человек в возрасте от 18 лет и старше по общероссийской репрезентативной выборке и 251 эксперт.
13.«Диагностика российской коррупции: социологический анализ» (весна 2001 и весна 2005 гг.). Размер выборки составил: в 2001 году - 2000 респондентов, в 2005 году - 3000 респондентов. Репрезентативная всероссийская многоступенчатая территориальная стратифицированная случайная выборка.
Методы сбора информации: социологический опрос, анализ документов. Существенный объем источников составили нормативно-правовые акты, документы и информационные материалы, используемые органами государственной власти в своей деятельности. Важно отметить, что в основных тенденциях результаты проведенного автором исследования и данные общероссийских опросов существенно не расходятся. Поэтому эмпирическая база позволяет сделать глубокие теоретические обобщения относительно содержания управленческих аномалий в государственной гражданской службе РФ.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
Дано авторское определение понятия «управленческая аномалия в государственной гражданской службе» - свойство государственной гражданской службы как подсистемы государственного управления отклоняться от параметров порядка, связанное с рассогласованностью норм социума, государственной службы и государственных служащих. Высокая степень распространенности управленческих аномалий в государственной гражданской службе приводит к неустойчивости общества.
На основе данных ряда эмпирических исследований определена степень распространенности управленческих аномалий в государственной гражданской службе в современной России: высокой степенью распространенности отличаются такие аномалии, как недостижение государственной службой своей цели по обеспечению нормальной жизнедеятельности общества; отчужденность власти от населения (рассогласованность взаимодействия социума и государства); рассогласованность нормативных систем общества и государственной службы; карьеризм; бюрократизм; корыстолюбие; волокита; имитация бурной деятельности; конформистское поведение; коллективизм; отсутствие инициативы; непотизм/ протекционизм; информационная закрытость государственной службы; а низкой степенью распространенности - педантичность в исполнении обязанностей (чрезмерный ритуализм); пассивность.
Типология способов адаптации Р.Мертона применена к исследованию установок и поведения государственных служащих. На основе системы эмпирических показателей, разработанных автором, в процессе эмпирического исследования, проведенного в Свердловской области, были выделены пять типов государственных служащих и определена степень их распространенности: инноватор -5%, конформист - 62%, мятежник - 6%, ретритист - 2% и ритуалист - 25%.
Разработана авторская типология государственных служащих по отношению к норме-идеалу (служение обществу) и степени активности/пассивности. Выделены четыре типа: два «нормальных» типа государственных служащих (активно принимающий норму (идеал служения обществу) и пассивно усваивающий норму-идеал) и два «аномальных» типа государст-
венных служащих (активно не принимающий норму (идеал служения обществу) и пассивно не усваивающий норму-идеал). Для определения выделенных типов государственных служащих социологическими методами также была разработана авторская система эмпирических показателей. Количественно определена распространенность данных типов государственных служащих. «Нормальные» типы составляют в сумме 30%, из них: активно принимающие идеал служения обществу 9%, пассивно принимающие идеал служения обществу - 21%. «Аномальные» типы составляют 70%, из них: активно не принимающие идеал служения обществу - 24%, пассивно не принимающие идеал служения обществу - 46%.
5. Разработана система рекомендаций по регулированию управленческих аномалий на макро- и микроуровне системы государственной службы в контексте реализации реформы государственной службы. В целях регулирования поведения государственных служащих с учетом дифференцированного подхода к выявленным типам государственных служащих предлагается создание в каждом органе государственной власти мобильных проектных социоинженерных групп. В их функции должна входить диагностика системных и поведенческих аномалий, типов служащих и коррекция их ценностных ориентации, целей, норм.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
Синергетический подход позволяет рассматривать государственную гражданскую службу как открытую нелинейную неравновесную систему. Характерным состоянием данной социальной системы являются колебания между хаосом и порядком, организацией и дезорганизацией, а ключевыми параметрами те, которые характеризуют неравновесность, дифференциацию, неустойчивость, разнородность.
Раскрыта взаимосвязь и взаимообусловленность иерархических элементов социальной системы общества, в которой системе государственной службы отводится роль посредника во взаимодействии общества и государства. Государственная гражданская служба выполняет функцию обеспечения жизнедеятельности со-
циума для целей устойчивости и упорядочения (социальное управление). В рамках синергетического подхода особое влияние уделяется проблеме взаимодействия между обществом и государством при активной самоорганизации общества.
Социолого-управленческий анализ государственной гражданской службы: теоретико-методологические подходы
В любом демократическом обществе государство выступает основной формой консолидации общецивилизационных, национальных и социальных норм, ценностей и интересов его граждан. Свои цели и задачи государство решает с помощью системы государственного управления. Государственная служба есть необходимый элемент и подсистема государственного управления, которая как за рубежом, так и у нас в стране зачастую именуется «административно-государственным управлением». Вопрос о государственной службе как профессиональной деятельности по обеспечению полномочий органов государственной власти приобрел свою значимость как раз в связи с конституционным провозглашением целей строительства демократического, правового, социально ориентированного государства. Демократический социально-правовой характер государственной службы проявляется в том, что она должна вступать в контакт с социумом и представлять государство в его действиях по защите общественных интересов в целом и человека - как отдельной личности.
Этим обусловлена необходимость поиска новых путей исследования системы государственной службы, выявление еще не использованных возможностей ее развития и совершенствования, предложение более эффективных, зачастую альтернативных способов решения сложных проблем государственного управления..
Важнейшей функцией государственной службы является управление - способ сознательного регулирования отношений между людьми в социальных системах и одновременно поиск путей сохранения и развития жизнеспособности социальных систем. В связи с этим считаем необходимым сделать экскурс в историю развития и становления социолого-управленческой мысли.
XX в. можно с полным основанием назвать эпохой бурного развития наук об управлении. Одной из первых концепций управления была классическая теория научного управления, разработанная Ф.Тейлором и развитая Г. Эмерсоном, Г. Фордом, Г. Гангом и др. Управление рассматривалось ими как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов1. Сильными сторонами концепции «научного управления» можно назвать осмысление всех управленческих связей в системе управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Такое управление представляется эффективным в условиях стабильной социальной среды. Однако в этой концепции слабо учитывался человеческий фактор, который также оказывает решающее влияние на эффективность управления.
Реакцией на недостатки классического подхода стала «школа человеческих отношений» (Э. Мэйо, М. Фоллет, А. Маслоу и др.). Представители этого направления акцент в управлении организацией делали на т.н. человеческий фактор, связанный с влиянием на организационное поведение работников сугубо социальных факторов (удовлетворенность трудом, социально-психологический климат, мотивация). Однако дальнейшие исследования показали, что хорошие отношения между работниками не всегда ведут к повышению эффективности деятельности организации.
Получает свое развитие поведенческое направление в управлении. Его представители (Г.Саймон, Д.Смитбург, В.Томпсон, Ф. Херцберг, Д. Мак-Грегор и др.) пытались научно обосновать связь между эффективностью управления организацией и поведением работника на рабочем месте. Ими исследовались аспекты социального взаимодействия работников, их мотивация, руководство, власть и авторитет в управлении. Тем не менее, не в любой ситуации и не в любой организации применение методов «поведенческих» наук окажется эффективным.
В 60-х годах в социологии управления широкое распространение получает системный подход. Основными разработчиками общенаучного системного подхода выступают А.А. Богданов и Л.Берталанфи (хотя его родоначальником считают Г. Спенсера). Теоретические исследования в рамках системного подхода принадлежат Д. Истону, Г. Алмонду, Т. Парсонсу, Р.Мертону и др. Главная идея здесь заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы управления с внешней средой. Управление с точки зрения системного подхода предстает как взаимосвязанная структура в единстве составляющих ее элементов. Однако в рамках этого подхода акцент делается в первую очередь на анализ внутренней среды управления, а воздействие внешней среды на открытую систему управления отходит на второй план. Эту проблему позволяет решить ситуационный подход, разрабатываемый в работах П.Друкера, Р Дейвиса, Г. Сталкера и др. Ситуация понимается ими как определенная совокупность обстоятельств, оказывающих существенное влияние на деятельность организации здесь и сейчас, а управление -процесс, полностью зависящий от конкретной ситуации.
Следует отметить, что все сказанное выше относится к классической науке. В ее рамках распространенным было представление о линейном характере общественных процессов и, соответственно, возможности целенаправленного проектирования будущего и получения необходимых субъекту управления результатов. Неклассическая наука выводит управление за механистические рамки, признает роль случайности, дополнительности, временности, роль субъекта-актора познания. В настоящее время происходит очередная смена парадигмы управления. От парадигмы воздействия наука все больше переходит к парадигме взаимодействия.
Постнеклассическая наука позволяет описывать сложные, открытые, нелинейные, эволюционирующие, самоорганизующиеся системы; учитывает роль информации, признает возможность появления упорядоченности из хаоса (американские ученые теорию самоорганизации называют теорией хаоса).
Управленческие аномалии в государственной гражданской службе: понятие, виды, факторы
Понятие «аномалия» этимологически противоположно понятию «норма». Поэтому, прежде чем приступить к изучению управленческих аномалий в государственной службе, необходимо определить, что есть норма и что понимается в социологии управления под социальной нормой?
Любое общество, независимо от того, на какой стадии развития оно находится, к какой культуре относится, стремится упорядочить отношения между своими членами. Для этого оно вырабатывает общие правила совместной жизни и деятельности и направляет усилия к тому, чтобы все социальные группы и отдельные личности их соблюдали. Такие правила поведения или социальные нормы вырабатываются в процессе жизнедеятельности общества и отображают социальные практики. Социальные нормы, возникающие на основе ценностей и репродуцирующие их, выполняют функции ориентации личности, общности. Вместе с тем они не ограничиваются этими функциями. Нормы осуществляют регулирование поведения и социальный контроль за поведением. Норма не только ориентирует, подобно идеям, идеалам, но и предписывает. Ее характерной чертой является императивность. Норма есть средство оценки, источник оценки, а также предписание и/или источник предписаний.
Социальная норма выражает исторически сложившийся в конкретном обществе предел, меру, интервал допустимого (дозволенного или обязательного) поведения, деятельности индивидов, социальных групп, организаций1. Отбор и закрепление образцов поведения и действий осуществляются с позиции их значимости и важности в первую очередь для выживания общества, а не отдельного индивида2.
Поэтому социальная норма может либо соответствовать законам общественного развития (и тогда она является «естественной»), либо отражать их неполно, неадекватно, являясь продуктом искаженного отражения объективных закономерностей. И тогда оказывается аномальной сама «норма», «нормальны» же (адаптивны) отклонения от нее.
Понятие норм рассматривал Э.Дюркгейм. Он характеризовал «норму» как нечто общепринятое и широко распространенное, «мораль» - как систему объективных правил поведения, отличительной чертой которых была их им-перативность, принудительность, необходимость выполнения . Основным признаком морали Э.Дюркгейм считал долг, следование которому делает поведение человека моральным.
Нормы складываются в иерархию норм, распределяясь по степени социальной значимости, и выступают в виде позитивных или негативных требований, предписаний, образцов, мер, правил.
Т.Парсонс рассматривает ценности как главный связующий элемент социальной и культурной систем. Нормы, в отличие от ценностей, характеризуются им как преимущественно элементы социальной системы. Роли выступают элементом, связующим личность с обществом, а коллективная организация скрепляет внутрисоциальную структуру. Каждый из этих элементов может быть соотнесен с основными функциональными категориями: «нормы осуществляют преимущественно функцию интеграции, ценности поддерживают образцы функционирования социальной системы, коллективные организации связаны с реальным достижением целей в интересах этой системы, а роли направлены на эффективность адаптации личности»1.
Регулирующее воздействие социальных норм на социальную активность индивидов призвано стимулировать созидательную деятельность и блокировать деструктивные намерения и усилия. В тех случаях, когда блокирующие, сдерживающие усилия норм не срабатывают и человеческие действия выходят за пределы норм общецивилизационного поведения, возникает феномен анормативного поведения, под которым обычно понимают социальные действия индивидов и групп, не вписывающиеся в рамки нормативно-ценностных стереотипов цивилизованного общежития .
Поскольку выработка единых норм для всех людей осложняется различными условиями существования различных социальных групп. Отклоняющееся поведение так же естественно, как и нормальное. Но его наличие приводит к возникновению различных форм социального контроля и, более того, делает необходимым принуждение, а значит, органы власти и управления необходимы.
Нарушение норм вызывает более конкретную и четкую реакцию со стороны социальной группы, общества, его институциональных форм, направленную на преодоление отклоняющегося от нормы поведения. Поэтому нормы являются более действенным средством борьбы с девиацией, средством обеспечения порядка, устойчивости общества. Однако нарушение социальных норм может носить и позитивную направленность, способствовать сохранению или развитию социальной системы (повышение степени организованности, уменьшение энтропии системы). Вместе с тем, границы между позитивным и негативным отклонением от нормы подвижны во времени и пространстве социумов, организация и дезорганизация, «норма» и «аномалия», энтропия и негэнтропия дополнительны (в понимании Н. Бора), их сосуществование неизбежно, они неразрывно связаны между собой и только совместное их изучение способно объяснить исследуемые процессы1.
Таким образом, источники аномального поведения, с одной стороны, вносят в социальную систему внутреннюю напряженность, разрушают привычные социальные стереотипы, а с другой стороны, выдвигают наборы новых поведенческих и мировоззренческих стереотипов, стимулируют процессы переоценок ценностей.
Причины и степень распространенности управленческих аномалий в государственной гражданской службе
В соответствии с системой эмпирических показателей, разработанной в первой главе, нами было проведено исследование, позволяющее выявить типы государственных служащих и определить степень распространенности различных видов управленческих аномалий в государственной гражданской службе.
Логичным представляется начать рассмотрение управленческих аномалий на уровне метасистемы. Именно на этом уровне заложены основные внешние факторы, оказывающие влияние на управленческие аномалии в системе государственной службы. Теоретический анализ в предыдущей главе позволил нам выделить следующие метасистемные аномалии: рассогласование целей и норм в социальной системе общества, отсутствие общих разделяемых и принимаемых всеми норм, что проявляется в отчужденности власти от народа, закрытости отношений государства и общества, отсутствия социального диалога между ними. Поскольку система госслужбы является подсистемой общества, осуществляющей его взаимодействие с системой государства, необходимо прояснить нормы, ориентиры и установки населения.
Общественное мнение в отношении происходящих реформ и социалистического прошлого расколото. Контуры этого раскола наметились еще в период существования коммунистических режимов и оформились окончательно в последние годы. Естественно, что можно говорить лишь об относительной устойчивости во времени сложившихся в обществе пропорций - долей людей, придерживающихся тех или иных идеологических воззрений или высказывающих различные оценки в отношении политических и экономических инноваций, социальных изменений. Эти пропорции подвижны, поскольку кроме идеологического фактора, отражающего сосуществование различных систем мировоззренческих ценностей и политических ориентации, раскол общественного мнения детерминирован фактором психологическим, т.е. характером восприятия изменений среды обитания (в широком смысле, включая социальную и природную среду жизнедеятельности индивидов, экономические обстоятельства - динамику прожиточного минимума, возрастание уровня социальной напряженности, рост преступности и снижение степени социальной защищенности и т.п.), различиями жизненных установок.
Результаты исследований, проводимых Социологическим центром РАГС, показывают, что отношение населения к власти диктуется практическими результатами реформирования экономики и социальной сферы. Эти оценки «фильтруются» через реальные и желаемые жизненные стандарты (личные и общества в целом). Так, одними из наиболее острых проблем российской жизни население отмечает постоянный рост цен (64,7%), бедность большей части населения (63,0%), преступность (57,5%), низкий уровень заработной платы (53,9%)1 и т.д. Можно сказать, что в общественном сознании происходит естественный отбор жизненных и ценностных приоритетов (параметров порядка), когда архиважными проблемами становятся низкий уровень жизни населения и проблемы безопасности граждан. Главные из них -качество и уровень жизни, личная и семейная безопасность, здоровье, защита личности в своем государстве , что является приоритетом функционирования системы государственной службы.
Эти субъективные оценки отражают общественную потребность в том, чтобы государство служило гражданам. Таким образом, можно сформулировать высшую цель государственной службы с точки зрения общественности как защиту жизни, чести и достоинства личности, обеспечение условий для благополучия и процветания граждан. Это вполне соответствует синергети-ческому подходу к государственной службе, в соответствии с которым она выполняет в социуме функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывает социальные услуги обществу для его нормального развития).
Данные исследований, проведенных с 1993 по 2003 гг. свидетельствуют о нарастании чувства тревожности у населения по отношению к будущему (от 32,3% в 1993 г. до 54,2% в 2003 г.)1. При этом в качестве одного из острых конфликтов россияне признают конфликт между чиновниками и населением - 62% граждан указали на это. Можно сказать, что в массовом сознании устойчиво убеждение о том, что выход из социетального кризиса заключается, прежде всего, в преодолении кризиса власти. И это полностью соответствует нашим выводам о взаимообусловленности кризиса государственной службы и системного кризиса общества. Поэтому можно считать, что управленческая аномалия недостижения государственной службой своей цели по обеспечению нормальной жизнедеятельности общества имеет высокую распространенность.
По данным социологов, наблюдается отчуждение большей части населения России от государства. Люди в России очень отчужденно относятся к государству, власти, праву - и к чиновничеству. И именно из-за отчужденности, внутренней непричастности к власти согласны терпеть «необходимое зло», в виде административного произвола, декларируемых законов и т.д. Выбор наименьшего зла обусловлен необходимостью выживания в экстремальных условиях, повышая адаптивность индивида. Такое состояние общества некоторые авторы описывают феноменом негражданского общества, в котором доминирует тенденция к социокультурной энтропии.
Это наглядно подтверждают результаты исследования, проведенного в ноябре 2005 г. и посвященного открытости власти1. 54% населения считают, что действия властей настолько запутаны, что не позволяют народу в них разобраться, поэтому 69% опрошенных просто приспосабливаются к этим действиям, а 30% предпочитают вообще от власти дистанцироваться. С этим со-гласились и 52% экспертов .
Перспективные направления реформы государственной гражданской службы как способа регулирования управленческих аномалий
Современное состояние государственной службы Российской Федерации, как мы уже определили ранее, характеризуется наличием ряда управленческих аномалий. Некоторые исследователи настаивают на том, что «мы сейчас только в начале пути реформирования государственной службы»1, несмотря на принятие ряда нормативно-правовых актов, осуществления ряда мероприятий и проектов, даже несмотря на то, что актуальность приоритетности реформирования аппарата госслужбы дважды озвучивалась в посланиях Президента Федеральному собранию. При этом констатируется достижение некоего «стабильного» состояния системы государственной службы, а уже не кризисного.
В настоящее время реформа государственной службы - один из важнейших приоритетов развития России. Реформа (франц. reforme, от лат. reformo - преобразовываю), преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков, институтов, учреждений), не уничтожающее основ существующей социальной структуры; формально -нововведение любого содержания, однако реформами обычно называют более или менее прогрессивное преобразование1.
Реформирование же как процесс - совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по реорганизации какой-либо стороны общественной жизни. Переустройство российской власти имеет три составляющих. Первая - это перераспределение ответственности и полномочий власти различных уровней. Вторая - это административная реформа (реформа устройства исполнительной власти).
Наконец, третья - это реформа государственной службы. В настоящее время реформированием занимается сразу несколько комиссий, отвечающих за федеративные отношения и вопросы разграничения полномочий, за рационализацию функций и структуры федеральных органов исполнительной власти, за реформу госслужбы.
Таким образом, реформирование государственной службы - совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по изменению системы государственной службы с целью ее реорганизации для достижения максимальной эффективности.
Реформы могут быть поверхностными и частичными или радикальными, ведущими к качественному переустройству объекта, затрагивающему его глубинные основания. Но в любом случае путь реформ - это путь постепенного, эволюционного изменения. Обычно реформы вызываются к жизни общественной потребностью, когда осознается необходимость их проведения и появляются соответствующие предпосылки. Но реформы могут носить и искусственный характер, отвечая лишь интересам «верхов». Реальный социальный смысл реформ определяется конкретными условиями, характером тех проблем и противоречий, которые решаются с помощью данных реформ.
Результаты и социальные последствия реформ могут отвечать поставленным целям, но могут быть и непредвиденными, выходящими за их пределы, противоречащими первоначальному замыслу и так далее. Причем реализация целей реформы тем сложнее, чем большее количество действующих в обществе факторов вовлекается в этот процесс. Успех реформы зависит от многих обстоятельств: - точности определения целей реформы; - выявления возможностей их осуществления; - активной поддержки тех, кто заинтересован в их проведении и так далее.
Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990—1994гг. новых законов и других нормативных актов. О необходимости проведения реформы государственной службы много писали. Однако мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана реформирования, без четких представлений о,сути и этапах нововведений в сфере государственной службы. Только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указа Президента от 22 декабря 1993 г. «Положение о федеральной государственной службе» были опубликованы тезисы концепции о реформировании государственной службы в России. В научной литературе появились критические заметки по поводу опубликованных тезисов. В 1992 г. в специальном издании Роскадров были также опубликованы тезисы концепции развития государственной службы.
Предметное поле реформирования государственной службы Российской Федерации включает в себя двухуровневую структуру: макро и микро. Первый уровень касается институционального аспекта реформирования государственной службы, а второй - поведенческого, что позволяет рассмотреть реформирование госслужбы с точки зрения социологосинергетического подхода, во всех социальных систем и элементов, их составляющих.
Ориентация государственной службы на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств чиновников. Для этого необходима законодательно закрепленная рекрутация и ротация кадров: конкурсный отбор работников, контрактный механизм взаимоотношений служащего и административного учреждения, периодическая оценка персонала.
Социальные аспекты реформирования государственной службы разделены на две группы, которые достаточно условно можно назвать внутренними и внешними (по отношению к государственной службе)1:
1. Социальное действие самих государственных служащих, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов. Это внутренний социальный аспект, включающий трудовое поведение, его мотивы, социально-профессиональные ценности и установки, определяющие профессиональное поведение, этические моменты и т. д.
2. Взаимодействие общества и органов государственной власти. Это внешний социальный аспект, включающий отношение общества к государственной службе и влияние на нее, социальную эффективность деятельности государственной службы в интересах гражданского общества и другие моменты.
По данным РАГС, половина государственных служащих и подавляющая часть населения даже приблизительно не знают смысл и целей реформ1. Но если люди, профессиональная служебная деятельность которых состоит в обеспечении исполнения полномочий органов власти, де-юре провозгласивших и проводящих реформы, не понимают смысла этих реформ и не убеждены в их успехе, то они не желают и не могут способствовать достижению позитивного результата.
