Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические проблемы анализа местного самоуправления на региональном уровне
1. Проблемы обеспечения устойчивости систем управления на региональном уровне 14
2. Организационное, кадровое и социологическое обеспечение реформы местного самоуправления
Глава 2. Государственная служба региона 47
1. Социологическое обеспечение госслужбы на региональном уровне в социокультурном контексте 47
2. Государственный служащий в системе управления (социологический анализ) 63
3.Факторы устойчивого функционирования госслужбы в полиэтническом регионе 73
Глава 3. Кадровое обеспечение госслужбы 84
1. Проблемы профессионализации государственной и муниципальной службы
2. Качественный состав государственных служащих и их образовательные потребности
Заключение 123
Библиография 127
- Проблемы обеспечения устойчивости систем управления на региональном уровне
- Организационное, кадровое и социологическое обеспечение реформы местного самоуправления
- Социологическое обеспечение госслужбы на региональном уровне в социокультурном контексте
- Проблемы профессионализации государственной и муниципальной службы
Введение к работе
Актуальность исследования. Тема диссертации является важной в теоретическом и практическом отношении. Становление государственной и муниципальной службы в современных условиях является процессом длительным и противоречивым. Слом административной системы во многом сопровождался не только демократизацией общества и попытками разнообразных экономических преобразований, но и явлениями, которые можно отнести к кризисным. Управленцу приходится и придется работать в условиях, когда ему будет нужно налаживать нормальную экономическую и социальную жизнь в условиях дезинтеграции общества, дезорганизации производства, разрыва связей между регионами, разбалансирования всей духовной и эмоциональной сферы. Самое трудное, что нужно будет осуществить управленцам и представителям сферы местного самоуправления - это «выработать систему представлений, комплекс идей, на которые бы могли сориентироваться все сознательные и бессознательные структуры, могущие собрать нацию».
Социологический анализ проблем государственной службы на региональном уровне и институтов местного самоуправления имеет особое значение. Единый интегрированный регион выступает как самодостаточная экономическая, социально- политическая и функциональная ( с точки зрения поиска оптимума для управления) единица. Местное же самоуправление - это начальное, исходное звено политической и социальной активности людей, поле их деятельности при решении жизненных вопросов, пространство функционирования политического сознания, область реализации групповых интересов, коллективных установок, ценностных позиций.
Успешность реформирования российского общества в решающей степени зависит от того, как устроены, как функционируют и как взаимодействуют системы государственного управления и местного самоуправления. Несмотря на то, что нынешняя российская структура государственного и муниципального управления складывается под определяющим влиянием федерального центра и по аналогии с надежными и апробированными Западом моделями, она по-прежнему остается громоздкой, инертной, малоэффективной. Определившийся в кризисные годы реформ акцент на усиление в обществе роли исполнительной власти явно ведет к тому, что власть всех уровней начинает выражать свои собственные элитарные интересы.
Кроме того, следует отметить, что, несмотря на установление в стране нового конституционного строя, собственно управленческий аппарат сохраняет прежние, оставшиеся в наследство от тоталитарного государства, методы аппаратной работы. В условиях политической и экономической нестабильности, сопровождающей изменение всех сфер жизни общества, необходима эффективная система управления, учитывающая изменения реалий и возможностей и мобилизующая резервы страны на решение общенациональных задач. _
В настоящее время, как свидетельствует управленческая практика и результаты социологических исследований, назрела необходимость привести в согласование модели и концепции функционирования механизмов, определяющих взаимодействие федеральной власти с властью в регионе, муниципальным управлением и местным самоуправлением. Эти модели и концепции включают как вопросы разграничения функций между управленческими уровнями, создание делового оптимального вертикального и горизонтального взаимодействия между субъектами управления, так и создание вполне конкретной программы развития политической и управленческой культуры, определение общепризнанных ориентиров в реформировании страны. Практической, реальной потребностью в решении перечисленных проблем и обусловлен выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время данная проблема не является достаточно разработанной. В литературе имелись публикации, которые затрагивали проблему управления, но основывали ее на западной традиции и связывали ее с проблемой генезиса и становления капиталистического рынка. Имеются фундаментальные работы М. Вебера, Э. Дюрк-гейма, Н. Дугласа, М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури, А. Пригожина, Н. Смелзера1.
Среди зарубежных авторов, внесших серьезный вклад в изучение проблемы, необходимо отметить также Р. Будона, Ж. Бурдена, Э. Дюрана, П. Ленда, Ж. Шевалье2 и ряда других исследователей и практиков управленческой работы. Все эти работы представляют несомненный интерес в методологическом и концептуальном аспектах, но они, как правило, посвящены проблемам управления в стабильных государственно-политических образованиях, социальные процессы в которых могут быть достаточно легко прогнозируемы и управляемы на основе сложившихся типовых алгоритмов.
Для отечественных исследователей в этой области характерны, на наш взгляд, ориентация на зарубежный опыт, зарубежные модели структур и принципов,управления, либо обобщение отечественного опыта государственного и муниципального управления post factum и анализ текущей ситуации.
Выработке концептуальной платформы административного управления посвящены ряд весьма интересных работ, увидевших свет в сборниках, изданных Северо-Кавказской академией государственной службы и Поволжской академией государственной службы3. Кроме этого в работе используются труды ученых Москвы, Нижнего Новгорода, Екатеринбурга, Уфы, Волгограда, а также материалы докторских и кандидатских диссертаций, посвященные этой теме. В этих, а также в других исследованиях выработаны важные ориентиры, которые использованы в настоящей работе как основа качественного и продуктивного подхода к изучению поставленных проблем. Большое количество работ посвящено проблемам местного самоуправления (работы Ю.Н. Аксененко, А.Г. Воронина., В.А. Лагина., А.Н. Широкова, Д.Ю.Шапсугова )4. Другие исследования затрагивают более узкие аспекты, характеризующие образовательные потребности работников государственной и муниципальной служ бы5. В последние годы появилось большое количество работ, посвященных вопросам, связанным с кадровой проблемой и управлением персоналом6. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе систематизации современных наработок и результатов оригинальных авторских исследований различных аспектов государственного управления и местного самоуправления оптимизировать теоретическую базу устойчивого функционирования государственной службы российских регионов. При этом должны быть определены индикаторы социальной диагностики сферы межэтнического взаимодействия на региональном уровне, рассмотрена проблема социологического обеспечения госслужбы в субъектах Российской Федерации. Указанная цель обусловливает постановку следующих основных исследовательских задач: определение спектра реальных потребностей органов государственного и муниципального управления в научной разработке региональных аспектов функционирования государственной и муниципальной службы; разработка эффективного социологического инструментария, способного адекватно представлять социологическую информацию в данной сфере; на примерах Поволжского и Северокавказского регионов России, как наиболее проблемных с точки зрения социальной управляемости, определить технологический уровень освоения сферы управления персоналом госслужбы и обосновать пути повышения качества управления; определение возможностей и оснований процессуальной кодификации деятельности органов государственного и муниципального управления. Объектом диссертационного исследования явились структуры государственного и муниципального управления, органы местного самоуправления Саратовской области, а также других регионов Поволжья и Северного Кавказа.
Предмет исследования определяется его целями и может быть представлен как комплекс социальных связей, взаимоотношений, возникающих в обществе в процессе государственного и муниципального управления, местного самоуправления в региональном социуме между его элементами - учреждениями, организациями, социальными группами, общностями и индивидами.
Методологической и теоретической основой исследования явились положения и общие принципы организации государственного и местного самоуправления, закрепленные в Конституции РФ, федеральных законах «Об
основах государственной службы в Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также наработки отечественных ученых в этой области - С. И. Замогильного, В. Г. Игнатова, В. П. Макаренко, В. А. Мальцева, Р. Е. Пашяна А. В. Понеділкова, К. А. Титова, Н. С. Слепцова, В. Н. Южакова7.
Эмпирическую базу диссертации составляют материалы экспертных опросов, опросов общественного мнения, контент-анализов, работ с фокус-группами, собранные автором в процессе конкретных социологических исследований, проводимых на базе Поволжской академии госслужбы. Элементы новизны: концептуально рассмотрены социокультурные основания устойчивого функционирования госслужбы и ее статус на региональном уровне; предложена новая методика социологического обеспечения госслужбы на региональном уровне;
разработаны индикаторы социальной диагностики сферы межэтнического взаимодействия на региональном уровне;
по-новому рассматривается проблема профессионализации государственной и муниципальной службы, а также механизм обеспечения кадрового резерва корпуса региональной госслужбы;
впервые проанализирован качественный состав государственных служащих и их образовательные потребности на региональном уровне, проведена диагностика организационного состава управленческих структур. В результате проведенного исследования разработаны следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Группа госслужащих - «экономисты» - является более профессионально компетентной, а значит и более соответствующей работе в органах госучреждений, по сравнению с другими выделенными группами. Объяснение этому видится в профиле полученного представителями этой группы базового образования.
Вторым доводом в пользу сделанного вывода служат более ответственные оценки своего образовательного уровня как раз в областях экономики и права. В этом видится и желание постоянно пополнять имеющийся багаж знаний по данным вопросам, разбираться до тонкостей в предметах своей профессиональной деятельности и тем, что именно в данных областях сейчас наблюдаются радикальные изменения или вообще полная отмена ранее существовавших норм.
2. Это не означает, что необходимо избавляться или не принимать на работу «гуманитариев». Для того, чтобы решения органа власти или управления были глубоко продуманными, гуманитарно ориентированными уже на стадии подготовки проектов, (а это делают госслужащие среднего ранга, которые в основном и явились нашими респондентами), необходимо, чтобы сталкивались и согласовывались идеи разного толка, как жестко детерминированные, так и нравственно-эмоционального характера, где при всей их «рыхлости», как правило, четко обосновываются те пороги, через которые нельзя перехо дить, чтобы органу управления не войти в режим грубого манипулирования человеческими судьбами.
3. Для выработки представлений о факторах эффективности управленческой деятельности, наиболее полно отражающих сущность этого процесса, важно определить содержание репрезентативной культуры, т. е. тех идей, значений и ценностей, которые действенны в силу их фактического признания. Смысл репрезентативности заключается в том, что данный срез культуры представляет (репрезентирует) в сознании индивидов те факторы, которые действительно имеют значение для них. Как показывает анализ конкретных данных, имеются и такие факты, которые пользуются пассивным признанием и нет оснований в такой ситуации ожидать каких-либо активных действий.
4. Интегративный результат деятельности органа управления во многом зависит от того, что является стержнем репрезентативной культуры госслужащих, поскольку их активность есть производное от идей, которые действенны в той мере, в какой активно разделяются в сознании и переходят в поведение.
5. Госслужащие не только в силу своей организационно ориентированной деятельности, но и в силу того, какой культурной интерпретации поддаются факты социально-экономической реальности, являются агентами изменения господствующих мнений и представлений, а следовательно - изменения экономического строя общества в соответствии с долгосрочными целями. И именно поэтому, профессионализм госслужащих, проявляясь в общении, действенен уже в силу его наличия и направленности.
6. В то же время, каким бы ни был высоким профессионализм госслужащих, между средой воздействия и самим целенаправленным их действием остается элемент субъективного смысла, в котором важную роль (помимо набора специальных знаний) играет нравственный базис, морально-этическая ориентация. Она (нравственная ориентация) - есть то, что накапливалось в лич ности на всем его биографическом пути. И здесь заложена мина, которая способна потеснить и даже взорвать любой профессионализм. Недостающие профессиональные знания можно пополнить усердным обучением, недостающую нравственность вряд ли можно «подтянуть» некой обучающей системой. Именно поэтому при отборе специалистов в органы управления так важны всевозможные методики профотбора, которые в первую очередь делают акценты на выявление ценностной структуры личности кандидата.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности использования основных положений и выводов в дальнейшей разработке теоретических и практических проблем взаимодействия структур государственного и муниципального управления и местного самоуправления.
Полученные в результате анализа выводы могут быть учтены при принятии решений органами представительной и исполнительной власти в социально-управленческой, экономической, политической и культурной сферах.
Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут найти применение в лекционных курсах по социологии управления, социальной структуре общества. Методические материалы, данные конкретно-социологических исследований могут быть учтены и применены органами государственного и муниципального управления и местного самоуправления при проведении исследований по социально-управленческой проблематике.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения работы были изложены в выступлениях на международных, всероссийских и региональных научных конференциях: «Тенденции развития государственной службы в российских регионах» (Саратов, 1997); «Межнациональные взаимодействия и проблемы управления в Поволжье и на Северном Кавказе» (Саратов, 1998); «Права человека: пути их реализации» (Саратов, 1998), докладывались на заседании кафедры государственной службы и кадровой политики (1999), кафедры теории и практики управления (2000) и получили выражение
в опубликованных автором научных работах. После обработки материалов социологического исследования и интерпретации полученных результатов автором разработаны и представлены практические рекомендации по совершенствованию деятельности органов управления, которые нашли отражение в годовом отчете Поволжской академии государственной службы за 1998 год, направленном в Российскую академию государственной службы при Президенте РФ.
Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, содержащего выводы, сделанные на основании проведенного исследования, списка используемой научной литературы и приложения.
Основное содержание работы отражено в следующих публикациях: Устойчивость функционирования систем управления на региональном уровне: необходимость комплексного подхода // Этнос и власть: проблемы гармонизации межнациональных отношений. Часть II. - Саратов: Изд-во ПАГС, 1999. С.109-113.
Осуществление политики мультикультурализма на уровне местного самоуправления (на примере Канады) // Этнос и власть: местное самоуправление и этнические конфликты. Часть II. - Саратов: Изд-во ПАГС, 1999. С. 53-59 (в соавторстве, в т. ч. автора - 0,2 п.л.).
Организационное, кадровое и социологическое обеспечение реформы местного самоуправления.- Саратов: Изд-во ПАГС, 1999. - 52 с. (2,5 усл. печ. л.).
Проблемы обеспечения устойчивости систем управления на региональном уровне
Становление новой системы социального управления в России происходит достаточно хаотично. Представляется уместной в данном случае аналогия с поведением внезапно заболевшего человека. Долгое время он не обращал внимания на свое здоровье и в медицине был несведущ. Затем по советам знакомых начинает принимать самые разнообразные лекарства и с тревогой замечает, что состояние не улучшается.
Появились у нас главы областных и региональных администраций, появились мэры, префекты, налоговая полиция и милиция нравов, а в губерниях мало что меняется, а часто, если и меняется, то далеко не в лучшую сторону.
Особенно болезненно и явно симптомально происходит взаимодействие федеральной власти на уровне субъекта Федерации и власти местного самоуправления. Вопрос о природе власти на уровне местного самоуправления имеет многовековую историю. В Киевской Руси провинциальной (местное) управление носило скорее характер княжеских слуг, чем удовлетворение государственных потребностей12. Вместе с тем, «борьба городов с феодалами и получение городами различных прав автономии... свидетельствует о том, что бюрократическая система управления государством не соответствовала типу хозяйственных отношений, существовавших в городах в эти периоды»13. Вполне понятно, что бифуркация власти на государственную и муниципальную обусловлена ростом объемов и видов управленческой деятельности, неистребимыми, не поддающимися нивелированию особенностями элементов государственной системы в социальном пространстве.
Управление как процесс актуализации и функционирования власти на региональном уровне не может рассматриваться в отрыве от социокультурного, социоэкономического и географического пространстве региона. При этом нужно четко различать, что в регионе существуют как органы местного территориального самоуправления, так и разнообразные представительные структуры федеральных органов (например, ФСБ, МВД и пр.). Кроме этого, местное самоуправление может реализовывать себя, например, в таких формах как национально-культурные автономии. В Указе Президента «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июня 1997 г. отмечено, что в основе завершен первый этап реформы местного самоуправления: создана законодательная основа, прошли выборы в представительные органы, сформированы исполнительные органы; в субъектах РФ принимаются законы, закрепляющие статус муниципальных образований, муниципальных служащих. Статья 130 Конституции Российской федерации определяет местное самоуправление как «Самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью» Более широкое определение местного самоуправления содержится в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 29 августа 1995 года Согласно статье 2 Закона «местное самоуправление Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Местное самоуправление (МСУ) осуществляется на территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов и т. д. Специфика их функций заключается в том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, их структура определяется населением самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования, который принимается либо непосредственно населением, либо представительными органами местного самоуправления. Назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти не допускается.
Организационная обособленность местного самоуправления от государственной власти является противоречием, которое выступает одним из источников регионального развития. Органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют местный бюджет, устанавливают местные налоги. Сущность местного самоуправления заключается в том, что «в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются местные интересы - интересы, связанные с решением вопросов жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные»14.
Можно рассматривать местное самоуправление как определенную систему противовесов государственной машине, как механизм гарантии баланса государственных и местных интересов, «активный субъект, который способен совмещать в одном лице и субъект, и объект власти, не только оказывает воздействие, но и реализует их сам»15. С другой стороны важным аспектом местного самоуправления выступает то, что муниципальная власть позволяет оптимизировать использование государственных ресурсов.
В изучении госслужбы с нашей точки зрения необходимо исходить из модели единого интегрированного региона, и понимания его как стратифицированного социального института. Эта модель строится с учетом факторов субстанционального характера. Регион в этом смысле необходимо рассматривать не просто как административное целое или оптимум бюрократического управления, а как целое, которое интегрируется двумя путями: путем формальной или реальной интеграции.
Исходя из этого, необходима классификация и типологизация регионов, а также построение иерархии наук, которые занимаются его изучением: философско-социологические (вопросы философии и социологии власти, общие проблемы интеграции и дифференциации, изучение специфики российской цивилизации, вариативных моделей ее развития, тип рыночной экономики и т. д., наиболее общие вопросы, связанные с дефинициями «регион», «цивилизационный регион» и пр.); экономические (способы и формы экономической интеграции, влияние госслужбы на региональные и межрегиональные экономические связи, экономическая политика, экономическое поведение и т. д.).
Организационное, кадровое и социологическое обеспечение реформы местного самоуправления
Одним из важнейших условий устойчивого функционирования системы управления любого уровня является квалифицированные, специально подготовленные для этих целей кадры. Особая роль принадлежит кадрам органов местного самоуправления, что объясняется масштабами, значимостью и последствиями принимаемых ими решений; формированием и осуществлением внутренней и внешней политики государства. В новых условиях особое значение имеет подготовка и переподготовка кадров самоуправления. Роль кадров управления и требования к ним еще более повышается в период проводимых в России экономических и политических реформ. От их профессионализма, деловитости, ориентации, нравственности, активности и инновационного подхода к делу зависят динамизм и результаты преобразований в стране. Как отмечает П. Штомпка, «сфера массовой психологии проявляет удивительное сопротивление изменениям, и, похоже, это сопротивление длится дольше существования организационных и институциональных форм «реального социализма», которые уничтожены демократическими движениями 80-х годов»20.
Утверждение в юридической и управленческой практике новой Конституции Российской Федерации, федеральных законов «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента РФ и постановления Правительства по этим вопросам существенно укрепили нормативно - правовую базу органов государственного и муниципального управления. Более последовательной стала работа с персоналом, утверждаются новые подходы в подготовке служащих.
Однако кадры управления и в особенности самоуправления в большинстве своем оказываются пока слабо подготовлены к эффективной работе в условиях рынка и демократических преобразований общества. В органах управления ощущается недостаток квалифицированных юристов, экономистов, специалистов в области государственного и муниципального управления, по работе с персоналом. Так, даже среди федеральных государственных служащих центрального аппарата исполнительной власти, дипломированных специалистов в области юриспруденции всего 3,7 %; экономики и управления- 20,1 %; государственного и муниципального управления - 0,6 %. Нередки случаи, когда первые руководители и их заместители не имеют базового профильного образования, до назначения на должность не имели никакого опыта государственного управления. На государственную службу приходит немало людей, профессионально слабо подготовленных к исполнению государственной должности. Видимо и этим фактом объясняется значительная сменяемость кадров, которая в ряде федеральных органов исполнительной власти составляет 15-30 % к среднесписочной численности.
В то же время переподготовка и повышение квалификации государственных служащих осуществляется медленно: за 1993-1994 гг. прошли краткосрочные курсы повышения квалификации всего 36 % госслужащих, а из работников центрального аппарата всего 6,4 % - длительностью более одного месяца.
Приведенная краткая характеристика качественного состава государственных служащих федеральных органов управления не может не сказаться на их приверженности к старым системам и методам работы, что сдерживает темпы необходимых преобразований в стране и, в конечном счете, резко снижает эффективность управления, а порой только имитирует его.
Наряду с государственными служащими федеральных органов власти и управления, не менее (если не более) важная роль в деле устойчивого функционирования управления социально-экономическими процессами в стране принадлежит служащим органов исполнительной власти городов, районов, поселков (сел). Особое положение этой категории служащих объясняется, на наш взгляд, следующими основными причинами.
- Расширение полномочий органов местного самоуправления и, в связи с этим, выполнение ими ряда функций, присущих ранее вышестоящим органам управления, требуют от муниципальных служащих соответствующих знаний и опыта для реализации этих функций.
- Муниципальные служащие - это наиболее многочисленный контингент служащих в общей численности аппарата органов исполнительной власти. Если в сентябре 1995 года более половины (56 %) численности аппарата исполнительных органов было сосредоточено в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления (947,3 тыс. чел.), то численность муниципальных служащих в общей численности аппарата органов исполнительной власти составляла почти 47 % (445 тыс. чел. из 947,3 тыс. чел), а в численности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - около 84 % (445 тыс. чел. от 530,5 тыс. чел.). По определению Л. А. Лукашова и А. А. Подсумковой «муниципальная служба - профессиональная деятельность по исполнению полномочий муниципальной должности, не являющейся выборной, на постоянной основе в органах местного самоуправления, финансируемая за счет средств местного бюджета»21. Являясь частью единой системы управления страной, органы местного самоуправления представляют собой первичный уровень управления (первую властную инстанцию для населения) и по тому, как служащие этих органов организуют проведение экономических реформ на местах, насколько оказываемые ими управленческие услуги удовлетворяют потребности (интересы) населения, оценивается эффективность не только органов местного самоуправления, но и государственных органов власти.
Органы местного самоуправления (муниципальная служба) пока еще находятся на начальном этапе своего развития, который сопровождается отсутствием необходимого законодательного, финансового и кадрового обеспечения, что создает условия неопределенности и неуверенности в деятельности служащих и как следствие - снижает эффективность управления. Необходимо уточнить само понятие муниципального образования. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно определяется как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления22.
К причинам, подчеркивающим особые условия деятельности муниципальных служащих, также необходимо отнести отсутствие соответствующих местных кадров для исполнительных органов власти на уровне сельских районов и особенно на уровне поселков и сел. Подтверждением этого может служить образовательный уровень глав поселковых и сельских администраций - только 20 % из них имеют высшее образование.
Приведенные данные о качественном состоянии корпуса служащих свидетельствуют о настоятельной необходимости разработки системы управления кадрами. Эта система должна разрабатываться с учетом особенностей и реальных условий деятельности того или иного уровня (субъекта) управления, так как каждому из них соответствует свой объем функций и полномочий, ограниченный его статусом, в том числе и рамками регулирования кадрового процесса. Исходным моментом разработки любой системы управления (в том числе и кадрами) является исследование (анализ) ее существующего уровня, объективная оценка главных элементов (основных составляющих) этой системы. В нашем случае таким исходным моментом является объективная оценка существующего кадрового состава органов местного самоуправления на уровне администраций сельских районов, поселков и сел.
Такие исследования с 1996 года проводятся академией в субъектах Российской Федерации Поволжского региона. Целями этого исследования являются анализ качественного состава кадров исполнительных органов местного самоуправления и на этой основе выявление потребности (разработка программ) в подготовке, переподготовке и повышении квалификации специалистов на ближайшие 5-10 лет.
Социологическое обеспечение госслужбы на региональном уровне в социокультурном контексте
Принципиальное изменение системы государственного управления на местах проявляется в постоянно идущем поиске наиболее оптимальной структурно-функциональной организации административных органов. Обоснованные критерии для осуществления такого поиска пока отсутствуют, так как окончательно не определен спектр функций региональных органов управления. Вычленение структурных подразделений любой организации определяется выполняемыми ею функциями. Поэтому сегодня первоочередной задачей региональной госслужбы является функциональное самоопределение - выявление потребностей среды (в данном случае региона), актуализированных в настоящий момент, и которые могут быть удовлетворены лишь средствами, имеющимися у данной управленческой организации. Следовательно, путь выявления функций региональной госслужбы - определение потребностей региона в управленческо-организационных воздействиях.
Одним из эффективных средств определения таких потребностей является система социологического обеспечения государственной службы. Как отмечает Ю. Н. Аксененко, «кадровая политика и технологии городских муниципальных образований при определении путей оптимизации должностной структуры муниципальных служащих должны исходить также из фактора рационализации и перестройки организационных структур органов городского самоуправления»26.
Социология представляет собой совокупность научных знаний и методов для анализа основного объекта государственной службы - общества, в той или иной конкретной форме его проявления и концентрирует в себе знания о массовых социальных процессах, на организацию и управление которыми как раз и претендует государственная служба. Можно согласиться с Р. Будоном, что «объекты, подлежащие рассмотрению социальными науками, представляют собой объекты комплексного порядка, в том смысле, что даже мысленно невозможно составить перечень характеристик, описывающие исчерпывающим образом общество»27.
Реалии же сегодняшнего дня таковы, что различные структуры государственного управления практически не ориентируются на действительное состояние своего основного объекта управления - на состояние социальной среды. Отсюда структурно-функциональное несоответствие организаций государственного администрирования актуальным потребностям объекта управления.
Аргументами в пользу способности социологической науки совокупностью своих знаний и методов устранять указанное противоречие между структурами государственной службы и объектом ее воздействий является способность данной науки выполнять не только чисто научно-познавательные функции, но и функции социально-управленческого характера, среди которых в первую очередь необходимо выделить следующие:
1. Информационная функция - связана с тем, что социология способна на научной основе собирать, анализировать и передавать информацию о социальных процессах, необходимых для принятия управленческих решений.
2. Диагностическая функция - заключается в возможностях социологии на основе собранной информации давать анализ социальных ситуаций, внутренних причин и следствий социальных процессов, то есть ставить социальный диагноз, также необходимых при управлении социальными объектами.
3. Прогностическая функция - связана со способностями социологии на основе изучения и анализа социальных ситуаций предвидеть способы и направления их развертывания, последствия реализации тех или иных управленческих воздействий.
4. Функция обратной связи - связана с тем, что социологические знания и методы позволяют отслеживать ход реализации управленческих решений, реакцию на них объекта управления, дают возможность оценивать степень действенности и эффективности управленческих воздействий и возможную вариативность их последствий.
5.Экспертная функция - заключается в том, что социологические методы и методология позволяют оценивать управленческие решения социальной направленности (законодательные и нормативные акты, отдельные распоряжения и т.п.) на степень их приемлемости, адекватности и реализуемости в конкретной социальной среде. Это очень важная функция социологии, так как в идеале она позволяет оградить социум от негативных последствий управленческих воздействий, которые априори не просчитываются, особенно в социальной сфере.
6. Рекламно-просветительская функция - функция, которая не осуществляется социологией непосредственно, но опосредованно она всегда присутствует при проведении социологических исследований и связана с рекламой (либо антирекламой) среди объекта исследования той организации, которая проводит исследование. Привлекая социологию на свою сторону, органы государственной службы и управления могут получить достаточно мощный канал рекламно-информационного воздействия на население, что при правильном его использовании будет постоянно срабатывать на повышение имиджа той или иной государственной структуры.
7. Функция, оптимизирующая внутреннюю деятельность структур государственной службы и кадровых процессов, протекающих в них - связана с использованием в практике государственного управления достижений таких областей социологического знания как социология управления, социология организаций, социология государственной службы и т. п., ориентированных на изучение функционирования самой системы государственной службы в конкретной социальной среде.
8. Социоинженерная функция - функция комплексная, реализуемая через осуществление всех перечисленных выше функций. Она связана с возможностью разработок в рамках социологии различных социальных технологий, моделей социальных структур, организаций и ситуаций, проектирования комплексных управленческих воздействий на социальные объекты и ставит государственного служащего, социального управленца, менеджера в позицию социального конструктора и технолога, задающего и реализующего ход социальных изменений.
Проблемы профессионализации государственной и муниципальной службы
Методологически верным будет рассмотрение реального функционирования государственной службы (в том числе на уровне региона и отдельной организации) как особую сферу профессиональной деятельности, в которой определяющую роль играет культура. Понятие профессиональной культуры все чаще употребляется в отечественной литературе. В. П. Таранцев выделяет такие сущностные черты профессиональной культуры госслужащего как ограниченность, целенаправленность, противоречивость, динамичность, адаптивность.
Для того чтобы уметь выявить и охарактеризовать конкретную картину управления, необходимы диагностические параметры и детальная их методологическая проработка. Во-первых, это параметры, характеризующие организационную культуру. Как отмечается в монографии Северокавказской академии госслужбы, «выработка научно обоснованной государственной кадровой политики стала насущной потребностью российского общества, важной пред- посылкои укрепления государства» . К ним относятся ментальные, исторические, профессиональные и целеобразующие параметры. Ментальные параметры характеризуют те мифы, традиции, стереотипы, оценки, на которые ориентирована организация. Исторические параметры включают парадигмы и догмы управления, авторитеты, традиционных партнеров, жесткость или ригидность связей, демократизм. Профессиональные параметры характеризуют наличие этоса данного вида деятельности, владение технологиями управления, наличие механизмов и организационных структур научного, информационного, инструментального обеспечения деятельности организации. Особое место здесь занимают параметры, связанные с реализацией в организационном строении принципов кибернетики и синергетики, системного управления, способов обоснования принятия решений. Целеобразующие параметры связаны с наличием и мерой осознания миссии, кредо и целевой картины организации, корпоративной культуры, соотношением миссии и результатов деятельности (саморефлексия).
Во-вторых, это параметры, характеризующие жизнедеятельность организаций, т. е. стратегии взаимосвязи со средой, формы поведения организации в критической ситуации, жизненный цикл и фазу развития организации.
В-третьих, это параметры, характеризующие организационно-функциональную структуру организации. К их числу можно отнести мозаич-ность стратегий, степень бюрократизации и дублирования, гиперустойчивость, целостность информационных, финансовых и иных потоков в организации, патологии организационного строения (соотношение структуры и функций, олигархичность, стагнация и т.п.). К их числу относятся и различные виды кризисов (кибернетический, кризис лидерства, контроля, автономии и т.д.).
В-четвертых, это параметры, характеризующие социальную сферу организации. Применительно к госслужбе, это уровень защищенности чиновника, возможности рекреации, уровень квалификации, возможности обучения и переобучения, планирования и реализации карьеры, наличие или потеря выбора. В исследованиях молодого ученого Ю.В. Ставропольского отмечается, что между уровнями образованности (воспитанности) и вхождением в аппараты управления связь фактически утрачена, вернее - никогда не создавалась. По ступление на работу в государственный аппарат - это результат либо подбора руководства, либо рекомендации друзей»43.
Таким образом, диагноз организации проводился по многим параметрам. Дополнительные методологические трудности задает их системное применение. Организация может быть успешной по одним параметрам, неуспешной по другим, и возникает проблема комплексности оценки.
При таком описании задача организационной диагностики представляется бесконечно сложной - либо из-за отсутствия времени, либо из-за отсутствия денег, либо из-за отсутствия установки на изменения. Однако в реальности она всё же решается. Важно лишь методологически грамотно осознавать эту сложность, почти мистическую неформализуемость решения. Это предохраняет также от одной грубой ошибки - в преодолении уверенности в том, что можно «лег-ко»конструировать их системность.
Методологически оправданным представляется создание или выбор на первом этапе организационной диагностики социально-психологической модели личности служащего. Как показывают многочисленные исследования, именно личность работника является основой для достижения профессионального мастерства и обеспечения эффективности управленческой деятельности. Структурная модель важнейших качеств представителей государственной и муниципальной службы включает различные компоненты, т.е. обобщающие личностные характеристики. Первая компонента модели объединяет такие личностные характеристики как глубокое осознание, признание ценности миссии госслужбы, служение российскому народу, России. Забота о развитии государственности, права, порядка Принятие ответственности на себя. Готовность действовать решительно и энергично. Забота о людях. Уважение к личной свободе. Ведущая мотивационно-смысловая направленность - забота о судьбе людей, личная нравственная ответственность за них. Эту компоненту можно обозначить как мотивацию на нравственно-духовное саморазвитие, нравственную зрелость, глубокую альтруистическую направленность.
Вторая компонента психологической модели личности госслужащего включает такие личностные характеристики как уверенность в себе, сильное личностное начало, склонность к формированию выраженного индивидуального стиля, деятельности, стремление к личностному росту, высокая саморегуляция. Компетентность и уверенность в коммуникациях на разных уровнях. Ведущая мотивационно-смысловая направленность - стремление к внутри-личностной стабильности и гармоничности. Эту компоненту можно обозначить как мотивацию на силу «Я», личностную саморегуляцию, зрелость.
Третья компонента модели личности управленца охватывает такие личностные характеристики как высокий уровень социального интеллекта, общего и культурного развития, системное мышление, компетентность, эрудиция. Ведущая мотивационно-смысловая направленность - стремление к непрерывному образованию, интеллектуальному и культурному росту. Эту компоненту можно обозначить как мотивацию на интеллектуальное и культурное саморазвитие.
Четвертая компонента модели личности госслужащего включает комплекс творческих характеристик. Интеллектуальные способности, развитая интуиция и воображение, научно-художественный тип мышления, его гибкость, нетерпимость к шаблонам, стереотипам, неэффективной работе. Ведущая мотивационно-смысловая направленность - склонность к творчеству.
