Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая компетентность в социальном управлении: социологический дискурс 15
1.1 Правовая компетентность в структурно-функциональной парадигме социального управления 17
1.2 Теория социального пространства: место и роль правовой компетентности 38
Глава 2. Роль правовой компетентности в функционировании социального управления 61
2.1 Правовая компетентность в структуре управленческой деятельности 62
2.2 Управленческие решения: влияние правовой компетентности 87
2.3 Правовой контроль и социальная самоорганизация в управленческом воздействии 114
Заключение 141
Список литературы 147
- Правовая компетентность в структурно-функциональной парадигме социального управления
- Теория социального пространства: место и роль правовой компетентности
- Правовая компетентность в структуре управленческой деятельности
- Управленческие решения: влияние правовой компетентности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Решение социальных проблем достигается эффективным социальным управлением. Опыт социальных преобразований в российском обществе, показывает что самотрансформирование экономики в условиях социального и правового дерегулирования повышает риски социальной энтропии. Как целенаправленное управленческое воздействие на поддержание социальных систем в решении социальной стабильности, социальное управление характеризуется организационными, регулятивными и респонсивными эффектами, позволяющими оптимизировать социальные отношения и осуществлять социальный контроль за структурными и институциональными изменениями в обществе.
Между тем, состояние системы социального управления нередко находится на уровне, который совершенно не соответствует требованиям переходного периода, с неизбежностью приводит к достаточно негативным или малоэффективным результатам функционирования социального управления как в целом, так и в частных случаях (федеральный, локальный, государственный уровни) - уместно в этой связи напомнить. Правило синергетики, согласно которому совокупность результатов деятельности отдельных уровней не обязательно создает желаемый системный результат. Взять к примеру, Российскую Федерацию, где принято более 200 федеральных целевых программ, которые или остаются на бумаге или реализуются частично. И дело не только в отсутствии финансового обеспечения, плохой исполнительской дисциплины и непрофессионализма управленцев. Соглашаясь с влиянием негативных объективных и личностных факторов, можно выявить раскоорди-нированность различных уровней социального управления, когда групповые интересы или тормозят социальные инновации, или ограничивают возможности социального проектирования, и т.п.
Низкая эффективность социального управления подталкивает ряд исследователей к мысли, что следует перейти от целевой модели управления к моделям, в основе которых лежит свойство выживаемости. Недостаточность конструктивности адаптивной модели управления заключается в приобретении ретроактивности и минимизации социального прогнозирования, что приводит к диспропорциональности организационных, материальных и кадровых ресурсов. Ретроактивные, реактивная модели социального управления «затратны», позволяет поддерживать управляемую подсистему в состоянии неустойчивого развития. Очевидно, целевая модель социального управления при всех недостатках «разграничения субъекта и объекта управления успешна в условиях возрастания социальной энтропийности1.
В российской социологической мысли в положительном ключе рассмотрены технологический и кибернетический аспекты социального управления, акцентируется внимание на вопросах управленческого целеполагания, социальной самоорганизации и организации управления. Правовой аспект социального управления анализируется извне, вне структуры управленческой деятельности. Сложилась парадоксальная ситуация «правовой избыточности», конкуренции различных правовых актов и периферийности права, принятия управленческих решений по неправовым (ситуативным) основаниям. Социальное управление необоснованно редуцируется к системе методов управления, вторичности правового аспекта, якобы зависимого от социальной психологической теории ментальности («правда вне закона»). Из исследовательского интереса выпадает такой фактор социального управления как правовая компетентность, обладание ресурсами права, полномочиями и обязанностями в сфере управленческой деятельности.
Правовая компетентность относится к субъекту, личностному фактору социального управления. Действительно, правовая компетентность характеризует носителей статусных позиций в сфере социального управления, отношения управляемой и управляющей моделей структурированы на основе правовой компетентности, разграничения прав и обязанностей, распределения ресурсов права. Как отмечает П. Бурдье, социальное пространство - аб- 1 Актуальные проблемы социального управления. //Социологические исследования. 1998, № 2, с. 101 страктное пространство, конституирование стабильных подпространств . Правовая компетентность относится к «конституирующим подпространствам» социального управления. Неразработанность темы в социологическом дискурсе существенно повышает проблемность, что не способствует переводу системы в состояние привлекательности социального управления, способности взаимодействия субъекта и объекта управления на основе взаимодополняемости - требуется разграничение правовой компетентности государственных и общественных структур в сфере социального управления, преодоление неполной правовой компетентности, выборочного использования ресурсов права. Актуальность данного направления исследования обусловила выбор темы диссертационной работы.
Степень разработанности проблемы.
Классическая школа управления (Ф. Тейлор, Ф. Гилберт, Г. Эмерсон) рассматривала управление как деятельность по эффективному использованию технологических, финансовых и кадровых ресурсов производства. Целью управления провозглашается обеспечение максимальной прибыли в соотношении с благосостоянием занятых в производстве работников. В «Двенадцати принципах производительности» Г. Эмерсон изложил основные управленческие идеи, которые в основном были связаны с мотивационным и нормативным факторами. Управленческая компетентность основывалась на точном распределении функций управляющего и управляемых.
В системе управления А. Файоля выделяются функции распоряжения, координирования и контролирования. А. Файоль подчеркивал статусный, обязательный характер административных функций и относил власть, дисциплину, единство распорядительства к правовой компетентности. Однако набор профессиональных качеств управляющего (менеджера) включал, в первую очередь, интеллектуальные и организаторские способности: правовая компетентность характеризовалась формально, как фактор иерархизации социальных отношений субъекта и объекта управления. 2 Б>рдье П. Социология политики. - М., 1993, с. 40
Самостоятельная роль правовой компетентности выявляется в социологии Т. Парсонса. С точки зрения этого исследователя институционализа-ция стандартов и норм, регулирующих отношения внутри самой системы и между системой и ее внешней средой, обеспечивает стабильность действий социальной системы или подсистемы. Правовые нормы выступают общим нормативным кодексом, регулирующим действия коллективных и индивидуальных слоев общества и определяющих ситуацию для hhxj. Праву принадлежит функция определения нормативных рамок социального управления. Т. Парсонс обосновал дифференцированность правовой компетентности, ее независимость от традиции, опыта и ценностных обязательств. Правовая компетентность является источником легитимации социального управления, так как существует различие исполнительских и управленческих ролей. Четкая дифференциация прав, обязанностей и ответственности субъектов управления связана с социальным контролем, использованием права на принуждение для интегрированности дифференцированных систем. Р. Мертон вывел дис-функциональность управления, оценивая объективные следствия применения правовых норм, а не субъективные намерения участников управленческого процесса . Р. Мертон исходит из рационализации практики управления и считает право инструментом усиления целерационального компонента управления. Дисфункциональность связана с замещением права другими функциональными альтернативами (моральные обязательства, политический интерес). Проведя анализ латентных и явных функций, Р. Мертон полагает, что дисфункциональность управления вызвана влиянием неправовых механизмов, которые могут замещать определенные управленческие функции (социальная интеграция). Управление может достигнуть поставленной цепи, учитывая неупорядоченные практики. Такая позиция была связана не с ограничением правовой компетентности, а необходимостью ответственных 3 Парсонс Т. Система современных обществ. - М., 1998, с. 33 4 См. Американская социологическая мысль. - М., 1996, с. 399 управленческих решений, основанных на знании неформального характера латентных функций.
Системный подход, предложенный в работах Дж. Форрестера, Л. Гьювина, И. Месаровича, акцентирует внимание на динамике процессов социального управления. Правовая компетентность ограничивает пространство коммуникации с окружающей средой. Ими выявлено, что решения «закрытого» управления сужает возможности правовой компетентности в регулировании внешних воздействий на качество социального управления.
П. Дракер, Т. Стюарт, П. Пильцер характеризуют социальное управление с позиции интеллектуального капитала. Реализуется положение структурно-функционального анализа о подчиненности знания нормативным образцам. Правовая компетентность связывается с конкуренцией технологических и организационных инноваций. Правовая компетентность достигается путем использования правового знания в качестве методологии для получения конкретных результатов, координацией деятельности высокоспециализированной компетентности. Т. Стюарт придает особое значение переводу правовой компетентности в статус информации, которая влияет на снижение издержек управления. Правовая компетентность основывается на «знаниях, технике и технологиях» . Так как революция в управлении ассоциируется с «технологиями» использования (П. Пильцер), правовая компетентность рассматривается в контексте стабилизации горизонтальных связей, встраивания различных управленческих функций на одном уровне полномочий.
Теория «социального поля» П. Бурдье ориентирует на понимание правовой компетентности как перераспределения правовых ресурсов, которые структурируют иерархию уровней социального управления. Согласно дифференцированным ценностям разных сфер социального пространства, социальное управление сконцентрировало позиции субъектов управления по отношению к носителям вроде бы аналогичных социальных позиций в управляемых социальных подсистемах. Специфическая компетентность управлен- 5 Новая постиндустриальная волна на Западе. - М., 1999, с. 399 цев-профессионалов состоит в практическом овладении логикой управления. Правовая компетентность является рационализацией правил управления с целью повышения его эффективности. Правовая компетентность характеризует автономизацию социального управления, ужесточение права заниматься профессиональной управленческой деятельностью.
Отечественная социологическая мысль анализирует изменения в структуре и направленности социального управления, связанные с преодолением государственного крена. Д.А. Керимов, П.М. Дизель, В.В. Ильин, В.М. Бычков выявили роль института права в формировании гражданского общества, современного типа личности, проведении структурных экономических преобразований.
В работах Ю.Г. Волкова, В.Н. Кудрявцева, Ж.Т. Тощенко подчеркивается значение правовой компетентности для социального планирования в условиях дезинтеграции социальных институтов и возрастания рисков суженного социального воспроизводства. С правоприменением связывают правовую компетентность В.М. Сырых, В.П. Казимирчук, Ю.А. Тихонов. Проводится различие между юридическим и социальным механизмами правового регулирования. Правовое регулирование включает, помимо норм юридического принуждения, формы социального контроля организаций, неуставные требования, корпоративные нормы. Нормативная база социального управления расширяется включением социальных норм, дающих юридический эффект. Правовая компетентность относится к субъектам правоотношений, деятельность которых выходит за пределы правового регулирования. В.М. Сырых подчеркивает, что эффективность правовой компетентности зависит от способности социального управления удовлетворять запросы и потребности членов общества. С позиции институционального подхода анализируется правовая компетентность в работах Г.В. Атаманцева, В.Н. Иванова, М.А. Анохина, И.В. Франчука. Социальное управление ориентировано на нормативно-правовые акты, в рамках которых осуществляются структурные преобразования, формирование и введение новых культурных ценностей и от- крытий. Правовая компетентность определяется уровнем полномочий органов управления подготавливать и использовать нормы правового регулирования для разрешения конфликтов структурного (межуровневого) и коммуникативного взаимодействия субъектов и объектов управления (типов и обеспечения текущих и стратегических целей управления).
Таким образом, правовая компетентность анализируется с позиции правового регулирования, нормативного кодекса социального управления. Между тем, социальное управление включает правовую компетентность для реструктурирования социального пространства, прогнозируемых и контролируемых изменений в управляемых подсистемах. Именно в силу этого требуется анализ правовой компетентности как организационно-регулятивного и мобилизационного потенциала социального управления. Правовая компетентность не только осуществляет распределение прав, полномочий и обязанностей, но и оказывает влияние на выработку стратегии социального управления. Необходимость анализа этой проблематики определяет цели и задачи данного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью работы является исследование роли правовой компетентности в социальном управлении как условия управленческой деятельности, фактора принятия управленческих решений и его взаимосвязи с социальной самоорганизацией общества.
Для достижения данной цели предлагается реализация следующих исследовательских задач:
Проанализировать содержание правовой компетентности в структурно-функциональной парадигме управления.
Охарактеризовать конституирующую роль правовой компетентности с позиции теории «социального поля».
Показать место правовой компетентности в управленческой деятельности.
Выявить влияние правовой компетентности на качество управленческих решений.
5) Разграничить правовую компетентность и социальную самоорганизацию в социально-правовом регулировании социального управления.
Объектом исследования является социальное управление как целенаправленное воздействие субъекта управления на социальную систему с целью обеспечения ее интегрированности, стабильности и эффективного решения социальных проблем.
Предметом исследования выступает правовая компетентность, правовые ресурсы субъектов социального управления, распределение и использование которых приводит к реализации или деструкции целей социального управления.
Гипотеза исследования. Структурные и институциональные изменения в российском обществе предполагают переход к новой стратегии социального управления, ориентированной на социальное прогнозирование, выявление и минимизацию социальных рисков, дифференцированные отношения к адресатам управления. Правовая компетентность является самостоятельным фактором управленческой деятельности, так как в условиях социального стратифицирования общества правовое равенство сопровождается социальным неравенством. Правовая компетентность связана как с традиционной формой распределения прав, обязанностей и полномочий субъектов управления, так и решением задач по внедрению структурных преобразований и социокультурных образцов. Социология управления направлена на поддержание социального контроля управляемой подсистемы, что требует оптимального сочетания правового контроля и ресурсов социальной самоорганизации. Правовая компетентность характеризуется ресурсом принуждения, что позволяет ситуативно использовать правовые и социальные механизмы регулирования управленческих отношений. Эффективность социального управления зависит от реализации организационно-регулятивного и мо-тивизационного потенциала правовой компетентности.
Теоретико-методологическую основу составляет положения структурно-функционального анализа Т. Персонса, Р. Мертона, теории социально- го поля П. Бурдье. В диссертации используются методологические процедуры анализа правовой компетентности в работах В.Н. Кудрявцева, В.П. Кази-мирука, Г.В. Атаманчука, В.В. Лапаевой и других отечественных исследователей. Важное значение имеют принципы гуманистической идеологии Ю.Г. Волкова и социального планирования Ж.Т. Тощенко. Диссертанту близка идея «опережающего управления» П. Дракера, что воплощается в использовании конструкта полной правовой компетентности Взаимодействие управления и правовой компетентности рассматривается в контексте интеллектуального потенциала социального управления.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем: выявлено содержание правовой компетентности в структурно-функциональной парадигме социального управления как совокупности полномочий по интеграции ценностных, социокультурных образцов участников социального управления; охарактеризована правовая компетентность в рамках теории «социального поля», ее конституирующего влияния на распределение социальных ресурсов и зависимость правовой компетентности от логики выбора правовых норм; проанализирована роль правовой компетентности в управленческой деятельности, ее диспозиционные и целеполагающие эффекты; раскрыто влияние правовой компетентности на процедуру, качество и адресность управленческого решения; определены границы правового контроля и социальной самоорганизации в социально-правовом механизме функционирования социальных систем.
Исходя из указанных моментов новизны, на защиту выносятся следующие положения:
1. Структурно-функциональная парадигма социального управления предполагает, что основной целью социального управления выступает ста- бильность социальных систем, социальный порядок, взаимозависимость компонентов управляющей и управляемой подсистем. Правовая компетентность предусматривает выбор в пользу универсализма и отклонения партикуляризма, как совокупности несогласованных частных групповых. Клановых и иных интересов. Универсализм нейтрализует последствия диффузно-сти, неопределенности управленческих мотиваций и специфичности, специализированного управленческого знания, которое руководствуется выбором эффективных управленческих процедур, влияющих на «ожидания» управляемой подсистемы. В структурно-функциональной парадигме социального управления правовая компетентность подчиняется правилам представительности, что повышает конфликтность субъектов управления, которые подвергаются адаптации и коррекции правового управления через институционализированные ценностные предпочтения.
Теория социального поля определяет социальное управление как целенаправленное воздействие на «социальное пространство», в котором относительные позиции агентов институционализируются в социально признанных и гарантированных юридически статусах. Правовая компетентность характеризуется концентрацией правовых средств в руках управленцев-профессионалов, которые владеют логикой управления, подчинением правовых ресурсов ценностям и иерархии социального управления. Правовая компетентность рационализирует решения, так как при этом осуществляется процедура официализации, возведения управленческих решений в статус официальных, подлежащих исполнению независимо от интересов управленцев.
Роль правовой компетентности в управленческой деятельности определяется организационно-регулятивным и мобилизационным потенциалом. Правовая компетентность интегрирована управленческой деятельностью на уровнях мотивации и выбора целей, субъективном личностном и объективном структурном факторах управления. Правовая компетентность связана с целевой моделью управления, функциональной связью правовых норм с социальными приоритетами. Правовая компетентность связана с контролем управленческой деятельности, подбором управленческих кадров, обеспечением их взаимодействия при стабильных нормах социального управления. Правовая компетентность носит инновационный характер, так как инициирует перераспределение целей социального управления и методов их реализации в соответствии с заданными нормами принуждения и легитимации.
Правовая компетентность в структурно-функциональной парадигме социального управления
Структурно-функциональная парадигма управления основывается на антиципации, поскольку «социетальная система образуется интеракциями человеческих индивидов, то каждый участник является определенно и деятелем (обладающим определенными целями, идеями, установками), и объектом ориентации как для других деятелей, так и для себя самого»0. Т. Парсонс подчеркивает, что самодостаточность общества зависит от контроля над отношениями в экономической, политической, социальной, культурной сферах, а также от состояния внутренней интеграции. Таким образом, целью социального управления является поддержание социальной интеграции общества и контроль его взаимодействия с перечисленными социальными подсистемами. Социетальность общества, структурированный социальный порядок связаны со статусами членов общества, но социальному управлению принадлежит роль гаранта общих культурных ориентации и обеспечения условий социального воспроизводства. Социальное управление не может руководствоваться требованиями ослабления контроля социальной системы, если это ставит под угрозу мобильность или даже выживание системы. Иными словами, социальное управление является системой контроля, в которой иерархия уровней строится в соответствии с ресурсами легитимации позитивных образцов законности, принуждения по отношению к тем, кто ее отклоняет.
Социальное управление возникает как отклик на потребность общества в «интеграции», когда перестают быть эффективными интеграционные механизмы традиционного общества с предписанными «естественными» образцами социальной интеракции. Ролевая дифференциация означает разделение исполнительских и управленческих ролей: управленцы выступают носителями «образцов» не по личностным мотивациям, а в силу права исполнять определение управленческими кругами по отношению к другим. Управленческие роли институционализированы, содержат обязательство соответствовать социальным экспектациям. В свою очередь, они разделяются на низкий уровень бюрократов, экономических «контролеров» и высокий уровень, социальных интеграторов и культурных наставников.
Иерархия контроля в социальном управлении определяется иерархией норм интеграции: обладатели правовой компетентности относятся к высшему уровню, так как право использует и силу авторитета, и силу принуждения по сравнению с другими нормами социальной интеграции. Последователь Т. Парсонса, Л. Мэйхью уверен, что «развитие в организациях системы правил может скорее укрепить, чем ущемить свободу ее членов» . Правовая компетентность, по его мнению, защищает должностной статус управленцев и возможности управленческого воздействия. Р. Дарендорф критикует структурный функционализм за «легитимизм» стабильности, свойство социальной системы стремиться к гомеостатическому равновесию. Очевидно, из автоматизма равновесия можно сделать вывод об ограниченности социального управления. Парсонс различает социальную самоорганизацию малых социальных групп, которые менее всего нуждаются в управлении извне и опосредованность взаимодействия на более высоких уровнях.
Социальное управление невозможно как управление обществом в целом: социальное проектирование чуждо позиции Т. Парсонса, но он признает его значимость как социального контроля в каждой отдельной сфере и координацию управленческих усилий для сохранения социальной стабильности. Социальное управление понимается в «представительстве» социальной лояльности со стороны государственных организаций и других общественных инстанций5. Правовая компетентность связана с регулированием социальной лояльности его членов. Для большинства индивидов существует проблема выбора и узаконивают лояльности: чем выше правовая компетентность, тем определеннее выбор индивида. Правовая компетентность является показателем престижа и влияния. В обществе ролевой дифференциации престиж измеряется объемом полномочий конкретного должностного статуса. Признавая ролевой плюрализм, Т. Парсонс исходит из соответствия прав и обязанностей с легитимными основаниями социального порядка.
Теория социального пространства: место и роль правовой компетентности
Теория социального пространства П. Бурдье позиционирует объективацию социальных отношений. Социальное пространство, конституирование полей воспринимается как неравное распределение социального капитала. Правовая компетентность понимается отдельным самостоятельным полем, проецируемым на социальное управление. Благодаря правовой компетентности осуществляется перераспределение полномочий и прав в социальном управлении. П. Бурдье подчеркивает, что аспекты социального управления оказывают воздействие на адресатов благодаря доступу к ресурсам целеполагания, принуждения и находятся с адресатами в состоянии неравенства (асимметрии) социальных отношений. Интересна мысль о физической дистанции, которая сохраняется или исчезает в силу эффекта «одновременности» управленческих действий. Согласно теории «социального поля», управляемая подсистема может и не вступать в непосредственный социальный контакт с управляющей подсистемой, так как управление концентрируется в организациях, где акты занимают гомологичные (одинаковые) позиции по отношению к адресатам управления. Для Франции столичный статус Парижа выражается в богатстве управления, в то время как «провинция» характеризуется дефицитом управленческих ролей. «Столица не может сложиться иначе как в отношении с провинцией, которая не располагает ни чем иным кроме лишения столичности, и капитала».
П. Бурдье определяет социальное управление как возможность «дистанцирования» от социального адресата, вступая во взаимодействие с другими субъектами социального управления. Дефицит социальных ресурсов «привязывает» управление к месту: в «бедном» обществе социальное управление закрепляет людей, так как на социальную мобильность, вертикальную и горизонтальную, требуется движение социальных ресурсов, которые являются дефицитом для общества с упрощенным одномерным социальным пространством. Правовая компетентность связана со свободным, то есть независимым от социального адресата, привлечением символического капитала. Она обладает характеристиками власти и в этом смысле П. Бурдье возражает структурно-функциональному анализу со скромной ролью принуждения.
Если Т. Парсонс настаивал на социальном контроле с целью поддержания социальной мобильности, теория социального поля содерлшт признаки социальной борьбы за доступ к правлению. Социальное управление, таким образом, является предметом спора актов, занимающих различные социальные позиции. Отмечается, что на социальное управление оказывают влияние группы узурпации. Выход на социальную авансцену молодого поколения может привести к дискриминации интересов старших возрастных групп, в то время как в обществах с геронтократической традицией молодежь является «периферийным» адресатом социального управления. П. Бурдье показывает, что «молодые управляющие высшего звена и социальные кадры среднего звена могут временно существовать на одних и тех же позициях»22, но в иерархии управления первым обеспечен «рост», вторым - «добиться» до определенного возраста. Социальное управление сталкивается с социальной официализацией практики «завоевания» социальной группой пространства для социального воспроизводства. Иными словами, социальные группы не автоматически занимают социальные позиции в результате дифференциации, условием является «пространство» группы. Социальное управление имеет дело с пространственным, локализированным распределением социальных позиций. Недоучет этой особенности негативно влияет на эффективность, степень реализации целей управления, поскольку цель реализуется в определенной социальной «локализации».
Правовая компетентность определяется и возможностями манипулирования группами для желательного изменения социально-пространственных характеристик. Допущенная практика «вынужденной миграции» сельского населения в Англии XVIII-XIX вв. привела к «ублажению владельца» милыми сельскими пейзажами. Для этого использовались драконовские законы, несправедливые и жестокие по отношению к малоимущим сельским жителям. Правовая компетентность принадлежала аристократии, чьи интересы воплощались в праве выступать от имени общества. Известный французский социолог А. Мендра, отмечает, что допускаемая «социальная мобильность» не является интенсивной, чтобы говорить о равенстве социальных стратов23. Дети крестьян и наемных работников повторяют в основном судьбы отцов: продвижение по социальной лестнице счастливчиков связано с ростом социальных вакансий, но также с возможностью «перехода» обладателя более высокого социального статуса на низший. П. Бурдье утверждает, что недостатком является непонимание того, что «пространственное» сближение индивидов без «сближения» социального статуса создает только конфликты и социальную депривацию: тысячи алжирских семей, переселяясь из трущоб в район «среднего класса», не имеют возможности выполнить требования определенных расходов и стиля жизни, присущих среднему классу. Если целью социального управления является социальное сближение, следует изменить социальные и ментальные структуры социальных адресатов, в чем и выражается роль правовой компетентности. Ее назначение - адекватное использование социальных благ, так как не следует воспринимать социальное управление как «отказ», «милость» и желание быть просителем.
Правовая компетентность в структуре управленческой деятельности
В «Юридической энциклопедии» (вып. 1997), правовая компетентность определяется как «совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие (исполнительно-распорядительные) функции в коммерческих организациях»41. На наш взгляд, данное определение оппонирует дефиниции в советском издании «Юридического энциклопедического словаря», где отсутствуют коммерческие организации, но указывается на такой важный для социологического исследования признак как характеристика органа общественной организации или общественной самодеятельности граждан. Выделение прав и обязанностей лиц, осуществляющих управленческие функции, позволяет нам говорить о атрибутивности правовой компетентности на уровне кадровой политики, подборе управленческого персонала. Задача исследования - характеристика правовой компетентности в управленческой деятельности, которая представляет сложное многоуровневое явление, включающее в себя: а) выбор цели деятельности, целеполагание; б) объединение персонала вокруг цели, реализация управленческих целей; в) мотивация деятельности; г) формирование организационного порядка; д) разработка и осуществление механизма изменений; е) определение диагностики управления; ж) реализация управленческого решения; и) разработка системы контроля за выполнением принятого решения. Организационная структура управления предполагает согласование уровней и функций управленческой деятельности в единстве с их функциональными особенностями. Правовая компетентность структурирует уровни управления, так как они образуют иерархию в соответствии с объемом прав и полномочий. В вертикально организованных системах управления распределение правовых ресурсов ранжируется «сверху-вниз», в горизонтальных, несмотря на различие управленческих функций, существует равный доступ к ресурсам права. Правовая компетентность, таким образом, формирует матрицу управления. Поэтому важной характеристикой управленческой деятельности можно назвать уровень правовой культуры в социальном управлении. Он включает три компонента: а) уровень правового образования; б) уровень правознания; в) уровень правовой лояльности. Если взять за исходное деление социального управления на уровни: а) высшний, общефедеральный; б) средний, региональный; в) низший, местный, локальный, социологический анализ обнаружит устойчивое улучшение уровня правового (юридического) образования. В советский период 4-6% высших управленцев, 5-12% управленцев среднего звена и 4-9% управленцев низшего уровня имели юридическое образование в качестве основного или второго дополнительного. Это объяснялось доминированием политического и идеологического контроля, что находило отражение в том, что от 81% (низшее звено) до 98% управленцев имели так называемое «партийное» образование, которое давало определенные юридические знания, но в целом было ориентировано на теорию и практику партийного и советского строительства. Установка на формирование правового государства способствовала повышению авторитета юридического образования. Сейчас только в ГД ФС РФ 34% депутатов имеют специальное юридическое образование. Весьма велико влияние профессиональных юристов в аппарате СМ РФ и профильных министерствах (министерства финансов, экономического развития, труда и социального развития, природных ресурсов). В несколько раз возросло представительство лиц с юридическим образованием на среднем уровне социального управления. Среди 89 руководителей субъектов РФ 26 имеют основное или дополнительное юридическое образование, а в аппарате глав администраций и законодательных органов субъектов РФ юристы составляют 16-25% сотрудников. Тем не менее, прослеживается определенный перекос в пользу административного использования правового ресурса: специалисты-юристы, как правило, задействованы на исполнительских должностях, связанных с делопроизводством, юридическим консультированием, и включены в управленческую деятельность в качестве вспомогательного персонала. Уровень правового образования низшего звена отстает от актуальных требований, так как остался нормативно на уровне советского периода. Оперативный, низший уровень более всего испытывает влияние социальной ситуации и существует соблазн подменить проблемный подход ситуационным, вывести социальное управление из-под влияния права. В условиях кризиса состояние социальной системы в значительной степени зависит от состояния ее управляемой подсистемы, которая должна давать непротиворечивые ответы управляемой подсистемы, непрерывно получать обратные информационные потоки и адекватно на них реагировать. Недостаток правового образования способствует доминированию неправовых или неполных правовых практик, использования общих ресурсов социального управления в реализации локальных и частных интересов. Несоответствие методов и способов социального управления правовым нормам возводится в правило, если обладатели юридического образовательного статуса оттеснены на вторые позиции.
Управленческие решения: влияние правовой компетентности
Управленческие решения в структурно-функциональной парадигме управления связываются с целеполаганием. Выбор цели, выстраивание иерархии основных и неосновных, главных и второстепенных целей подчиняется рациональности, просчету целей, средств решения и результатов на основе норм управленческой деятельности. Правовая компетентность содержит установку на однозначность результатов, релевантность целей и итогов управленческой деятельности. Предлагаемая проблемная модель социального управления признает «рассеивание целей», случайность в целеполагании и рассеиваемость принимаемых решений, поскольку результат может определиться отклонением от поставленной цели. Возможен эффект значимости второстепенных целей, когда основная цель не выполняется, а неосновные цели влияют на действительное состояние управляемой подсистемы. В связи с этим управленческие решения определяются «ограниченной целевой программированностью и мотивацией управленческих решений. Исследование управленческих мотиваций исходит из теории личности. ] В свою очередь, управленческая структура рассматривается без выведения из теории личности; за ней признается влияние на мотивацию управленческих решений. По теории бюрократии М. Вебера задачи организации распределяются среди различных позиций в ней как официальные обязанности. Иначе говоря, управленческие решения являются не личностной, а социальной характеристикой. В иерархических организациях эта процедура относится к юридической компетентности избранных. Управленческие решения распределены на- пирамиде компетентности: чем значимее решение, тем меньше число участников допускается к его принятию. В иерархической организации каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящим как за свои собственные решения и действия, так и за решения и действия своих подчиненных. Правовая компетентность обеспечивает единообразие деятельности и требует использования должностных инструкций к конкретным ситуациям. В социальном управлении обеспечение ее функционирования принадлежит административному аппарату. Принятие управленческих решений разделяется на: а) обозначение проблемы; б) подготовительный период; в) нахождение решения; г) контроль за исполнением решения. На принятие управленческих решений влияет тип организационной культуры, состоящий из трех элементов миссии организации, ее базовых целей и кодекса поведения. В системах управления с «социальной миссией» (целью организации объявляется служение обществу, а не прибыль) управленческие решения предусматривают гуманизирующий статус «сотрудника», члена команды, что компенсирует должностные статусы и асимметрию в доступе к решению. Организации, ориентированные на прибыль, руководствуются принципом внутренней конкуренции, поощряют карьеризм и исполнительность работников. Считается, что материальное поощрение, перспектива карьерного роста нейтрализуют неблагоприятные последствия субдоминантности. Управленческие решения связаны с ролью руководителя. По методике Г. Хофштеде коллективистский тип характеризуется тем, что: а) взаимодействие в организации основывается на чувстве долга и лояльности; б) продвижение осуществляется в связи со стажем работы; в) руководители придерживаются традиционных воздействий на формы поддержки способности подчиненных; г) социальные связи внутри организации характеризуются сплоченностью; д) отношения между администрацией и работниками базируются на моральной основе, на основе личностных взаимоотношений. Для индивидуалистской культуры характерно, что а) организация способна влиять на самочувствие своих служащих, функция требования осуществляется с расчетом на индивидуальную инициативу каждого человека; б) продвижение по службе осуществляется внутри или вне организации на основе компетенции и рыночной стоимости; в) руководство находится в курсе последних идей и методов, пытается воплотить их на практике, стимулирует способность подчиненных сотрудников и групп; г) социальные связи внутри организации характеризуются известной дистанцированностью; д) отношения между администрацией и работниками основываются на учете личного вклада работника. При коллективистском типе правовая компетентность задает влияние иерархии функционирования управления. Внутри организации влияние правовой компетентности служит защитой специалиста, занимающего более высокий должностной статус по критерию стажа. Управленческие решения принимаются единогласно с использованием морального одобрения работников. Последние ставятся в известность о принятом решении. Одобрение итогов руководства является критерием социальной сплоченности организации. Так как личная инициатива работника «гасится», нейтрализуется практикой коллективной однородности, правовая компетентность определяет личный вклад каждого служащего в строгих рамках. Обнаружением проблемы занимаются по заданию «сверху», эффект внутренних изменений приближается к нулю. Диффузия, заимствование или навязывание инноваций в управлении корректируется с периодом изменения организационной культуры. На принятие ролей большое влияние оказывает персональный интегризм, личностный фактор при «безличностном» отношении исполнителей.
