Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена модернизационными процессами в Российской Федерации. На протяжении последнего двадцатилетия проводятся административные и муниципальные реформы, сопровождающиеся перераспределением функций между субъектами власти с целью удовлетворения интересов государства и общества. Наряду с этим мы наблюдаем рост общественной инициативы: возрождение казачества, «гражданские форумы», ин-ституализация этнических групп и т.д. Однако формирование эффективной системы местного управления далеко от завершения.
Современные события схожи с событиями второй половины XIX — начала XX века: в течение пятидесяти лет в России реформировалась система местного управления, однако непоследовательность правительства, ограничение общественной инициативы не позволили развиться прогрессивным тенденциям: формированию гражданско-правовых отношений, совершенствованию деятельности представительных органов власти и взаимодействию административных и самоуправленческих институтов. Все это порождало противоречия, выходом из которых стал революционный кризис, уничтоживший монархию. Он разрастался во всех структурных звеньях гигантской управленческой машины, в том числе в уездном, которому пришлось уравновешивать систему, включавшую сельские традиционные институты, буржуазные по сути земства и абсолютистскую имперскую администрацию, опиравшуюся на дворянство. Результативность деятельности органов власти определяется не только верхними эшелонами, но и низовыми структурами. Как показывает опыт пореформенной России, их инертность, порой граничившая с саботажем, способна была похоронить любую инициативу центральной власти, даже если она получила законодательное оформление и объективно прогрессивна. Анализ исторической литературы показывает, что и сегодня недостаточно изученным остается вопрос организации уездного уровня управления и самоуправления, разграничения полномочий субъектов власти и механизмов их взаимодействия. В связи с этим исследование регионального опыта имеет не только научное, но и практическое значение.
Объектом исследования является система уездного управления и самоуправления на Южном Урале в период реализации правительственных реформ местного управления второй половины XIX — начала XX века.
Предметом исследования стали формирование, деятельность и взаимодействие субъектов власти в системе жизнеобеспечения сельского населения на Южном Урале в указанное время.
Базовым теоретико-методологическим понятием исследования является «управление» — «функция сложных организованных систем любой природы,
обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание режима функционирования, направленного на реализацию жизненно важных целей». С учетом этого определения в качестве базового и реалий Российской империи под управлением понимается развитие системы жизнеобеспечения населения, которое реализуется государственными и муниципальными институтами. В рамках исследования государственное управление — это деятельность административных институтов в структуре уездной власти. Местное самоуправление существует и действует в системе общих связей и отношений данного государства, организуется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Хронологические рамки исследования охватывают пореформенный период с 60-х годов XIX века до 1917 года. Нижняя граница определена отменой крепостного права, положившей начало реформированию системы местного управления. Верхним хронологическим пределом стали революционные события 1917 года, ликвидировавшие существовавшие административные институты и создавшие новые.
Территориальные рамки определены границами Оренбургской и Уфимской губерний. Историческое, социально-экономическое развитие определило сходство обеих губерний, что позволяет нам рассматривать их как целостный регион — Южный Урал. Вместе с тем асинхронность реализации реформ позволяет провести сравнительный анализ функционирования институтов власти и эффективности деятельности различных субъектов в системе жизнеобеспечения местного населения.
Историография темы представлена работами теоретического, правового и практического содержания. В хронологии мы придерживаемся традиционной схемы, в которой выделены три периода. Первый период — дореволюционный (1861—1917 гг.) включает значительный объем работ, ценность которых определяется тем, что они написаны современниками реформ, непосредственно участвовавшими в их разработке или деятельности институтов власти. Второй период — советский (1917—1991 гг.) отмечен снижением интереса к теме, ее идеологизацией. Третий период — с 1990-х гг. до настоящего времени — характеризуется введением в научный оборот новых источников, расширением проблематики исследований, использованием новых подходов и методов, в том числе междисциплинарных, позволяющих выявить новые аспекты темы.
Первый период представлен теоретическими разработками проблемы децентрализации власти и самоуправления . Работы земских деятелей и публици-
Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1. СПб., 1864; Пешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января 1 // День. 1865. 6,11,13 нояб.; Градовский А. Д. История местного управления в России. М., 1868.
стов 80-х гг. XIX в. освещают отношение к реформам и их результатам. Авторы указывают на отсутствие системы, единства и связи между учреждениями, ведавшими разными отраслями управления, на недостаточные властные полномочия земств, отсутствие квалифицированной правовой помощи сельскому населению, чрезмерный административный контроль в отношении земств и волостных учреждений . Свое видение дальнейшего процесса модернизации высказывали политические деятели, участники земского движения. И если первые критиковали земство, то вторые его идеализировали, однако и те и другие связывали прогресс с развитием самоуправления .
Таким образом, в работах дореволюционного периода комплексные исследования деятельности и взаимодействия институтов власти, в том числе уездного звена, не проводились. Этот вывод относится и к региональной южноуральской историографии, в которой нашли отражение лишь отдельные ас-
пекты развития местного управления .
Советская историография 20—50-х гг. только комментировала основные положения законодательства, отказывая органам самоуправления в прогрессивном значении. Над ними довлела оценка земской реформы, данная В. И. Лениным: земства призваны «быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось» . Более объективный взгляд на значение органов самоуправления, их общественную и хозяйственную деятельность определился в 60—80-х гг. XX в. В работах П. А. Зайончковского, В. В. Гармизы, Н. М. Пиру-мовой, Л. Г. Захаровой и др. отмечаются успехи органов самоуправления в экономической и социальных сферах, однако, по мнению авторов, преобладание дворянства и чрезмерный административный контроль снижали результатив-
1 Головачев А. А. Десять лет реформ. 1861—1871 гг. СПб., 1872; Головин К. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884; Скалой В. Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов. М., 1884; Максимов Е. Д. Земские финансы. СПб., 1885; Корф П. Л. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888; Гессен И. В. Судебная реформа. СПб., 1905.
Пазухин А. Д. Современное состояние России и сословный вопрос. М., 1886; Витте С. Ю. Самодержавие и земство СПб., 1908; Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет : в 4 т. СПб., 1909—1911; Юбилейный земский сборник. СПб., 1914; Журналы Оренбургского губернского земского собрания. Оренбург, 1915.
Черемшанский В. М. Описание Оренбургской губернии в хозяйственном, этнографическом и промышленном отношении. Уфа, 1859; Алекторов А. История Оренбургской губернии. Оренбург, 1883; Гиневский П. Ф. Сборник о деятельности Уфимского уездного земства за истекшую четверть века его существования. Уфа, 1900; Столпянский П. Н. Город Оренбург. Материалы к истории и топографии города. Оренбург, 1908.
Ленин В. И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Поли. собр. соч. Т. 5. С. 35.
ность их деятельности и порождали конфликты. П. Н. Зырянов сформулировал концепцию «трех этажей» системы местного управления: сословно-крестьян-
ского, сословно-дворянского и бюрократического. Во всех работах подчеркива-
1 ется сохранение сословных правовых ограничении крестьян .
Таким образом, в советский период исследовались процессы формирования, развития государственных и земских учреждений, их структура, функции, соподчиненность. Вместе с тем сохранение прежних методологических установок ограничивало возможности использования источниковой базы.
Институты управления императорской России становятся объектом пристального внимания в связи с конституционной реформой и необходимостью теоретической разработки концепции местного самоуправления в 90-е гг. XX в. Современная литература в качестве главных причин появления институтов самоуправления признает нарастание кризиса всей системы социально-экономических и политических отношений в стране, сбои в функционировании органов государственной власти и проведение крестьянской реформы. Работы Л. Е. Лаптевой представляют земства как общественное самоуправление, существовавшее параллельно с государственной системой местного управления: в результате реформ в системе управления было найдено «удачное сочетание» общегосударственного, местного и корпоративного начал . Вопросы идейной борьбы вокруг проблемы децентрализации управления и институтов самоуправления рассматриваются в работах Е. Н. Морозовой, А. Ю. Шутова, Л. Е. Лаптевой, В. В. Куликова, Л. А. Жуковой, А. Н. Верещагина и других исследо-вателей . Авторы признают, что расплывчатость целей модернизации и острая борьба различных группировок как в правительственных, так и в земских кругах значительно осложняли практическое решение вопросов, связанных с дея-
Зайончковский П. А. Проведение в жизнь крестьянской реформы 1861 г. М., 1958; Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1975; Пирумова Н. М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977; Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861— 1914 гг.) // Исторические записки. М., 1982. Т. 107. С. 295—296; Захарова А. Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х гг. XIX века в России // Вопр. истории. 1989. № 10. С. 4—6; Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990.
Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999.
Верещагин А. Н. Земское самоуправление в либеральной политической мысли (1859—1904 гг.) : автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1997. С. 8, 9; Шутов А. Ю. Земский избирательный процесс в России (1864—1917) : автореф. дис. ... д-ра ист. наук. М., 1999. С. 50; Некрасов Е. Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт ис-торико-правового исследования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999; Морозова Е. Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000; Куликов В. В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX — начало XX в.). М., 2001.
тельностью земских учреждений. Правоведы подтверждают выводы историков об имевшем место плюрализме трактовок самого понятия «самоуправление», что порождало конфликты между административными и самоуправленческими структурами. Начало реформ П. А. Столыпина улучшило де-факто отношения власти и земства. Социально-экономические успехи земств в предвоенные годы справедливо связываются исследователями с увеличением участия государства в финансировании программ здравоохранения и школьного образования .
Проблемы взаимоотношений органов власти разного уровня нашли отра-жение в работах М. М. Шумилова и Н. П. Ерошкина . Оба автора считают, что в 60—70-х гг. XIX в. реорганизация местного управления велась в основном по пути децентрализации и создания новых органов, в том числе с выборным составом. Правовой анализ преобразований конца XIX — начала XX в. представлен в работах Е. Е. Некрасова и А. В. Усягина, где подчеркивается прогрессивность создания институтов самоуправления, прежде всего земств, и неизбежность связи самоуправления и государства. Следует согласиться с мнением, что законодательство о самоуправлении стало «продуктом компромисса между различными группировками как в государстве, так и в обществе», поэтому сформировалась «гибкая система балансов и компромиссов, которая имела своей целью взаимоконтроль, взаимопроверку, взаимосдерживание» . Иной подход к проблеме взаимоотношений властных институтов представлен в работе Т. Н. Михеевой. Автор на основе собственной теоретической концепции утверждает, что «местное самоуправление и его органы были интегрированы в сложную, многозвенную разноуровневую систему, какой является государственный механизм. Органы местного самоуправления несут свою долю обязан-
ностеи и ответственности за реализацию политики государства» .
Несомненный интерес представляют исследования И. Т. Шатохина, изучающего механизмы осуществления власти, в том числе и на уездном уровне
1 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура. М., 1996; Бажаніш А. Г., Галкин П. В. Московское земство в начале XX века. Из опыта регионального самоуправления. М., 2000. С. 78.
Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х — начале 80-х гг. XIX в. Новгород, 1991; Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997.
Усягин А. В. Политологический анализ концепций развития представительных учреждений в России на этапе реформ второй половины XIX века : автореф. дис. ... канд. полит, наук. СПб., 1998. С. 86; Некрасов Е. Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования : автореф. дис. ... д-раюрид. наук. М., 1999. С. 113.
Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М, 2003. С. 10—11.
южных губерний России. Он утверждает, что неэффективность осуществления управленческой деятельности на уездном уровне была обусловлена особенностью структуры государственного управления: в уездах не сложилось единоначалия, вертикаль государственной власти на этом уровне приобретала вид не-
-1 скольких параллельных линии .
Активное изучение системы управления на Южном Урале началось в 1990-е гг. Р. Н. Хафизова, К. Ш. Ахтямов, С. В. Любичанковский освещают вопросы административной власти края, системы соподчинения губернских управленческих структур, деятельности местной администрации во второй половине XIX — начале XX в. Органы самоуправления рассматриваются ими как проводники правительственной политики на местах.
Исследователи институтов самоуправления О. Н. Богатырева, В. В. Чу-прин, Г. Б. Азаматова, А. В. Беседовская и др. отмечают, что земство сыграло важную роль в модернизации сельского хозяйства, формировании системы здравоохранения, образования, ветеринарии, однако реформы 60—70-х гг. XIX в. не привели к созданию устойчивой системы местного управления в регионе, что обусловило продолжение реформ.
Отдельные аспекты сельского самоуправления освещены в работе И. В. Побережникова. Социальные отношения крестьян Уфимской губернии изучает М. И. Роднов, показывающий сложный процесс трансформации крестьянской общины, его положительные и отрицательные проявления . Исследованием жизни крестьян во второй половине XIX — начале XX в. занимался Д. А. Са-
Шатохин И. Т. Кризисные явления в местном управлении Российской империи на рубеже XIX—XX вв. // Проблемы отечественной истории: Источники, историография, исследования / отв. ред. М. В. Друзин. СПб., 2008. С. 370—389.
Хафизова Р. И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX — начале XX века : автореф. дис. ... канд. ист. наук. Уфа, 1999; Ахтямов К. Ш. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881—1917 гг. : автореф. дис. ... канд. ист. наук. Оренбург, 2000; Любичанковский С. В. Структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской империи (1907—1917 гг.). Оренбург, 2005. С. 30.
3 Чуприн В. В. Земство и развитие среднего образования на Урале (60-е годы XIX в. — 1917 год) : автореф. дис. ... канд. ист. наук. Челябинск, 2000; Азаматова Г. Б. Деятельность Уфимского земства в области народного образования (1874—1917 гг.) : автореф. дис. ... канд. ист. наук. Уфа, 2000; Богатырева О. Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 — февраль 1917) : автореф. дис. ... д-ра ист. наук. Екатеринбург, 2004; Беседовская А. В. Система местного самоуправления на Южном Урале в период модернизации российского общества (вторая половина XIX — начало XX века). Оренбург, 2006.
Побережников И. В. Государственные крестьяне Урала в эпоху феодализма. Екатеринбург, 1992; Роднов М. И. Крестьянство Уфимской губернии в начале XX века (1900— 1917 гг.): социальная структура, социальные отношения. Уфа, 2002.
фонов. В его работах дан анализ изменения правового положения крестьян в период реформ, особенностей их правосознания и интеграции в общество .
На современном этапе появляются работы, освещающие роль различных слоев населения в общественной жизни, особенности их менталитета, процесс формирования гражданского общества в России . Исследователи под новым углом зрения рассматривают такой сложный институт, как земство, обращаясь к истокам общинной самоорганизации, «миру», что в свое время и породило «общественную» теорию самоуправления . А. В. Ремнев сформулировал управ-ленческо-региональный исследовательский подход, основанный на тезисе о том, что длительная устойчивость Российской империи обеспечивалась поливариантностью властных структур, многообразием управленческих форм, асимметричностью, разнопорядковостью связей разных народов и территориальных образований . Однако наблюдается явный недостаток фактологических работ, раскрывающих механизм функционирования низшего звена власти. Частично этот вакуум восполняется исследователями различных категорий населения, деятельности общественных организаций.
Проблема формирования эффективной системы управления в современной России входит в число центральных тем отечественной исторической науки. Таким образом, представленная работа является актуальной и дополняет исследования системы управления, используя, с одной стороны, накопленный опыт, с другой — вводит в научный оборот новые источники, предлагая междисциплинарные методы анализа социальных и политических процессов на Южном Урале.
Цель исследования заключается в комплексном анализе формирования и функционирования системы органов уездного управления и самоуправления в жизнеобеспечении населения на Южном Урале во второй половине XIX — начале XX в., выявлении особенностей их деятельности, механизмов взаимодействия субъектов власти в условиях модернизации страны. Реализация цели потребовала решения следующих задач:
1) охарактеризовать условия и процесс подготовки реформы местного управления и этапы ее реализации;
Сафонов Д. А. Крестьянство и власть в эпоху реформ и революций 1855—1922 гг. (на материалах Южного Урала): автореф. дис. ... д-ра ист. наук. М., 1999.
Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в.). СПб., 2003.
Волков В. С. Роль земств в социально-культурном развитии российской деревни (1864 — февраль 1917 г.) // Общество и власть : материалы Всерос. науч. конф. СПб., 2003. С. 183—188.
4 Ремнев А. В. Региональные параметры имперской «географии власти» // Ab imperia. 2000. № 3—4. С. 343—358.
рассмотреть развитие нормативно-правовой базы формирования и функционирования субъектов власти уездного управления второй половины XIX — начала XX в.;
выявить особенности системы уездного управления на Южном Урале, сложившейся в процессе реформ второй половины XIX в., и ее эволюцию;
определить организационные и финансовые основы деятельности и взаимодействия административных, земских и сословно-корпоративных институтов власти уездного уровня в вопросах жизнеобеспечения населения и реализации государственных интересов на Южном Урале во второй половине XIX — начале XX в.;
проанализировать деятельность субъектов власти уездного управления в экономической и социокультурной сферах на Южном Урале во второй половине XIX — начале XX в.;
оценить эффективность деятельности уездной системы власти в вопросах жизнеобеспечения общества на Южном Урале во второй половине XIX — начале XX в.
Источниковую базу исследования составили разнообразные материалы, которые можно разделить на несколько групп.
Первую группу источников составляют неопубликованные материалы двух центральных и двух местных архивов: Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Центрального государственного архива Республики Башкортостан (ЦГИАРБ), Государственного архива Оренбургской области (ГАОО). Всего был использован 41 фонд названных архивов.
В процессе написания работы задействовано восемь фондов Российского государственного исторического архива (РГИА). Фонд Хозяйственного департамента МВД (№ 1287) широко представляет функционирование земских учреждений Уфимской губернии с указанием успехов и недостатков земского уездного управления. Фонд Главного управления местного хозяйства МВД (№ 1275, 1282, 1288) содержит проекты реформ, поправки к ним, статистические данные, связанные с преобразованиями, которые дополняются сведениями фонда Департамента общих дел МВД (№ 1284). Вывод о том, что земская реформа имела большой резонанс в обществе, можно сделать, ознакомившись с фондами Земского отдела МВД (№ 1291), Канцелярии Министерства путей сообщения (№ 229), Департамента государственного казначейства (№ 565).
Анализу был подвергнут документальный материал из четырех фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ). Фонды Департамента полиции МВД информируют о взаимодействии земской полиции и земства (№ 125,
222, 392). Фонд Третьего отделения Собственной его императорского величества канцелярии (№ 109) содержит материалы о проведении крестьянской реформы 1861 г., деятельности уездной и губернской администрации.
В Государственном архиве Оренбургской области изучены документы 17 фондов. Содержащиеся в фонде Канцелярии оренбургского генерал-губернатора (№ 6) и фонде Канцелярии оренбургского губернатора (№ 10) официальные документы разнообразны по содержанию и позволяют выявить правительственную политику в отношении региона. Фонды Оренбургского губернского по крестьянским делам присутствия (№ 13) и Оренбургского губернского присутствия (№ 14) содержат информацию о деятельности правительства и местных органов власти по земельному вопросу, социально-экономическому положению крестьян и работе земских учреждений. Документы фонда Оренбургского по городским и земским делам присутствия (№ 15) и фонда Оренбургского губернского правления (№ 11) позволяют реконструировать процесс становления уездных земств и их деятельности. Статистические данные, сведения о доходах и расходах уездных земств содержит фонд Оренбургского губернского распорядительного комитета (№ 16). Для изучения вопросов управления и самоуправления на Южном Урале второй половины XIX — начала XX века проанализированы документы фондов земских начальников Орского уезда (№30, 31, 32, 33, 34), Оренбургской губернской земской управы (№ 43) и Оренбургской уездной земской управы (№ 44), Оренбургского уездного суда (№ 58), Оренбургского уездного полицейского управления (№ 27) и Орского уездного полицейского управления (№ 29).
В Центральном государственном историческом архиве Республики Башкортостан (ЦГИАРБ) изучены материалы 12 фондов: канцелярии оренбургского гражданского губернатора (И-6), Уфимской губернской земской управы (И-132), Белебеевской уездной земской управы (И-135), Бирской уездной земской управы (И-151), Стерлитамакской уездной земской управы (И-133) и Уфимской уездной земской управы (И-400). Они содержат дела о наделении крестьян землей, неурожаях и принятых мерах по стабилизации ситуации земскими органами. Вопросы жизнедеятельности крестьянства после отмены крепостного права отражены в материалах фонда Уфимского губернского по крестьянским делам присутствия (И-10), а также уездных продовольственных управ (И-342, И-343, И-344, И-345). Создание волостных земских управ в 1917 г. зафиксировано в документах фонда И-409.
Опубликованные источники можно разделить на четыре группы: нормативно-правовые акты, проекты реформ местного самоуправления, справочные и статистические издания, документы личного характера, материалы периодической печати.
Нормативно-правовые акты позволяют реконструировать устройство системы управления, включавшей институты администрации и самоуправления,
і их взаимодействие .
Всесторонний анализ деятельности властных институтов позволяет провести изучение опубликованных и неопубликованных статистических данных: приходно-расходных смет уездных земских управ, ведомостей о движении денежных средств уездных и волостных правлений, ведомостей по учету мирских сборов, сведений о социально-экономическом развитии. Особую ценность
представляют материалы земской статистики .
Материалы личного характера — воспоминания, письма — позволяют дополнить полученную из других источников картину функционирования системы власти. Примером такого источника служат пятьдесят шесть писем Н. И. Юзефовича, статьи И. Я. Гурлянда, материалы С. А. Панчулидзева, которые непосредственно затрагивают вопросы формирования и деятельности системы земского управления на Южном Урале .
Составной частью источниковой базы исследования стали материалы периодической печати: «Оренбургское уездное земство», «Земское дело», «Оренбургский листок», «Уфимские губернские ведомости», «Русские ведомости». Они позволяют проследить процесс обсуждения разных концепций самоуправления, определить взгляды представителей различных социальных групп на роль представительных органов власти в России и перспективы местного самоуправления.
Таким образом, в процессе исследования была сформирована необходимая и достаточная источниковая база. Использование указанных групп источников позволило решить поставленные исследовательские задачи с достаточной степенью научной достоверности и объективности.
Основой методологии исследования является принцип историзма, подразумевающий анализ всех явлений и процессов в их взаимосвязи и развитии. Процессы эволюции общественных институтов рассматриваются в рамках мо-дернизационной теории, которая подразумевает описание множества одновременных изменений на различных уровнях: экономическом, организационном, политическом и культурном. Для достижения цели и решения исследовательских
ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 39—44; Сборник правительственных распоряжений по устройству быта крестьян, вышедших из крепостной зависимости. Т. 1—13. СПб., 1861—1876; Общее положение о крестьянах. С разъяснениями Правительствующего Сената по 1 мая 1911 г. /сост. И. М. Тютрюмов. СПб., 1911.
2ГАОО. Ф. 15. Оп. 1. Д. 73; Д. 216; Ф. 13. Оп. 1. Д. 89; Ф. 15. Оп. 1. Д. 333; Ф. 11. Оп. 1. Д. 147; Ф. 10. Оп. 10. Д. 208; РГИА. Ф. 1288. Оп. 4. Д. 53; Ф. 1284. Оп. 241. Д. 182.
3 РГИА. Ф. 707. Оп. 1. Д. 36; Ф. 1652. Оп. 1. Д. 4; Ф. 1629. Оп. 1. Д. 28.
задач, а также исходя из особенностей источниковой базы использовались традиционные для исторической науки методы, прежде всего сравнительно-исторический. Продуктивное использование сравнительно-исторического метода предполагает анализ однопорядковых событий и процессов, позволяющих выявить их сущность и эволюцию.
Особую значимость для исследования имеет статистический метод, который дал возможность изучить количественные и качественные признаки в их единстве на основе использования структурно-логического и проблемно-хронологического методов для моделирования системы управления изучаемого периода и определения эффективности ее функционирования.
Исследуемые проблемы потребовали применения комплексных междисциплинарных подходов. В работе использованы понятия и методы, присущие не только исторической науке, но и политологии, социологии, юриспруденции. Выводы строятся на критико-аналитическом подходе. Все это позволяет рассматривать проблемы формирования и деятельности институтов уездного управления в интересующий автора период с достаточной степенью научной достоверности.
Научная новизна работы заключается в том, что рассматриваемая тема не являлась прежде предметом специального изучения в указанных территориальных и хронологических рамках. В ходе исследования изучена деятельность системы органов местного управления низшего звена, выявлены результаты перераспределения функций между субъектами власти уездного уровня с учетом региональных особенностей, проанализированы объективные и субъективные факторы, определившие особенности формирования и функционирования сословных, общественных и административных институтов в единой системе жизнеобеспечении населения на территории Оренбургской и Уфимской губерний.
Практическая значимость. Вопросы, решаемые в диссертации, имеют прямую связь с современностью. В настоящее время от характера взаимоотношений и согласованности действий субъектов власти, от умения тех и других оперативно реагировать на возникающие проблемы зависит экономическая и политическая стабильность в России. Все это делает актуальным изучение истории функционировавших в России институтов власти, их взаимодействия и разграничения функций с точки зрения возможности практического использования их опыта, изучение и осмысление которого позволит избежать повторения ошибок, отладить тесное взаимодействие структур государственной власти и общественных институтов, органов государственного управления и местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту:
Реформы местного управления в России второй половины XIX в. были обусловлены включением в гражданскую жизнь ставших свободными крестьян, необходимостью модернизации экономики и интеграции окраин и центра в единое политическое, экономическое пространство. В реформировании системы местного управления выделены два этапа: 1861—1870-е гг., 1880-е — 1917 гг. Формирование системы уездного управления базировалось на принципе децентрализации власти и проходило по образцу западных либеральных концепций местного самоуправления. Однако в процессе реализации реформы правительство не решилось отказаться от сословного принципа. Вместе с тем в условиях сохранения традиционного сознания и сословных институтов либеральные идеи не могли быть ассимилированы обществом. Именно поэтому реформы продолжались на протяжении 50 лет.
Система уездного управления, сложившаяся в ходе реформ, включала сословные крестьянские институты, всесословные земские и административные учреждения . Развитие нормативно-правовой базы было направлено на расширение правового поля и сближение общественного управления и правительственной администрации. Законы, регулировавшие деятельность субъектов власти уездного управления второй половины XIX в., отражают постоянные колебания правительства: с одной стороны, оно наделяло крестьянские и земские институты самостоятельностью, с другой — ограничивало их полномочия административным контролем, вместе с тем анализ правоприменительной практики на Южном Урале позволяет говорить лишь о сословной предпочтительности законов.
Правительство частично учитывало особенности региона (полиэтнич-ность, незначительная численность дворянства и др.), что обусловило длительность и асинхронность реформирования, доминирование административных институтов в структуре уездной власти. До введения земств (в Уфимской губернии — 1875 г., в Оренбургской губернии — 1913 г.) вопросы жизнеобеспечения целиком возлагались на государственные и сословные институты.
Разграничение функциональных обязанностей в структуре управления губерния — уезд — волость не получило четкого законодательного оформления. Часть вопросов жизнеобеспечения должны были решать сельские и воло-
Положение о губернских и уездных земских учреждениях; Положение об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам; Положение о земских участковых начальниках; Положение о губернских и уездных земских учреждениях; Правила об устройстве судебной части в местностях, в которых введено означенное положение; Временные правила о волостном суде; Правила о порядке приведения в действие «Положения о земских участковых начальниках».
стные органы крестьянского самоуправления за счет самообложения. Однако они не имели ни организационных, ни финансовых возможностей. Низкая платежеспособность населения и непонимание значимости проведения правительственных мероприятий вызывали порой острые конфликты с представителями власти. Финансовое обеспечение уездов существенно изменилось с созданием земских учреждений, принявших на себя большую часть расходов и имевших стабильные источники земского сбора.
Органы уездного управления и самоуправления определили приоритетные направления деятельности в системе жизнеобеспечения местного населения: безопасность (обязательное страхование на случай стихийных бедствий, создание пожарной службы и др.), хозяйственно-экономическое (обязательное страхование на случай стихийных бедствий, создание пожарной службы и др.) и социокультурное (образование и здравоохранение). В решении этих задач были достигнуты определенные успехи. Получило развитие страхование от несчастных случаев: с 1901 по 1907 г. количество застрахованных домохозяйств в Уфимской губернии увеличилось в 1,2 раза. Расходы на содержание дорог с 1876 по 1890 г. выросли в 7,7 раза. В 1898 г. в Оренбургской губернии на эти нужды выделялось в 2,3 раза больше средств. В результате работы земств в 90-х гг. XIX в. были созданы агрономическая и ветеринарная службы: расходы уфимских уездных земств на эти нужды в 1876—1890 гг. увеличились в 7 раз. Расходы земств на образование и здравоохранение постоянно увеличивались и к 1915 г. составляли 51,7% бюджета в Уфимской и 44,2% — в Оренбургской губерниях.
Во второй половине XIX — начале XX в. складывалась достаточно эффективная система уездного управления, оказывающая позитивное влияние на развитие экономики, образования и здравоохранения, в основе лежала тенденция достижения баланса общественных и государственных интересов, расширения общественной инициативы и сферы деятельности институтов самоуправления. С одной стороны, условия для этого создавали нормы закона, с другой — по мере трансформации традиционных отношений возрастала роль общества в системе жизнеобеспечения населения, что, в свою очередь, обеспечивало переход от конфликтного сосуществования институтов власти уездного уровня к их взаимодействию.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации изложены в 8 научных публикациях общим объемом 3,2 п. л., обсуждались на 4-х всероссийских и региональных конференциях (Пенза, Уфа, Оренбург).
Структура диссертации обусловлена поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
