Введение к работе
І. . Актуальность темы диссертационного исследования.
Конституция Российской Федерации содержит в себе ряд нормативных положений, которые составляют конституционно-правовые гарантии. Имея высшую юридическую силу в иерархии правовых актов принимаемых в Российской Федерации, юридически гарантированные Конституцией Российской Федерацией основы не могут быть изменены или нарушены ни одним правовым актом.
Конституционно-правовые гарантии экономической безопасности, на примере развития электроэнергетики России определяются необходимостью совершенствования конституционного законодательства России, в котором возникают новые нормы, принципы и процедуры, направленные на упорядочение условий безопасности электроэнергетики и социально-экономического развития нашей страны. В системе национальной безопасности Российской Федерации экономическая безопасность, на примере развития электроэнергетики, является одной из важнейших составляющих жизненно важных интересов личности, общества, государственного суверенитета, территориальной целостности и конституционного строя. Обеспечение экономической безопасности страны, на примере развития электроэнергетики является необходимым условием поддержания требуемого уровня национальной безопасности на основе эффективного использования электроэнергетического потенциала страны.
Недостатки в проведении реформ и несовершенство законодательства Российской Федерации, а также неразвитость основных институтов гражданского общества, отсутствие гарантий и эффективного контроля со стороны государства в сфере экономических отношений привело к падению экономического потенциала России. Становление оптимальной системы безопасности электроэнергетики, обеспечивающей учет сбалансированности интересов государства и его граждан по
4 вопросам использования электроэнергии, оказалось одной из сложных задач в процессе реформирования в России правового государства и гражданского общества, что обусловливает в качестве одной из актуальных задач разработку теоретико-правовых основ электроэнергетической отрасли и практических рекомендаций по совершенствованию государственно-правового регулирования.
Исследование конституционно-правовых гарантий экономической безопасности, на примере развития электроэнергетики, обусловлена рядом существенных и объективных факторов: отсутствием адекватной государственно-правовой и социально-экономической программы; нарастанием внешних и внутренних угроз экономической безопасности; модификацией экономических отношений; ролью органов государственной власти в обеспечении экономической безопасности, и невозможностью решения государственных проблем без их обеспечения. Отсутствие правового порядка в электроэнергетической отрасли явилось предпосылкой многих социальных конфликтов, роста преступности, а также нарушений конституционных прав граждан Российской Федерации.
Российское государство вынужденно принимать меры по обеспечению экономической безопасности, разработка и принятие которых базируется на прочном фундаменте норм и принципов Конституции Российской Федерации. Решение задач экономической безопасности, в условиях обеспечения баланса интересов личности, общества и государства связано с обеспечением национальной безопасности страны.
Степень научной разработанности темы исследования. В российской юридической науке конституционно-правовые гарантии экономической безопасности, на примере развития электроэнергетики, не подвергались специальному изучению.
Значительный вклад в исследование проблем конституционно-правовых гарантий внесли такие авторы как: С.С. Алексеев, B.C. Основин,
5 Б.Н. Топорнин, В.А. Кучинский, В.А. Тархов, Н.А. Боброва, В.В. Речицкий, Ю.Г. Просвирнин, Н.В. Витрук, С.А. Авакьян, С.Н. Братусь, М.А. Шафир, М.С. Строгович, Ф.М. Рудинский, Б.Л. Назаров, В.В. Полянский, В.А. Патюлин, А.А. Селиванов.
Существенную роль в исследовании конституционно-правовых основ национальной безопасности сыграли работы Е.А. Олейникова, А.В. Возженкова, А.А. Прохожева, А.И. Васильева, А.П. Герасимова, И.Н. Глебова, К.Х. Ипполитова, СВ. Степашина, В.П. Сальникова, СМ. Корнеев, Б.М. Сейнароев, A.M. Шафир, А.ГТ. Калинина, Н.И. Рыжака, В.А. Золотарева, В. Молчановского, Т.Э. Шуберта, П.Г. Белова, Р.Г. Яновского и других авторов.
Изучением проблем по обеспечению энергетической безопасности занимались А.А. Алискеров, Р.И. Вяхирев, А.Г. Беченов, В.В. Бушуев, Н.И. Воропай, СМ. Клименко, Г.Б. Клейнер, В.Б. Козлов, Н.Г. Любимова, A.M. Мастепанов, Д.С Петросян, А.Н. Раппопорт, СМ. Сендлеров, Е.А. Телегина М.Б. Чельцов, Ю.К. Шафранник, Л.Д. Криворуцкий, Ю.Н. Руденко и др.,
Проблемам в электроэнергетической отрасли посвящены труды А.Ф. Дьякова, О.А. Агаркова, В.П. Кычакова, Г.Ф. Ковалева, В.В, Труфаяова, Л.А. Бибера, Ю.Я. Лабарского, В.М. Надточи й, Л.Н. Гольберга, Б.П. Егорова, В.И. Ленин, Г.М. Кржижановского и других, которые сформулировали интересные и актуальные задачи, подлежащие решению в юридических науках.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых, специалистов в области теории права и государства, конституционного права: С.С. Алексеева, С.А. Авакъяна, М.В. Баглая, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, И.Н. Глебова, С.А. Дзейтова, А.Г. Емельянова, В.Д. Мазаева, О.Е. Кутафина, О.С. Иоффе, О.И. Крассова, В.А. Яковлева, Б.С. Эбзеева, В.К. Бабаева, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Е.И. Козловой, А.П. Кузнецова, М.Н. Кузнецова, А.Д.
Керимова, С.Н. Кожевникова, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, Ю.К. Осипова, А.А. Павлушиной, А.С. Постникова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Е. Чнркина, Т.М. Шамбы, СМ. Шахрая, И.С. Яценко и др.
Объектом диссертационного исследования являются
общественные отношения, возникающие в сфере экономической, энергетической безопасности в Российской Федерации, на примере электроэнергетики.
Предмет исследования составляют нормы конституционного права, устанавливающие правовые гарантии экономической безопасности и безопасности электроэнергетики Российской Федерации.
Целя и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на конституционно-правовом уровне исследовать гарантии экономической безопасности, на примере развития электроэнергетики, включая использование нефтегазовых и иных энергоресурсов, и на этой основе разработать предложения по совершенствованию законодательства являющегося правовой основой обеспечения экономической безопасности. Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие научные задачи:
- уточнить понятия и исследовать проблемы конституционно-
правового регулирования экономической, энергетической безопасности и
безопасности электроэнергетики;
- провести историко-правовой анализ конституционно-правового
регулирования экономической безопасности, на примере
электроэнергетики;
- исследовать национальные интересы в сфере обеспечения
экономической безопасности и безопасности электроэнергетики и их
реализацию с позиции конституционного права;
7 изучить конституционно-правовые гарантии экономической безопасности и безопасности электроэнергетики России;
проанализировать компетенцию органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отрасли электроэнергетики;
провести правовой анализ деятельности органов государственной власти по обеспечению безопасности электроэнергетики.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г.; международные договоры (в том числе Соглашение о координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики содружества независимых государств от 14 февраля 1992 г); федеральные законы (в первую очередь, Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»); указы Президента Российской Федерации; Постановления Правительства Российской Федерации.
Диссертантом также были проанализированы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации), акты судебной практики (постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, акты конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации).
Было изучено также законодательство Советского периода (в том числе, Постановление Совмина СССР от 26 июня 1968 г. № 483, «Об утверждении Положения о Министерстве электротехнической промышленности»; Приказ Министерства энергетики и электрификации
8 СССР от 6 декабря 1981 г. № 310 «Об утверждении правил пользования электрической и тепловой энергией»).
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция), а так же метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, в том числе ряд частно-научных методов (формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический), в соответствии с которыми диссертант рассматривает конституционно-правовые гарантии экономической безопасности на примере узкой отрасли электроэнергетики.
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования связана с тем, что диссертант, рассмотрев экономическую, энергетическую безопасность и безопасность электроэнергетики как предмет конституционно-правового регулирования, пришел к выводу о том, что данные виды безопасности являются важнейшими составляющими национальной безопасности и трактуются как защищенность граждан и государства от внутренних и внешних угроз всех видов энергии, возникающих вследствие воздействия негативных техногенных, природных, управленческих, социально-экономических, внутренних и внешних политических факторов.
Диссертантом выявлена особая роль конституционно-правовых гарантий, которая заключается в обеспечении защищенности энергетического комплекса Российской Федерации, потребителей электроэнергии и экономики в целом, от неблагоприятного развития событий.
Проведенное диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения и
9 выводы, выносимые автором на защиту и обладающие элементами научной новизны:
конституционно-правовые гарантии экономической безопасности и безопасности электроэнергетики в Российской Федерации -это взятые в единстве конституционно-правовые способы, при помощи которых осуществляется целенаправленное государственно-правовое воздействие по обеспечению обязательств;
Конституционно-правовые гарантии, по мнению диссертанта, можно разделить на две группы:
- связанные с основами конституционного строя (единство
экономического пространства (Конституция РФ), свободное перемещение
товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода
экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ); признаются и
защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и
иные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ); земля и другие
природные ресурсы могут находиться в частной, государственной,
муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ).
- связанные с правами и свободой человека и гражданина (право
свободно использовать свои способности и имущество для
предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической
деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ); право частной собственности
охраняемое законом (ч. 1 ст. 35 Конституции РФ); право граждан на их
объединение и право иметь в частной собственности землю (Конституция
РФ); владение, пользование и распоряжение землей и другими
природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если
это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных
интересов других лиц (ч. 1, 2 ст. 36 Конституции РФ); право свободно
искать, получать, передавать, производить и распространять информацию
любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ); право граждан
России обращаться лично, а также направлять индивидуальные и
10 коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ); государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ); каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ).
Диссертационное исследование показало, что функции конституционно-правовых гарантий - это общие направления, по которым обеспечивается защита конституционных норм, эффективный механизм их реализации и социального действия. По отношения к процессу реализации конституционных норм для обеспечения безопасности электроэнергетики Российской Федерации выполняются такие функции как:
- стимулирующая (определение и реализация федеральной политики
в энергетике; организация системы государственного управления с
использованием и охраной объектов электроэнергетики; развитое
международного сотрудничества Российской Федерации);
правообеспечительная (государственный надзор и контроль в области электроэнергетики; обеспечение экологической безопасности);
правоохранительная (защита прав потребителей и интересов граждан России в электроэнергетической отрасли).
Диссертантом на основе развития правового регулирования
в России выявлены такие этапы и тенденции как:
- несмотря на бурное развитие электроэнергетики начала XX века
правовое регулирование осуществлялось по средством технических и
политических норм;
- в середине XX века развитие электроэнергетической отрасли
отмечено мощным технологическим подъемом производственных сил,
пониманием роли электрификации для государства и ее значения для
развития экономики в целом.
13 поставщиков электроэнергии, профилактика и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением, создание интегрированной системы мониторинга рынка
электроэнергии.
По мнению диссертанта, базой для реализации и эффективного
использования мероприятий по обеспечению безопасности
электроэнергетики является система государственного регулирования,
включающая в себя механизмы и инструменты экономического
регулирования, стимулирования и поддержки принципиальных
направлений и конкретных мероприятий, где государственные органы
ограничиваются регулирующими, программными, координирующими и
контрольно-аналитическими функциями, а основными деятельными
являются хозяйствующие субъекты, осуществляющие производственную,
финансово-экономическую и проектно-исследовательскую часть данной
деятельности.
Предметом конституционно - правового регулирования
государственного надзора в электроэнергетике Российской Федерации, по
мнению диссертанта, должны составлять не только отношения по
обеспечению безопасности, но и эффективный механизм реализации
государственной политики в отрасли, который обеспечит связь между
государством как управляющей системой и отраслью как управляемой в
рамках государственного управления.
По мнению диссертанта для совершенствования
конституционно-правового механизма регулирования по обеспечению безопасности электроэнергетики Российской Федерации необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об электроэнергетике в Российской Федерации», путем включения главы о безопасности, в
14 которой урегулированы вопросы разграничения собственности в интересах личности, общества, Российской Федерации и ее субъектов.
Поскольку, по мнению диссертанта реализация и защита
национальных интересов которых относится к основной функции
государства, а национальные интересы многогранны и проявляются как в
политической, экономической, информационной, экологической областях,
так и в электроэнергетической области, то существом конституционно-
правовых гарантий национальных интересов экономической
безопасности, при развитии электроэнергетики, является определение
путей достижения качественно нового состояния электроэнергетического
комплекса, роста конкурентоспособности продукции и услуг на основе
использования потенциала и установления приоритетов развития
комплекса, формирования мер и механизмов государственной политики с
учетом прогнозируемых результатов ее реализации.
Диссертант полагает, что в качестве элементов национальных интересов безопасности электроэнергетики должно быть полное и надежное обеспечение населения и экономики страны электроэнергией по доступным и стимулирующим энергосбережение ценам, снижение рисков и недопущение развития кризисных ситуаций, снижение удельных затрат за счет рационального потребления, применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращение потерь при передачи электроэнергии потребителям.
Диссертант также исследовал угрозы безопасности
электроэнергетики, уточнив конституционно-правовое содержание
понятия «угроза». По мнению диссертанта, безопасность
электроэнергетики является элементом национальной безопасности
России, поэтому анализ угроз (совокупность условий и факторов (как
внешних, так и внутренних), создающих экстремальные ситуации в
системе электро-энергоснабжения потребителей, представляющих
опасность для нормального функционирования этой системы и
- в конце XX века происходит формирование международных и
рыночных отношений в электроэнергетике России, а также особое
значение придается нормативно-правовому регулированию.
Проведенное диссертантом исследование разграничения
полномочий и предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации показало, что к правовым гарантиям экономической безопасности в сфере электоэнергетики, предоставляемым Российской Федерацией относятся:
- установка критериев и порядка отнесения объектов электросетевого
хозяйства к единой национальной электрической сети;
- утверждение правил оптового рынка его функционирования и
основные положения функционирования розничных рынков электрической
энергии (мощности);
- установление режима потребления электрической энергии;
- утверждения правил заключения и исполнения публичных
договоров.
Правовыми гарантиями экономической безопасности в сфере электроэнергетики на уровне субъекта Российской Федерации, являются:
контроль над деятельностью гарантирующих поставщиков в части обеспечения надежного энергоснабжения населения;
установление сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков;
установление цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по территориальным распределительным сетям в рамках устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти.
Однако, по мнению диссертанта, необходимость совершенствования нормативного регулирования разграничения полномочий в электроэнергетике вызвана тем, что в зависимости от характера и состояния электроэнергетической системы могут устанавливаться различные режимы предоставления и использования права потребления электроэнергии.
Федеративное устройство России определило необходимость разграничения компетенции органов государственной власти по предметам ведения. Например, электроэнергетика, отнесена к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Региональная электроэнергетика основана на сочетании принципа реализации конституционных полномочий субъектов Российской Федерации, обладающей всей полнотой государственной власти по предметам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов, с принципом соблюдения единства экономического пространства России и недопущения ограничений на экономическую интеграцию регионов.
По мнению диссертанта на практике отношения в электроэнергетике в различных регионах России основываются в ряде случаев либо на Федеральном законодательстве, либо на положениях договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, хотя в t федеральном законе «Об электроэнергетике» в сфере регулирования отношений электроэнергетики определена четкая компетенция органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Но власти субъектов Российской Федерации, а тем более местного самоуправления используют федеральное законодательство и не используют или слабо используют принадлежащие им компетенции и полномочия по формированию региональной политики в электроэнергетике.
По мнению диссертанта в обеспечении безопасности
электроэнергетики Российской Федерации правовое регулирование государственного контроля и надзора в этой сфере должно создавать, развивать и предусматривать постоянное совершенствование способов антимонопольного контроля, недопущения монополизации, обеспечение эффективного контроля за деятельностью технологического и коммерческих операторов рынка, а также за коммерческой деятельностью
17 посвящена общетеоретическому исследованию понятий и проблем конституционно-правового регулирования экономической безопасности и безопасности электроэнергетики ( 1); проведен историко-правовой анализ конституционно-правового регулирования экономической безопасности, на примере электроэнергетики ( 2); исследуются национальные интересы в сфере обеспечения экономической безопасности и безопасности электроэнергетики, их реализация с позиции конституционного права ( 3). Используя работы российских и зарубежных авторов и проанализировав различные подходы к определению экономической безопасности и безопасности электроэнергетики, автор диссертации приходит к выводу о том, что определение экономической безопасности страны - это оценка государства, его геополитического положения и национальных интересов.
В настоящее время в науке нет единого понятия экономической безопасности, одни ученые (В.К. Сенчагов, В. Медведев, А. Михайленко) характеризуют экономическую безопасность как состояние защищенности от угроз, другие авторы (А. Архипов, А. Городецкий, Б. Михайлов, В. Тамбовцев) характеризуют экономическую безопасность как качественную характеристику экономических систем и трактуют как важнейшую качественную характеристику экономической системы, которая способна определять и поддерживать нормальные условия, жизнедеятельности населения, устойчивое обеспечение ресурсами развития народного хозяйства, а также последовательную реализацию национально-государственных интересов России.
По мнению диссертанта, экономическая безопасность - это способность экономики обеспечивать эффективное удовлетворение общественных потребностей на национальном и международном уровнях в производственно - экономической, финансовой, внешне - экономической, технологической, энергетической, производственной и иных субэкономических сферах.
Решение задач правового регулирования энергетической безопасности в условиях обеспечения баланса интересов личности, общества и государства связано с функционированием значительного нормативно-правового массива, регулирующего самые разные аспекты: от обеспечения национальной безопасности - до обеспечения экономической безопасности и безопасности электроэнергетики. Центральным элементом в этом массиве выступает конституционное понимание социальной роли электроэнергетики, обеспечивающей жизненно важные потребности развития российского общества и государства.
Предметной областью исследования явились конституционно-правовые отношения, определяющие структуру, политическое содержание и общегосударственное предназначение наиболее важных норм законодательства в энергетической сфере экономики Российской Федерации. Для целей исследования автор сознательно выбрал основу конституционной триады («безопасность личности, общества и государства» в электроэнергетике) - «безопасность государства» в энергетике, полагая, что она должна действовать в интересах личности и общества, тем самым выступая основой и целью национальной безопасности.
Автор диссертации считает, что электроэнергетическая отрасль, как и энергетический фактор в целом, играет важнейшую роль в экономической политике, выражая смысл и содержание деятельности государства по организации управления и обеспечения безопасности электроэнергетики для развития, процветания российского государства и общества. Государство в значительной степени влияет на функционирование и развитие энергетики. Несмотря на то, что фактором для определения объемов производства и потребления топливно-энергетических ресурсов, экспортно-импортных операций с ними и наконец, формирования структуры энергобаланса, стратегическая важность энергетики для обеспечения нормальной жизнедеятельности
15 затрагивающей жизненно важные интересы личности, общества и государства) безопасности электроэнергетики должен быть связан с изучением безопасности иных составляющих национальную безопасность, включая мероприятия связанные с общеэкономическими решениями, внешнеэкономическими и внешнеполитическими действиями. В тоже время обеспечение безопасности электроэнергетики внутри электроэнергетического хозяйства играет ключевую роль, потому, что позволяет снижать возможность возникновения угроз.
Проведенный анализ угроз безопасности электроэнергетики позволил диссертанту сделать вывод о том, что для обеспечения безопасности электроэнергетики необходимо сформировать целостное нормативно-правовое регулирование, развивать электроэнергетическую инфраструктуру с использованием новых технологий, модернизировать объекты и устаревшее оборудование на основе масштабного технологического обновления электроэнергетической отрасли экономики страны.
Проведенное диссертантом исследование также показало,
что развитие международного сотрудничества выступает важной составляющей в обеспечении безопасности электроэнергетики. Цель государственно-правового регулирования международного сотрудничества в электроэнергетике, является укрепление позиции России на мировых рынках, максимальная реализация экспортных возможностей отечественной электроэнергетики, рост конкурентоспособности ее продукции и услуг на мировом рынке. Национальные интересы России обусловливают необходимость формирования и развития международных систем потребления и транзита продукции электроэнергии в сопредельные регионы Европы и Азии.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть
использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при обеспечении безопасности электроэнергетической отрасли России.
Материал диссертационного исследования имеет учебно-методическую направленность, основные результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов «Конституционное право».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы были использованы диссертантом на научной конференции «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 2008); в ходе участия диссертанта, в рабочей группе утвержденной Постановлением администрации города Орска Оренбургской области от 31 . декабря 2009 г. № 7455-п «О разработке комплексной городской целевой программы по оснащению и осуществлению расчетов за потребленные, переданные, производимые энергетические ресурсы с использованием приборов учета в муниципальном образовании «Город Орск».
Структура диссертации была определена, исходя из целей и задач исследования и состоит из введения, двух глав, включающих, шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно правовых актов, официальных документов и научной литературы.
