Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические подходы исследования системы управления органами внутренних дел 16-96
1.1. Предметное содержание структурно-функционального подхода в управлении социальными системами 16-33
1.2. Структурно-функциональная характеристика органов внутренних дел как социальной системы 33-55
1.3. Типология проблемных ситуаций, возникающих при взаимосвязи функций и структуры в управлении органами внутренних дел 55-96
Глава 2. Организационные средства выявления и разрешения структурно-функциональных проблемных ситуаций в управлении органами внутренних дел 97-165
2.1. Способы, формы и средства разрешения дисфункций в системе органов внутренних дел, по мнению групп с различными статусными позициями в управлении органами внутренних дел 97-128
2.2. Механизм ограничения структурно-функциональных отклонений в системе органов внутренних дел 128-147
2.3. Методы опережающего анализа для снятия проблемных ситуаций в системе органов внутренних дел 147-165
Заключение 166-172
Библиография 173-189
Приложение I-IV 190-258
- Предметное содержание структурно-функционального подхода в управлении социальными системами
- Типология проблемных ситуаций, возникающих при взаимосвязи функций и структуры в управлении органами внутренних дел
- Способы, формы и средства разрешения дисфункций в системе органов внутренних дел, по мнению групп с различными статусными позициями в управлении органами внутренних дел
- Методы опережающего анализа для снятия проблемных ситуаций в системе органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время в нашей стране реформируется система органов внутренних дел. Одной из главных целей проводимого преобразования является приведение организационных структур в оптимальное соответствие содержанию деятельности системы органов внутренних дел. В этом направлении государством и самой системой проделана большая работа: скорректированы ее стратегические и тактические задачи, проведена масштабная реорганизация аппаратов управления, сокращена численность административного аппарата, ликвидировано несколько организационных структур, выполняющих дублирующие функции, выявлен ряд несвойственных функций и начато их выведение за рамки системы.
Однако сложившиеся стереотипы управления, неспособность старых и недостаточная методологическая подготовленность новых структур, обострение накопленных неразрешенных функциональных и структурных проблемных ситуаций в системе органов внутренних дел порождают новые противоречия, вызывают нарушение внутренней целостности системы и ведут к утрате ее управляемости. В конечном итоге, это может привести к тому, что цель проводимой реформы не будет достигнута.
Между тем, существующие проблемные ситуации имеют двойную природу. С одной стороны, они выступают источником развития и совершенствования системы. При этом позитивным моментом является уже само проявление данных ситуаций, которое, во-первых, свидетельствует о том, что система требует обновления и развития, что механизм ее функционирования постепенно устаревает, а во-вторых, позволяет выявить причины и условия, способствующие их возникновению. Сущность управления системой органов внутренних дел через данные проявления обнаруживает тенденцию к развитию. С другой стороны, они являются силой, мешающей эффективному функционированию системы органов внутренних дел. К их числу относятся: дублирование функций, несоответствие полномочий и ответственности сотрудников, излишнее дробление организационной структуры, чрезмерное увеличение размера организации в одних случаях и неоправданные сокращения с понижением в должности, в других, несоответствие типа структуры требованиям внешней среды.
Основными причинами возникновения названных проблемных ситуаций являются медленная или неадекватная реакция системы органов внутренних дел на быстро меняющиеся условия общественной жизни, ее неспособность удовлетворять требования общества к правоохранительной сфере, нарушение принципов управления и целевой ориентации функций (иначе говоря, внутренняя дезинтеграция системы органов внутренних дел), а также агрессивность внешней среды при взаимодействии с системой органов внутренних дел (например, государство, предъявляя требование к системе, не наделяет последнюю даже минимально необходимыми ресурсами или занижает ценность ее деятельности в глазах общества).
В связи с необходимостью всестороннего изучения феномена динамики
института управления органами внутренних дел
в процессе реформ большое значение имеет использование структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел, применение которого раскрывает возможности для приведения деятельности органов внутренних дел в соответствие с ее правоохранительным назначением. Кроме того, его использование позволяет применить методы опережающего анализа, нацеленные на совершенствование механизма ограничения и снятия структурно-функциональных отклонений в управлении органами внутренних дел.
Степень научной разработанности проблемы. Основу
социологического подхода к проблеме заложили работы Р. Акоффа, И. Ансоффа, Л. Берталанфи, М. Вебера, П. Друкера, Э. Дюркгейма, В. Лефевра, Б. Малиновского, Р. Мертона, Э. Мэйо, А. Маслоу, А. Редклиффа-Брауна, Т. Парсонса, Ф. Тейлора, А. Файоля и других зарубежных ученых. Первооткрывателем системного анализа в теории организации явился А.А. Богданов.
Проблематика изучения структурного и функционального подходов в управлении социальными системами находится в междисциплинарном поле, на стыке социологии и теории управления. Среди российских ученых наиболее плодотворные исследования в данном направлении принадлежат В.Б. Аверьянову, Г.В. Атаманчуку, В.Г. Афанасьеву, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякову, Д.М. Гвишиани, В.И. Кноррингу, Н.И.Лапину, Ю.Г. Маркову, Б.З. Мильнеру, А.И.Пригожину, Ю.А. Тихомирову, А.В. Тихонову, В.В. Франчуку и другим.
Российскими учеными внесен значительный вклад в изучение проблем эффективного взаимодействия субъекта и объекта социального управления (А.И. Кравченко, Н.И.Лапин, А.И. Пригожий, А.В. Тихонов, Ж.Т. Тощенко, В.В. Щербина), деформации экономики, социальной структуры общества, трансформации общества (З.Т. Голенкова, Т.И. Заславская, Е.Д. Игитханян, О.В. Курбатова, А.П. Лифшиц, В.М. Парахина, Т.М. Федоренко и другие); социальных преобразований, преодоления кризиса, составления прогнозов и альтернатив развития общества (А.И. Аверин, К.Н. Андреев, И.В. Бестужев-Лада, М.К. Горшков, Г.В. Осипов и др.).
В общеметодологическом аспекте исследований проблем управленческой деятельности в социальной сфере важную роль играют монографии, связанные с разработкой методологии, методики и техники социологического анализа, созданные такими авторами как Л.Н. Вдовиченко, И.Ф.Девятко, Т.М.Дридзе, А.Г. Здравомыслов, Г.Е. Зборовский, В.Н. Иванов, С.А. Кравченко, Ю.А. Крючков, О.М. Маслова, А.Л. Маршак, А.А. Овсянников, Г.И. Саганенко, СИ. Самыгина, В.В. Семенова, А.Г. Симаков, Г.Н. Соколова, И.А. Сосунова, Б.А. Суслаков, Г.Г. Татарова, И.О. Тюрина, В.А. Ядов.
Значительный вклад в анализ проблем развития организационной и функциональной структур ОВД внесли В.М. Анисимков, В.З. Веселый, СЕ. Вицин, А.П. Герасимов, А.Ф. Майдыков, В.Д. Малков, А.Х. Миндагулов, В.М. Клычников, В.Б. Коробов, С.А. Старостин,
В.Ф. Сухарев, Г.А. Туманов и другие. Пристальное внимание уделялось исследованию проблем в области выработки, принятия и реализации управленческих решений в ОВД. Сюда можно отнести работы В.Н. Иванова, А.П. Ипакяна, С.С. Маиляна, А.К. Микеева, Е.Ф. Яськова и других. При этом надо отметить, что уже проведенные исследования представляют собой существенную теоретическую и методологическую базу для глубокого и детального исследования этой проблематики.
Однако большинство монографических и диссертационных исследований затрагивает механизм совершенствования органов внутренних дел в целом, а конкретного исследования, изучающего структурно-функциональные проблемные ситуации как категорию, особенности их проявления, определение значения и обоснование необходимости использования структурно-функционального подхода при их ограничении и снятии, не проводилось.
Цель диссертационного исследования заключается в получении нового знания о возможностях структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел, а также разработке научно-практических рекомендаций, направленных на его использование в процессах выявления возникающих проблемных ситуаций, минимизации их негативных последствий в системе управлении органами внутренних дел.
Объектом исследования является система управления органами внутренних дел Российской Федерации.
Предметом исследования выступают организационные особенности использования структурно-функционального подхода в системе управления органами внутренних дел Российской Федерации.
Гипотеза исследования заключается в том, что применение структурно-функционального подхода позволяет достичь такого согласования функций и структуры системы управления органами внутренних дел, которое обеспечивает наиболее полное использование возможностей данной системы для достижения социальных целей правоохранительной деятельности.
Достижение поставленной цели и проверка гипотезы осуществляются на основе решения следующих исследовательских задач:
- провести анализ существующих теорий и подходов к управлению
социальными системами;
- определить значение и обосновать допустимость применения
структурно-функционального подхода для оптимизации структуры и функций
в управлении органами внутренних дел;
- исследовать специфику соотношения структурных и функциональных
элементов в системе управления органами внутренних дел;
- выявить и определить тенденции возникновения структурно-
функциональных проблемных ситуаций, существующих в управлении
органами внутренних дел, как внешнего, так и внутреннего организационного
характера;
- оценить систему субъектов управления, занимающихся
урегулированием структурно-функциональных отклонений, как внутри
системы органов внутренних дел, так и при ее взаимодействии с внешней средой;
- разработать механизм ограничения структурно-функциональных отклонений и определение методов опережающего анализа, нацеленных на их снятие в управлении органами внутренних дел.
Теоретическая база исследования представлена авторским анализом трудов ученых в области теории и социологии управления, менеджмента, юриспруденции, а также действующих федеральных законов, ведомственных нормативно-правовых актов. Конкретному решению задач исследования способствовали материалы научных конференций, монографий, диссертаций и авторефератов диссертаций, публикации в научных социологических журналах.
Методологическая база исследования включает совокупность общенаучных положений и позиций теоретической социологии, социологии управления и специальных социологических методик, таких как опытно-рационалистическое познание реальности; рационализм и целенаправленность на разрешение социальных противоречий; метод диалектического научного познания явлений и процессов реальной действительности; системный подход в решении практических задач управленческой деятельности.
В исследовании применяются следующие методы: теоретические (системный, целевой, структурно-функциональный, сравнительно-исторический, ситуационный), методы сбора и анализа эмпирической информации (социологический, выборочный метод, традиционный анализ документов, вторичный анализ данных социологических исследований, сравнительный анализ).
Обработка собранной информации осуществлялась на ЭВМ IBM PC с использованием единого пакета прикладных программ ввода данных социологических опросов на электронные носители информации, разработанных ГИАЦ МВД России, а также с помощью программы «SPSS».
Эмпирическую основу исследования составили данные, полученные в
процессе целевого разведывательно-диагностического исследования,
проведенного по инициативе диссертанта в 2009 - 2010 гг. в трех ареалах действия органов внутренних дел: во-первых, Академии управления МВД РФ, во-вторых, МВД республики Удмуртия и, в-третьих, ГУ МВД по Пермскому краю. В нем участвовали 594 респондента, составивших три основные управленческие группы по занимаемой иерархии в системе управления органов внутренних дел: первая - высоко-статусная (руководители служб и структурных подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации), вторая - средне-статусная (руководители служб и структурных подразделений министерств, главных управлений (управлений) Министерства внутренних дел по субъектам Российской Федерации) и третья - низкостатусная (руководители служб и структурных подразделений городских и районных отделов полиции - муниципальный уровень управления). Высокостатусные группы опрашивались в индивидуальном порядке. Средне-статусные и низко-статусные группы в системе органов внутренних дел опрошены по
потокам служащих-управленцев, повышающих уровень образования в системе МВД России.
Процедура сбора данных включала в три этапа: в качестве первичных источников использовались данные, полученные в процессе целевого разведывательно-диагностического исследования, проведенного по инициативе диссертанта в 2009-2010 гг. в целом в трех ареалах действия органов внутренних дел: во-первых, Академии управления МВД России, во-вторых, МВД Республики Удмуртия и, в-третьих, ГУ МВД по Пермскому краю. В качестве респондентов приняли участие 409 руководителей высшего и среднего руководящего звена органов внутренних дел.
В качестве мониторингового источника эмпирических данных были введены материалы эмпирического социологического исследования, проведенного диссертантом в июле-августе 2010 г. в МВД Республики Удмуртия и Главного управления Министерства внутренних дел по Пермскому краю. Опрошено 185 респондентов (руководителей) среднего и высшего управленческого звена системы органов внутренних дел. Данное эмпирическое социологическое исследование проведено с целью выяснения причин возникновения структурно-функциональных проблемных ситуаций, негативно влияющих на работу сотрудников органов внутренних дел, и определения методов их ограничения и снятия.
Кроме того, были использованы иные источники: данные государственного статистического наблюдения, осуществляемого Главным информационно-аналитическим центром МВД России за 2008-2010 гг.; нормативно-правовые акты федерального и регионального уровня, регулирующие деятельность органов внутренних дел; справочно-информационные материалы Главного управления Министерства внутренних дел по Пермскому краю; вторичные эмпирические данные социологических исследований. Краткая программа и количественный анализ результатов исследований представлены в Приложениях №№ 1-4 диссертации.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на основе социологического анализа выявлены факторы и условия, способствующие воспроизводству устойчивых проблем между функциональным и структурным элементами в системе управления органами внутренних дел. Это позволило выйти на новые теоретические, методологические и праксеологические позиции в обосновании способов разрешения данных противоречий и минимизации негативных последствий, возникающих на этой основе социальных проблем в системе органов внутренних дел. Достижение основной цели и связанных с ней исследовательских задач позволило получить следующие, обладающие научной новизной результаты:
1. Проведен анализ существующих теорий и подходов к управлению социальными системами, в частности проанализирован зарубежный и отечественный опыт изучения структурно-функционального подхода в управлении социальными системами и обосновано его применение в исследовательской практике.
На основе понимания системы органов внутренних дел, как целостного социального образования, развивающегося через движущее противоречие, определено значение и обоснована допустимость использования структурно-функционального подхода для оптимизации структуры и функций в управлении органами внутренних дел.
Определена специфика соотношения структурных и функциональных элементов в системе управления органами внутренних дел.
Предложена и обоснована парадигма структурной и функциональной проблемных ситуаций, существующих в системе управления органов внутренних дел, определены их уровни, границы, временные параметры, степени остроты. На основе результатов анализа целевого разведывательно-диагностического исследования выявлены ограничения, тормозящие процесс эффективного взаимодействия функций и структуры системы органов внутренних дел.
Оценена система субъектов управления, занимающихся урегулированием структурно-функциональных отклонений, как внутри системы органов внутренних дел, так и при ее взаимодействии с внешней средой.
Разработана модель механизма ограничения структурно-функциональных отклонений, определены методы опережающего анализа, нацеленные на их корректировку в управлении органами внутренних дел.
Положения, выносимые на защиту:
Функциональные и структурные элементы в системе управления органами внутренних дел составляют противоречивое единство содержания и формы данной системы. Целостность такого единства зависит от того, насколько точно сформулированы цели всей системы и отдельно взятых элементов, уточнены соответствующие каждому уровню системы управления функции, обоснованы необходимые для их реализации структуры, а также ресурсные источники (кадровые, информационные, материально-технические).
В системе управления органами внутренних дел фиксируются тенденции к возникновению структурно-функциональных проблемных ситуаций, указывающих на рассогласования во взаимодействии объективной (потребности, функции) и субъективной (цели, задачи) сторон управления, превалирование структурных изменений над функциональными, что неизбежно ведет к снижению социальной эффективности деятельности органов внутренних дел, престижа службы, к различным организационным деформациям (в системе кадрового обеспечения, принятия управленческих решений и т.д.).
3. В ходе прикладных исследований установлена устойчивая связь между
статусным положением различных субъектов управления и их видением
перспектив и возможностей совершенствования системы управления органами
внутренних дел. Так, высоко-статусные группы ориентированы
преимущественно на структурные изменения, не затрагивающие существенных
сторон системы управления, средне-статусные ориентированы как на
структурные, так и на функциональные изменения, низко-статусные - главным образом, на функциональные изменения.
4. Использование структурно-функционального подхода в
организационно-управленческой деятельности органов внутренних дел
позволяет осуществлять раннюю диагностику формирующихся противоречий
между структурой и функциями, зарождающихся организационных
деформаций и дисфункций; корректировку целей и задач (стратегических,
тактических и оперативных) в соответствии с социальными потребностями и
интересами населения в правоохранительной сфере; выработку научно
обоснованных концепций и программ развития системы органов внутренних
дел в среднесрочной и долгосрочной перспективах.
В систему управления органами внутренних дел должен быть встроен механизм, обеспечивающий диагностику и разрешение структурных и функциональных проблемных ситуаций. К статическим элементам такого механизма относятся принципы, цели (критерии), задачи, формы, методы, процедуры, ресурсы, обеспечивающие взаимодействие между субъектом и объектом управления органами внутренних дел. К динамическим - выраженная в различных формах деятельность органов управления, направленная на реализацию статических элементов и достижение целей органов внутренних дел. Функционирование данного механизма должно способствовать переводу общественных потребностей и инициатив в правоохранительной сфере в организационно-управленческие структуры, обеспечивая на этой основе проведение структурных реорганизаций лишь в том случае, если это гарантирует изменения в содержании самой правоохранительной деятельности.
В целях разрешения структурно-функциональных проблем в системе управления органами внутренних дел разработаны предложения по совершенствованию методов общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел (полиции), нормативно-правовой базы, регламентирующей ответственность должностных лиц, уполномоченных совершенствовать организационные структуры, процедур экспертной оценки функциональной и организационной структур системы управления органов внутренних дел, а также ресурсного обеспечения структурного построения органов внутренних дел.
Теоретическая значимость диссертационной работы непосредственно связана с элементами ее научной новизны и заключается в том, что теоретические положения и выводы, сделанные в работе, вводят в научный оборот новые понятия, социологическую информацию, характеризующую структурные и функциональные проблемные ситуации в управлении органами внутренних дел, существующие на всех уровнях организации системы управления органами внутренних дел; указывают пути разрешения этих ситуаций.
Практическая значимость данной работы заключается
в том, что полученные в диссертации результаты использованы в управленческой деятельности Главного управления Министерства внутренних дел по Пермскому краю, в частности, при разработке организационно-штатной
структуры службы уголовного розыска и оценки эффективности функционирования ее структурных подразделений органов внутренних дел, дают реальную возможность для своевременного выявления и разрешения структурных и функциональных проблемных ситуаций и предлагают организационные меры для их ограничения или минимизации.
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Пермского филиала Нижегородской академии МВД России. Полученные данные могут использоваться в ходе преподавания курсов социологии, социологии и теории управления и социологии права.
Достоверность полученных результатов, их точность, обоснованность и надежность подтверждается использованием методологических подходов и средств исследования структурного и функционального подходов в управлении органами внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы отражены автором в шести опубликованных научных работах, в т.ч. трех публикациях журналов, утвержденных ВАК: « К вопросу о взаимосвязи функций и структуры в управлении социальными системами» (Москва, 2010), «К вопросу о выявлении и разрешении функциональных и структурных проблемных ситуаций в управлении органов внутренних дел» (Москва, 2010), «О роли структурного и функционального подходов в разрешении структурно-функциональных проблемных ситуаций в управлении социальными системами» (Москва, 2011), «К вопросу о взаимосвязи функций и структуры в управлении органами внутренних дел» (Пермь, 2010), «Оптимизация организационной структуры в управлении органов внутренних дел» (Пермь, 2010), «Особенности проявления проблемных ситуаций при взаимосвязи функций и структуры в системе управления органами внутренних дел» (Пермь, 2010). Результаты исследования докладывались на международной научно-практической конференции «Человек в мире. Мир в человеке: актуальные проблемы философии, социологии, политологии и психологии» (Пермь, 2010 г.)
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического указателя литературы и приложений.
Предметное содержание структурно-функционального подхода в управлении социальными системами
Структурно-функциональный подход - теоретико-методологическое направление в социальных науках, развивающее и конкретизирующее идеи теории систем и системного анализа, направленные на изучение функциональных связей системы и ее структурных элементов. Он является одним из важнейших исследовательских подходов к изучению социальных систем, получивший свое теоретическое и практическое применение в теории систем и управления.
В контексте социологического исследования данной проблематики ценными являются концепции разделения общественного труда Э. Дюpкгeйма1, использование потенциала понимающей социологии, основы которой заложены М. Вебером , структурного функционализма (А. Редклиффа-Брауна и Б. Малиновского, Р. Мертона), теория социальных систем в интерпретации Т. Парсонса , продуктивной критики структурного функционализма А. Гоулднером и Н.Луманом .
Сущность структурно-функционального подхода заключается в том, что элементарные структуры выполняют определенные функции внутри системы или для структур более высокого порядка. Устойчивость социальной жизни обеспечивается тем, что общество находит средства (структуры), с помощью которых оно реализует свои потребности (функции), выступающие как предпосылки и как следствия организованной социальной жизни.
По Э. Дюркгейму главной силой поддержания гомеостаза сложно упорядоченного («высшего») общества является функциональное разделение труда и социальных функций, которое благотворно влияет на активные действия «специализированных» социальных акторов. В свою очередь, это вызывает необходимость усиления общественных связей, в которые включены субъекты, выполняющие различные функции на основе социального взаимодействия. Потребность в использовании специфических возможностей друг друга стимулирует людей к социальному взаимодействию, которое носит неконфликтный характер в силу регулирующего действия развитых институтов права и морали. Однако классик социологии не рассматривал, как возникает соответствие функций и потребностей.
Впоследствии на этот вопрос ответил другой мыслитель - М. Вебер, который развил концепцию аффективного, традиционного, ценностно-рационального и целерационального типов социального действия. Согласно теории «социального действия», внутри системы деятельность субъектов максималъно запрограммирована на успех и направлена на удовлетворение их интересов или реализацию их ценностных установок. При этом индивиды постоянно оценивают действия друг друга, что позволяет рационалъно и продуктивно решатъ поставленные задачи.
В последствие идея функционализма получила свое развитие в теории структурного функционализма А. Редклиффа-Брауна и Б. Малиновского. Они рассматривали общество как организм, в котором отдельные компоненты выполняют конкретные функции для сохранения всей общественной системы: с помощью культуры человек удовлетворяет свои потребности в окружающей среде. При этом культура представляет собой предметы, деятельность и социальные позиции, находящиеся во взаимозависимости и служащие достижению общей цели.
Социальная система состоит из “структур” и “действий”. “Структуры” представляют собой устойчивые модели, посредством которых индивиды осуществляют отношения между собой и с окружающей средой. Они складываются в результате социального взаимодействия и норм, регулирующих социальные отношения. Функция всех структурных элементов состоит в том, чтобы вносить свой вклад в поддержание социальной солидарности и устойчивости социальной системы. Совместная жизнь людей представляет собой функционирование ее членов в рамках определенной социальной структуры. Функция каждого вида “действия” состоит в решении тех или иных социально значимых задач, а кроме того -поддержании структурной преемственности. Система отношений, посредством которой эти единицы связаны, является органической структурой.
Б.Малиновский и А. Редклифф-Браун применили структурно-функциональный подход не только к анализу гармоничного равновесия внутри общественной системы, но и для раскрытия механизма возникновения и преодоления конфликтов внутри нее. Однако в их понимании, он может быть использован только к стабильной общественной системе, взятой вне своего исторического контекста.
Их идея взаимосвязи структуры и функций получила свое развитие в теории системы социального действия Т. Парсонса. Одним из основных направлений этой теории является «структурно-функциональный анализ» согласно которому в любой системе структура главенствует над функциями. Все социальные явления представляют собой системы взаимосвязанных элементов, выполняющих функции, обусловленные целевым аспектом системы и ее структурой. При этом их главной задачей является не изменение системы, а ее сохранение, придание ей стабильности, определение условий, при которых элементы системы находятся в подвижном равновесии. При этом под структурой у Т. Парсонса понимается совокупность устойчивых отношений индивидов (элементов). В социальной структуре функционируют социальные связи — взаимодействия (функция). И общество по этой концепции нужно начинать изучать не с изучения структурных элементов, а как функционирующую систему, исследуя непосредственное взаимодействие и функции структурных элементов.
Через функции осуществляется связь статических структур с динамическими элементами. Факторы, способствующие сохранению системы, являются функциональными, а нарушающие ее равновесие -дисфункциональными. Система не может выжить и функционировать, если не решены основополагающие проблемы. Поэтому данный анализ начинается с выяснением этих проблем. Любая социальная система имеет две основные ориентации, которые Т. Парсонс назвал «осями ориентации»: первая ось - внешнее — внутреннее. Иначе говоря, любая система ориентируется либо на события окружающей среды, либо на свои собственные проблемы. Вторая ось - инструментальное — консумоторное. Это означает, что ориентация системы связана либо с сиюминутными, актуальными, либо с долговременными целями. Если в качестве примера мы обратимся к органам внутренних дел, то увидим, что в этой системе координат они занимают положение: на первой оси — ближе к «внутренней» ориентации, чем к «внешней» (т.к. много внутренних проблем, отвлекающих от внешних); на второй оси — ближе к «инструментальной» ориентации (т.к. сиюминутные проблемы не дают решать вопросы на перспективу).
Согласно представлениям Т. Парсонса, институализированные роли и устойчивые связи формируют социальную систему. Анализируя социальную систему, он выводит две ее составляющие: статусно-ролевую и функциональную. Статусно-ролевая представляет социальную систему как совокупность ролей и статусов. Среди наиболее важных черт бюрократизации находится институционализация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функциями, полномочиями и «властью», отделенных от сфер частной жизни должностного лица .
Функциональная составляющая представлена четырьмя функциональными парадигмами. Любой элемент системы должен быть функциональным, стремиться к достижению цели, повышать устойчивость системы по отношению к внешней среде. Отвечая на вопрос, как система обеспечивает стабильность своей структуры, ученый сформулировал четыре основные функции сохранения структуры:
- адаптация. Социальные системы целенаправленно приспосабливаются к окружающей среде. Если этого не происходит, то нарушается баланс, и система не может существовать. В нашем случае, чтобы выжить система ОВД должна приспосабливаться как к внутренней, так и к внешней изменяющейся ситуации, обладая при этом всеми необходимыми материальными ресурсами.
Типология проблемных ситуаций, возникающих при взаимосвязи функций и структуры в управлении органами внутренних дел
Идея противоречивости окружающего мира волновала умы мыслителей с древних времен. Первым о противоречивости природы заявил Гераклит, говоря о том, что все явления природы заключают в себе противоположности. «Переход явления из одного состояния в другое совершается через борьбу противоположностей, которую он называл вечным «всеобщим логосом», то есть единым, общим для всего существования законом»33. Он также обратил внимание, что в обществе тоже существуют противоположности в отношениях между свободными гражданами и рабами, между богатством и нищетой. Вслед за ним идею противоречивости подхватили и развивали Зенон, Сократ, Аристотель.
В эпоху Возрождения к проблеме противоречивости бытия обращались Н. Кузанский и Д. Бруно. Н. Кузанский уделял особое внимание совпадению противоположностей: в данной вещи сложность пребывает в некоей простоте, в другой - простота в сложности, в третьей тленность обнаруживается в нетленности, в четвертой наоборот и т.д.34. Этой же мысли придерживался Д. Бруно, считая, что для познания единства материи и формы необходимо познание противоположностей - максимума и минимума в их «совпадении»: «Кто хочет познать небольшие тайны природы, пусть рассматривает и наблюдает максимумы и минимумы противоречий и противоположностей. Глубокая магия заключается в умении вывести противоположности, предварительно найдя точку объединения»35. Однако Д. Бруно отмечал не только единство противоположностей, но и их борьбу. В дальнейшем это же отмечали Ф. Бэкон и И. Кант.
Однако, впервые диалектика противоречий была показана как сложное, разветвленное, многоступенчатое учение в теоретической системе Гегеля «Наука логики» («Бытие». «Сущность». «Понятие»). На этапе «бытия» противоречие остается еще не выявленным, существуя «в себе». На уровне «сущности» противоречие выступает как единство напряженно взаимодействующих друг с другом противоположностей. Развивая учение о «понятии», Гегель показывает диалектические противоречия во взаимосвязи друг с другом.
Таким образом, предметом исследования ученых, занимавшихся законами диалектики, являлись глубокие противоречия бытия и познания. Их научные труды помогли современным ученым сформировать правильное понимание и отношение к природе противоречивости бытия, ориентировали их на изучение внутренней активности материальных объектов, на познание развития как самодвижения.
Таким образом, под диалектическим противоречием понимается взаимодействие противоположных, взаимоисключающих сторон и тенденций предметов и явлений, которые вместе с тем находятся во внутреннем единстве и взаимопроникновении, выступая источником самодвижения и развития объективного мира36. В данном случае нас интересуют не просто противоположности, находящиеся в единстве, а такие, которые находятся во взаимодействии, в проникновении и отрицании друг друга. Только благодаря этому происходит их самодвижение и саморазвитие, которые и ведут к исчезновению старого и рождению нового качества. Процесс развития происходит только тогда, когда происходит развитие и разрешение самого противоречия.
Но новое качество не всегда бывает лучше старого, то есть существуют прогресс и регресс. Так, прогрессивные тенденции ведут к совершенствованию социальной системы, а регрессивные - к ее разрушению. Однако в том и другом случае происходит изменение качественных состояний. Противоречие как источник развития проходит следующие этапы формирования. Они сформулированы еще Гегелем и схематично выглядят следующим образом: «тождество - различие - противоположность -противоречие». В философской литературе имеется такая трактовка этих этапов; «на первоначальной стадии, существуя еще в возможности, противоречие выступает как тождество, содержащее несущественное различие. Следующая стадия - существенное различие в тождестве. Существенное различие превращается в противоположности, которые, отрицая друг друга, перерастают в противоречие»37.
Однако нас интересуют не просто противоречия, а возникающие на их основе проблемные ситуации. Понятие «проблемная ситуация» уже понятия «противоречие», но второе всегда лежит в основе первого.
В самом общем понимании проблемная ситуация - осознанное противоречие, неудовлетворительная оценка людьми своего бытия и стремление изменить положение дел в лучшую сторону. Данное понятие может быть рассмотрено с разных точек зрения: так, с точки зрения философии и социологии проблемная ситуация является познавательной ситуацией, выражающейся в невозможности объяснить имеющиеся факты на основе определенных знаний. Исследователь должен уметь ее выявить, понять ее сущность, осознать, чем она отличается от предыдущих знаний, и найти пути ее разрешения. С позиций теории управления проблемная ситуация - «вид управленческой ситуации, характеризующейся возникновением одной или нескольких взаимосвязанных проблем, требующих решения»38. С точки зрения социологии управления -«проблемная ситуация представляет собой социальный заказ на модернизацию управленческих структур в связи со спонтанными процессами социетальной трансформации общества в условиях глобализации»39. При этом причины возникновения различных проблемных ситуаций могут находиться как внутри самой системы, так и при ее внешнем взаимодействии со средой. Но проблемными они становятся лишь в том случае, если характеризуют реальные несовпадения желаемого и действительного удовлетворения потребностей системы и внешней среды.
Причиной нарушения взаимодействия социальной системы с внешней средой может служить, с одной стороны, формальная, несвоевременная или неадекватная реакция системы на требования общества и государства к ее деятельности, а, с другой стороны, отсутствие этой реакции со стороны внешней среды на требования, предъявляемые к ней самой системой. На входе в систему проблемные ситуации проявляются как реакция на воздействие внешней среды и регулирующие воздействия управляющей системы, а на выходе из системы - как реакция на несоответствие ожиданиям внешней среды и результатов жизнедеятельности системы.
Содержание этой проблемы как фактора развития раскрывается через такие моменты . обострение противоречия между назревшей исторической необходимостью и наличными возможностями ее претворения в жизнь; недостаточность средств разрешения этого противоречия; неизбежность нарастания в социальной системе дезорганизующих процессов; требование поиска и создания новых средств и способов преодоления возникших трудностей40. При этом проблемные ситуации могут носить уникальный характер, соответствующий конкретно-исторической обстановке, а могут возникать с периодической повторяемостью из одного исторического периода в другой.
Способы, формы и средства разрешения дисфункций в системе органов внутренних дел, по мнению групп с различными статусными позициями в управлении органами внутренних дел
Автор диссертации провел целевое разведывательно-диагностическое исследование методом экспертного опроса62. Инструментом исследования послужила анкета, которая была разработана в соответствии с программой исследования и содержала ряд открытых, полузакрытых и закрытых вопросов. Отвечая на поставленные вопросы, респонденты также ранжировали свои ответы по степени важности и значимости для каждого ответившего. Обозначено проблемное поле исследования при опросе групп с разноуровневыми статусными позициями в институте управления органами внутренних дел. Результаты данного исследования были обработаны на компьютере с помощью статистической программы 8PS8. При анализе информации использовались следующие методы: вычисление частот и частностей; ранжирование, вычисление среднего ранга, укрупнение группировок; типологизация групп по статусному выполнению функций и по виду качественного различия их деятельности; анализ зависимостей.
Социологическое исследование «ОВД накануне реформы», выявляющее наличие и необходимость ограничения и снятия структурно-функциональных проблемных ситуаций в управлении органами внутренних дел в 2009-2010 гг. на базе Академии управления МВД России (г. Москва), МВД республики Удмуртия (г. Ижевск), ГУВД по Пермскому краю и УВД по г. Перми (г. Пермь). В него было включено 594 респондента, составивших три основные управленческие группы по занимаемой иерархии в системе управления. Первая из них: высоко-статусная группа (руководители служб и структурных подразделений МВД РФ), вторая -средне-статусная группа (руководители служб и структурных подразделений МВД, ГУВД-УВД по субъектам РФ) и третья - низко-статусная группа (руководители служб и структурных подразделений городских и районных отделов милиции). Высоко-статусные группы опрашивались в индивидуальном порядке, средне-статусные и низко-статусные группы в системе ОВД, в группах, повышающих уровень образования в Академии управления МВД России.
Численность управленческого аппарата не подлежит огласке: она носит характер закрытой информации. Всего в ОВД штатная численность органов внутренних дел Российской Федерации (без персонала по охране и обслуживанию зданий), финансируемая за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета, в количестве 1106472 единиц, в том числе сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации - 907 630 человек, федеральных государственных гражданских служащих 5000 человек, работников - 193842 человек63. Следует заметить, что частично в академических, а также различных общественных институтах и частных фирмах, обычно выборка исследования, проводимого в РФ, составляет 1500 чел. на 148 млн. населения России. Аналогично этому по многим параметрам выборочная совокупность в данном исследовании пропорционально отражает исследуемую генеральную совокупность, а, следовательно, выводы можно распространить на всю генеральную совокупность, соответственно представить состояние структурных и функциональных подразделений системы управления ОВД.
В процессе формирования представлений о применении структурного и функционального подходов для разрешения проблемных ситуаций на каждом уровне управления ОВД вначале мы воспользуемся дескриптивным методом (для объяснения и понимания социального процесса реформирования в аспекте социологии управления). При этом в зависимости от характера явлений, свойств и отношений мы используем для прояснения сущности противоречий несколько типов объяснений: причинное, функциональное, структурное и генетическое.
В социологическом исследовании, проведенном по инициативе автора, в соответствии со спецификой исследуемого объекта, высшего и среднего начальствующего состава управления ОВД (N=594): мужчины составили 94,4% женщины - 5,6%. Следует учесть, что продвижение начинается после окончания пребывания в резерве командного состава и приобретения профессионального и управленческого опыта. Возрастная структура анкетируемых представила следующее распределение в процентах: до 30 лет
- 5,5, от 30 до 40 лет - 49,9; от 40 до 45 лет - 25,6; от 45 до 50 лет - 8,0; старше 50 лет - 11,1. Стаж елужбы в ОВД: от 1 до 3 лет - 1,0; от 5 до 10 лет
- 5,4; от 10 до 15 лет - 28,5; свыше 15 лет - 66,2.
При сложившихся обстоятельствах вопрос о необходимости назревшей и проводимой реформы ОВД в государстве не вызывает сомнения. В соответствии с суждением Т. Веб лена, о том, что социальные институты всегда отстают от назревших перемен в обществе64, отметим, что прежняя система соответствовала иному обществу, чем современное российское общеетво. Накануне реформ в СМИ постоянно шел «накат» на ОВД: в адрес системы ОВД постоянно высказывалась справедливая (а порой и несправедливая) критика ее деятельности. В массовое сознание неустанно «вдалбивалась» мысль о необходимости реформирования системы ОВД. Однако, в этой связи нам хочется отметить справедливость концепции И. Канта: «ни одна затеваемая властью крупная социальная реформа не будет иметь успеха, если ей не предшествует ряд строгих правовых мер, направленных на искоренение основных злоупотреблений деспотизма, на создание условий для широкой гласности, на пресечение преступлений...Только выполнив этот свой «первичный долг» и полностью рассчитавшись со своим «доправовым» прошлым, принуждающая власть может рассчитывать на то, что ее инициатива сможет встретить одобрение и поддержку...»65.
В ходе социологического исследования на вопрос: «Нужно ли совершенствовать систему ОВД?», респонденты, независимо от группы по статусному положению в системе ОВД, все без исключения ответили утвердительно - «нужно» (100,0). При этом значительная доля опрошенных, равная 72,7 респондентов, склонна к утверждению, что необходима реорганизация Министерства внутренних дел РФ (далее - МВД России) и 68,8 ставят это мероприятие на первое место по степени важности. Вычисление среднего ранга ответов респондентов всех статусных групп показало, что самыми необходимыми и важными мероприятиями грядущего реформирования эксперты видят в реорганизации Министерства внутренних дел РФ (1,1) и МВД, ГУВД по субъектам РФ (1,2).
В большей мере хотели бы оптимизации реформ в процессе реорганизации ОВД средне- и низко-статусные группы: из них - 77,7 руководителей служб и структурных подразделений МВД-ГУВД по субъектам РФ и 75,4 руководителей служб и структурных подразделений УВД по субъектам РФ и городского уровня управления, образующие средне-статусную группу, 69,4 представителей низко-статусной группы и лишь 60,8 представителей высоко-статусной группы. Такое единогласие объясняется тем, что на стратегическом уровне управления, представленном МВД РФ, осуществляются функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования системы органов внутренних дел, принимаются решения об организационно-штатных изменениях, впоследствии влияющие на эффективное функционирование нижестоящих структур управления системы ОВД.
Анализ ответов респондентов о внутренней реорганизации системы ОВД показывает, что управленцы стратегического уровня ОВД в определенной мере выявили направленность мотивов в сторону признания необходимости организационно-структурных изменений системы ОВД, заключающихся в реформировании МВД РФ. На такой позиции стоят 60,0 данной элитной группы ОВД. Вместе с тем, высший уровень управления ОВД мало заинтересован в реорганизации МВД, ГУВД-УВД по субъектам РФ (17,6) и еще меньший интерес у них вызывает реформирование территориальных (городских и районных) отделов (9,8). Руководители служб и подразделений стратегического уровня управления, относящихся к высоко-статусной группе, отмечают, в первую очередь, нарушение принципов соответствия прав, обязанностей и полномочий каждого звена управления и должностных лиц (54%). Представители этой группы (44%) обеспокоены аморфностью требований к подчиненным и выражают потребность в установлении точных границ между линейным и функциональным руководством. Такого четкого функционального разграничения полномочий ожидают в системе ОВД (38%) данной группы.
Методы опережающего анализа для снятия проблемных ситуаций в системе органов внутренних дел
Как мы неоднократно подчеркивали в предыдущих разделах, функции и структура являются взаимосвязанными сторонами единого процесса управления. Известная цепочка «функции - структура - методы управления - цель» говорит о том, что структура находится в непосредственной зависимости от функций управления. Иначе говоря, функция не просто определяют структуру, но и тесно взаимодействует с ней: «обогащает каждый элемент, ибо его содержание обнаруживается только в соотношении с другими элементами. Естественно, на тех или иных фазах управленческого воздействия возможен приоритет отдельного элемента, но это ничуть не умаляет ценность остальных»79.
Еще одной особенностью структуры, вытекающей из вышепредставленной цепочки, является ее опосредованная зависимость от целей системы управления через функции. Построение структур ведется на основе взаимодействия, координации и интеграции всех функций, необходимых для достижения цели. В процессе совершенствования системы как единства структуры и функции усиливается зависимость целого от изменения компонентов, в том числе и структурных изменений. Эти изменения оказывают влияние на поведение системы: либо тормозят ее развитие, либо способствуют ему. А всякое изменение внешней системы управления вызывает изменение способа связи структуры внутри этой системы. Целостность структуры как бы подчиняется целостности системы и проявляется через нее. В свою очередь, целостность системы - это условие существования целостности структуры, обеспечивающее ее связь с другими структурами. При этом функция фиксирует место данной структуры среди других структур или возможность занятия такого места.
Любая структура формируется с помощью моделей функций на основе принципа целостности и интегральности, согласно которого системы, ее функции, структуры существуют в тесном единстве. При этом функции имеют целевое назначение, и их совокупность определяет состав структурных единиц, их соотношение и формы взаимодействия. Структура представляет собой единство структурных элементов, которые взаимодействуют друг с другом и тем самым обеспечивают функционирование и развитие все структуры.
Любое формирование и совершенствование структуры необходимо только тогда, когда существует действительная потребность в тех или иных функциях. Однако функции не существуют обособленно от системы и ее структурных элементов, а, наоборот, и система, и ее структура, и ее функции взаимосвязаны и взаимозависимы друг от друга. Сначала возникает объективная потребность в создании функций, которые формулируются в виде целей и задач и только затем происходит построение структуры. Самые сложные функции могут быть облечены в простые структуры. При этом сущность функций каждого элемента системы определяется не только структурой этого элемента, но и ролью этого элемента в структуре самой системы. Так, функция не только получает свое выражение в структуре, но и определяет.
Функция, под которую создана определенная структура, действует только в соответствии с сочетанием структурных элементов. При этом цели и функции управления первичны по отношению к организационному построению. А при формировании структуры нужно учитывать то обстоятельство, что она характеризуется своей иерархичностью. Каждый ее уровень должен быть звеном единой цепи структурного построения. Так, Министерство внутренних дел РФ на высшем иерархическом уровне создается для осуществления государственной политики в области борьбы с преступностью. МВД, ГУВД по субъектам РФ, районные отделы милиции создаются для реализации этой политики на региональном и местном уровнях. Единство этих уровней управления создает условия, как для самостоятельного функционирования каждого структурного уровня, так и для подчиненности низшего уровня высшему.
Необходимо стремиться создавать структуры с наименьшим числом уровней. При этом распределение функций управления между структурными элементами должно осуществляться по принципу:
1) одна функция - одно структурное подразделение - один руководитель;
2) группа функций - одна структурная единица - один руководитель. Данные функции группируются в блоки, которые в своем единстве должны обеспечивать заданную последовательность функции в управленческом цикле: планирование - организация - учет - регулирование80.
Причина создания нецелесообразных организационных структур и искусственное увеличение штатной численности управленческого аппарата имеет субъективный характер. Во-первых, вмешивается фактор личной корыстной заинтересованности должностных лиц в создании того или иного структурного подразделения. Во-вторых, очевидно отсутствие контроля и системы наказаний, как со стороны ведомства, так и со стороны государства.
Такое объединение является целесообразным, так как данные подразделения характеризуются: во-первых, наличие родственной специфики работы, во-вторых, необходимостью дополнительной защиты от утечки информации.
Кроме того, целесообразно объединить управление собственной безопасности (далее - УСБ) и управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, так как эти подразделения объединяет общая функция - защита физических лиц от преступных посягательств.
Особое внимание надо уделить вопросу объединения таких структурных подразделений, как специальные подразделения дознания и органов предварительного следствия. В ходе социологического исследования в ответе на вопрос «Как обеспечить эффективность взаимодействия органов предварительного следствия и подразделений дознания?» 32,7% опрошенных высказались за объединение этих подразделений в единый следственный орган под эгидой ОВД, 5,2% сотрудников считает, что эти подразделения надо объединить и создать Федеральную службу расследования (далее -ФСР), 5,7% опрошенных предлагает ввести единую оценку оперативно-служебной деятельности (на наш взгляд, это мнение является наиболее правильным), а 15,1% руководителей предлагают внести изменения в УПК и перераспределить функциональную нагрузку между этими подразделениями.
