Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы конституционной ответственности и национальной безопасности 11
1. Истоки конституционной ответственности 11
2. Понятие конституционной ответственности 23
3. Национальная безопасность и право 52
ГЛАВА II. Конституционная ответственность - важнейший механизм обеспечения национальной безопасности России 76
1. Характеристика основных элементов института конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности России 76
2. Основные направления развития института конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности 101
Заключение 136
Литература 140
- Истоки конституционной ответственности
- Понятие конституционной ответственности
- Характеристика основных элементов института конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности России
- Основные направления развития института конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня, как никогда, в особенности после событий по захвату заложников в Беслане, в России остро встает вопрос об обеспечении национальной безопасности. Его всестороннему анализу и обсуждению уделяется огромное внимание в структурах государственной власти, в периодической печати, в научных кругах, о чем, в частности, свидетельствует увеличение числа публикаций по этой тематике. Вместе с тем некоторые проблемы в этой сфере остаются малоизученными. Среди них конституционная ответственность в сфере обеспечения национальной безопасности.
Следует прежде всего отметить, что до настоящего времени еще не в полной мере разработана теория конституционной ответственности в указанной сфере, а государственно-правовая практика не оснащена адекватным инструментарием. Данная проблема аккумулирует в себе целый комплекс вопросов, которые требуют теоретических ответов и практических решений. Речь, с одной стороны, идет о принятии на федеральном уровне конституционного законодательства, формулирующего механизм действия конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности России; об эффективности современных мер конституционной ответственности, направленных на обеспечение национальной безопасности России; о становлении, развитии и функционировании института конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности России. С другой стороны, объективные преобразования в нашей стране и мире ставят проблему выработки надежных гарантий обеспечения национальной безопасности, одной из которых должна стать конституционная ответственность.
В связи с этим обращение к ней как к институту конституционного права позволяет выявить ее место в обеспечении национальной безопасности, в конечном счете влияющей на стабильность, устойчивость развития
4 государства. Конституционное право занимает в этом процессе центральное место: оно рассматривает общественные отношения через призму их конституционно-правового регулирования. Основной закон Российской Федерации является базовым нормативным актом, имеет высшую юридическую силу, прямое действие на всей территории страны.
Предупреждение, выявление и ликвидация угрозы национальной безопасности является гарантией стабильности нашей страны, сохранения ее государственности, обеспечения достойного уровня жизни человека. Целый ряд положений Основного закона РФ можно отнести к основам национальной безопасности. Защита конституционных норм, создание гарантий для их соблюдения - одна из задач национальной безопасности. Таким образом, и сегодня остается актуальной проблема разработки тех аспектов, которые могли бы наполнить реальным содержанием модель механизма конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности России.
Степень разработки проблемы. В прошлом в России проблеме конституционной ответственности уделялось недостаточно внимания. Заметим, что ряд вопросов затрагивался еще в трудах дореволюционных ученых-правоведов: А.С. Алексеева, В.М. Гессена, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, М.М. Сперанского и др. Это касалось прежде всего конституционной ответственности правительства, министров перед Государственной думой. Однако все это не нашло своего практического воплощения в жизнь. На начальном этапе развития советского государства конституционной ответственности также отводилась незначительная роль. Лишь в 70-х годах прошлого века начали широко исследоваться проблемы, связанные с функционированием конституционной ответственности в СССР. Она впервые стала рассматриваться как специфический вид юридической ответственности. Было положено начало рассмотрению вопросов конституционных правонарушений. Конституционной ответственности преимущественно придавался позитивный характер. Это нашло свое
отражение в разделах монографий, учебниках, статьях таких ученых -
государствоведов, как С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Ю.П. Еременко, Т.Д.
Зражевская, Ф.М. Рудинский и др.
Существенные изменения произошли во второй половине 90-х годов
XX века. Проблема конституционной ответственности выходит на одно из
центральных мест в правовой науке нашей страны. Большую роль здесь
сыграл тот факт, что этот институт вошел в отечественную практику. За
последние 10 лет было издано значительное количество научных трудов в
данной области. В данном контексте следует назвать таких ведущих ученых
- юристов, как С.А. Авакьян, И.А. Алебастрова, М.В. Баглай, И.Н. Барциц,
Н.А. Богданова, А.С. Бурмистров, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Г.А.
Василевич, Н.М. Колосова, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, В.В.
Лазарев, В.О. Лучин, Н.А. Михалева, B.C. Нерсесянц, Б.Н. Топорнин, В.А.
Туманов, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко,
Б.С. Эбзеев и др. Однако до сегодняшнего дня не проводилось комплексного,
всестороннего исследования развития, функционирования в России
института конституционной ответственности в сфере обеспечения
национальной безопасности.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -
разработать теоретические положения о конституционной ответственности
в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
как особой конституционно - правовой категории, имеющей большое
значение для отечественного права. Для достижения указанной цели были
поставлены следующие взаимосвязанные задачи, теоретическое решение
которых составило суть и содержание настоящей работы:
провести комплексное исследование возникновения и развития института конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности в России;
показать его роль в современных условиях, как одного из важнейших факторов обеспечения национальной безопасности в нашей стране;
выработать определение конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности в России;
провести взаимосвязанный анализ элементов системы конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности в России;
критически проанализировать основные направления применения конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности в России, выявить присущие ей особенности;
предложить практические рекомендации, направленные на создание эффективной модели конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности, которая в наибольшей степени отвечала бы реальной действительности.
Предмет исследования - теория и практика конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности России, а также в ряде зарубежных государств.
Методологические основы исследования. Использованы
современные методы, позволившие сделать соответствующие научные выводы. Исторический метод дал возможность показать не только прошлое и нынешнее состояние института конституционной ответственности, но и выявить тенденции его развития; системный метод позволил рассмотреть структуру института конституционной ответственности, представляющего собой систему взаимосвязанных составных частей; сравнительно - правовой метод позволил выявить основные тенденции развития конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности в мире. Использованы также метод структурно - функционального анализа, статистический, метод логического анализа и др.
7 Научная новизна исследования, положения и выводы, выносимые на защиту.
1. В научной литературе остается спорным вопрос о понятии термина "конституционная ответственность". Высказываются различные точки зрения. Основываясь на них, предлагается следующее определение конституционной ответственности - это применение мер государственно -властного принуждения к нарушителю норм конституционного права, направленных на восстановление нарушенного правопорядка и наказание лица, совершившего правонарушение.
2. В работе анализируется история становления и развития института конституционной ответственности в России. Она во многом связана с основными законами, которые принимались в России, их проектами, взглядами ученых. В связи с этим предлагается следующая периодизация становления и развития данного института. 30-е гг. XIX в. - 1905 г. - этап зарождения научных идей о конституционной ответственности. 1906 г. -февраль 1917 года - либеральными государствоведами предлагалось ввести наряду с политической ответственностью правительства перед Государственной думой конституционную ответственность министров перед законодательными палатами. Конец 1917 г. - конец 80-х гг. -конституционная ответственность впервые стала рассматриваться как специфический вид юридической ответственности, ей преимущественно придавался позитивный характер (этап советского конституционализма). 1989 г. - 1999 г. - этап конституционных преобразований, характеризующийся возникновением новых демократических институтов государственной власти; впервые закрепляются некоторые меры конституционной ответственности. 1999 г. - по наши дни - современный этап развития доктрины конституционной ответственности; расширение нормативного регулирования конституционной ответственности и в первую очередь органов государственной власти.
3. С учетом имеющихся в научной литературе точек зрения
предлагается следующее определение конституционной ответственности в
сфере обеспечения национальной безопасности. Это применение мер
государственно - властного принуждения к нарушителю норм
конституционного права, нарушение которых лишает нацию как
государственно - территориальную общность людей сохранности достойного
качества жизни и прогрессивного развития от внутренних и внешних угроз;
мер, направленных на восстановление нарушенного правопорядка и
наказание правонарушителя.
4. Важное для жизни значение имеет вопрос о соотношении
национальной безопасности и конституционной безопасности. Данные
понятия выступают по отношению друг к другу как целое и часть. Вместе с
тем, конституционная безопасность обеспечивает в первую очередь охрану
юридической конституции, а национальная безопасность - фактической
конституции. Конституционная ответственность служит предотвращению
конституционных правонарушений и является составной частью охраны как
юридической, так и фактической конституции. Из-за отсутствия
разработанной системы данной ответственности в сфере обеспечения
национальной безопасности затруднительно добиться фактической
безопасности. Эта система должна стать элементом механизма охраны
личности, общества и государства от различных угроз национальной
безопасности. Для успешного решения рассматриваемой проблемы
требуется объединить усилия различных отраслей права, несмотря на то, что
этот вопрос в основном имеет конституционное значение.
5. В первые постсоветские годы в нашей стране широко
культивировалась идея почти полного отсутствия угрозы для России. Ход
исторических событий показал, что это не соответствует действительности.
Отказ от ряда ценностей, заложенных в основных законах советского
периода, оказался ошибочным. Отсутствие некоторых из них в Основном
законе РФ не служит делу укрепления национальной безопасности, а
9 наоборот, во многом ослабляет ее. Так, в конституциях СССР и РСФСР закреплялась задача по обеспечению национальной безопасности. В ныне действующем Основном законе РФ это отсутствует. Целесообразно указанную задачу закрепить именно в высшем юридическом акте. Отсутствие в тексте Конституции конкретной задачи государства по обеспечению национальной безопасности затрудняет не только применение, но и саму разработку мер конституционной ответственности в данной сфере.
6. Впервые проведен анализ положений конституций и уставов
субъектов Российской Федерации, касающихся вопросов обеспечения
национальной безопасности. Это позволило сделать ряд выводов: во-первых,
конституции и уставы субъектов РФ закрепляют ряд вопросов обеспечения
безопасности личности, общества и государства, однако степень их
закрепления различна; во-вторых, в них не всегда предусмотрены меры
конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной
безопасности; в-третьих, отсутствие самого термина "безопасность" в ряде
текстов конституций и уставов субъектов РФ, как правило, связано с
отсутствием их ориентации на решение задач по обеспечению национальной
безопасности; в-четвертых, положительным является то, что некоторые
конституции субъектов РФ четко выделяют вопросы безопасности личности;
в-пятых, нет единого понимания таких категорий, как безопасность
личности, общества и государства.
7. Предлагается ряд практических рекомендаций по
совершенствованию правовой охраны конституции в сфере обеспечения
национальной безопасности посредством законодательного закрепления
конкретных мер конституционной ответственности в этой сфере:
действенным механизмом в деле обеспечения национальной безопасности
могло бы стать закрепление в Федеральном конституционном законе о
Правительстве РФ следующей формулировки: "Президент Российской
Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской
Федерации в случае несоблюдения им своих обязанностей в деле
10 обеспечения национальной безопасности или в случае злоупотребления ими"; целесообразно отказаться от практики установления в законодательстве совместных полномочий, без указания к какому конкретно уровню власти такое полномочие принадлежит; четко закрепить элементы национальной идеи в Конституции России с непосредственным указанием на то, что это и есть не что иное, как национальная идея, во избежание имеющихся в настоящее время ненужных, а порой и опасных споров по этому вопросу и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для дальнейшей научной разработки различных институтов конституционного права, при подготовке правовых актов, направленных на совершенствование регулирования института конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности. Теоретические положения проведенного исследования могут быть привлечены в качестве дополнительного научного материала в учебном процессе при изучении курса "Конституционное право России". Основные положения исследования могут быть востребованы при написании учебников, учебных и учебно-методических пособий для студентов, а также для повышения квалификации государственным и муниципальным служащим органов публичной власти.
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования, его выводы нашли отражение в научных публикациях автора. Большинство положений, выводов диссертанта прошли апробацию на научных заседаниях, семинарах, конференциях. По теме диссертационного исследования был сделан доклад на заседании сектора теории конституционного права Института государства и права РАН.
Структура диссертации и ее объем. Структура диссертации обусловлена характером исследуемой проблемы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Истоки конституционной ответственности
Исторически одним из первых подходов к проблеме ответственности был юридический. Это во многом объясняется тем, что ответственность (responsibility) первоначально связывалась с идеей наказания (punishment) и вменения в вину (imputability). Так в 1859 г. Александр Бэйн заменил литературный термин "наказуемость" (punishability) на абстрактный термин "ответственность" (responsibility). Позднее, в 1865 г. Джон Стюарт Милль утверждал, что "ответственность означает наказание" ("Responsibility means punishment")1. В 1876 г. Брэдли опубликовал эссе собственного этического исследования "The Vulgar Notion of Responsibility in Connexion with the Theories of Free-Will and Necessity" ("Общее понятие ответственности в связи с теорией свободы воли и необходимости"), в котором он, правда с некоторыми оговорками, соглашается с утверждением Д.С.Милля, но объясняет ответственность (responsibility) и следование закону (accountability) в терминах вменения в вину (imputability).
Прежде всего отметим, что проблемы юридической ответственности широко исследуются зарубежными учеными-юристами. Среди наиболее известных - Г.Л.Харт, Д.Эорси и др. В советской правовой науке эта проблема разрабатывалась крайне слабо. Вместе с тем в 70-х годах прошлого века был отмечен определенный всплеск интереса к ней. Достаточно интенсивно здесь работали представители Тартусской школы под руководством И.А. Ребане и Я.К. Ребане, которые в 1982 г. констатировали, что "теория ответственности в советской науке права находится в предкризисном состоянии" . В последнее время в российской правовой литературе обнаруживается тенденция усиления интереса к проблеме ответственности, о чем свидетельствует в частности увеличение числа публикаций по этой теме. Однако правоведы не достигли согласия как в определении самого понятия юридической ответственности, так и в классификации ее видов. Если такие ее виды как уголовно- и гражданско-правовая, административная, дисциплинарная, материальная можно признать достаточно разработанными, то вопросы конституционной ответственности, по существу, лишь начинают обсуждаться.
Особый интерес представляет анализ зарождения и становления института конституционной ответственности в России. Учитывая то, что российская правовая наука богата традициями, знание взглядов отечественных государствоведов и конституционалистов, творивших в различные периоды российской истории, помогает лучше понять проблемы правового и конституционного развития страны в ретроспективном плане, осмыслить задачи современного конституционного строительства, провести параллели между действовавшими и существующими конституционно -правовыми институтами для установления взаимосвязи, преемственности или разрыва правовой традиции, а также определить линию прогресса в развитии различных форм и видов конституционных учреждений. Изучение истоков существующих конституционных учреждений невозможно без анализа их аналогов, действовавших на заре конституционного развития России. Историческое научное познание в комплексе с другими дает возможность достичь достоверных результатов исследования и определить перспективы развития конституционных институтов.
Особое место в современных дискуссиях занимают проблемы конституционной ответственности. В данной работе затрагивается проблема связанная с истоками и временем ее возникновения, изначально предусматривавшейся для органов государственной власти России. Этому вопросу в отечественной литературе не уделено должного внимания. Его следует рассматривать в двух аспектах - теоретическом, связанным с обоснованием необходимости появления конституционной ответственности как самостоятельного конституционно - правового института в конституционном праве, и историческом, в рамках которого обсуждается время появления в теории и на практике отечественного государствоведения ее первых элементов.
Теоретическое обоснование конституционной ответственности в различных странах тесным образом связано с правовыми традициями и спецификой публичного права, а также формами реализации конституционных норм. Во многом такие концепции, как верховенство права, социальный контроль над органами публичной власти, соотношение конституционализма и демократического правления влияют на специфику установленного в отдельных государствах конкретных форм ответственности органов государства и должностных лиц.
В современном конституционном праве России происходит изменение тенденций развития: углубление и упрочение конституционных основ гражданского общества, правовой системы страны, разработка вопросов федерального коллизионного права и механизма предотвращения и устранения конституционных коллизий, усиление взаимодействия конституционного и международного права в процессе общемировой и региональной интеграции3. Функционирование новых конституционных институтов заставляет переосмыслять старые концепции, которые в прежнем виде или неприменимы вообще, или требуют существенной научной коррекции.
Понятие конституционной ответственности
Конституция России 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают строго очерченного круга института конституционной ответственности. Как справедливо отмечает Н. А. Богданова ответственность в конституционном праве "является составляющей института конституционного строя как всеобъемлющего отраслеобразующего нормативного построения конституционного права" В научной литературе нет единого мнения в отношении конституционных деликтов, понятия конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, о субъектах, субъективной стороне, объектах и объективной стороне конституционной ответственности, продолжаются дискуссии об источниках, а также еще не рассмотрен вопрос о конкретных сферах применения ее применения, что на наш взгляд позволило добиться качественной разработки ответственности в конституционном праве. Эта правовая категория включает в себя как толкование понятия ответственность, присущее юриспруденции, так и иные составляющие, исследуемые при анализе социальной ответственности, политической ответственности, моральной ответственности.
При рассмотрении вопросов конституционной ответственности, которая в той или иной степени содержит в себе политические составляющие, особенно важна исключительная тщательность в разработке процедур ее применения, четкость разграничения требований законности и интересов целесообразности. Юридическое толкование политических моментов ответственности заключается не в том чтобы, используя категории, свойственные правоведению, придавать политической целесообразности законный характер. Предназначение правовой науки - в раскрытии механизмов реализации форм ответственности, определении критериев допустимости использования политических моментов в процессе выработки, использования правовых норм и применения санкций за их несоблюдение24. Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. Когда речь идет о последней, то имеется в виду прежде всего нарушение юридических норм и правовых принципов, без чего невозможна реализация санкции правовой нормы . Однако это не всегда так. Конституционная ответственность имеет более или менее выраженную политическую подоплеку. Она наиболее ярко проявляется при парламентарных и смешанных формах правления в характерном для этих форм институте парламентской ответственности правительства. Основания этой ответственности чисто политические, заранее не определенные, но санкция (вотум недоверия или отказ в доверии) носит юридический характер и порождает юридические последствия, предусмотренные конституцией. Ни о каком деликте как обязательном основании ответственности здесь, разумеется, говорить не приходится, хотя поводом к реализации парламентской ответственности правительства может в отдельном случае послужить и какое-то правонарушение, предусмотренное той или иной отраслью законодательства. Но это скорее исключение, чем правило. Наличие такого рода политической ответственности и составляет ту черту конституционной ответственности, которая отличает ее от остальных видов ответственности.
Такая политическая ответственность встречается иногда и за пределами отношений между правительством и парламентом. Японская конституция, например, предусматривает народное голосование каждые 10 лет для подтверждения статуса судей Верховного суда. Если большинство избирателей выскажется против оставления судьи в должности, он смещается26. Здесь не предусмотрено никаких оснований для смещения, кроме политической народной воли. Ответственность, следовательно, наступает и при отсутствии деликта. Другим примером могут являться случаи, когда лицо находится в должности до тех пор, пока это угодно монарху или президенту. Смещение должностного лица, представляющее собой, по сути, его ответственность, также в качестве своего основания не требует совершения им деликта и может быть обусловлено чисто политическими, а порой и чисто личными причинами.
Деликт может служить обязательным условием конституционной ответственности. В этих случаях реализация конституционной ответственности представляет собой необходимое предварительное условие для последующей уголовной или иной юридической ответственности. Примером может служить ответственность должностных лиц США в порядке импичмента. Сенат смещает лицо с должности и тем самым лишает его обусловленного должностью иммунитета от судебного преследования. Но Сенат - это квазисуд, и решение его больше политическое, чем юридическое: он может оставить лицо в должности, несмотря на совершение им деликта, подчас тяжкого преступления, послужившего основанием импичмента. Это можно считать характерной чертой именно конституционной ответственности. Решение сената не носит преюдициального характера, так как уголовный суд сам устанавливает факты и дает им юридическую оценку. Может оказаться и так, что смещенный президент или судья затем будет признан невиновным, но восстановиться в должности уже не сможет
Также в конституциях, предусматривающих особую судебную ответственность высших должностных лиц государства за совершение ими должностных преступлений, наблюдается в большой степени политический характер принятия судебного решения. Высокий суд правосудия, призванный судить французского Президента, и Суд правосудия республики, перед которым несут уголовную ответственность члены правительства Франции, представляют собой коллегии, состоящие полностью или в подавляющем большинстве из парламентариев, и ничто не препятствует им юридически признать обвиняемого невиновным, даже если он и совершил преступление. Хотя французская Конституция говорит в данном случае об уголовной ответственности членов правительства, есть основания считать эту ответственность конституционной, поскольку в качестве обвиняемых выступают носители конституционных функций. Правда, в случае признания обвиняемого виновным Суд правосудия республики назначает ему наказание, предусмотренное уголовным законом. Решение суда, таким образом, не является преюдициальным для другого суда, поскольку другого суда просто не требуется.
Характеристика основных элементов института конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности России
Конституции СССР и РСФСР положили начало конституционного регулирования в сфере безопасности, отдавая приоритет защите интересов государства. Хотя термин "национальной безопасность" не употреблялся, некоторые вопросы ее обеспечения нашли в них свое отражение. Так в Конституции РСФСР 1918 года основные задачи нашего государства по обеспечению национальной безопасности определялись как "уничтожение всякой эксплуатации человека, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социалистической организации общества " (п.З гл. 2), " установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти" (п.9, гл.5)131.
В Конституции СССР 1924 года отмечено, что "обстоятельства повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов" (раздел 1), "Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик" (п. 3, гл. 2)132. Следует заметить, что это первая советская Конституция в которой употребляется слово "безопасность", также наблюдается расширение сфер общественной жизни охватываемых национальной безопасностью. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1925 года исходила из основной задачи по обеспечению национальной безопасности "гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и осуществления коммунизма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти"
П. "и" Конституции СССР 1936 года среди задач, отнесенных к ведению СССР, называет охрану государственной безопасности134. В ст. 47, главе 4 Конституции РСФСР 1937 года говорится об образовании " Совета Народных Комиссаров РСФСР, образуемым Верховным Советом РСФСР в составе: Председателя Совета Народных Комиссаров РСФСР; Заместителей Председателя Совета Народных Комиссаров РСФСР; Председателя Государственной Плановой Комиссии РСФСР; Народного Комиссара РСФСР по Государственной Безопасности и т.д." для обеспечения государственной безопасности.
Среди главных задач Конституция СССР 1977 года также закрепила "обеспечение государственной безопасности", являющейся составной частью национальной безопасности. П. "м" ст. 72 Конституции РСФСР 1978 в редакции 1992 года относил к ведению федеральных органов государственной власти РФ оборону и безопасность. Защиту прав человека и гражданина, общественной безопасности (п. "б" ст. 81, п. "б" ст. 84, п. "б" ст. 84) этот Основной Закон РСФСР относил к предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов
Проведенный анализ показывает, что в Конституциях СССР и РСФСР была закреплена задача государства по обеспечению национальной безопасности. Однако этого нет в Конституции России. Такое явление не служит делу укрепления национальной безопасности, а наоборот, во многом ослабляет ее. Указанную задачу целесообразно закреплять именно в высшем юридическом акте. Отсутствие в тексте Конституции конкретной задачи государства по обеспечению национальной безопасности затрудняет не только применение, но и саму разработку мер конституционной ответственности в данной сфере.
В настоящее время, как отмечалось в предыдущей главе, единственным комплексным документом России содержащим вместе анализ, оценку, виды угрозы и основные задачи в области обеспечения национальной безопасности с учетом временных изменений, является Концепция национальной безопасности. Так, утвержденная 10 января 2000 года новая редакция Концепции национальной безопасности позволяет судить о том, что существенной корректировке подверглись национальные интересы России, пересмотрены угрозы и вопросы обеспечения ее национальной безопасности. Защита личности, общества, государства от терроризма признана важнейшей составляющей национальных интересов. Терроризм как угроза национальной безопасности выдвинут на ведущее место, опередив угрозы, связанные с социальными проблемами. Среди основных задач национальной безопасности особо выделены обеспечение суверенитета и территориальной целостности РФ, обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства РФ всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, политическими партиями, общественными и религиозными организациями.
Основные направления развития института конституционной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности
Право, являющееся основой для обеспечения сохранности личности, общества, государства от различного рода угроз, должно развиваться в двух направлениях: 1) воспитывать уважение к праву155; 2) создавать действенные механизмы по его ищите от нарушений. Являясь важной составлявшей системы обеспечения безопасности личности, общества, государства, оно нуждается в охране. В частности, конституционная ответственность служит предотвращению конституционных правонарушений, а, следовательно, является составной частью охраны Конституции РФ. Такой вывод вытекает из того, что охрана Конституции РФ - это комплекс мер по устранению препятствий в ее реализации и по предотвращению конституционных правонарушений156. Такое положение дел вынуждает провести детальную проработку института конституционной ответственности в сфере обеспечения интересов национальной безопасности и в перспективе включения его в Конституцию.
В настоящее время есть все основания для выделения понятия "правовая безопасность" как самостоятельного научного термина. В литературе ему не было уделено должного внимания, несмотря на то, что в условиях построения нами гражданского общества оно является одним из центральных. Правовая безопасность - это состояние сохранности системы права от нарушений ее со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных полномочиями издавать нормативные акты . Угрожать ей может: 1) принятие нормативных актов, нарушающих положения Конституции РФ; 2) отсутствие ряда важных федеральных законов, в том числе конституционных; 3) издание подзаконных нормативных актов, противоречащих федеральным законам; 4) несоответствие региональной системы права федеральной ; 5) невыполнение решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции; 6) низкий уровень правовой культуры общества.
Рассматриваемая категория по своему содержанию близка к понятию "законность", основными сторонами проявления которой, как отмечал В.В. Борисов, являются "принятие правомерных нормативных актов, их точное и безоговорочное претворение в жизнь, контроль за правильностью их реализации"159. Одной из задач правовой безопасности является обеспечение соблюдения соответствия нормативных актов, обладающих меньшей юридической силой, нормативным актам, находящимся на более высокой ступени. Правовая безопасность и законность - неравнозначные категории, первая из которых является только частью второй.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу (ч.1 ст. 15), законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить ей. Практика Конституционного Суда РФ свидетельствует, что это положение соблюдается органами государственной власти и местного самоуправления далеко не всегда. Одна из причин несовершенства в ряде случаев нормативных актов порождена, по мнению Г.Н. Селезнева, "практикой работы самой Государственной Думы и, в частности, недостаточно профессиональной правовой экспертизой либо пренебрежением ею"160. В 1997 году из 277 законов, переданных на подпись, глава государства отклонил 86, 11 возвратил без рассмотрения, 4 закона возвращались дважды . 24,5% отклоненных в 1996-1999 годах федеральных законов противоречили Конституции России, 34% - были приняты с нарушением правил юридической техники, 6% - противоречили Гражданскому кодексу РФ, 1% - закону о госбюджете . Коэффициент полезного действия Государственной Думы по выполнению своей законодательной функции оставляет желать лучшего. Необходимо ввести конституционную ответственность за отсутствие депутатов без уважительных причин на заседаниях Государственной Думы, голосование за своих коллег, что служит основанием для возвращения Президентом России в парламент принятых федеральных законов без рассмотрения. Мерой такой ответственности могло бы стать лишение их полномочий депутата.
Рост подзаконных нормативных актов, по нашему мнению, ослабляет правовую безопасность. Только первым Президентом РФ с момента избрания было издано более 10000 указов по различным вопросам. Как считают В.О.Лучин и А. В. Мазуров, такая практика сложилась "в результате несовершенства отдельных норм Конституции РФ либо их должного толкования"163. С данным мнением можно согласиться лишь частично, так как одной из причин обширности "указного права" является непринятие парламентом своевременно многих необходимых федеральных законов. Как отметил в своем постановлении
