Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы исследования социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении 20
1.1. Теоретические предпосылки исследования социально-управленческого отчуждения 20
1.2. Теории местного самоуправления в контексте социально-управленческого отчуждения 57
1.3. Участие социальных субъектов в принятии решений как критерий оценки социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении 72
ГЛАВА 2. Развитие местного самоуправления как процесс преодоления социально-управленческого отчуждения 94
2.1. Становление и развитие местного самоуправления в России как процесс преодоления социально-управленческого отчуждения 94
2.2. Социально-управленческое отчуждение в местном самоуправлении Республики Башкортостан 111
2.3. Вовлечение социальных субъектов в осуществление местного самоуправления как основа преодоления социально-управленческого отчуждения 134
Заключение 160
Список литературы 165
Приложение 184
- Теоретические предпосылки исследования социально-управленческого отчуждения
- Участие социальных субъектов в принятии решений как критерий оценки социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении
- Становление и развитие местного самоуправления в России как процесс преодоления социально-управленческого отчуждения
- Вовлечение социальных субъектов в осуществление местного самоуправления как основа преодоления социально-управленческого отчуждения
Введение к работе
Актуальность исследования феномена социально-управленческого отчуждения в системе местного самоуправления обусловлена масштабными и сложными задачами проведения муниципальной реформы в стране и необходимостью вовлечения в этот процесс самих граждан. Основное предназначение местного самоуправления состоит в демократизации системы социального управления и развитии гражданского общества, что, в свою очередь, предполагает повышение социально-управленческой активности населения. Однако низкая правовая и управленческая культура, пассивно-иждивенческая психология населения, недостаточное использование современных управленческих технологий в муниципальном управлении приводят к проявлению управленческого отчуждения в местном самоуправлении и, как следствие, - к снижению социальной эффективности данного института в целом.
Осуществление местного самоуправления гражданами происходит, прежде всего, посредством их участия в процессах разработки, принятия и реализации управленческих решений по вопросам местного значения. В условиях формирования российской системы местного самоуправления ответственность за вовлечение граждан в процессы принятия управленческих решений на муниципальном уровне передается органам местной власти. Реализация данной стратегии предполагает преодоление управленческого отчуждения и в самих органах муниципального управления, где на сегодняшний день все ещё преобладают иерархические организационные структуры линейно-функционального типа, авторитарный и директивный стиль принятия управленческих решений; и, в результате, «структуры зависят от операций, потому что операции зависят от структур»1. В этих условиях формируется своего рода «порочный круг» социально-управленческого отчуждения: населения - от местной власти, муниципальных служащих - от руководителей, а руководителей - от населения.
Все это обуславливает необходимость исследования социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении и определения основных направлений его преодоления.
Степень изученности проблемы. Проблема социального отчуждения привлекала к себе внимание исследователей с античных времен. И сегодня она продолжает оставаться предметом интереса ученых различных отраслей научного знания: социальной философии, психологии, социологии, политологии, экономики, юриспруденции и других наук.
Истоки проблемы отчуждения можно обнаружить уже в философских взглядах Платона и Аристотеля. Первая теоретически оформленная концепция отчуждения появилась в работах сторонников «общественного договора» (Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо), которые рассматривали феномен отчужде-
1 Луман, Н. Введение в системную теорию / Под ред. Дирка Бекера. Пер. с нем. / К.Тимофеева. -М. : Логос, 2007. - С. 112.
ния как акт передачи гражданином своих прав в пользу государства. Понятие «отчуждение» как самостоятельный объект исследования было разработано представителями немецкой классической философии (Г.В.Ф. Гегель, Л. Фейербах, К. Маркс). Публикация ранних работ К.Маркса (в России известных как «Экономическо-философские рукописи» 1844 года) вызвала всплеск интереса мировой мысли к дальнейшему исследованию феномена отчуждения философами (М. Хайдеггер, Ж.П. Сартр, А. Камю, Д. Лукач, А. Шафф, В. Соловьёв, Н. Бердяев, Л. Шестов, Э.В. Ильенков, А.Ф. Лосев, М.К. Ма-мардашвили и др.); социологами (Н.К. Михайловский, Г. Зиммель, Г. Марку-зе, Э. Дюркгейм, М. Вебер, Ч. Миллс, П. Бергер и др.).
Особый интерес российских ученых к проблеме отчуждения появился в период перестройки, что было обусловлено необходимостью анализа происходящих в обществе социально-экономических и духовно-нравственных процессов и решения задач построения нового демократического государства. В этот период были опубликованы работы Т.В. Беловой, Б.Н. Благославо-ва, А.А. Грицанова, И.И. Кального, Н.И. Лапина, И.В. Мостовой, В.И. Овча-ренко, Д.Н. Приходько, Т.П. Филатовой, О.А. Шабановой, Н.К. Эйнгорн и др.
Проблемы социального отчуждения в современной России рассматриваются в работах А.Н. Афанасьева, Ф.Е. Джейранова, А.Г. Здравомыслова, Н.А. Куртикова, А.В. Оболонского, Л.Р. Сулейманова, В.А. Ядова и др. Вопросам политического отчуждения посвящены работы Б.Н. Бессонова, Л.Я. Гофмана, В.Е. Гулиева, Ю.Н. Давыдова, А.В. Колесникова, A.M. Ми-граняна, В.А. Новикова, О.Ю. Рыбакова, A.M. Эткинда и др. Психологический аспект отчуждения человека от труда и управления анализируется в работах К.А. Абульхановой-Славской, Г.М. Мануйлова, В.В. Новикова, Д.М. Зиновьевой и др.
Анализ отечественной системы управления как социального института, разработка концептуальных основ государственного управления и государственной службы, их организации и путей повышения эффективности в контексте преодоления отчуждения проводится в работах Г.В. Атаманчука, B.C. Карпичева, В.Г. Смолькова, А.В. Тихонова, СО. Шихлинского. Социологический анализ степени и характера распространения отчуждения граждан от государства представлен в работах В.Э. Бойкова, Е.В. Охотского, В.М. Соколова и др.
Анализ категории «социально-управленческое отчуждение» предполагает исследование теорий принятия решений, разработанных зарубежными и отечественными учеными. Среди них особое внимание уделяется работам Г. Саймона, Г. Лассуэла, И. Дрора, Ч. Линдблома, Д. Ноука, П. Ричардсона, X. Хекло, Дж. Марча, Дж. Олсена, Р. Даля, А. Этциони, В.Д. Голикова, А.А. Дегтярева, Б.Г. Литвака, Л.Г. Евланова, А.В. Карпова, А.И. Пригожина, Э.Л. Смирнова, А.И. Соловьева, Г.В. Сориной и др.
Несмотря на значительное количество научных публикаций по проблеме социального отчуждения, современных исследований, посвященных изучению феномена управленческого отчуждения, ещё недостаточно. Это
связано, на наш взгляд, с тем, что у части отечественных исследователей понятие «отчуждение» ассоциируется все ещё только с идеологией марксизма. Однако сегодня, после периода так называемого «рыночного романтизма», уже возникает потребность критического переосмысления произошедших в России изменений в системе социального управления. А у зарубежных ученых потребность в глубоком исследовании проблем преодоления социально-управленческого отчуждения на макроуровне отошла на второй план в связи с достаточно высоким уровнем развития демократии, гражданского общества и местного самоуправления. Поэтому они сегодня большее внимание уделяют организационным аспектам управленческого отчуждения. Справедливости ради следует отметить, что и некоторые отечественные авторы также обратились к проблемам организационно-управленческого отчуждения. В этой связи можно назвать работы, посвященные анализу «отстраненного участия» работников в «закрытой» культуре управления (Ю.Д. Красовский); проблеме соотношения самоорганизации и самоуправления в организациях (Г.Р. Лат-фуллин, А.В. Райченко); взаимоотчуждению личности и системы (О.А. Стри-кель); разработке гуманистической концепции «путь личностного развития в организации и управлении» (Э.П. Утлик).
Особенно малоисследованной остается проблема отчуждения в местном самоуправлении. Это было связано с тем, что с принятием Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в первую очередь решались вопросы формирования нормативно-правовых, территориально-организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления, а задачи вовлечения населения в осуществление местного самоуправления особо актуализируются на современном этапе реализации муниципальной реформы. Среди отечественных ученых, разрабатывающих данную проблематику, следует назвать Р.В. Бабуна, А.Е. Балобанова, СВ. Вобленко, В.Я. Гельмана, А.Г. Гладышева, В.Л. Глазычева, В.Б. Зотова, В.Г. Игнатова, И.Е. Кокарева, Л.Г. Рогозину, А.Н. Широкова и др. Региональному аспекту отчуждения населения от местной власти посвящены работы Т.И Арсеньевой, Г.Т. Галиева, И.Р. Гимаева, Ю.Н. Дорожкина, Ф.Ю. Ерофеева, А.А. Мерзлякова, Г.Г. Подовжняя, И.Ш. Рысаева и др. Результаты социологических опросов населения по вопросам развития местного самоуправления, степени участия граждан в осуществлении местного самоуправления представлены в работах А.Ю. Гай-фуллина, И.В. Мерсияновой, Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветковой, В.В. Федорова и
др.
Таким образом, актуальность и недостаточная научная разработанность, теоретическая и прикладная значимость проблемы обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является социально-управленческое отчуждение как социальный феномен.
Предметом исследования выступают региональные аспекты социально-управленческого отчуждения в системе местного самоуправления.
Цель диссертационной работы состоит в анализе социально-управленческого отчуждения в системе местного самоуправления и разработке основных направлений его преодоления.
Достижение данной цели потребовало решения следующих задач:
Систематизация теоретико-методологических основ изучения проблемы социального отчуждения, выявление теоретического вклада социологии и управленческих наук в исследование проблемы социально-управленческого отчуждения.
Изучение теорий местного самоуправления в контексте социально-управленческого отчуждения.
Рассмотрение участия социальных субъектов в принятии управленческих решений как критерия оценки социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении.
Исследование становления и развития местного самоуправления в России как процесса преодоления социально-управленческого отчуждения.
Анализ состояния социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении Республики Башкортостан.
Определение основных направлений вовлечения социальных субъектов в осуществление местного самоуправления как важнейшего условия преодоления социально-управленческого отчуждения. Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической
основой диссертации являются зарубежные и отечественные концепции и положения, посвященные проблемам социального отчуждения в философии (Г. Гегель, К. Маркс, Н. Бердяев, В. Соловьев, Л. Шестов, Д. Лукач, Э. Ильенков, Ж.П. Сартр, А. Камю), в социологии (Г. Маркузе, Э. Дюркгейм, М. Вебер, Ч. Миллс, П. Бергер, М. Симен, Э. Фромм), в управлении (М.П. Фоллет, Э. Мэйо, Ф. Ротлисберг, Ф. Герцберг, Д. МакГрегор, Р. Лай-керт, К. Арджирис, Ч. Бернард, А. Гоулднер, Н.И. Лапин).
При исследовании проблемы социально-управленческого отчуждения были использованы концепции и теории принятия решений: «ограниченной рациональности» (Г. Саймон), «сетевая концепция» (Д. Ноук, П. Ричардсон, X. Хекло и др.), «динамического цикла» (Дж. Андерсон, Б. Дженкинс), «нормативно-оптимальная» модель (И. Дрор), модель «смешанного сканирования» (А. Этциони).
Анализ местного самоуправления в контексте социально-управленческого отчуждения потребовал обращения к теориям местного самоуправления: «свободной общины» (А. де Токвиль, Т. Джефферсон, Дж. Милль, КС. Аксаков, И.Д. Беляев); общественно-хозяйственной (В.И. Васильчиков, В.Н. Лешков, Л.И. Велихов, П.А. Кропоткин, Ю.Ф. Самарин, А.С. Хомяков, Ю.А. Тихомиров, Г.В. Барабашев, Б.Н. Топорнин); государственной (Р. Гнейст, Л. Штейн, В.П. Безобразов, И.П. Белоконский, Б.В. Веселовский, А.Д. Гра-довский, Н.И. Лазаревский, Г.В. Атаманчук, СИ. Чурсина, К.Ф. Шеремет); дуализма муниципального управления (Т. Маунц, О. Зеевальд, Н.С. Бондарь,
А.И. Черкасов, Е.С. Шугрина); автономизации местного самоуправления (В.И. Васильев, Н.И. Миронова, Г.А. Цветкова).
В ходе исследования были использованы междисциплинарный, сравнительный, системный, структурно-функциональный подходы. В качестве базовых теоретико-методологических принципов исследования выбранной проблемы послужили принципы историзма, объективности, системности, целостности.
Основными методами, использованными в диссертационном исследовании, являются методы индукции, синтеза, аналогии, научной экстраполяции и др. В качестве метода сбора эмпирической информации был использован социологический опрос в формах индивидуального анкетирования и неформализованного интервью.
Информационную и эмпирическую основу диссертационной работы составили:
Результаты социологического опроса глав администраций сельских поселений и муниципальных служащих Республики Башкортостан, проведенного автором в ноябре-декабре 2008 и в феврале-марте 2009 гг. на основе пропорциональной квотной выборки объемом в 1068 единиц, образованной по признакам пола, возраста, образования и типа муниципального образования. Статистическая обработка полученных данных осуществлялась с использованием программы SPSS 11.0, ошибка выборки не превышает 3%.
Результаты экспертного опроса руководителей муниципальных образований Республики Башкортостан (март-май 2007 г.), проведенного с участием автора методом сплошного стандартизированного опроса, в котором приняло участие 670 экспертов, что репрезентирует типы муниципальных образований республики.
Результаты неформализованных интервью глав администраций сельских поселений и муниципальных служащих Республики Башкортостан, полученные автором в процессе преподавания учебных дисциплин «Система муниципального управления», «Зарубежный опыт муниципального управления», «Организационное поведение».
4. Опубликованные данные российских социологических исследова
ний, посвященных проблемам социально-управленческого отчуждения в ме
стном самоуправлении: 1) социологическое исследование «Муниципальная
Россия: социально-экономическая ситуация и развитие местного самоуправ
ления», проведенное Единым общероссийским объединением муниципаль
ных образований (Конгресс) в 2007 г., в котором приняло участие 2852
должностных лиц местного самоуправления; 2) массовые опросы населения
по технологии Георейтинга, проведенного Фондом «Общественное мнение»
в 68 субъектах РФ, размер выборки в каждом субъекте составил 500 респон
дентов, в целом по России - 34 тыс. респондентов, статистическая погреш
ность по каждому субъекту не превышает 5,5%, суммарно по всем 68 субъек
там не превышает 1% (анкета разработана И.В. Мерсияновой, Л.И. Якобсо
ном, Е.С. Петренко); 3) общероссийские опросы населения, проведенные
ВЦИОМ в 2005-2008 гг. в 42 регионах страны в 140 точках опроса, в каждом из них приняли участие 1600 респондентов; 4) мониторинговое исследование «Демократия и местное самоуправление» (руководители Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветкова, Г.Т. Галиев), проведенное в 1995, 1999, 2005 гг. и др.
5. Материалы сайтов из сети Internet.
Результатом проведенного исследования являются следующие положения, которые составляют его научную новизну и выносятся на защиту:
Установлено, что основное противоречие в развитии местного самоуправления проявляется между необходимостью реального и активного участия населения в осуществлении местного самоуправления и существующей на сегодняшний день практикой формального участия и пассивностью большинства граждан, возникающей в результате социально-управленческого отчуждения. Следовательно, дальнейшее развитие местного самоуправления связано с преодолением социально-управленческого отчуждения и формированием целостной управленческой деятельности социальных субъектов.
Введены в научный оборот понятия: «социально-управленческое отчуждение в местном самоуправлении», рассматриваемое как форма отношений между субъектами местного самоуправления, в которой основные функции управления осуществляются одним из субъектов, за счет отстранения другого субъекта от процессов принятия управленческих решений и превращения его преимущественно в объект управленческого воздействия; «отчужденное управление», понимаемое как характеристика управленческой деятельности, в котором субъект управления не только отстраняет другого субъекта от принятия решений, но и игнорирует его потребности; «целостная управленческая деятельность», трактуемая как процесс осуществления социальными субъектами функций управленческой деятельности на всех этапах принятия решений; «принятие муниципального управленческого решения», используемое в широком смысле слова и включающее в себя этапы разработки, принятия, реализации и контроля управленческих решений субъектами местного самоуправления; «управленческая субъектностъ», оцениваемая как качественная характеристика субъекта управления, выражающая полноту его вовлеченности в реализацию управленческих функций; «вовлечение в местное самоуправление», понимаемое как процесс воздействия субъекта на объект управления с целью повышения его активности по выполнению управленческих функций; «участие (соучастие) в осуществлении местного самоуправления», рассматриваемое как мотивированная, сознательная и самостоятельная управленческая деятельность граждан по решению вопросов местного значения.
Обоснована необходимость разработки концепции целостного (неотчужденного) местного самоуправления, заключающейся в максимальном вовлечении социальных субъектов в процессы принятия муниципальных управленческих решений. Повышение эффективности местного самоуправления большинство зарубежных и отечественных исследователей связывают
с совершенствованием субъектно-объектных управленческих отношений в сфере оказания муниципальных услуг и решения вопросов местного значения. А рассмотрению субъектно-субъектных управленческих отношений как фактора оптимизации системы местного самоуправления обращается недостаточное внимание. В то же время развитие субъектно-субъектных отношений, являясь основой целостной управленческой деятельности, в условиях формирования новой муниципальной управленческой парадигмы должно стать стратегической задачей теории и практики местного самоуправления.
4. Аргументировано, что основным критерием оценки социально-
управленческого отчуждения в местном самоуправлении является степень
участия социальных субъектов в процессах принятия управленческих реше
ний. Предложены методика диагностики состояния социально-управлен
ческого отчуждения, основанная на анализе степени участия социальных
субъектов в процессах принятия решений (предварительный анализ внешней
и внутренней ситуации; целеполагание, проблемная диагностика; принятие
решения; реализация принятого решения; заключительный анализ, оценка
результатов реализации решения и контроль) и модель целостной управлен
ческой деятельности, практическое осуществление которой предполагает из
менение стратегии деятельности органов местного самоуправления от моно
польного оказания муниципальных услуг населению к созданию и развитию
условий для предоставления муниципальных услуг другими социальными
субъектами.
Выявлено, что особенностью состояния социально-управленческого отчуждения в системе местного самоуправления Республики Башкортостан является отстраненность значительной части населения и рядовых муниципальных служащих от процессов принятия управленческих решений, при этом основным субъектом управления являются исполнительные органы местного самоуправления (прежде всего, в лице главы местной администрации), находящиеся в зависимости от органов государственной власти.
Обоснованы основные направления преодоления социально-управленческого отчуждения: привлечение граждан ко всем основным этапам принятия управленческих решений, к разработке комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований; совершенствование законодательства с целью повышения доступности форм местной демократии и упрощения организационно-правовых процедур; формирование среднего класса в муниципальных образованиях; обеспечение финансово-экономической самодостаточности муниципальных образований; информирование населения о деятельности местной администрации и возможностях местного самоуправления; усиление подотчетности и подконтрольности деятельности местной власти населению; расширение базы социального партнерства между органами муниципального управления, некоммерческими организациями и бизнес сообществом; формирование межфункциональных (проектных) управленческих команд в муниципальном образовании.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в приращении знаний в области социологии управления (в т.ч. социологии местного самоуправления), в выявлении взаимосвязи между преодолением социально-управленческого отчуждения субъектов и развитием местного самоуправления. Анализ социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении расширяет теоретические представления о возможностях участия граждан и муниципальных служащих в процессах принятия управленческих решений. Введение в научный оборот новой социологической информации позволяет исследовать проблему социально-управленческого отчуждения с позиций общего и особенного.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения его результатов в работе органов местного самоуправления для преодоления социально-управленческого отчуждения населения и муниципальных служащих.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавательской деятельности при чтении курсов: «Система муниципального управления», «Разработка управленческого решения», «Организационное поведение», «Социология управления», при разработке программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и материалы диссертации прошли апробацию в следующих формах:
По теме диссертации автором подготовлено 15 научных публикаций общим объемом 4,3 печатных листов, в т.ч. две статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ для опубликования результатов кандидатских диссертационных исследований; изданы две учебно-методические работы: учебно-методический комплекс по дисциплине «Зарубежный опыт муниципального управления» и методические указания по организации и прохождению производственных практик в органах государственной власти и местного самоуправлении студентами по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление». Результаты исследования использовались при подготовке конкурсной работы по вопросам избирательного права и избирательного процесса, проведенного среди студентов и аспирантов ВУЗов РБ в 2009 г., награжденной дипломом Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан.
Основные выводы и идеи диссертации докладывались на 7 международных и 4 всероссийских научно-практических конференциях:
международных: «Профсоюзы и местная власть» (Москва-Уфа, 2006); «Управление в XXI веке» (г. Киров, 27 апреля 2007 г.); «Евразийский мир: многообразие и единство» (г. Казань, 11 мая 2007 г.); Проблемы и перспективы менеджмент-образования в России и за рубежом» (г. Екатеринбург, июль 2008 г.); «Мировой и российский опыт взаимодействия центра и регионов в практике государственного строительства» (Уфа, декабрь 2008); «Ломоносов» (Москва, апрель 2008, 2010 гг.).
всероссийских: «Актуальные проблемы профессионального образования: цели, задачи и перспективы развития» (Воронеж, 2007), «Иннова-
ционные образовательные технологии в системе повышения качества высшего профессионального образования» (Уфа, октябрь 2008); «Ценности современного менеджмента» (Магнитогорск, май 2009); «Актуальные проблемы науки и техники» (Уфа, декабрь 2009). Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений (всего 183 стр.).
Теоретические предпосылки исследования социально-управленческого отчуждения
В методологии науки есть такие фундаментальные категории, использование которых позволяет проникнуть в сущность изучаемых явлений. Одним из таких инструментов анализа глубинных противоречий общественного развития является категория «отчуждение».
Исследование проблемы социального отчуждения имеет длительную историю. Идея отчуждения нашла отражение ещё в трудах Аристотеля, Платона, Цицерона, которые использвали данное понятие в юридическом смысле как форма узаконенного изъятия имущества. Мыслители западноевропейского средневековья - от Оригена до Фомы Аквинского - использовали понятие «отчуждение» для определения различных форм «деформации духа». Первая концепция социального отчуждения появилась в XVII-XVIII веках в Европе. Её создателями были авторы и сторонники теории общественного договора: Томас Гоббс (1588-1679), Барух Спиноза (1632-1677), Джон Локк (1632-1704), Жан-Жак Руссо (1712-1778) и др. Рассматривая истоки происхождения государства, представители этой философской и юридической концепции утверждали, что в его основе лежит добровольное соглашение между людьми, вынужденными перейти от «незащищенного естественного состояния» к «состоянию гражданскому», посредством передачи (отчуждения) своих прав государству, призванному обеспечивать их соблюдение, защиту жизни граждан, свободы и частной собственности. В целом, развитие концепции отчуждения в работах сторонников теории общественного договора способствовало усилению интереса философов к данной проблеме, а социальные подвижки в его преодолении подготовили основы для постановки новых задач перед учёными.
Истоки исследования проблемы отчуждения с философской позиции мы находим в немецкой классической философии, а именно в работах Г. Гегеля, где понятие «отчуждение» было выделено в качестве ведущей категории и стало одной из центральных проблем его философии. Особое внимание этой проблеме он уделил в таких работах, как «Феноменология духа» (1807), «Энциклопедия философских наук» (1817), «Философия права» (1821) и др. Исследуя различные формы проявления отчуждения, Гегель пришел к выводу о его тотальной распространенности в обществе. «Этот мир есть духовная сущность, - отмечает Гегель, — он в себе есть взаимопроникновение бытия и индивидуальности; это его наличное бытие есть произведение самосознания, но точно также и некоторая непосредственно имеющаяся налицо, чуждая ему действительность, которая обладает свойственным ей бытием и в которой самосознание себя не узнает. ...Субстанция, таким образом, есть дух, обладающее самосознанием единство самости и сущности; но обе имеют друг для друга также значение отчуждения... Это их отчуждение есть чистое сознание или сущность. Наличествование непосредственно имеет противоположность в своей потусторонности, которая есть его мышление и мысленность, точно также как это мышление и эта мысленность имеют противоположность в посюсторонности, которая есть ее отчужденная от них действительно сть»1.
Гегель подчеркивал, что именно через отчуждение происходит развитие; оно является одним из этапов эволюции. «Целое, как и всякий отдельный момент, есть поэтому некоторая отчужденная от себя реальность; оно распадается на два царства — одно, в котором самосознание действительно — оно само и его предмет, и другое - царство чистого сознания, которое по ту сторону первого не имеет действительного наличия, а состоит в вере»1. Итак, диалектический процесс развития, по Гегелю, предстоит в следующем виде: тезис (первичное сознание) — антитезис (отчужденное сознание в форме результата деятельности) - синтез (новое, образованное сознание, присвоившее себе сущность результата деятельности), где продукт синтеза занимает место тезиса, но на более высоком уровне развития.
В «Философии истории» Гегель так описывает развитие духа: «В сознании святости должна обнаружиться необходимая противоположность, если это сознание еще является первоначальным и непосредственным сознанием, и чем глубже та истина, в которой дух пребывает в себе, еще не отдавая себе в то же время отчета о своем присутствии в этой глубине, тем более чуждым самому себе является он в своем присутствии; но лишь исходя из этого отчуждения, он достигает истинного примирения с самим собою» .
«Снятие» отчуждения, его преодоление, по Г.Гегелю, возможно путем освоения культуры, образования, то есть, в последовательном изменении духа, его возвышении и самопознании или, говоря современным языком, в социализации индивида - «феноменологическом» развитии индивида, в процессе которого он как бы впервые открывает и усваивает эти нормы поведения .
Немецкий философ Л. Фейербах продолжил анализ проблемы отчуждения в своих работах «К критике философии Гегеля» (1839), «Сущность христианства» (1841). Он рассматривал отчуждение и самоотчуждение в сфере религии, видел причины существования этого феномена в психических состояниях индивидов. Фейербах полагал, что религия возникает в результате отчуждения родовых человеческих сил и представляет собой отчуждение и самоотчуждение человека: «Но бог есть абсолютная субъективность, отрешенная от мира, сверхмировая, освобожденная от материи, жизни рода и тем самым от половых различий. Поэтому отчуждение от мира, от материи, от жизни рода есть существенная цель христианина. И эта цель реализуется чувственным образом в монашестве» .
Определенный вклад в изучение социальной значимости отчуждения и самоотчуждения внесли социалисты-утописты XVIII-XIX вв. Анри Сен-Симон (1760-1825), Шарль Фурье (1772-1837), Роберт Оуэн (1771-1858) и др. Хотя они и не представили в своих работах целостную концепцию отчуждения, но внесли вклад в разработку гуманистической идеи преобразования и развития общества как основы преодоления отчуждения.
Таким образом, к середине XIX века в европейской науке было признано существование социальных процессов, превращающих продукты человеческой деятельности в независимую силу, подавляющую человека. Эти процессы описывались посредством категории «отчуждение», но причины, последствия и пути его преодоления были ещё недостаточно разработаны. Кроме этого, и само понятие «отчуждение» нередко употреблялось в разных смыслах. Со временем все большую актуальность приобретала задача разрешения проблемы отчуждения, его преодоления с использованием достижений современной науки.
Участие социальных субъектов в принятии решений как критерий оценки социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении
Между управленческим отчуждением и процессом принятия управленческих решений существует обратно пропорциональная зависимость. Принятие управленческих решений в широком смысле слова, включающее в себя этапы разработки, принятия, реализации, анализа и оценки, является основной функцией и сущностным признаком управленческой деятельности. Отсюда, чем более широк диапазон решений, принимаемых субъектом управления, тем меньше степень его управленческого отчуждения, тем полнее реализует он себя в данном виде деятельности, тем более развита его управленческая субъектность. И, наоборот, чем меньше у социального субъекта возможностей участвовать в конкретных этапах принятия решений, тем больше он становится объектом управленческого воздействия, отчуждается от управления. Использование деятельностного подхода в нашем исследовании позволяет нам определить степень участия социальных субъектов в процессах принятия управленческих решений как основного критерия преодоления социального отчуждения от управленческой деятельности. Это обусловило необходимость нашего обращения к рассмотрению теоретических основ принятия управленческих решений.
Решение является центральным моментом всего процесса управления и представляет собой «проект планируемых изменений в организации, задающий логику целенаправленного управленческого воздействия управляющей подсистемы на управляемую и направленный на модификацию её поведения, структуры или режима работы»1. Это определение характеризует решение как организационный акт как один из основных этапов процесса управления (в узком смысле слова): «выбор одного из возможных альтернативных вариантов, осуществляемый лицом, принимающим решение и направленный на достижение поставленной цели» . В то же время управленческое решение может рассматриваться и в широком смысле слова как процесс поэтапной реализации всех основных функций управления, включающих в себя этапы разработки проекта решения, его принятия, реализации и контроля. Указанные трактовки управленческих решений исходят преимущественно из субъект-объектного взаимодействия, тогда как преодоление социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении предполагает рассмотрение субъект-субъектных управленческих отношений. То есть, если в отчужденных формах управления часть социальных субъектов выступает просто как объект управленческого воздействия и участвует только на отдельных этапах принятия решений (например, в процессах реализации), то в местном самоуправлении предполагается участие всех социальных субъектов в процессах принятия управленческого решения на основных этапах его функционирования. В качестве субъекта принятия решений в муниципальном образовании может выступать как единоличный субъект - должностное лицо муниципального образования или гражданин, голосующий на местных выборах, референдуме; так и коллективный субъект — депутаты муниципального образования, инициативная группа граждан, члены ТОС и другие участники, обладающие собственными интересами и целями, позициями и ресурсами, стратегией и тактикой. Содержанием муниципальных управленческих решений являются вопросы местного значения (см. Федеральный закон № 131-ФЗ, ст. 14, 15, 16)1, направленные на удовлетворение основных (жизнеобеспечивающих) потребностей местного населения.
Следует различать управленческие и самоуправленческие решения, принимаемые в рамках субъект-субъектных отношений. Эти отличия убедительно показали и авторы книги «Конец менеджмента» К. Клок и Дж. Голдсмит: «Управленческие решения являются актом демонстрации силы, влияния и доминирующего положения при решении совместных вопросов. Это выбор одной группы, который неизбежно затронет интересы других сторон без их ведома. Управленческие решения независимо от их сути уже сами по себе вызывают такую вполне предсказуемую реакцию со стороны персонала, как сопротивление, апатия, инфантильность, цинизм. В значительной степени усиливается враждебность, сопровождаемая пассивно-агрессивной моделью поведения, иссякает энтузиазм коллектива. Пропадают такие обычно ценимые управленцами качества как творческий подход, инициатива, ответственность, лояльность и ряд других качеств. Решения, принимаемые в контексте самоуправления, напротив, представляют собой демонстрацию хозяйского подхода, сотрудничества, демократии»". С этой точки зрения решения, принимаемые в местном самоуправлении должны носить самоуправленческий характер.
Становление и развитие местного самоуправления в России как процесс преодоления социально-управленческого отчуждения
Между управленческим отчуждением и процессом принятия управленческих решений существует обратно пропорциональная зависимость. Принятие управленческих решений в широком смысле слова, включающее в себя этапы разработки, принятия, реализации, анализа и оценки, является основной функцией и сущностным признаком управленческой деятельности. Отсюда, чем более широк диапазон решений, принимаемых субъектом управления, тем меньше степень его управленческого отчуждения, тем полнее реализует он себя в данном виде деятельности, тем более развита его управленческая субъектность. И, наоборот, чем меньше у социального субъекта возможностей участвовать в конкретных этапах принятия решений, тем больше он становится объектом управленческого воздействия, отчуждается от управления. Использование деятельностного подхода в нашем исследовании позволяет нам определить степень участия социальных субъектов в процессах принятия управленческих решений как основного критерия преодоления социального отчуждения от управленческой деятельности. Это обусловило необходимость нашего обращения к рассмотрению теоретических основ принятия управленческих решений.
Решение является центральным моментом всего процесса управления и представляет собой «проект планируемых изменений в организации, задающий логику целенаправленного управленческого воздействия управляющей подсистемы на управляемую и направленный на модификацию её поведения, структуры или режима работы»1. Это определение характеризует решение как организационный акт как один из основных этапов процесса управления (в узком смысле слова): «выбор одного из возможных альтернативных вариантов, осуществляемый лицом, принимающим решение и направленный на достижение поставленной цели» . В то же время управленческое решение может рассматриваться и в широком смысле слова как процесс поэтапной реализации всех основных функций управления, включающих в себя этапы разработки проекта решения, его принятия, реализации и контроля. Указанные трактовки управленческих решений исходят преимущественно из субъект-объектного взаимодействия, тогда как преодоление социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении предполагает рассмотрение субъект-субъектных управленческих отношений. То есть, если в отчужденных формах управления часть социальных субъектов выступает просто как объект управленческого воздействия и участвует только на отдельных этапах принятия решений (например, в процессах реализации), то в местном самоуправлении предполагается участие всех социальных субъектов в процессах принятия управленческого решения на основных этапах его функционирования. В качестве субъекта принятия решений в муниципальном образовании может выступать как единоличный субъект - должностное лицо муниципального образования или гражданин, голосующий на местных выборах, референдуме; так и коллективный субъект — депутаты муниципального образования, инициативная группа граждан, члены ТОС и другие участники, обладающие собственными интересами и целями, позициями и ресурсами, стратегией и тактикой. Содержанием муниципальных управленческих решений являются вопросы местного значения (см. Федеральный закон № 131-ФЗ, ст. 14, 15, 16)1, направленные на удовлетворение основных (жизнеобеспечивающих) потребностей местного населения.
Следует различать управленческие и самоуправленческие решения, принимаемые в рамках субъект-субъектных отношений. Эти отличия убедительно показали и авторы книги «Конец менеджмента» К. Клок и Дж. Голдсмит: «Управленческие решения являются актом демонстрации силы, влияния и доминирующего положения при решении совместных вопросов. Это выбор одной группы, который неизбежно затронет интересы других сторон без их ведома. Управленческие решения независимо от их сути уже сами по себе вызывают такую вполне предсказуемую реакцию со стороны персонала, как сопротивление, апатия, инфантильность, цинизм. В значительной степени усиливается враждебность, сопровождаемая пассивно-агрессивной моделью поведения, иссякает энтузиазм коллектива. Пропадают такие обычно ценимые управленцами качества как творческий подход, инициатива, ответственность, лояльность и ряд других качеств. Решения, принимаемые в контексте самоуправления, напротив, представляют собой демонстрацию хозяйского подхода, сотрудничества, демократии»". С этой точки зрения решения, принимаемые в местном самоуправлении должны носить самоуправленческий характер.
История человечества, как уже было отмечено нами выше, - это последовательно сменяющие друг друга различные формы социального отчуждения. В этом смысле социальное отчуждение предстает перед нами как естественный механизм исторического прогресса, неотъемлемый этап развития общества, а рассмотрение исторической эволюции институтов самоуправления позволяет понять механизм возникновения, распространения и преодоления социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении.
Самоуправление как непосредственное управление общества (общности) своей жизнедеятельностью, больше всего присуще, как отмечают исследователи, первобытным общностям уже в силу «естественности» такого управления, вытекающего из характера первобытной собственности, компактности и небольшой численности общины . Уже в праобщине формирование общественных отношений, направленных на нейтрализацию сугубо биологических проявлений доминирования и зоологического индивидуализма происходило путем жесткой саморегуляции, обеспечивающей жизнедеятельность праобщины, соблюдение баланса между коллективными и индивидуальными интересами. Так, "самоуправление" раннепервобытной общины выступает как саморегуляция её жизнедеятельности посредством определенных правил поведения («мононорм»), имеющих естественно-обязательный характер; здесь не происходит ещё отделения органов власти, поскольку родовые связи, а не власть, являются связующим фактором в жизни такой общины.
Совершенствование орудий труда, происходившее в период так называемой неолитической революции, переход от охоты и собирательства к земледелию и скотоводству, от общинной к семейной собственности обусловили создание более стабильных социальных групп и более четкой структуры. Переход общин к оседлости приводит к возрастанию их внутренней консолидации, автономности, появлению органов «властвования»1. Самоуправление в эпоху неолита впервые приобретает иерархический характер, создаются органы управления и выдвигаются лидеры на общинном уровне, а на более низком (родовом) уровне функционируют прежние органы управления, основанные на принципах родства и старшинства. На этой стадии ещё сохраняются начала демократизма в управлении: наиболее важные вопросы решаются на общинном собрании, старейшины занимают свои должности по праву избрания. Как отмечают исследователи, «на стадии позднепервобытной общины (эпоха неолита — прим. Э.Х.) главарство (в отличие от более позднего вождизма) в большинстве изученных видов общинной организации этой стадии ещё не отчуждено от общины, не носит наследственного характера, а следовательно, пока не подчиняет себе органы общинного самоуправления... Управленческая функция, несмотря на её возросшее значение в жизни ставшей более многолюдной общины, поначалу являлась для осуществлявших её старейшин таким же естественным занятием, как повседневные обязанности всех членов общины»".
На Руси в VII-VIII вв. на стадии позднепервобытной общины находились восточные славяне. Так, например, В.В. Еремян отмечает, что «в VII-VIII веках русские славяне не образовывали каких-либо прочных государственных образований, живя кланами и племенами (являвшимися экономическими, политическими и религиозными единицами), независимо друг от друга... Лишь в IX-X веках, в основном под влиянием внешних факторов, наступил поворот от родоплеменного устройства к раннегосударственному, в основе которого лежало сосредоточение власти в руках отдельных лиц»3 - князей.
Вовлечение социальных субъектов в осуществление местного самоуправления как основа преодоления социально-управленческого отчуждения
Уменьшение и преодоление социально-управленческого отчуждения граждан и муниципальных служащих является основой развития института местного самоуправления и условием формирования новой муниципальной управленческой парадигмы. В Европейской Хартии местного самоуправления подчеркивается, что право граждан участвовать в управлении «наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне» и, что «наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление» .
Исследование проблемы управленческого отчуждения граждан в системе местного самоуправления позволило нам выделить внешние и внутренние условия его уменьшения и наметить пути преодоления. Внутренние условия, на наш взгляд, определяются ментальностью самих граждан: уровнем их общей культуры, образованностью, гражданским самосознанием, материальным благополучием и др. На вопрос о том, какие внутренние условия повлияют на преодоление управленческого отчуждения, ответы муниципальных служащих распределились следующим образом (см. табл. 2.7.):
Из таблицы видно, что для повышения степени участия населения в осуществлении местного самоуправления, местным органам власти необходимо шире использовать все формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, а также постоянно работать над повышением общей культуры и образованности населения, обучать граждан современным технологиям принятия муниципальных управленческих решений.
Кроме внутренних условий преодоления управленческого отчуждения, необходимо выделить и внешние. К ним относятся: формирование правового государства, развитие структур гражданского общества, успешная реализация социально-экономических реформ, повышение уровня и качества жизни населения местного сообщества. В таблице 2.8 отражены результаты оценки муниципальными служащими внешних условий уменьшения (преодоления) управленческого отчуждения населения при осуществлении местного самоуправления.
Наиболее приоритетными внешними условиями уменьшения управленческого отчуждения респондентами выделяются следующие: информирование населения о деятельности местных органов власти (43,3%); финансовая независимость местного самоуправления от государственных органов власти и самостоятельность в решении вопросов местного значения (37,5%); формирование среднего класса (31,4%), инфраструктуры гражданского общества (20,1%); развитие экономических основ местного самоуправления (18,3%) и др. На наш взгляд, почему-то неоправданно низко (12,5%) респонденты оценили развитие правового государства как основы демократизации общества, в том числе и в системе муниципального управления. Введение принципа обязательного участия населения в решении вопросов местного значения считают необходимым 18,9% респондентов, причем их доля высока в поселениях, низка - в городских округах.
Как показывают результаты социологического опроса, 56,5% респондентов - муниципальных служащих в качестве внутренних условий, способствующих преодолению управленческого отчуждения, выбрали ответ «реальное участие населения в непосредственном осуществлении местного самоуправления».
В условиях, когда сформированы правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления, все большее количество руководителей муниципальных образований и муниципальных служащих связывают дальнейшее развитие института местного самоуправления именно с вовлечением рядовых граждан в самоуправленческую деятельность. Поэтому сегодня актуализируются вопросы поиска, разработки и тиражирования технологий участия граждан в местном самоуправлении, поскольку потенциал социально-управленческой активности граждан ещё имеется. Это показывают и результаты социологического опроса: так, более половины респондентов отметили, что граждане проявляют интерес к деятельности администрации (см. диаграмму 2.8).
