Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Формирование и структура органов городского самоуправления города Вятки
1.1. Сословное городское самоуправление до реформы 1870 года 23
1.2. Формирование городской думы и ее социальный состав 36
1.3. Функции городской управы в структуре самоуправления 84
Глава II. Основные направления практической деятельности вятского городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX века
2.1. Структура городского бюджета. Общественный городской банк и самоуправление 100
2.2. Административные структуры и городское самоуправление 131
2.3. Городская дума и благоустройство города 148
Заключение 178
Примечания 185
Источники и литература 217
Приложение
- Сословное городское самоуправление до реформы 1870 года
- Формирование городской думы и ее социальный состав
- Структура городского бюджета. Общественный городской банк и самоуправление
Введение к работе
Преобразования второй половины XIX века внесли качественное изменение во все сферы жизни российского общества, способствовав повышению его роли в государственной жизни страны. Введение рыночных механизмов в социально-экономической области, углубление региональной специализации требовало нового подхода к организации управления на местах с целью реализации общественного потенциала, способного конструктивно решать вопросы местной жизни. Все это предопределило реформирование системы самоуправления в демократическом русле.
Первым опытом в организации общественных учреждений на буржуазных принципах всесословности были земства. Самодержавная природа реформаторства четко определила место самоуправления в государственной структуре, изначально сведя к минимуму его претензии на политическую роль.
В аналогичном направлении была проведена реформа в 1870 году, которая как по системе формирования общественного представительства, так и по административно-хозяйственному характеру его функции не выпадала из общей картины умеренно-либерального характера преобразований.
Изучение вопроса становления, функционирования городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX века весьма актуально и на сегодняшний день, когда успех кардинального реформирования во многом зависит от его реализации на местах. В этом смысле особое значение приобретает привлечение исторического опыта органов самоуправления, как одной из форм взаимодействия центра и периферии, административных и общественно-представительных структур.
Объектом исследования является структура органов городского самоуправления г. Вятки: избирательное собрание, дума, управа.
Предмет исследования - формирование и взаимодействие органов городского самоуправления; содержание и основные направления деятельности органов городского самоуправления в период действия законов 1870, 1892 гг.
Хронологические рамки исследования - вторая половина XIX - начало XX вв. (1870-1917 гг.) - период эволюции реформаторского курса правительственной политики в отношении города от либерально-демократического до реакционно-консервативного. Такой хронологический подход позволяет выявить степень реализации правовых аспектов законотворческой деятельности государства в системе городского самоуправления и провести сравнительный анализ между формированием и функционированием общественных структур законодательств 1870 и 1892 гг.
Территориальные рамки исследования ограничены г. Вяткой — крупным губернским центром второй половины XIX - начала XX вв. Выбор региона обусловлен как значительным административным статусом, так и региональной социально-экономической спецификой, которая состояла в сложном торгово-промышленном развитии города. Все это, а также отсутствие в губернии крупного помещичьего землевладения отразилось на социальном составе и деятельности городского самоуправления.
Степень изученности темы
Хронологически ее представляют три периода: дореволюционный, советский, современный.
Прежде, чем приступить к обзору дореволюционной историографии непосредственно по городскому самоуправлению, необходимо рассмотреть концепции, определяющие место самоуправления в государственной системе, поскольку для большинства исследователей они стали отправной точкой в оценке городского устройства второй половины XIX века. В отечественной исторической литературе нашли отражение лишь отдельные аспекты истории городского самоуправления в пореформенный период. Определение роли аппарата местного управления в государственной системе представлено базо-
выми работами известных историков-государствоведов и юристов. Принципиальное различие в трактовке исследователями данного вопроса обусловило складывание в исторической науке в 80-90-е годы XIX века двух теорий самоуправления - общественной и государственной. Сторонники государственной теории, признавая общественную природу самоуправления, обосновывая необходимость наделения его широкими полномочиями, трактовали самоуправление как неотъемлемый элемент административной системы, выполняющий задачи государства на местном уровне. Наиболее радикальным выразителем данной теории является Н.Н. Коркунов. По его мнению, наличие самоуправления как такового напрямую связано с присутствием местных административных функций.1 Иными словами, деятельность самоуправления отождествлялась с решением административных задач.
Основателем общехственнойтеории считается профессор харьковского университета В.И. Лешков, но наиболее обстоятельно она выражена в работе А.О. Васильчикова «О самоуправлении». Автор противопоставляет государству общество с его проблемами и потребностями, решение которых возможно только на местном уровне. «Самоуправление должно быть рассматриваемо... не как орудие или средство для поддержания различных политических влияний, но как особый порядок, вовсе чуждый политике, имеющий свою особую цель и свою отдельную область действий...»
В целом, дореволюционные труды о городском самоуправлении можно условно классифицировать на две группы. Первая группа представлена работами, где вопросы городского самоуправления рассматриваются исключительно в правовом аспекте, с обстоятельным разбором статей действующего законодательства.3 Оценка Городовых положений с позиции их практической применимости определила публицистический характер работ и критический анализ городских реформ второй половины XIX века.
Вторая группа работ представлена публикациями, выход которых был связан с радикальными изменениями в общественно-политической жизни стра-
ны в начале XX века. Это политические брошюры, где излагаются программы реформирования городского управления. Степень радикальности преобразований определялась политическими установками авторов.4 Эти работы еще в меньшей степени отвечали задачам научного исследования и по сути дела были выражением политических взглядов представителей различных партий.
Почти для всех работ характерно привлечение западно-европейского опыта в устройстве муниципальных учреждений. На примере Западной Европы авторы обосновывают целесообразность организации городского самоуправления на широкой демократической основе.
Наиболее глубоко историко-правовой анализ городской реформы 1870 года дается в работах Г.И. Шрейдера и И.И. Дитятина. Исследователи подробно излагают историю подготовки реформы. При этом Г.И. Шрейдер показывает историю разработки Городового положения 1870 года как эволюцию правительственной политики в сторону свертывания общественного начала в системе городского самоуправления. Если разработка реформы началась с широкого общественного привлечения (создания всесословных комиссий на местах), то окончательно она оформилась в стенах «бюрократической канцелярии» Госсовета.6
Обзор самого законодательства о городском самоуправлении второй половины XIX века включал в себя анализ следующих аспектов:
социальные приоритеты государства в вопросе привлечения местного населения к управлению делами города;
пределы самостоятельности общественного представительства, возможности формирования его финансовой базы;
конструктивность взаимодействия исполнительных и распорядительных органов муниципалитета;
соответствие количественного и качественного состава органов самоуправления масштабам городского хозяйства;
удельный вес административных задач в деятельности самоуправле-
ния;
- формы административного надзора как способ регулирования деятельности самоуправления местными властями.
Наибольшей критике в городских реформах данного периода подверглась избирательная система. В частности, говоря об устройстве избирательной системы по Городовому положению 1870 года, И.И. Дитятин подчеркивает ее преемственную связь с избирательной системой Пруссии. Он характеризует ее как изначально чуждую и неприемлемую для российского общественного устройства. Недостатки избирательной системы отмечались и сторонниками городской реформы: С.А. Приклонским, В.В. Демидовым, А.А. Гурко. В качестве следующего крупного недостатка устройства городского самоуправления по законодательству второй половины XIX века отмечалась форма административного контроля над деятельностью органов общественного управления. Особенно подробно этот вопрос был изложен в работе И.И. Дитятина. Автор, анализируя состав главного органа контроля самоуправления - губернского по городским делам присутствия, ставит под сомнение его беспристрастность в решении городских вопросов. Председательство в нем губернатора обеспечивает, по его мнению, ведение местных дел в административном русле.9 Особое значение имеет оценка городского самоуправления М.П. Щепкиным. Будучи в свое время городским головой, Щепкин опубликовал ряд трудов о городском хозяйстве г. Москвы периода действия Городового положения 1870 года.10 Рассматривая сильные и слабые стороны московского общественного управления в тесной связи с законодательством, исследователь показывает его прогрессивное значение для жизни города.
Общественно-политический подъем начала XX века, поставивший вопрос кардинального реформирования всех сфер жизни российского общества, вызвал обсуждение на страницах печати основных проектов будущих преобразований, обоснованием демократизации которых был критический
анализ существующего устройства. Это обусловило решение вопроса город
ского самоуправления в ракурсе противопоставления городских реформ 1870
и 1892 года. Наиболее основательно данная проблема рассматривалась в ра-
fc ботах В.М. Гессена, А.Г. Михайловского, В.И. Немчинова, Д.Д. Семенова,
Г.И. трейдера.11
Сопоставляя данные законы, историки поступали по принципу: «из
двух зол выбирают меньшее». Признавая офаниченность и незавершенность
реформы 1870 года, исследователи отмечали ее большую приближенность,
по сравнению с новым положением, к основным принципам самоуправления.
Исследователи руководствовались задачей показать несоответствие закона
4І 1892 года реалиям современной жизни. Односторонность подхода дореволю-
ционной историофафии к проблеме городского самоуправления, ее обзор исключительно в правовом русле обуславливают отсутствие у большинства авторов обоснования правительственной политики в отношении города. Исключение составляют В.И. Немчинов и М.Н. Петров, которые связывают государственный курс с самодержавной природой преобразований второй половины XIX века.12
Определенный научно-исследовательский интерес представляет сборник
статей Г.И. Шрейдера «Наше городское общественное управление».13 В от-
ЧГ личие от основной массы публикаций дореволюционного периода в его рабо-
те предпринята попытка проследить реализацию закона 1892 года на практике. Научную значимость данного труда снижает его изначально публицистический характер, отсутствие упорядоченной источниковой базы. Последствия новой городской реформы для общественного управления историк рассматривает в самых различных ракурсах:
степень подчиненности управы как «коллегии выборных чиновни-ков» распорядительной власти думы;
уровень оперативности самоуправления в решении городских вопросов;
изменение в организации делопроизводства в муниципальных учреждениях;
механизм воздействия административной власти на деятельность общественных учреждений и т.д.14
Вторая группа работ представлена небольшими по объему публикациями. Авторы руководствовались задачей указать конкретные программы улучшения городской жизни. Сторонники умеренных преобразований (А.О. Ачадов, П.П. Тройский, Н.О. Кабанов, И.А. Вернер, М.П. Щепкин, А.Г. Михайловский, И.О. Фесенко) ставили перед городским самоуправлением задачи расширения масштаба деятельности в социальной сфере, введении городского хозяйства. Созидание в условиях демократии при строгом соблюдении законодательных норм - в таких чертах определяло будущее самоуправления умеренное крыло. Представители левых партий (М.А. Курчинский, М.Л. Лу-комский) рассматривали городское самоуправление как форму реализации социалистических идей. Представители официальной точки зрения (А.Н. Не-мировский, Н.В. Клейгельс, М.М. Бубнов) не выходили дальше вопросов реформирования внутренней организации общественного представительства.
Кроме работ, охватывающих основные проблемы городского самоуправления, значительное место в данной группе занимают статьи и очерки, затрагивающие отдельные вопросы реформирования в данной области. Работы А.И. Колычева и Н.Ф. Страдомского затрагивают тему взаимоотношения земства (губернского, уездного) и думы. И.О. Фесенко главной задачей городской реформы выдвигает привлечение в муниципалитет квартиронанимателей. В работах И.Х. Озерова затрагиваются вопросы формирования городского бюджета и указываются способы создания более стабильной финансовой базы города.
В целом проблема городского самоуправления рассматривалась в дореволюционной историографии через призму законодательства, как организация и функционирование органов общественного представительства, а не как
объект научного исследования. Отождествление темы самоуправления с правовой политикой правительства в отношении города определило освещение вопросов городского самоуправления в соответствующем аспекте. Злободневность этих вопросов для городской жизни обусловила публицистический характер работ, изначально не претендующих на роль научных исследований.
Тем не менее, проблема городского самоуправления, представленная очевидцами существующего устройства, позволяет косвенно проследить реализацию городских реформ второй половины XIX века, выявить степень их соответствия уровню общественного развития в данный период.
Начало советского этапа развития проблемы городского самоуправления связано с выходом в 1928 году книги Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства».15 В соответствии с новыми идеологическими установками «архаичному самодержавному управлению» противопоставлялось советское, прогрессивное устройство местных органов власти.
Работа больше представляет собой практический, нежели научно-исследовательский интерес: в ней классифицируются методы организации городского хозяйства, определяются критерии городского благоустройства, разъясняется хозяйственно-самоуправленческая терминология. В этом смысле работа незаменима, как прикладное пособие по изучению и анализу хозяйственной деятельности самоуправления.
В 50-60 гг. появились работы по истории городского самоуправления Москвы, Новгорода, Санкт-Петербурга. Основной акцент в данных исследованиях делался на государственную политику в области общественного управления как гаранта самодержавного курса. Между тем, до 80-х годов в отечественной науке практически отсутствовали работы общероссийского уровня по городскому самоуправлению. Данная тема продолжала рассматриваться через призму правительственной политики, общественно-политического движения. Уровень эффективности функционирования само-
управления определялся степенью его оппозиционности существующему строю. Тема самоуправления в данный период была представлена в лице земства как наиболее активного общественно-политического явления.16
Значительный сдвиг в развитии историографии по городскому самоуправлению связан с появлением в начале 80-х годов работы В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг.». Автор представил обширный статистический материал реализации избирательной системы Городового положения 1870 года в городах Европейской России. В.А. Нардова также подробно анализирует социальный, профессиональный контингент избирательных собраний, городских дум. Рассматриваются проблемы взаимодействия местного представительства с местными административными и высшими органами власти. В целом, на примере противоречивости устройства городского самоуправления, автор показывает кризис самодержавия, наметившийся во второй половине XIX века.17
Современный этап в историографии по проблемам городского самоуправления начинается с появлением в 1994 году нового исследования В.А. Нардовой - «Самодержавие и городские думы в России в конце XIX — начале XX века». Его хронологические рамки составляют период действия Городового положения 1892 года. Тема городского самоуправления также представлена в ракурсе правительственной политики. Автор проводит сравнительный анализ удельного веса избирателей к численности городского населения при двух законодательствах в городах европейской России. На основе приведенных данных ученый обосновывает антидемократический характер реформы 1892 года. Городовое положение 1892 года автор характеризует как вынужденную правительственную меру, являющуюся единственной альтернативой
1 ft
упразднения местного самоуправления. Принципиально новым в данном исследовании является расширение темы городского самоуправления социально-экономическими аспектами. Ученый представляет ясную картину финансового положения российских городов, дает обстоятельный анализ ис-
точников пополнения городского бюджета, приводит сведения по их благоустройству. Особая значимость трудов В.А. Нардовой в их практическом применении: они содержат обширный статистический материал для сравнительного анализа, данные из опубликованных и неопубликованных источников, которые нашли широкое применение в данной научно-исследовательской работе.
Следующим крупным исследованием по истории городского самоуправления является монография Л.Ф. Писарьковой «Московская городская дума. (1863-1917 гг.)». В данной работе автор выявляет особенности эволюции московского городского самоуправления от периода «Жалованной грамоты городам» до его реформирования при Временном правительстве. Значительное место в работе отводится анализу городского самоуправления как общественно-политического явления. В целом автор приходит к выводу о тесной взаимосвязи функционирования городского самоуправления с законотворческой политикой правительства: изменения правительственного курса в отношении города рассматриваются как новый исторический этап в развитии органов общественного представительства. Анализируя реализацию законодательства 1892 года, автор на примере московского городского самоуправления приходит к выводу о его целесообразности и исторической обусловленности. Особенно это отмечается в отношении контрреформы 1892 года, при которой начинается наиболее плодотворный период в работе городского управления.19
Ф.Л. Писарькова, один из первых исследователей по проблеме городского самоуправления, опровергает утвердившийся в отечественной историографии тезис о реакционности преобразований конца XIX века. Реформа 1892 года, по мнению Писарьковой, была вызвана новыми историческими условиями. С учетом предшествующего опыта, она должна была устранить те недостатки, которые укрепились в период действия Городового положения 1870 года. От выборов была отстранена та категория населения, которая в
них не участвовала, усилился административный контроль как гарант рационального ведения хозяйства.20
В какой-то мере такая оценка Городового положения 1892 года соприкасается с трактовкой В.А. Нардовой правительственного курса в данный период. Она отмечала, что от изменения правового положения дум, правительство «... ждало положительных сдвигов в развитии муниципального хозяйст-ва».21
В целом монографию Л.Ф. Писарьковой можно назвать качественно новым этапом в историографии по проблеме городского самоуправления. Она внесла новый взгляд в традиционную, однозначно негативную оценку как устройства, так и деятельности общественного представительства.
Характерной чертой последних лет стало расширение региональных ра-мок исследования проблемы городского самоуправления. Вопросы городского самоуправления рассматривались в следующих аспектах:
реализация законотворческой политики правительства;
городское самоуправление как общественно-политический потенциал;
формы взаимодействия городского представительства с разными уровнями государственной власти;
роль социально-экономического фактора в функционировании самоуправления;
вклад демократических органов власти в развитие городской инфраструктуры, их культурно-просветительская роль в жизни города.
В целом работы различны как по тематике подхода к проблеме городского самоуправления, так и по глубине анализа. Основной упор делается на оценку законодательства о городском самоуправлении, на его значение для развития муниципальных органов власти.
Труды по региональной историографии также можно условно классифицировать на три группы по указанным периодам. В дореволюционной исто-
риографии выделяется сборник «Столетие Вятской губернии». Сборник со
держит достаточно обширный краеведческий материал по истории Вятской
губернии.
"Щ Для диссертационного исследования представляли интерес материалы
как по вятскому городскому самоуправлению, так и по истории города в целом. В частности, приведенные в сборнике труды Н.А. Спасского дают богатый краеведческий материал по истории города второй половины XIX века24.
Советское краеведение по теме городского самоуправления представле
но работой П.Н. Луппова «История города Вятки». Кроме сведений, имею
щих непосредственное отношение к городскому самоуправлению (первые
Щ выборы по новому городовому положению, практическая деятельность ду-
мы), в работе проведен тщательный анализ социально-экономического раз
вития города в пореформенный период. Работа включает в себя обширный
статистический материал, позволяющий увидеть рост численности населения
во второй половине XIX - начале XX века, темпы роста промышленного
производства, соотношение в городе производственного и непроизводствен
ного населения, развитие городской инфрастуктуры и т.д. Все это значитель
но облегчает научно-исследовательскую работу, создавая ясную картину со
циально-экономического положения в городе в исследуемый период.
:# Аналогичные сведения представлены в вышедшей в 1974 году книге
«История г. Кирова». Здесь рассматривается социально-экономическое раз-витие города в пореформенный период. Характерно, что вопрос городского самоуправления излагается в традиционном для советской историографии аспекте.26
В современном краеведении городская тематика освещалась в сборни-ках региональных конференций, так и в отдельных трудах.
Ценный краеведческий труд, основанный на обширной источниковой базе — книга В.А. Берлинских «История города Вятки». Тема города рассматривается в развернутом социокультурном аспекте, включающем в себя исто-
рию, быт горожан, основы материальной и духовной культуры.
Пособием в изучении практической деятельности городского самоуправления в начале XX века является работа И.В.Беляева, А.Л. Жукова «Вятский водопровод», которая рассматривает историю водоснабжения города Вятки.
Цель и задачи исследования
Целью диссертации является изучение на примере г. Вятки становления и развития органов городского самоуправления во второй половине XIX — начале XX вв., анализ их практической деятельности и роли в социально-экономической и культурной жизни города.
Исходя из этого, в работе ставятся следующие задачи:
рассмотреть систему дореформенного городского самоуправления;
раскрыть основные принципы организации городского самоуправления в соответствии с городовыми положениями 1870 г. и 1892 г.;
проанализировать социальный состав избирательных собраний и городских дум;
определить ключевые аспекты в развитии общественного представительства;
изучить структуру городского самоуправления и механизм взаимодействия в его системе распорядительного и исполнительного органов;
изучить основные источники формирования городских бюджетов, исследовать хозяйственную деятельность общественного управления;
показать основные направления работы городского самоуправления в административной области;
выявить роль общественного представительства в развитии городской инфраструктуры.
Все это станет основными аспектами изучения проблемы буржуазного городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв.
Методологическую основу работы определяют принципы историзма, научной объективности, системный подход. Используются общенаучные, а также специальные методы исследования. Системно-структурный метод позволяет рассматривать городское самоуправление как систему, развивающуюся в конкретных исторических условиях. Принцип историзма позволяет выявить соотношение факторов в эволюции городского самоуправления Принцип объективности является одной из составляющих научной работы, предполагает учет всех факторов в сложившейся исторической ситуации, а также устранение однобокости в подходе к анализу предмета и объекта исследования.
Одним из основных методов изучения истории городского самоуправления является сравнительно-исторический метод, также используется и проблемно-хронологический метод. Сравнительно-исторический метод позволяет провести сопоставление между организацией и деятельностью городского самоуправления в периоды, хронологические рамки которых определялись правительственным курсом в отношении самоуправления. В сочетании с методом количественного анализа, который дает возможность сравнить численные данные по объектам исследования, это позволяет определить и сопоставить степень реализации правительственной политики в разные хронологические периоды, социальную и функциональную эволюцию органов городского самоуправления, степени готовности городского населения к той форме городского самоуправления, которая была определена законодательством. Кроме того, сочетание данных методов позволяет сопоставить вышеупомянутые данные с аналогичными сведениями других городов в целом по России, без чего невозможно создание ясного представления о степени эффективности системы самоуправления, способности ее адаптации к реальным историческим условиям. Проблемно-хронологический метод позволяет определить этапы развития рассматриваемой проблемы и выявить ключевые аспекты, определившие их временные рамки.
Источниковая база исследования.
Источники, использованные в данном исследовании, могут быть разделены на следующие группы:
законодательные и нормативно-правовые акты;
материалы официального делопроизводства;
источники личного происхождения;
справочные материалы;
периодическая печать и публицистика.
Законы, регулировавшие функционирование органов городского самоуправления, содержатся в сборнике «Российское законодательство Х-ХХ в. в»., а также в Полном собрании законов Российской империи (отделение первое и третье). Данные нормативно-правовые документы позволяют проследить процесс реформирования общественных структур самоуправления со времени введения «Жалованной грамоты» Екатерины II до преобразований второй половины XIX века. Обзор законодательных источников дает возможность выявить эволюцию правительственной политики в отношении представительных органов власти, а также проследить степень ее реализации на местах.
К материалам официального делопроизводства относятся как опубликованные, так и неопубликованные источники. К опубликованным источникам относятся: журналы вятской городской думы, отчеты управы о своей деятельности, росписи расходов и доходов г. Вятки с 1884 г., финансовые отчеты управы. Журналы вятской городской думы являются одной из главных составляющих источниковой основы работы. Они позволяют в хронологическом порядке проследить важные направления деятельности городского самоуправления. Но, представляя собой сборник думских постановлений, они не всегда дают возможность выявить их реализацию. Этот пробел восполняют архивные материалы. В целом журналы позволяют получить следующие сведения:
- интенсивность думских заседаний;
- количество докладов, приходящееся на одно заседание;
степень посещаемости заседаний гласными;
соотношение вопросов, подлежащих рассмотрению;
4 - количество отмененных думских постановлений губернским по го-
родским делам присутствием;
- содержание предложений губернатора.
Все это позволяет выявить показатели, составляющие базу научного ис
следования. Несмотря на официальный канцелярский стиль изложения, дан
ный источник позволяет определить мотивы, которыми руководствовались
гласные в вынесении постановлений. Тщательная фиксация самой процедуры
4 достаточно хорошо передает их атмосферу. Подробное составление докладов
управы позволяет ознакомиться с историей рассматриваемого дела и его развитием в дальнейшем. Таким образом, несмотря на то, что журналы не всегда дают полную картину развития городского самоуправления, они представляют собой фундаментальную источниковую базу, являясь основой научно-исследовательской работы.
Состояние городского хозяйства, конкретная практическая деятельность
городского управления отражена в отчетах управы.30 Имеющийся в наличии
материал позволяет структурировать деятельность городского управления,
і^Г выявить состояние городского хозяйства. Положение финансовой базы горо-
да, основные источники формирования городского бюджета позволяют увидеть росписи доходов и расходов. В опубликованном виде они охватывают период с 1884 по 1917 гг. Все это дает возможность проследить эволюцию городского бюджета, выявить изменения соотношения источников его пополнения и расходов. Состояние отдельных отраслей городского хозяйства отражено в финансовых отчетах управы за 1901-1914 гг.
Работа над неопубликованными источниками проходила в архивах РГИА (Российский государственный исторический архив) и ГАКО ( Государственный архив Кировской области). Основная работа в РГИА приходи-
лась на фонд 1287, где содержатся сведения о реализации избирательной системы по городовым положениям 1870, 1892 гг., а также переписка вятского губернаторского правления с МВД по вопросам утверждения лиц, избранных на общественные должности. В данном фонде приведен обширный статистический материал по имущественному и сословному составу органов городского самоуправления, по его практической деятельности. Приводятся данные по социально- экономическому положению городов.
Основные фонды, на которые приходилась работа по сбору источнико-вого материала в ГАКО следующие: Ф. 12 - Вятский городской магистрат; Ф. 630 - городская дума; Ф. 628 - городская управа; Ф. 587 - губернское по земским и городским делам присутствие; Ф. 574 - губернский статистический комитет.
При исследовании городского дореформенного устройства использовались фонды вятского городового магистрата и вятской городской думы. Содержащиеся в них сведения позволяли выявить соотношение функций в работе думы и магистрата, их взаимодействие с другими административными и общественными учреждениями. Анализ выборного производства в дореформенные органы городского самоуправления позволил определить уровень популярности в городской среде службы на общественных должностях и степень готовности основной массы городских обывателей к реформам в области городского самоуправления.
Фонды городской думы, вятского губернского по земским и городским делам присутствия использовались при изучении выборного производства. В частности, это дало возможность получить данные по избирательной активности, социальному думскому составу, по формам воздействия административной власти на выборное производство. Кроме того, фонд 587 дает сведения конфиденциального характера, в нем можно найти истинные мотивы неутверждения местной администрацией глав общественного управления. Все это значительно расширяет научно-исследовательскую базу.
Практическая деятельность городского самоуправления отражена в фонде вятской городской управы (Ф. 628). Здесь же приводятся постановления городской думы, которыми должна была руководствоваться управа. В целом данный фонд восполняет те пробелы по реализации думских постановлений, которые хоть и незначительно, но имеют место в журналах заседаний думы. Фонд городской думы (Ф. 630) содержит сведения о практической деятельности распорядительного органа самоуправления - городской думы. В основном, здесь представлены журналы думских заседаний, а также документация по переписке с управой.
Особую группу источников составляют материалы личного происхождения. В данном исследовании использовались мемуары К.И. Клепикова, Б.Г. Сергиева, В.Н. Шкляева. Мемуары позволяют увидеть оценку деятельности городского самоуправления глазами современников. Содержавшиеся в них сведения о буднях и праздниках городской жизни передают атмосферу эпохи, выявляют менталитет среды, в которой протекало развитие городского самоуправления.
Вспомогательное значение для исследования имеют справочные материалы. В работе использовались сведения статистических сборников. В первую очередь, это фундаментальное справочное издание «Все города» за 1904 год. В данном издании содержатся сведения о социально-экономическом развитии российских городов. Проведен подробный обзор по таким сферам городской жизни, как постановка образования, медицины, благотворительности, пожарной безопасности и т.д. Содержащийся здесь материал позволяет провести сравнительный анализ состояния российских городов, выявить уровень их развития по заданным сферам городской жизни. В работе использовались данные «Календаря-справочника городского деятеля» за 1914 год.33 Представленные здесь сведения дают возможность определить уровень развития хозяйства российских городов, установить основные направления практической деятельности самоуправления.
Следующую группу источников представляет периодическая печать, в частности, приложения к официальной части «Вятских губернских ведомостей», газета «Вятская речь». Представленные в «Вятских губернских ведомостях» списки избирателей позволяют выявить следующие данные:
удельный вес численности городских жителей, получивших избирательные права, к общему числу жителей города;
социальный состав избирательной группы;
удельный вес торгово-промышленной группы в избирательном составе;
соотношение в общей избирательной группе крупных, средних и мелких налогоплательщиков;
размеры сборов, на основании которых допущена к выборам каждая группа налогоплательщиков.
Кроме того, представленный в газете после выборов думский состав позволяет выявить степень обновления органов городского самоуправления, как в целом, так и по разрядам. Публикации, представленные в газете, дают сведения о топографическом положении города, его санитарном состоянии, внешнем благоустройстве и т.д. Кроме официальных данных, газета содержит материал, позволяющий определить эффективность практической деятельности городского самоуправления, увидеть оценку и восприятие органов представительства общественностью.
Не меньший научно-исследовательский интерес представляет газета «Вятская речь». Ее социал-демократическая направленность обусловила критический характер публикации по вопросам деятельности городского управления. Между тем в «Вятской речи» содержатся сведения неофициального характера, что представляет научно-исследовательский интерес. Это передача атмосферы избирательной процедуры, думских заседаний, красочные характеристики представителей общественного управления. Признавая субъективность оценочных суждений в отношении самоуправления, нельзя не при-
знать их значимость, которая заключается в расширении подхода к вопросу о деятельности и формировании местного общественного управления.
Исследования источников на базе комплексного подхода, их критический анализ и обобщение позволили изучить историю вятского городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым специальным исследованием истории возникновения и развития городского самоуправления г. Вятки во второй половине XIX - начале XX вв. Предпринята попытка освещения на основе сравнительного анализа проблемы теории и практики развития российского городского самоуправления в пореформенный период.
Данные, выводы, приведенные в научно-исследовательской работе, могут быть использованы как в региональных исследованиях для сравнительного анализа, так и в обобщающих работах общероссийского уровня.
В краеведческом масштабе материал может значительно обогатить сведения по истории г. Вятки и использоваться при разработке спецкурсов по краеведению в рамках учебной программы в высших учебных заведениях.
Апробация работы.
Основные положения и выводы исследования излагались на всероссийских и региональных научно-практических конференциях и нашли свое отражение в научных публикациях общим объемом 1,9 п.л.
Структура диссертации.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложения и библиографии.
Сословное городское самоуправление до реформы 1870 года
Эпоха Петровских преобразований внесла элементы модернизации во все структуры российского общества. В сфере городского управления это означало упразднение существовавшего полтора столетия земского управления и введение городом выборного коллегиального управления.
По указу от 16 января 1721 года были учреждены городовые магистраты. С этого времени все управление городом перешло к магистрату, он не только решал городские и финансовые дела, но и руководил судом и полицией. Члены городских магистратов избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Члены городских магистратов избирались пожизненно и за «тщательное радение» могли быть пожалованы в дворянство.
После смерти Петра I власть магистрата была значительно сокращена в пользу губернатора. Магистрат был переименован в ратушу и подчинен губернатору. Через 20 лет, в 1742 году, магистраты были восстановлены, но в их ведении были, в основном, финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная службы.
В этих вопросах магистрат не был самостоятельным: судебный вердикт магистрата можно было обжаловать у губернатора. Приходно-расходные ведомости, как и ранее ведомости ратуши, утверждались губернской канцелярией, направляемые в главный магистрат рапорты обязательно должен был подписывать губернатор.
Во главе магистрата стоял Президент, далее, в зависимости от величины города, определенное число бургомистров и ратманов. Бургомистры и ратманы избирались из среды состоятельных горожан и ремесленников. На городовом магистрате были следующие обязанности:
- в административной сфере — наблюдение за раскладкой и сбором государственных податей и отбыванием повинностей, лежащих на городском населении; кроме того, магистрат принимал участие в общегосударственных сборах;
- содержание полиции;
- устройство школ, строительство богаделен;
- строительство ратуш и бирж.
Вятский городовой магистрат был учрежден в 1721 году. Первоначальный Вятский магистрат включал в себя Президента, трех бургомистров и трех ратманов. После губернской реформы 1775 года магистраты получили функции суда и в этом виде просуществовали 10 лет, до введения «Жалованной грамоты городам». В 1780 году в состав Вятского городского магистрата входили: 1 бургомистр, 4 ратмана, уездный землемер, уездный стряпчий, доктор, лекарь, 2 подлекаря, лекарские ученики. Магистрат избирался на 3 года городским купечеством и мещанством.
При Екатерине II была проведена обширная и самая глубокая по сравнению со всеми предшествующими реформа городского самоуправления. Реформа была провозглашена «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 года. Ее в 1780 -1785-х гг. подготовили специальные комиссии и Сенат на основе традиционных юридических норм России и европейских городских статусов: прусских, шведских и прибалтийских, основанных на магдебургском праве. По аналогии с подписанной императрицей в том же году «Жалованной грамотой дворянству» в литературе этот законодательный акт называется «Жалованной грамотой городам», так как городам действительно было пожаловано самоуправление.
Формирование городской думы и ее социальный состав
Формирование городской думы, ее социальный состав Кардинальные преобразования второй половины XIX века затронули все сферы жизни российского общества. Закономерным явлением масштабного реформирования была активизация социально-экономических процессов, повысивших роль регионов в экономической жизни страны. В этих условиях реформы в области местного самоуправления были неотъемлемой частью этих преобразований, как наиболее целесообразные и соответствующие новым историческим условиям.
Городовое положение 1870 г. стало важным этапом в истории городского самоуправления. Его прогрессивная значимость состояла в устранении сословного принципа в формировании общественного представительства, введение в его структуру принципа разделения властей - исполнительной и распорядительной. Кроме того, городу была предоставлена финансовая независимость в виде права взимания оценочного сбора с недвижимых имуществ, определена компетенция общественного управления.
Это положение содержало раздел (из 32 статей) под названием «О городских избирательных собраниях», в котором оговаривалась вся система выборов. Согласно закону, учреждениями городского общественного управления являлись: избирательные собрания городской думы, распорядительный орган и городская управа (орган исполнения). Председателем в них являлся городской голова.36 Городским избирательным собраниям предписывалось созывать всех один раз в четыре года для избрания членов городской думы (гласных). Время созыва определялось самой думой.37
Проведение городской реформы предусматривалось, прежде всего, в губернских и областных центрах, в остальных городах ее предполагалось реа-лизовывать постепенно (с учетом местных условий, по усмотрению министра внутренних дел).
Jl Для проведения реформы в губернских центрах создавались специаль ные органы - губернские по городским делам присутствия. В дальнейшем эти органы должны были наблюдать за порядком переизбрания городских учреждений и деятельностью последних. Так, вятское губернское по городским делам присутствие было открыто 27 августа 1870 года. Прежде всего, оно рассмотрело вопрос о времени выборов городской думы в самой Вятке и приняло «временные правила», которыми надлежало при этом руководство ваться. Согласно этим правилам, к выборам гласных допускались лишь те
владельцы недвижимости, которые уплачивали с них налог в городскую казну. Было постановлено, что избирательный список при первых выборах утвердит губернатор. Составление списка губернское по городским делам присутствие поручило действовавшей на основе прежнего законоположения Вятской городской думе. По завершении составления списка его предписы-валось опубликовать в «Вятских губернских ведомостях».
Городовое положение 1870 года предоставляло избирательное право голоса, независимо от сословия, горожанам, которые состояли в русском под Щ данстве и относились к следующим категориям плательщиков городских
сборов:
- владельцам недвижимых имуществ;
- содержателям торговых и промышленных заведений;
- обладателям купеческих свидетельств, промысловых на мелочный торг или приказчичьих первого разряда, а также билетов на содержание промышленных заведений.39
Структура городского бюджета. Общественный городской банк и самоуправление
Одним из основополагающих принципов кардинального реформирования городского самоуправления во второй половине XIX века было предоставление российским городам финансовой независимости. Согласно статье 7 Городового положения 1870 года она трактовалась так: «Сверх сборов, уста-новляемых надлежащими земскими, городскими или сословными учреждениями на основании изданных для них законоположений, никакие подати, тягости или службы не могут быть налагаемы на городских обывателей иначе, как в порядке законодательном».1 Иными словами, именно городские органы самоуправления, а не правительственная администрация, формируют бюджет города за счет сборов и других доходов и самостоятельно формируют городские средства. При этом дума не имела полной свободы при формировании доходов. Бюджет в его доходной части был регламентирован Городовым положением, в частности, установлением максимального предела взимания разрешенных сбору налогов. По расходной части сметы думы были связаны необходимостью первоочередного удовлетворения «обязательных расходов». Предоставление городам финансовой независимости вполне соответствовало духу общественной теории местного управления, которая, по мнению Л.Ф. Писарьковой, Б.Н. Миронова, нашла свое отражение в пореформенном устройстве городского самоуправления.2
Между тем, как показывает анализ материала, так называемая финансовая независимость подразумевала больше финансовую базу для обеспечения и выполнения административных функций. Такая ситуация обуславливала претворение в жизнь правительственного курса второй половины XIX века, который предполагал включение самоуправления в государственную систему.
Основой этого была нормативно-правовая база, определившая в качестве приоритетных административные функции, обусловившая крайне ограниченное социально-экономическое положение города, а также предоставившая городам незначительных финансовые возможности.
Рассмотрим, какие поступления составляли материальную базу городского самоуправления во второй половине XIX века.
Городские доходы подразделялись на «обыкновенные» и «чрезвычайные». Первые складывались из доходов от городских имуществ, оброчных статей и разного рода налоговых сборов. Налоги были важнейшим источником поступлений в городской бюджет. Основными являлись оценочный налог с недвижимых имуществ и различные торгово-промышленные сборы. Оценочный налог взимался со всей недвижимости. От него освобождались только имущества, принадлежавшие царскому двору, здания казенных, учебных и благотворительных учреждений, бездоходные имущества духовного ведомства, земли и сооружения железных дорог. По Положению 1870 года, как и по Положению 1892 года, оценочный сбор не мог превышать 1% со стоимости или 10% чистого дохода недвижимого имущества. Право устанавливать в этих пределах размер налога предоставлялось самим думам.3 К «чрезвычайным» доходам были отнесены поступления от продажи городских имуществ от казны и земства, из недоимок прежних лет, прибыль от городских общественных банков. Средства из государственного казначейства давались в качестве возмещения расходов общественного управления на расквартирование войск, содержание полиции, тюрьмы, пожарной команды. Сведения об основных источниках пополнения местного бюджета в период действия Городового положения 1870 года дает нижеприведенное Приложение!.
